| Resolución N° | 0741-2025-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 440-2021-SUNAFIL/ILM |
| Procedencia | INTENDENCIA DE LIMA METROPOLITANA |
| Impugnante | Exact S.A.C |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 1524-2022- |
| Materia | LABOR INSPECTIVA |
| Región | Lima Metropolitana |
| Fecha | 26 de junio de 2025 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO. – Declarar, FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por EXACT S.A.C., en contra la Resolución de Intendencia N° 1524-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 09 de setiembre de 2022, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 440-2021-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución. SEGUNDO. – DEJAR SIN EFECTO la Resolución de Intendencia N° 1524-2022-SUNAFIL/ILM, únicamente en el extremo referido a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por los fundamentos expuestos en la presente resolución. TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa, en las materias de su competencia.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a EXACT S.A.C., y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA Presidente
20250625SPDC- HR: 121922-2023
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 29831-2020-SUNAFIL/ILM se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa en materia sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 4142-2020-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de, entre otras, una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, por no cumplir con la adopción de la medida de requerimiento de fecha 13 de noviembre de 2020.
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Identificación de peligros y evaluación de riesgos (IPER) (subgrupo materia: prevención de riesgos); Formación e información sobre seguridad y salud en el trabajo (subgrupo materia: incluye todas); Equipos de protección personal (subgrupo materia: incluye todas); Sistema de gestión SST en las empresas (subgrupo materia: incluye todas); Seguro complementario de trabajo de riesgo (subgrupo materia: cobertura en salud) y; Gestión interna de seguridad y salud en el trabajo (subgrupo materia: registro de accidentes de trabajo e incidentes). 20555195444 soft DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft
Que, mediante Imputación de Cargos N° 875-2021-SUNAFIL/ILM/AI3, de fecha 14 de abril de 2021, notificada el 16 de abril de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 1600-2021-SUNAFIL/ILM/AI3, de fecha 16 de diciembre de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución 2 de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 044-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 12 de enero de 2022, notificada el 14 de enero de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/9,116.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no cumplir con lo referido a la Identificación de Peligros y Evaluación de riesgos -IPER; tipificada en el numeral 27.3 del artículo 27 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/1,935.00.
- Una (01) infracción GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no cumplir con haber brindado la formación e información sobre seguridad y salud en el trabajo; tipificada en el numeral 27.8 del artículo 27 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/1,935.00.
- Una (01) infracción GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no cumplir con la entrega de equipos de protección personal - EPP; tipificada en el numeral 27.9 del artículo 27 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/1,935.00.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento; tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/3,311.00.
Con fecha 02 de febrero de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 044-2022-SUNAFIL/ILM, argumentando lo siguiente:
i. Se ha impuesto cuatro (04) infracciones sin mayor sustento, pese a que han cumplido con todas sus obligaciones; por lo que, se trata a toda costa sancionar cuando no se ha podido acreditar que el extrabajador haya sufrido un accidente de trabajo; además, han cumplido en capacitarlo, contando con una identificación de peligros y evaluación de riesgos, donde consta la identificación de riesgo del puesto de trabajo del extrabajador y, se acredita la entrega de equipos de protección personal. El personal inspectivo ha actuado con irrestricto respeto a los principios de imparcialidad y objetividad, así como de legalidad al tener una total carencia de medios probatorios idóneos, denotando una clara falta de motivación en la
resolución apelada. Se han vulnerado expresamente los principios de presunción de inocencia del debido procedimiento y de razonabilidad. ii. Se ha señalado que no se ha cumplido con la medida de requerimiento, cuando la inspeccionada afirma haber presentado toda la documentación solicitada, no negándose nunca a exhibir algún documento, siendo claro que lo único que se busca es causar un perjuicio económico. iii. El Tribunal de Fiscalización Laboral ha dispuesto en varias resoluciones que la infracción contenida en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, sancionar la conducta consistente en el incumplimiento de la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo que ocasione un accidente de trabajo, debiendo subsumirse en dicho tipo infractor todas las causas del accidente que constituyan incumplimientos a la norma, no debiendo multarse de manera independiente. En ese sentido, en el presente caso, el personal inspectivo incurrió en serio vicio de nulidad y motivación en el acta de infracción, buscando el perjuicio económico del entonces sujeto inspeccionado. iv. La Orden de Inspección se inició para verificar el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral; sin embargo, la investigación fue por materia de seguridad y salud en el trabajo, siendo un despropósito de la autoridad, no cumpliéndose con lo dispuesto en la Resolución de Superintendencia N° 190-2021-SUNAFIL, en el numeral 7.1.3.7, que señala como requisito de resolución a la relación clara, precisa y detallada de los hechos e infracciones imputadas durante el procedimiento. Asimismo, el Acta de Infracción demuestra que la autoridad ha demorado más de un (01) año y medio para decidir si sanciona o no, vulnerando el plazo razonable de la investigación y juzgamiento, pues en el caso de autos el procedimiento administrativo sancionador tiene un origen que viola los derechos básicos y lo contenido en el literal b) del punto 7.1.2.1.
Mediante Resolución de Intendencia N° 1524-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 09 de setiembre de 20222, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
i. En la resolución apelada se detallan con claridad las razones por los cuales se decide sancionar a la impugnante, identificándose los incumplimientos detectados en el documento denominado IPER, presentado por la impugnante, donde no se observó que se haya identificado el puesto de trabajo en forma individual (puesto
2 Notificada a la impugnante el 12 de setiembre de 2022, véase folio 76 del expediente sancionador.
operativo), relacionado con la labor del trabajador, no identificando debidamente los peligros y riesgos conforme a las labores realizadas por el trabajador, ni adoptando las medidas de control; tampoco, se ha señalado por quién habría sido elaborado, revisado y aprobado dicho IPER, ni habiéndose evidenciado la participación de los trabajadores o de sus representantes en su elaboración. ii. En cuanto a la formación e información en seguridad y salud en el trabajo, se señaló en el punto 4.7 de los hechos constatados del Acta de Infracción, que no se cumplió con realizar las cuatro (04) capacitaciones mínimas anuales en materia de seguridad y salud en el trabajo, las que debieron ser efectuadas por el empleador durante los periodos laborados por el trabajador, teniendo en cuenta su récord laboral; además, debió ser concordado con su plan anual de capacitaciones por dichos períodos. Sobre los equipos de protección personal, si bien se presentó la declaración jurada de quien tenía el cargo de jefe de operación de la empresa inspeccionada, afirmando haber hecho entrega de los equipos de seguridad y salud a los trabajadores, incluido el trabajador, lo cierto es que, tal y como afirma la autoridad sancionadora, no se encuentra acompañado algún cargo de entrega donde el propio trabajador haya dado conformidad sobre la recepción de los equipos de protección personal. iii. Siendo así, la segunda instancia considera que el pronunciamiento de la primera instancia se encuentra debidamente motivado, en tanto se han detallado los hechos que produjeron la sanción, respetando el debido procedimiento y la imparcialidad, así como el derecho a la defensa del administrado, habiéndose ejercido tal derecho a través de sus escritos presentados, determinándose que la impugnante incurrió en responsabilidad administrativa que amerita sanción. iv. Por otro lado, conforme a lo señalado en el punto 4.4 de los hechos constatados del Acta de Infracción, no ha sido posible verificar las materias de registro de accidentes de trabajo e incidentes y de sistema de gestión de seguridad y salud en el trabajo en las empresas, investigación de accidentes de trabajo; por tanto, no corresponde tipificar los incumplimientos detectados en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, ni relacionar dichos incumplimientos con el supuesto accidente de trabajo. La posible no ocurrencia de algún accidente de trabajo no implica que el empleador se exima de cumplir con sus propias obligaciones y cumplir con los normado en seguridad y salud en el trabajo. Por consiguiente, las infracciones determinadas se ajustan al tenor del tipo legal por el cual se sancionó a la impugnante, con expresión de la normativa vulnerada, en atención al principio de tipicidad y legalidad. v. No se verifica que la resolución apelada incurra en falta de motivación, ni que no se hayan detallado los hechos e infracciones imputadas de manera clara y correcta, conforme se ha explicado; así también, destaca que el numeral 151.3 del artículo 151 del TUO de la LPAG, prescribe que el vencimiento del plazo para cumplir un acto a cargo de la administración no exime de sus obligaciones establecidas atendiendo al orden público. La actuación administrativa fuera de término no queda afecta de nulidad, salvo que la ley expresamente así lo disponga por la naturaleza perentoria del plazo; en consecuencia, si bien el Acta de Infracción fue emitida mucho tiempo antes que se inicie el procedimiento sancionador, se debe tener en cuenta que la extemporaneidad de la notificación del Acta de Infracción no está afecta de nulidad, por no existir norma alguna que así lo establezca. La autoridad administrativa se encuentra obligada a emitir pronunciamiento sobre la
existencia de responsabilidad administrativa de la impugnante, toda vez que se trata de determinar el cumplimiento de las obligaciones sociolaborales. De otra parte, no se encuentra acreditado que la extemporaneidad de la notificación del Acta de Infracción le haya impedido ejercer su derecho de defensa, aportando los medios probatorios que considere pertinente, conforme se observa de la presentación de sus descargos presentados a la imputación de cargos y al informe final de instrucción.
Con fecha 02 de octubre de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 1524-2022-SUNAFIL/ILM.
La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORÁ NDUM-001831- 2023-SUNAFIL/ILM, recibido el 26 de junio de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el
3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4 “Ley N° 29981, Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)”. 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo
artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del TUO de la LPAG, establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la
Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6 “Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7 “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE EXACT S.A.C.
IV.1De la revisión de los actuados, se ha identificado que EXACT S.A.C., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1524-2022-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, que confirmó la sanción impuesta de S/9,116.00, por la comisión de, entre otras, una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 13 de setiembre de 2022.
IV.2Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por EXACT S.A.C.
8 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N°004-2017- TR.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 02 de octubre de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1524-2022-SUNAFIL/ILM, señalando los siguientes alegatos:
i. La calificación de las infracciones sostiene de manera ilegal que habrían incurrido en cuatro (04) infracciones, tres (03) faltas graves y una (01) falta muy grave, las que no se encontrarían debidamente sustentadas, incurriéndose en afectación al debido proceso. Cuando lo real y cierto es que han cumplido con sus obligaciones en materia de seguridad y salud en el trabajo, a favor del trabajador, que ha sido acreditado en todos y cada uno de los requerimientos notificados por el personal inspectivo. ii. El personal inspectivo no pudo verificarla ocurrencia de un accidente de trabajo, que fue materia de la denuncia por parte del trabajador; sin embargo, el personal inspectivo a toda costa trata de buscar supuestas infracciones en su contra, pese a que ha cumplido con todas y cada una de las obligaciones en materia de seguridad y salud en el trabajo. iii. Con relación a la supuesta infracción por no prestar capacitaciones al trabajador, refieren que sí han cumplido con acreditar que todos sus trabajadores, incluido el trabajador, fueron capacitados, conforme consta en autos. iv. Con relación a la supuesta infracción por no contar con IPER, señala que sí cuenta con uno y en el mismo se encuentra la identificación de riesgos del puesto de trabajo del trabajador. v. Con relación a la no entrega de equipos de protección personal, refiere que lo concluido por el personal inspectivo no se ajusta a la realidad de los hechos, toda vez que, ha acreditado la entrega oportuna a favor del trabajador. vi. Las infracciones detectadas en los procedimientos inspectivos consistentes en el supuesto incumplimiento de la falta de capacitación en materia de seguridad y salud en el trabajo, la falta de entrega del reglamento interno de seguridad y salud en el trabajo, el incumplimiento del procedimiento escrito de trabajo seguro, entrega de equipos de protección personal, entre otras, que ocasionaron un accidente de trabajo, que cause daño al cuerpo o a la salud del trabajador, que requiera asistencia o descanso médico; no dan lugar a infracciones independientes, sino a una sola (28.10 del RLGIT) y, por ende, generan la imposición de una sola multa; no obstante, el personal inspectivo incurrió en serios vicios de nulidad y motivación en el Acta de Infracción, buscando sólo el perjuicio económico, más aún cuando ha venido demostrando en los descargos el cumplimiento de cada una de ellas. vii. Infracción normativa del inciso 3 del artículo 139 de la Constitución Política del Perú: Invocan el derecho fundamental al debido proceso y el derecho fundamental a la prueba, habiendo hecho referencia a la sentencia del Exp. 2192-2004-AA emitida por el Tribunal Constitucional. Se está afectando el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva, pues al no valorar adecuadamente su defensa, origina un desbalance y menoscaba su posición, incumpliendo los principios de igualdad, neutralidad, imparcialidad. viii. Infracción normativa del artículo 33 de la LGIT: La resolución impugnada señala que la orden de inspección se inició para verificar el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral; sin embargo, su investigación fue por la materia de
seguridad y salud en el trabajo, sancionando en función de este último. También, no cumple con el punto 7.1.3.7 de la Resolución de Superintendencia N° 190-2021- SUNAFIL, que señala el requisito de la resolución de la relación clara, precisa y detalladas de los hechos e infracciones imputadas durante el procedimiento. Asimismo, advierte incumplimiento por haber demorado más de un (01) año y medio para decidir si sanciona o no, incumpliendo lo dispuesto sobre la violación al plazo razonable de la investigación y juzgamiento, pues en el caso de autos el procedimiento administrativo sancionador tiene un origen ilegítimo y violatorio de sus derechos básicos. A mayor abundamiento, hace referencia a la fecha de emisión del Acta de Infracción (24 de noviembre de 2020), es decir, más de dieciséis (16) meses para simplemente copiar, transcribir el Acta de Infracción, sin motivar el retardo, que en otras autoridades sí lo hacen al valorar uno por uno las imputaciones y hechos investigados, pues se debió fundamentar la convicción de la imputación de la infracción; por lo que, se incumple en el numeral 7.1.2.2. Por otro lado, afirma que, recibida extemporáneamente, la autoridad instructora evalúa abrir procedimiento administrativo luego de más de diez (10) meses, violando lo dispuesto en el literal b) del punto 7.1.2.1. ix. Infracción normativa del numeral 27.3 del artículo 27 del RLGIT: No encuentran elementos, en su razonamiento, que sustente su aplicación y no la establecida en el numeral 26.5 del artículo 26 del RLGIT; toda vez que se busca la sanción más gravosa y no la de menor sanción, sin fundamentar la decisión de imputar una infracción que no es clara ni específica, es decir, se soslaya el principio pro administrado y se aplica una infracción sin una sola línea de motivación. x. Infracción normativa del numeral 46.7 del artículo 47 del RLGIT: Siempre han presentado, de forma virtual, lo requerido por la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral –SUNAFIL, con la intención de colaborar con el proceso inspectivo, exhibiendo la documentación solicitada; por lo que, el informe final incurre en serios vicios de nulidad, resultando improcedente que se le impute el no haber cumplido con la misma, pues nunca se negaron a exhibir la documentación de seguridad y salud en el trabajo; motivo por el cual, no se puede pretender la aplicación de sanciones administrativas; por lo que, está claro que solo se busca su perjuicio económico, más en tiempos difíciles por la pandemia, pero aún siguen protegiendo los derechos de seguridad y salud en el trabajo de sus colaboradores y cumpliendo con sus derechos sociolaborales; por tanto, se debe declarar nula esta propuesta de multa.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre las infracciones graves
Se debe precisar que, de la verificación de la resolución impugnada, se advierte que se ha sancionado a la impugnante por la comisión de tres (03) infracciones graves en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificadas en el numeral 27.3, 27.8 y 27.9 del artículo 27 del RLGIT. Asimismo, por una infracción muy grave, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
En ese sentido, debe observarse la naturaleza del recurso de revisión; para ello, remitirnos al artículo 218 del TUO de la LPAG el cual establece que su interposición se faculta por Ley o Decreto Legislativo, en cuyo contenido debe establecerse de manera expresa tal facultad, encontrándose en la ley especial de la materia, la LGIT, específicamente el artículo 49 la siguiente redacción:
"Artículo 49.- Recursos administrativos Los recursos administrativos del procedimiento administrativo sancionador son aquellos previstos en el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 004- 2019-JUS. El Recurso de revisión es de carácter excepcional y se interpone ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral. El Reglamento determina las demás condiciones para el ejercicio de los recursos administrativos.”
En esa línea argumentativa, el artículo 55 del RLGIT establece que el recurso de revisión es un recurso de carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia, siendo desarrolladas su procedencia y requisitos de admisibilidad en el Reglamento del Tribunal, tal y como se señaló en el punto 3.4 de la presente resolución.
Respecto de la finalidad del recurso de revisión en específico, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que éste tiene por finalidad:
“(…) la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias” (énfasis añadido).
En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se realizará bajo la competencia del Tribunal, vinculada con la infracción muy grave, e identificando si sobre ésta se ha producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del reglamento citado en el numeral precedente (énfasis añadido).
Por lo expuesto, no corresponde emitir pronunciamiento sobre alegatos efectuados por la impugnante vinculados a las infracciones GRAVES, pues no son de competencia de este Tribunal.
Sobre el plazo máximo para resolver el procedimiento administrativo sancionador y la caducidad administrativa 6.7. Con la publicación9 del Decreto Legislativo N° 1272, Decreto Legislativo que modifica la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General y deroga la Ley N° 29060, Ley del Silencio Administrativo, se optó por introducir al régimen administrativo, entre otros, la figura de la caducidad, como “una solución generada por el legislador para afrontar los casos en los que los procedimientos iniciados por los órganos competentes quedan paralizados afectando los derechos de los administrados involucrados”10.
Así, la caducidad administrativa del procedimiento sancionador se constituye en “aquella figura que determina el tiempo máximo dentro del cual se debe instruir y resolver –que incluye notificar– un procedimiento sancionador, esto es, que –por el mero transcurso del tiempo– inhabilita legalmente a la autoridad administrativa para proseguir con el Procedimiento Administrativo Sancionador iniciado, sin importar la etapa en que se encuentre, o, exigir la resolución de sanción dispuesta y aún no notificada oportunamente”11.
Es así, que mediante el artículo 4 del Decreto Legislativo N° 1272, se incorporó a la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, el artículo 237-A, con el siguiente texto: “(…) 1. El plazo para resolver los procedimientos sancionadores iniciados de oficio es de nueve (9) meses contados desde la fecha de notificación de la imputación de cargos. Este plazo puede ser ampliado de manera excepcional, como máximo por tres (3) meses, debiendo el órgano competente emitir una resolución debidamente sustentada, justificando la ampliación del plazo, previo a su vencimiento (…) 2. Transcurrido el plazo máximo para resolver, sin que se notifique la resolución respectiva, se entiende automáticamente caducado el procedimiento y se procederá a su archivo. (…)”
Tal precepto ha sido recogido en el RLGIT, en cuyo artículo 53, numeral 53.4, se ha estipulado que, en el procedimiento sancionador, debe observarse entre otros, lo siguiente:
9 Se publicó en el Diario Oficial El Peruano, el 21 de diciembre de 2016. 10 LÓPEZ RAMÓN, Fernando, “La caducidad del procedimiento de oficio”. En Revista de Administración Pública, Num. 194, Madrid, mayo-agosto, 2014, p. 17. Citado por la Guía práctica sobre el procedimiento administrativo sancionador. Actualizada con el Texto Único Ordenado de la Ley N.° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General. Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, junio, 2017, p. 54. 11 GÓMEZ TOMILLO, Manuel y Iñigo SANZ RUBIALES, Derecho Administrativo Sancionador. Parte general. Teoría General y Práctico del Derecho Penal Administrativo. 2.a ed., Pamplona: Editorial Aranzadi S.A, p. 771
“(…) 53.4.2 El plazo máximo para resolver el procedimiento sancionador es de nueve (9) meses calendarios contados desde la fecha de la notificación de la imputación de cargos. Este plazo puede ser ampliado de manera excepcional, como máximo por tres (3) meses calendario, debiendo el órgano competente emitir una resolución debidamente sustentada, justificando la ampliación del plazo, previo a su vencimiento. (…)”
En dicho contexto normativo, de la revisión de los actuados, se evidencia el inicio del presente procedimiento administrativo sancionador a través de la notificación de la Imputación de Cargos N° 875-2021-SUNAFIL/ILM/AI3 de fecha 14 de abril de 2021, notificado debidamente al sujeto inspeccionado el 16 de abril de 2021. Asimismo, se advierte que la Resolución de Sub Intendencia N° 044-2022-SUNAFIL/ILM, emitida el 12 de enero del 2022, fue notificada el 14 de enero de 2022. En consecuencia, se advierte que la Resolución de Sub Intendencia fue notificada antes de los nueve (09) meses que señala el numeral 259.1 del artículo 259 del TUO de la LPAG, razón por la cual el procedimiento administrativo sancionador no ha caducado.
Sobre la medida de requerimiento
El numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el inciso 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refiere los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.
El numeral 20.3 del artículo 20 del RLGIT, ha establecido que las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas, por la inspección del trabajo, para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Así como que éstas pueden consistir en ordenar al empleador, siempre que se fundamente en el incumplimiento de la normatividad legal vigente, que en relación con un trabajador se le registre en planillas, se abonen las remuneraciones y beneficios laborales pendientes de pago, entre otras.
Así las cosas, corresponde indicar que la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una disposición ordenada por el servidor – inspector de trabajo- que puede tener como objeto el revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador (medida de requerimiento en modalidad de subsanación de una infracción determinada por la inspección del trabajo),12 existiendo otra variante por la que los inspectores conmina al sujeto inspeccionado a adecuar su comportamiento a lo prescrito en las normas de trabajo (medida de requerimiento en modalidad de rectificación de una infracción determinada por la inspección del trabajo).
Por ello, la inspeccionada tiene la carga de dar cumplimiento a lo ordenado por la autoridad inspectiva, caso contrario, su incumplimiento constituye infracción a la labor inspectiva, sancionable con multa, según lo dispuesto por el artículo 36 de la LGIT y el artículo 46 numeral 46.7 del RLGIT.
12 Considerando 6.7 de la Resolución N° 018-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, del 08 de junio de 2021, recaída en el Expediente N° 1098-2016-SUNAFIL/ILM/SIRE4
En esa línea argumentativa, de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022- SUNAFIL/TFL, publicado el 06 de mayo de 2022, en el diario oficial El Peruano, la evaluación de los alegatos relativos a las medidas inspectivas de requerimiento deben de encontrarse vinculadas bajo los siguientes aspectos:
“(…) 6.9 En ciertos casos —como el que es objeto de la presente resolución—el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT10, pero las materias objeto de la medida de requerimiento son calificadas por la normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal. 6.10 De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia” (énfasis añadido).
También, es pertinente considerar el acuerdo plenario adoptado mediante Resolución de Sala Plena N° 008-2023-SUNAFIL/TFL, publicado el 09 de mayo de 2023, en el diario oficial El Peruano, donde se precisa un criterio relacionado con la delimitación del análisis de las medidas inspectivas de requerimiento, cuya observancia y aplicación es obligatoria a todas las entidades conformantes del Sistema de Inspección de Trabajo. Este criterio señala que la legalidad, razonabilidad y proporcionalidad, deben ser analizadas en atención a los siguientes criterios, siguiendo dicho orden de prelación:
“(…) 25.1. Legalidad. - Debe ser evaluada, partiendo del cumplimiento de lo dispuesto en el bloque de legalidad invocable, el cual está comprendido por los artículos 141 de la LGIT y 172 del RLGIT, sobre la medida inspectiva de requerimiento, estos deben haberse comprobado la existencia de una infracción y que la misma pueda ser objeto de subsanación. Siendo que, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador, tal y como se señaló en el considerando 6.7 de la Resolución N° 018-2021- SUNAFIL/ TFL-Primera Sala, del 08 de junio de 2021, recaída en el Expediente N° 1098-2016- SUNAFIL/ILM/SIRE4. (…)”(énfasis añadido).
Ahora bien, de autos, se observa que la medida inspectiva de requerimiento de fecha 13 de noviembre de 2020, ordenó a la recurrente que cumpla en un plazo máximo de seis (06) días hábiles, con la adopción de las medidas requeridas, bajo apercibimiento de multa en caso de incumplimiento, ordenando cumpliera con las siguientes acciones:
Figura N° 01
En ese sentido, se observa que los mandatos contenidos en la medida inspectiva de requerimiento bajo análisis buscan la exhibición de documentos antes que la realización de conductas. Así, se le solicita a la entonces inspeccionada que debe acreditar contar con su identificación de peligros y evaluación de riesgos, debe acreditar haber realizado la formación e información sobre seguridad y salud en el trabajo y, debe evidenciar la entrega de equipos de protección personal, siendo en todos los casos por todo el periodo laborado del extrabajador.
Por ello, a criterio de esta Sala, estos mandatos inobservan la legalidad de la medida inspectiva de requerimiento, en tanto que, el personal inspectivo no ha realizado una correcta aplicación de los artículos 14 de la LGIT y numeral 17.2 del artículo 17 del RLGIT, que señalan que para la extensión de una medida inspectiva de requerimiento resulta de vital importancia que se compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral y que la misma pueda ser objeto de subsanación, máxime si la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva, que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida de manera previa al inicio del procedimiento sancionador; por lo que, se debe dejar sin efecto la sanción impuesta derivada del incumplimiento de dicha medida.
Considerando los alcances previos, corresponde declarar fundado en parte el recurso de revisión, en el extremo referido a la legalidad de la medida inspectiva de requerimiento.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, la multa subsistente como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:
N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y clasificación Seguridad y Salud en el Trabajo No cumplió con lo referido a la Identificación de Peligros y evaluación de riesgos - IPER. Numeral 27.3 del artículo 27 del RLGIT GRAVE Seguridad y Salud en el Trabajo No acreditó haber brindado la formación e información sobre seguridad y salud en el trabajo Numeral 27.8 del artículo 27 del RLGIT GRAVE Seguridad y Salud en el Trabajo No cumplió con la entrega de los equipos de protección personal – EPP. Numeral 27.9 del artículo 27 del RLGIT GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;
SE RESUELVE:
PRIMERO. – Declarar, FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por EXACT S.A.C., en contra la Resolución de Intendencia N° 1524-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 09 de setiembre de 2022, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 440-2021-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución. SEGUNDO. – DEJAR SIN EFECTO la Resolución de Intendencia N° 1524-2022-SUNAFIL/ILM, únicamente en el extremo referido a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por los fundamentos expuestos en la presente resolución. TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa, en las materias de su competencia.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a EXACT S.A.C., y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA Presidente
20250625SPDC- HR: 121922-2023
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