| Resolución N° | 0325-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 296-2020-SUNAFIL/IRE-CAL |
| Procedencia | INTENDENCIA REGIONAL DEL CALLAO |
| Impugnante | Establecimientos Inca S.A.C |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 126-2021- |
| Materia | SEGURIDAD Y SALUD |
| Región | Callao |
| Fecha | 20 de setiembre de 2021 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por ESTABLECIMIENTOS INCA S.A.C., contra la Resolución de Intendencia N° 126-2021-SUNAFIL/IRE-CAL, de fecha 01 de julio de 2021, emitida por la Intendencia Regional del Callao dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 296-2020-SUNAFIL/IRE-CAL, por los fundamentos expuestos en la presente resolución. SEGUNDO.- CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 126-2021-SUNAFIL/IRE-CAL en todos sus extremos.
TERCER.- Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.
CUARTO.- Notificar la presente resolución a ESTABLECIMIENTOS INCA S.A.C. y a la Intendencia Regional del Callao, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO.- Remitir los actuados a la Intendencia Regional del Callao.
SEXTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
Documento firmado digitalmente
Documento firmado digitalmente Luis Erwin Mendoza Legoas
Desirée Bianca Orsini Wisotzki Presidente
Documento firmado digitalmente Luis Gabriel Paredes Morales
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 2169-2020-SUNAFIL/IRE-CAL del 28 de agosto de 2020, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación respecto de la impugnante, con el objeto de verificar el cumplimiento de las disposiciones relativas a la seguridad y salud en el trabajo1, las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 208-2020- SUNAFIL/IRE-CAL (en adelante, el Acta de Infracción) del 08 de octubre de 2020, mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de cuatro (04) infracciones muy graves en materia de seguridad y salud en el trabajo.
Mediante Imputación de cargos N° 419-2020-SUNAFIL/IRE-CAL/SIAI-IC de fecha 24 de noviembre de 2020, notificada el 26 de noviembre de 2020, se dio inicio a la etapa
1 Se dispuso como materias de la orden de inspección las siguientes: Identificación de Peligros y Evaluación de Riesgos (IPER) (sub materia: incluye todas); gestión interna de seguridad y salud en el trabajo (sub materia: reglamento interno de seguridad y salud en el trabajo, registro de accidentes de trabajo e incidentes); formación e información sobre seguridad y salud en el trabajo (sub materia: incluye todas); equipos de protección personal, incluye todas; sistema de gestión SST en las empresas (sub materia: incluye todas). PAREDES MORALES Luis Gabriel FAU 20555195444 soft 20555195444 soft
instructiva, otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal a) del inciso 2 del artículo 52 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006- TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 072-2021-SUNAFIL/IRE-CAL/SIAI-IF, a través del cual llega a la conclusión que se ha determinado la existencia de conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador en su fase sancionadora y procediendo a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 420- 2021-SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE de fecha 21 de mayo de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 45,236.00 (Cuarenta y cinco mil doscientos treinta y seis mil con 00/100 soles) por haber incurrido, en:
- Una (01) infracción MUY GRAVE por incumplir la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo, vinculada a no brindar la formación e información en seguridad y salud en el trabajo, en el puesto de trabajo, que ocasionó el accidente de trabajo, en perjuicio del trabajador David Carbajal Fernández, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT.
- Una (01) infracción MUY GRAVE por incumplir la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo, vinculada a no acreditar la entrega de los equipos de protección personal (EPP), que ocasionó el accidente de trabajo, en perjuicio del trabajador David Carbajal Fernández, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT.
- Una (01) infracción MUY GRAVE por incumplir la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo, vinculada a no acreditar haber elaborado la Identificación de Peligros, Evaluación de Riesgos y Control (IPERC), en la determinación de las medidas adecuadas para los riesgos de peligros en trabajos de altura, que ocasionó el accidente de trabajo, en perjuicio del trabajador David Carbajal Fernández, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT.
- Una (01) infracción MUY GRAVE por incumplir la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo, vinculada a no acreditar contar con estándares, procedimientos o instrucciones de trabajo que indiquen la forma correcta de realizar los trabajos de alto riesgo como el trabajo en altura, que ocasionó el accidente de trabajo, en perjuicio del trabajador David Carbajal Fernández, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT.
Con fecha 11 de junio de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 420-2021-SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE, argumentando lo siguiente:
i. Si bien no cuenta con los registros de asistencia a las capacitaciones realizadas, estas si han sido efectuadas, hecho que ha sido expresamente reconocido por trabajadores del mismo puesto del trabajador David Carbajal Fernández mediante declaraciones juradas. Sin embargo, SUNAFIL señala que solo se considerarán como documentos idóneos para acreditar formación e información de SST, los otorgados antes de la fecha del accidente del referido trabajador (antes del 11 de setiembre del 2017), empero no
se ha valorado el hecho que los trabajadores hayan declarado bajo juramento que las capacitaciones en materia de SST si se han realizado desde la fecha de ingreso, donde se debe tener en cuenta el principio de presunción de veracidad.
ii. En su debida oportunidad, se puso a disposición de todos los trabajadores del área de almacén, antes y después de que haya ocurrido el accidente de trabajo, los EPP, hecho que fue acreditado con las declaraciones juradas y fotografías que adjuntaron, así como las órdenes y facturas que acreditan la compra permanente de equipos de protección personal.
iii. La resolución apelada señala que el IPER presentando si ha consignado la utilización de los EPP para la realización de trabajo en altura, pero en el punto 44 del informe final se menciona que no se determinaron las medidas de prevención y control idóneas para evitar el accidente de trabajo, toda vez que no se previó el uso de equipo anticaídas. De ello, se puede observar que existen afirmaciones incongruentes y que se contraponen, vulnerado así el principio de predictibilidad y de confianza legítima.
iv. No existe disposición legal alguna en la ley de SST, ni en su reglamento, que establezca de manera expresa que la empresa deba contar con un PETS o documento análogo, ya que no ha desarrollado actividades de minería, hidrocarburos ni de construcción. Por tanto, en aplicación del principio de legalidad y tipicidad no se puede sancionar por una conducta que legalmente no se encuentra obligada a observar.
v. La Sub Intendencia no puede pretender sancionar a la empresa amparándose en una norma general (artículo 28.10 del RLGIT), sin haber citado que norma habría infringido de manera específica que señale que estaba obligada a contar con un PETS o documento análogo.
Mediante Resolución de Intendencia N° 126-2021-SUNAFIL/IRE-CAL, de fecha 01 de julio de 20212, la Intendencia Regional del Callao declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, confirmando la Resolución de Sub Intendencia N° 420- 2021-SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE, por considerar que
i. De las actuaciones de investigación y procedimiento administrativo sancionador, se verifica que la impugnante no presentó documento alguno que acredite haber brindado capacitación y entrenamiento, oportuno y apropiado con anterioridad al accidente de trabajo, en seguridad y salud en el trabajo en el puesto de ayudante de almacén o en la función específica de retiro de cajas de mercadería de un andamio a
2 Notificada a la inspeccionada el 05 de julio de 2021.
más de 3 metros de altura aproximadamente, incumpliendo lo señalado en el artículo 35 de la LSST.
ii. De las actuaciones de investigación y procedimiento administrativo sancionador, se verifica que, de los documentos que exhibió la impugnante como supuesto cumplimiento de las obligaciones en materia de seguridad y salud en el trabajo, tales como ordenes de servicio, facturas y fotografías, estos no resultan idóneos para acreditar el cumplimiento. Esto pues, las mencionadas ordenes de servicios y facturas son documentos que acreditan la compra de equipos de protección personal, antes y después de ocurrido el accidente, mas no acredita que el trabajador afectado haya recibido EPPS de manera oportuna. Asimismo, de las fotografías presentada no se acredita que el trabajador afectado haya recibido EPPs (arnés, línea de vida, casco y barbiquejo), correspondientes al trabajo que realizaba (retiro de cajas de mercadería de un andamio a más de 3 metros de altura aproximadamente).
iii. No se advierte vulneración a los principios invocados por la impugnante, toda vez que, en ambas fases, se advierte el pronunciamiento referido a incumplimiento en el IPER, pues no se determinó el uso de EPPs en la actividad que realizaba el trabajador el día del accidente (trabajo en altura). De igual modo, se señalan inconsistencias identificadas en el IPER, por lo que el administrado tenía pleno conocimiento de los incumplimientos detectados. Asimismo, si bien la impugnante señala que, si se contempla el uso de EPPs en todas las operaciones de almacén en su RISST (como usar el arnés de seguridad certificado), resulta importante precisar que la conducta materia de análisis es el incumplimiento al IPER y no lo concerniente al Reglamento Interno de Seguridad y Salud en el Trabajo-RISST.
iv. En base los artículos 47 y 50 de la LSST, así como a lo estipulado en el artículo 37 y 85 del RLSST del RLSST, se plantea expresamente el deber del empleador en materia de seguridad y salud en el trabajo con la finalidad de evitar accidentes y daños, por lo tanto, no se ha vulnerado el principio de legalidad.
v. Las conductas infractoras en que ha incurrido la inspeccionada fueron las causas inmediatas del accidente de trabajo, ello de acuerdo a los hechos constatados del acta de infracción, que se subsumen dentro del supuesto de infracción muy grave prevista en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT. En ese sentido, no se vulneró el principio de tipicidad, por lo que la impugnante no puede deslindarse de su responsabilidad. Además, no se advierte que se haya configurado alguna causal de nulidad prevista en el artículo 10 del TUO de la LPAG, que determine la invalidez de la resolución apelada.
Con fecha 23 de julio de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional del Callao el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 126-2021- SUNAFIL/IRE-CAL.
La Intendencia de Regional del Callao admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 677-2021- SUNAFIL/IRE-CAL, recibido el 27 de julio de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del
3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), en adelante Sunafil, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de Sunafil Artículo 15.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución ―en días hábiles― es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
En esa línea argumentativa, el Reglamento del Tribunal define al recurso de revisión como el recurso administrativo destinado a contradecir las resoluciones emitidas en segunda instancia por la Intendencia de Lima Metropolitana y las Intendencias Regionales de Sunafil, así como por las Direcciones de Inspección del Trabajo u órganos que cumplan esta función en las Direcciones y/o Gerencias Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo, señalando de manera expresa que el recurso de revisión sólo procede por las causales taxativamente establecidas como materias impugnables en el artículo 14 de dicha norma, esto es: i) la inaplicación así como la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral; y, ii) El apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal de Fiscalización Laboral.
Así, el recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones calificadas como muy graves en el RGLIT y sus modificatorias; estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que éste se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE ESTABLECIMIENTOS INCA S.A.C.
De la revisión de los actuados, se ha identificado que ESTABLECIMIENTOS INCA S.A.C. presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 126-2021- SUNAFIL/IRE-CAL, emitida por la Intendencia Regional del Callao, en la cual se confirmó la sanción impuesta de S/ 45,236.00 (Cuarenta y cinco mil doscientos treinta y seis con 00/100 soles) por la comisión de cuatro (4) infracciones tipificadas como MUY GRAVES, previstas
en el artículo 28.10 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día siguiente de la notificación de la citada resolución8.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por ESTABLECIMIENTOS INCA S.A.C.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 23 de julio del 2021, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 126-2021-SUNAFIL/IRE-CAL, señalando los siguientes argumentos:
- Nulidad Administrativa por vicio de motivación
Precisa que, la resolución impugnada no cuenta con una motivación adecuada, pues no se ha pronunciado sobre todos sus argumentos esbozados en su recurso de apelación.
Respecto a la infracción relacionada a no haber brindado formación e información en materia de SST, de acuerdo a lo señalado en la resolución impugnada, el hecho de que se consideró a la capacitación continúa como una de las acciones correctivas a realizar, para así prevenir caídas en trabajos en altura, corrobora que nunca se realizaron dichas capacitaciones. Al respecto, menciona que se llega a esa conclusión, no sobre el análisis de los hechos, sino en base a conjeturas, pese a que existen medios probatorios e indicios de la efectiva realización de las capacitaciones, verificadas mediante declaraciones juradas de otros trabajadores del mismo puesto del trabajador afectado. Por tanto, utiliza la información del informe de accidentes de manera aislada, a fin de concluir que jamás se habrían realizado dichas capacitaciones a los trabajadores. En ese sentido, dicho argumento configura una motivación insuficiente para pretender que le sancione por no haber realizado una capacitación al trabajador afectado respecto a trabajos en altura.
Respecto a la infracción relacionada al IPER, se verifica una gran discrepancia entre lo establecido en el acta de infracción y en el informe final, toda vez que el acta de infracción reconoce que si está establecido el uso de los EPPs en trabajo de altura, mientras que el informe final no disponía que se debe usar EPPs para realizar trabajos en altura. Lo establecido en el informe final es falso, pues ello si estaba señalado y fue corroborado por los inspectores, por lo que la intendencia, en lugar de analizar y pronunciarse sobre estas incongruencias, se enfocó en las supuestas inconsistencias en
8 Iniciándose el plazo el 06 de julio de 2021, día hábil siguiente al de la fecha de notificación.
las fechas del IPER con la clara finalidad de no manifestarse sobre los argumentos vertidos. Por tanto, dicha resolución adolece de vicios de nulidad, debido a que en ese extremo se está frente a una motivación aparente.
Respecto a la supuesta falta por no contar con un sistema de gestión de SST, la Intendencia no se pronuncia respecto a los argumentos brindados, pues pretende sancionar a la inspeccionada por no contar con documentación que no es obligatoria, ya que solo una norma hace referencia a dicho instrumento, que es el Decreto Supremo N° 024-2016-EM, norma que solo es aplicable a empresas dedicadas al rubro minero. Por tanto, la Intendencia desconoce el grave error cometido al solicitar la entrega de un documento que la empresa no está legalmente obligada a tener; en ese sentido, se acredita el vicio de nulidad, pues no analiza los argumentos brindados y tampoco señalar el grave error cometido por los inspectores.
Finalmente, sobre la vulneración del principio de tipicidad, precisa que, de acuerdo a lo señalado en el numeral 3.36 de la resolución impugnada, se verifica que lo desarrollado por la intendencia para sostener que no se habría vulnerado el principio de tipicidad deviene en una motivación aparente, ya que no ha hecho referencia a los argumentos expresados en su recurso de apelación, basándose solamente en que las faltas imputadas se subsumen en el artículo 28.10, sin hacer mayor desarrollo al respecto.
En ese sentido, de acuerdo a lo previamente señalado y a lo regulado en el numeral 5 del artículo 3, numeral 1 y 3 del artículo 6 y numeral 2 del artículo 10 del TUO de la LPAG, así como a diversos pronunciamientos del Tribunal Constitucional, la resolución impugnada no cuenta con una debida motivación, por lo que deviene en un acto administrativo nulo.
- Nulidad debido a la vulneración de principios del debido procedimiento
Precisa que se vulnera el principio de tipicidad, porque la Intendencia utiliza el mismo artículo 28.10 del RLGIT para sancionar a la empresa por cuatro infracciones, por lo que se está ante una norma que no cumple con el principio de tipicidad, puesto que no permite que el administrado pueda identificar cuáles son estos incumplimientos de la normativa de SST que puedan ocasionar un accidente de trabajo. Asimismo, solo la infracción referida a la no entrega de EPPs es la única que podría subsumirse en el citado artículo 28.10 al estar directamente relacionada con el accidente del trabajador afectado; sin embargo, respecto a los tres restantes no se puede aplicar el mencionado artículo, pues no queda claro de manera expresa como el incumplimiento de las mismas pudo haber causado el accidente de trabajo.
Asimismo, señala que se vulnera el principio del debido procedimiento, porque hay muchos argumentos que no han sido debidamente motivados, y porque la valoración de los medios probatorios ha sido realizada de manera independiente e inconexa, no respetando el derecho de la prueba, en tanto se exige que los hechos sean probados únicamente a través de determinados medios de prueba y no de otros.
Finalmente, respecto al principio de licitud, la impugnante señala haber presentado documentación que acredita que sus trabajadores, entre ellos, el trabajador afectado, han recibido capacitaciones sobre el trabajo en altura y se les ha hecho entrega del EPPs. Sin embargo, al no tener en cuenta los medios probatorios presentados, la Intendencia
señala que dichos documentos no acreditan los cumplimientos en materia de SST, a pesar de no tener prueba que demuestre lo contrario, vulnerándose el principio de licitud, ya que, si bien las declaraciones juradas, las fotografías y las órdenes de compras no son los medios probatorios más exactos para demostrar las capacitaciones y la entrega de EPPs al trabajador afectado, tampoco es posible que se afirme que no se realizaron.
Inexistencia del nexo causal
Precisa que el accidente se dio por una mala maniobra y porque el trabajador no estaba utilizando EPPs; sin embargo, no se logra entender como los inspectores, la Sub Intendencia y la Intendencia han determinado que no haber realizado capacitaciones sobre trabajo en altura, que su IPER no señale específicamente que tipo de EPP debía utilizarse para trabajos en altura, o no contar con un sistema de gestión, sean la causa del accidente de trabajo; incluso si el uso de un arnés de seguridad para la realización de trabajos en altura se contempla en el Reglamento Interno de Seguridad y Salud en el Trabajo. El referido Reglamento ha sido ignorado, pese a que la conducta infractora se encuentra relacionada a que la empresa no ha previsto el uso del arnés de seguridad y su entrega a los trabajadores. En ese sentido, la información del reglamento interno de seguridad y su entrega a los trabajadores, son una forma de capacitar e informar al personal.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre la alegación de nulidad administrativa por vicio de motivación
Es preciso indicar que, de acuerdo a lo regulado en el numeral 2 del artículo 10 TUO de la LPAG, se señala como causal de nulidad del acto administrativo: “El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto que se refiere el artículo 14.”; en concordancia, con el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, que señala como requisito de validez que “el acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico.”
Teniéndose establecidos estos alcances, corresponde analizar las presuntas interpretaciones efectuadas por la Intendencia de Lima Metropolitana, según lo expuesto por la impugnante, a la luz de los expedientes administrativos (inspectivo y sancionador) y del recurso de revisión interpuesto contra la resolución impugnada.
Al respecto, es de precisar que, los documentos presentados por la impugnante como medios probatorios que acreditan el cumplimiento de la capacitación al trabajador afectado, de acuerdo al puesto de trabajo específico o en la función que el trabajador desempeña, tales como declaraciones juradas, no son medios idóneos para acreditar dicho cumplimiento. De acuerdo a lo señalado en la Resolución Ministerial N° 050-2013-TR, que aprueba los formatos referenciales de información mínima que deben contener los registros obligatorios del Sistema de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo, en los que se contempla el registro de inducción, capacitación, entrenamiento y simulacros de emergencia; se tiene que son estos registros la evidencia idónea para probar el plan anual de capacitación a los trabajadores sobre seguridad y salud en el trabajo, y no las declaraciones juradas, firmadas por dos trabajadores que no corresponden al trabajador afectado.
En ese sentido, un registro de los programas de inducción, capacitación, entrenamiento y simulacros de emergencia que recibe el trabajador resulta indispensable para acreditar el cumplimiento de brindar información sobre el puesto de trabajo; considerando que, en dicho registro debe indicarse la fecha de capacitación, tema, nombre y apellidos del trabajador y duración, de conformidad con lo dispuesto en el literal g) del artículo 33 del RLGIT.
Asimismo, de la revisión de la resolución impugnada, se verifica que la misma se encuentra debidamente motivada, en base a hechos y fundamentos, conforme a los numerales 3.4, 3.5, 3.6, 3.7, 3.8, 3.9, 3.10 y 3.11 de la resolución mencionada; por lo que, no es cierto que solamente se haya valorado la acción correctiva: “capacitación continua sobre trabajos en altura al personal” señalada por la impugnante en el informe de incidentes N° 001-2017 de manera aislada. Además, se debe considerar que la impugnante no ha presentado medio probatorio alguno que acredite el cumplimiento de la formación e información respecto a los riesgos de la función específica previo al inicio de sus labores y durante el desarrollo de las mismas, pues solo presentó declaraciones juradas de dos trabajadores que no corresponden al trabajador afectado.
Respecto a la infracción relacionada al IPER, es de precisar que, de la revisión del acta de infracción y del informe final de instrucción, se verifica que en ambas se señala que el IPER presentado por la impugnante, no se encuentra conforme a ley, ya que, si bien señala que se debe tener EPPs, no especifica los equipos de protección personal necesarios, tales como el arnés de seguridad. Por tanto, no existe incongruencia entre lo señalado en el acta de infracción y lo señalado en el informe final de instrucción, que fue motivado correctamente en el numeral 3.24 de la resolución impugnada.
En cuanto a que no cuenta con un sistema de gestión de STT-PETS, es de precisar que, de la revisión de la resolución impugnada, se verifica que la misma se encuentra debidamente motivada en base hechos y fundamentos, conforme a los numerales 3.27, 3.28, 3.29, 3.30, 3.31, 3.32 y 3.33 de la resolución mencionada, en la que señala que, de acuerdo a los artículos 47 y 50 de la LSST, y a los artículos 37 y 85 del RLSST, el administrado (empleador) debe elaborar, establecer y revisar periódicamente procedimientos para supervisar, medir y recopilar con regularidad datos relativos a los resultados de la seguridad y salud en el trabajo, todo ello con la finalidad de establecer la forma correcta de cómo realizar las actividades evitando generar daños; más aún, considerando que los trabajos en altura son tareas susceptibles de generar riesgos y de producir daño al trabajador. Entonces, este deber es relevante a fin de que el trabajador tenga conocimiento de cómo actuar
correctamente en las diferentes fases u operaciones y sea consciente de atenciones especiales.
En ese sentido, de lo señalado en los párrafos precedentes, se verifica que no hubo vulneración al principio del debido procedimiento, toda vez que se constata que la instancia de apelación valoró todos los argumentos presentados por la impugnante, estando la resolución impugnada debidamente motivada.
Por las consideraciones antedichas, no cabe acoger este extremo del recurso de revisión.
Sobre la alegada inexistencia del nexo causal
Es importante recordar que el Principio de prevención, recogido en el artículo I del Título Preliminar de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, Ley N° 29783, establece que: “El empleador garantiza, en el centro de trabajo, el establecimiento de los medios y condiciones que protejan la vida, la salud y el bienestar de los trabajadores(…)”; así como de todos aquellos que sin tener un vínculo laboral con el empleador, presten servicios o se encuentran dentro del ámbito del centro de labores, extendiéndose sus alcances incluso a aquellos supuestos en los cuales el trabajador se encuentra fuera del lugar y horas de trabajo, pero en ejecución de órdenes del empleador o bajo su autoridad, o en el desplazamiento a la misma, de acuerdo a lo regulado en el artículo 54 de la LSST9 (énfasis añadido).
En ese sentido, respecto a las causas del accidente de trabajo, es de precisar que en el acta de infracción se consignaron como causas inmediatas del accidente a los actos subestándares (la falta de capacitación y la falta de EPP). Asimismo, se señalaron como causas básicas a los factores de trabajo (falta de capacitación, no haber evaluado los riesgos, antes de la fecha del accidente y la falta de PETS, en el que se establezca de forma clara y correcta la manera de realizar las operaciones).
Por lo que, teniendo en cuenta que el empleador tiene la obligación de garantizar la seguridad de sus trabajadores en su centro de trabajo, la impugnante tenía la obligación de brindar capacitación adecuada y necesaria al trabajador afectado, respecto a los riesgos del puesto de trabajo específico o en la función que el trabajador desempeñaba, a fin de evitar algún accidente de trabajo. En ese sentido, se verifica el nexo causal entre el hecho de no haber efectuado la capacitación al trabajador afectado (incumplimiento de la norma) y la producción del accidente de trabajo, ya que de que, de haberle brindado la capacitación adecuada al trabajador afectado, este hubiera tenido los conocimientos y destrezas para desarrollar su trabajo, así como comportamientos adecuados a fin de prevenir algún
9 Artículo 54 de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, Ley N° 29783.
accidente. En ese sentido, al no observar los parámetros normativos establecidos y, por ende, realizar la conducta tipificada, corresponde imputarle la comisión por un actuar imprudente, negligente, imperito y descuidado. Como se observa, no existe una voluntad de transgresión de la norma, sino una desatención de esta que conllevó a la comisión de una infracción10.
Asimismo, teniendo en cuenta que en relación al IPERC, la Identificación del Peligro es el proceso o la acción de observar, identificar, localizar y analizar los peligros o los factores de riesgo relacionados con los aspectos de trabajo, ambiente de trabajo, estructura e instalaciones, equipo de trabajo ya sean maquinarias o herramientas, mientras la Evaluación de Riesgos es un proceso posterior a la identificación de peligros, que permite valorar el grado y gravedad de los mismos, proporcionando la información necesaria para que la empresa tome una decisión apropiada sobre la oportunidad, prioridad y tipo de acciones preventivas a adoptar (medidas de control).
Al no contener en el mencionado instrumento las medidas de control respecto al EPP arnés de seguridad para trabajos de altura, la IPERC no se elaboró correctamente. En ese sentido, esto determinó que, en el ámbito, no se tomaran las medidas de control necesarias (uso de arnés de seguridad por el trabajador, ni supervisión de tal medida de seguridad, por el empleador) a fin de evitar algún accidente de trabajo. Aun considerando que el administrado contempló el uso del arnés de seguridad en el Reglamento Interno, documento que tiene como función organizar y dar coherencia a todo el sistema de seguridad y salud en el trabajo de la empresa, permitiendo que todos los trabajadores lo conozcan, estableciendo las funciones y responsabilidades de los trabajadores y empleadores; este no cumple las funciones establecidas en la IPERC, que son las de identificar los peligros y evaluar los riesgos (siendo que, sobre la base de dicha información, el empresario puede establecer las medidas de control a realizarse). En el presente caso, esta no estuvo correctamente realizada al no considerar el elemento arnés de seguridad, pues de haberse contemplado, si se hubieran tomado las medidas necesarias para que dicho elemento sea utilizado en las actividades desarrolladas por el trabajador afectado, a fin de evitar algún accidente de trabajo
Asimismo, en cuanto a no acreditar contar con el PETS, es de precisar que los PETS son procedimientos que establecen el cómo se debe realizar la función específica que desarrolla el trabajador en el centro de trabajo; en este caso, el procedimiento de retirar, mover cajas de una altura aproximada de 3 metro. En ese sentido, al no contar la impugnante con el PETS del puesto de trabajo específico del trabajador afectado, se corrobora que este no tuvo conocimiento de los procedimientos a seguir con este tipo de trabajo riesgoso, por lo que, teniendo en cuenta que el empleador tiene la obligación de garantizar la seguridad de sus trabajadores, no garantizó la misma, ya que el trabajador sufrió un accidente de trabajo, no cumpliendo con ningún procedimiento de trabajo seguro. Además, cabe recordar que los Procedimientos Escritos de Trabajo Seguro (PETS) se dan con el propósito de disminuir o eliminar los riesgos y peligros existentes; es decir, obtener una mayor eficacia y eficiencia en el control de los riesgos asociados al trabajo y su entorno, para lo cual, se deben revisar y ser sustituidos progresivamente por aquellos que produzcan menos riesgos al trabajador, situación que no fue verificada en el presente caso.
Frente a su incumplimiento, el mismo Título Preliminar contempla al Principio de Responsabilidad, a través del cual el empleador “asume las implicancias económicas,
10 MORON URBINA, Juan Carlos (2019). “Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General.” Lima: Gaceta Jurídica Editores. 4 Edición. Tomo II. Página 457
legales y de cualquier otra índole a consecuencia de un accidente o enfermedad que sufra el trabajador en el desempeño de sus funciones o a consecuencia de él”.
Por tanto, de acuerdo al principio de prevención y responsabilidad, el empleador es responsable de garantizar, en el centro de trabajo, el establecimiento de los medios y condiciones que protejan la vida, la salud y bienes del trabajador, asumiendo las implicancias económicas, legales y de cualquier índole a consecuencia de un accidente o enfermedad que sufra el trabajador; evidenciándose así la culpabilidad por parte del empleador en la falta de cuidado por no haber tomado las medidas necesarias para el correcto desarrollo de sus actividades conforme a la normativa. Por lo que, nos encontramos en un supuesto de déficit organizacional que acarrea la comisión de la infracción.
En ese sentido, de la revisión de los actuados, se observa que se inició un procedimiento administrativo sancionador a la impugnante por la comisión de cuatro infracciones: 1) no acreditar haber brindado formación e información en seguridad y salud en el trabajo, vinculado al puesto de trabajo específico que desarrollaba el trabajador afectado; 2) no acreditar la entrega de los equipos de protección personal al trabajador afectado; 3) no acreditar haber elaborado un IPER que contemple las medidas de control adecuadas para los riesgos de peligros en trabajo en altura y 4) no acreditar contar con procedimientos escritos de trabajo seguro – PETS, que indiquen la forma correcta de realizar trabajos en altura, que ocasionaron un accidente de trabajo, afectando al trabajador David Carbajal Fernández con un traumatismo de columna lumbar (descanso médico del 11 de setiembre del 2017)11; por lo que, dichas infracciones fueron tipificadas correctamente en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT.
Finalmente, no se vulneró el principio de tipicidad y licitud, toda vez que, conforme se ha señalado en los párrafos precedentes, los documentos probatorios, tales como declaraciones juradas para demostrar la capacitación del trabajador, no constituyen medios probatorios idóneos para acreditar el cumplimiento de dicha obligación. En cuanto a la entrega de los EPP, las declaraciones juradas no acreditan la entrega del mencionado EPP a favor del trabajador afectado, ya que estas corresponden a dos trabajadores diferentes al afectado, no vulnerado el derecho de prueba alegado.
Por las consideraciones antedichas, no cabe acoger este extremo del recurso de revisión.
11 Folio 13 del expediente inspectivo
POR TANTO Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley N° 29981 – Ley que crea la SUNAFIL, el artículo 41 de la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, los artículos 15 y 17 del Decreto Supremo N° 007-2013-TR – Reglamento de Organización y Funciones de la Sunafil y sus modificatorias, y los artículos 2, 3 y 17 del Decreto Supremo N° 004- 2017-TR – Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral,
SE RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por ESTABLECIMIENTOS INCA S.A.C., contra la Resolución de Intendencia N° 126-2021-SUNAFIL/IRE-CAL, de fecha 01 de julio de 2021, emitida por la Intendencia Regional del Callao dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 296-2020-SUNAFIL/IRE-CAL, por los fundamentos expuestos en la presente resolución. SEGUNDO.- CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 126-2021-SUNAFIL/IRE-CAL en todos sus extremos.
TERCER.- Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.
CUARTO.- Notificar la presente resolución a ESTABLECIMIENTOS INCA S.A.C. y a la Intendencia Regional del Callao, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO.- Remitir los actuados a la Intendencia Regional del Callao.
SEXTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
Documento firmado digitalmente
Documento firmado digitalmente Luis Erwin Mendoza Legoas
Desirée Bianca Orsini Wisotzki Presidente
Documento firmado digitalmente Luis Gabriel Paredes Morales
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