| Resolución N° | 0262-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 028-2020-SUNAFIL/IRE-SMA |
| Procedencia | INTENDENCIA REGIONAL DE SAN MARTÍN |
| Impugnante | Engineering Build S.A.C |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 061-2021- |
| Materia | SEGURIDAD Y SALUD |
| Fecha | 02 de setiembre de 2021 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por ENGINEERING BUILD S.A.C. y MARCO SORIA PROYECTOS Y CONSTRUCCIONES E.I.R.L., contra la Resolución de Intendencia N° 061-2021-SUNAFIL/IRE-SMA, de fecha 18 de junio de 2021, emitida por la Intendencia Regional de San Martín, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente N° 028- 2020-SUNAFIL/IRE-SMA, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO.- RECTIFICAR el error incurrido en la Resolución de Sub Intendencia N° 132-2021- SUNAFIL/IRE-SMA/SIRE, de fecha 13 de mayo de 2021, de acuerdo al fundamento 6.23 de la presente resolución.
TERCERO.- RECTIFICAR el error incurrido en la Resolución de Intendencia N° 061-2021- SUNAFIL/IRE- SMA, de fecha 18 de junio de 2021, de acuerdo al fundamento 6.24 de la presente resolución.
CUARTO.- CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 061-2021-SUNAFIL/IRE-SMA, de fecha 18 de junio de 2021, en el extremo referente a la sanción impuesta por el incumplimiento en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT.
QUINTO.- Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa
SEXTO.- Notificar la presente resolución a ENGINEERING BUILD S.A.C. , MARCO SORIA PROYECTOS Y CONSTRUCCIONES E.I.R.L., y a la Intendencia Regional de San Martín, para sus efectos y fines pertinentes.
SEPTIMO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – Sunafil (https://www.gob.pe/sunafil).
Documento firmado digitalmente
Documento firmado digitalmente Luis Erwin Mendoza Legoas
Desirée Bianca Orsini Wisotzki Presidente
Documento firmado digitalmente Luz Imelda Pacheco Zerga
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 100-2020-SUNAFIL/IRE-SMA, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación respecto del CONSORCIO TK6 integrado por los sujetos solidarios, Marco Soria Proyectos y Construcciones E.I.R.L. y la empresa Engineering Build S.A.C., con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 019-2020-SUNAFIL/IRE-SMA (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica por la comisión de una (01) infracción muy grave en materia de seguridad y salud en el trabajo.
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Investigación de accidentes de trabajo / incidentes peligrosos (Sub materia: Incumplimiento(s) en materia de SST que causa la muerte o invalidez permanente total o parcial) PACHECO ZERGA Luz Imelda FAU 2055519 20555195444 soft Bianca FAU 20555195444 soft 13:19:06-0500
Mediante Imputación de cargos N° 028-2020-SUNAFIL/IRE-SMA/SIAI de fecha 09 se setiembre de 2020, notificada el 02 de octubre de 2020, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal a) del inciso 2 del artículo 52 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 159-2020-SUNAFIL/IRE-SMA/SIAI (en adelante, el Informe Final), a través del cual llega a la conclusión que se ha determinado la existencia de la conducta infractora imputada a los sujetos responsables, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador en su fase sancionadora y procediendo a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 132-2021-SUNAFIL/IRE-SMA/SIRE, de fecha 13 de mayo de 2021, multó a las impugnantes por la suma de S/ 9,675.00 (Nueve Mil Seiscientos Setenta y Cinco con 00/100 Soles), por haber incurrido en:
- Una (01) infracción Muy Grave de Seguridad y Salud en el Trabajo, por el incumplimiento a la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo que ocasione un accidente de trabajo, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, imponiéndole la multa 2.25 UIT, ascendente a S/ 9,675.00.
Con fecha 15 de junio de 2021, la empresa Marco Soria Proyectos y Construcciones E.I.R.L. y la empresa Engineering Build S.A.C. interpusieron recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 132-2021-SUNAFIL/IRE-SMA/SIRE, de fecha 13 de mayo de 2021, argumentando lo siguiente:
− Señalan vulneración al debido procedimiento administrativo, tomando en consideración que, si bien con fecha 01 de octubre del 2020 la Autoridad de la fase instructora en su Imputación de Cargos hace suya el Acta de Infracción N° 019-2020/SUNAFIL/IRE-SMA, que dice forma parte integrante de la Imputación de Cargos. Sin embargo, adjunta Acta de Infracción N° 019-2019/SUNAFIL/IRE-SMA la cual no coincide en su nomenclatura con el Acta consignada en dicha imputación de cargos, contradiciéndose en dicho acto administrativo, lo que configura una desproporción y adolece de un requisito de validez importante como es la motivación por el cual debe realizarse dicho acto de acuerdo al contenido y al ordenamiento Jurídico.
− Por tanto, sostienen que la notificación de la Administración de trabajo contiene vicios de nulidad por cuanto infringe la validez y motivación de los actos administrativos, tal como lo establece los artículos 3° y 6° del Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, decreto que aprueba el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, vulnerando el debido procedimiento, ya que señala la numeración de las dos Actas de Infracción con números diferentes, creando incertidumbre y ambigüedad.
− Señalan que la resolución apelada en su punto 4, sobre los antecedentes, hace alusión a un cuadro 1 en donde se imputa una multa impuesta de S/. 14,175.00 que supuestamente se había recomendado aplicar en el informe final de Instrucción Nº 159- 2020-SUNAFIL/IRE-SMA/SIAI, ya no por un trabajador afectado, sino por dos trabajadores, lo cual desnaturaliza el procedimiento llevado a cabo por parte de SUNAFIL, pues genera ambigüedad por la falta de motivación de dicha Resolución.
− Alega que la resolución cuestionada adolece de debida motivación y que, por el contrario, incurre en motivación aparente para dar legalidad a lo resuelto, puesto que no ha analizado razonablemente el principio de razonabilidad o proporcionalidad.
Mediante Resolución de Intendencia N° 061-2021-SUNAFIL/IRE-SMA, de fecha 18 de junio de 20212, la Intendencia Regional de San Martín declaró infundado los recursos de apelación interpuestos por las impugnantes, por considerar lo siguiente:
− De la revisión del expediente se verifica que el acta de infracción fue emitida con fecha 02 de marzo de 2020, aunque en la misma se consignó como número N° 019-2019- SUNAFIL/IRE-SMA, también se observa que en la Imputación de Cargos Nº 028-2020- SUNAFIL/IRE-SMA/SIAI, de fecha 09 de setiembre de 2020, se indica que se anexó el Acta de infracción Nº 019-2020-SUNAFIL/IRE-SMA, lo que denota la existencia de un error material en el año del acta de infracción. Sin embargo, dicho error material, al igual que lo señalado por el órgano resolutivo de primera instancia, es irrelevante debido a que el error involuntario de numeración del año del acta de infracción no constituye información determinante, que conduzca a establecer si se incurrió o no en la infracción imputada.
− Aunado a ello, se indica que no se ha afectado el derecho de defensa de las partes del proceso, puesto que se les notificó el acta de infracción de fecha 02 de marzo de 2020, la misma que cumple con los aspectos formales, así como cumplió con argumentar con fundamentos de hecho y de derecho, sobre la infracción detectada y las normas vulneradas.
− Indica que se ha comprobado que la imputación de cargos y el acta de infracción, de fecha 2 de marzo de 2020, fue notificada a todas las partes del proceso, por lo que pudieron defenderse válidamente de las infracciones imputadas en su contra, no vulnerándose de esta forma el debido proceso.
− Señala que debe tenerse presente que, conforme se manifestó en la resolución emitida por la primera instancia de acuerdo al numeral 1.10 del artículo IV del TUO DE LA LPAG, los sujetos del procedimiento administrativo deben hacer prevalecer el cumplimiento de la finalidad del acto procedimental, por sobre aquellos formalismos cuya realización no incida en su validez, no determinen aspectos importantes en la decisión final, no disminuyan las garantías del procedimiento ni causen indefensión a los administrados.
2 Notificada a la inspeccionada el 21 de junio de 2021, ver fojas 210 del expediente sancionador.
− Señala que, en la resolución emitida por la autoridad administrativa de primera instancia, se incurrió en un error material, ya que se indicó que en el informe final de instrucción se proponía una multa de S/ 14,175.00 (catorce mil ciento setenta y cinco con 00/100 soles) por dos (2) trabajadores afectados, aunque en el informe final de instrucción se propuso como multa la suma de S/ 9,675.00 (nueve mil seiscientos setenta y cinco con 00/100 soles) por un (1) trabajador afectado. Sin embargo, ello no significa que afecte su validez, ya que ambos documentos fueron notificados, por tanto, al tener pleno conocimiento de la multa propuesta en el informe no se afectó el debido procedimiento y su derecho a la defensa.
− Respecto a la falta de motivación, indica que luego de la revisión de los actuados, se determina que la multa establecida en primera instancia se encuentra conforme a Ley; y, por ende, no se habría vulnerado el principio de proporcionalidad y razonabilidad.
Con fecha 08 y 09 de julio de 2021, las empresas impugnantes Engineering Build S.A.C. y Marco Soria Proyectos y Construcciones E.I.R.L., han presentado ante la Intendencia Regional de San Martín el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 061-2021-SUNAFIL/IRE-SMA.
La Intendencia Regional de San Martín admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 325-2021- SUNAFIL/IRE-SMA, recibido el 15 de julio de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, Sunafil), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la Sunafil contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 15
3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), en adelante Sunafil, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento.
del Reglamento de Organización y Funciones de la Sunafil, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de Sunafil Artículo 15.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
En esa línea argumentativa, el Reglamento del Tribunal define al recurso de revisión como el recurso administrativo destinado a contradecir las resoluciones emitidas en segunda instancia por la Intendencia Regional de San Martín y las Intendencias Regionales de Sunafil, así como por las Direcciones de Inspección del Trabajo u órganos que cumplan esta función en las Direcciones y/o Gerencias Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo, señalando de manera expresa que el recurso de revisión sólo procede por las causales taxativamente establecidas como materias impugnables en el artículo 14 de dicha norma, esto es: i) la inaplicación así como la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral; y, ii) El apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal de Fiscalización Laboral.
Así, el recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones calificadas como muy graves en el RGLIT y sus modificatorias; estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que éste se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE ENGINEERING BUILD S.A.C. Y MARCO SORIA PROYECTOS Y CONSTRUCCIONES E.I.R.L.
De la revisión de los actuados, se ha identificado que ENGINEERING BUILD S.A.C. y MARCO SORIA PROYECTOS Y CONSTRUCCIONES E.I.R.L. presentaron recursos de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 061-2021-SUNAFIL/IRE-SMA, emitida por la Intendencia Regional de San Martín, en la cual se confirmó la sanción impuesta de S/ 9,675.00 por la comisión de una infracción tipificada como MUY GRAVE, por no cumplir la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo que ocasione un accidente de trabajo que cause daño en el cuerpo o en la salud del trabajador (no implementar un sistema de gestión de Seguridad en el Trabajo), tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día siguiente de la notificación de la citada resolución.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por ENGINEERING BUILD S.A.C. y MARCO SORIA PROYECTOS Y CONSTRUCCIONES E.I.R.L.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con de fecha 8 y 9 de julio de 2021, las empresas pertenecientes al Consorcio TK6, ENGINEERING BUILD S.A.C. y la empresa MARCO SORIA PROYECTOS Y CONSTRUCCIONES E.I.R.L., respectivamente, han presentado escritos donde sustentan el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 061-2021-SUNAFIL/IRE-SMA, notificada el 07 de julio de 2021 a ambas empresas, en consideración a los siguientes argumentos:
− Señalan que no coincide la nomenclatura del acta de infracción respecto de la consignada en la imputación de cargos, notificada por la autoridad instructora. Por tanto, la notificación así efectuada configura una desproporción y adolece de un requisito de validez importante como es la motivación, por lo que debió realizarse dicho acto conforme al contenido y al ordenamiento jurídico. Además, señalan que dicha acta
de infracción no ha sido corregida notificándose la nomenclatura correcta, sino que esta se mantiene conforme se notificó originalmente.
− Reiteran que la resolución de primera instancia, en su punto 4, incurre en un vicio de nulidad, el cual no fue corregido, pues se hace acotación a un cuadro 1 en donde se imputa una multa ascendente a S/. 14,175.00 que, supuestamente, se había recomendado aplicar en el Informe Final de Instrucción N° 159-2020-SUNAFIL/IRE- SMA/SIAI, y por 2 trabajadores. Sobre ello, indican que dicho error desnaturaliza el procedimiento llevado a cabo por parte de SUNAFIL, ya que genera ambigüedad por la falta de motivación de dicha Resolución.
− Indican que en la resolución de intendencia se incurre nuevamente en vicios de nulidad ya que en el “Visto” se consigna la referencia al recurso de apelación interpuesto por la empresa CMAC PIURA S.A.C. (en adelante, la Empresa) contra la Resolución de Sub Intendencia Nº 135-2021-SUNAFIL/IRE.SMA/SIRE, cuando no corresponde al caso materia de análisis.
− Sostienen que existe una falta de motivación en la resolución venida en grado, considerando que incurre en motivación aparente para dar legalidad a lo resuelto, puesto que no ha analizado a conciencia y de manera razonable la aplicación del principio de razonabilidad y proporcionalidad.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre la naturaleza y finalidad del recurso de revisión
De conformidad con el artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, las autoridades administrativas “deben actuar con respecto a la Constitución, a la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas”.
Frente a la vulneración, desconocimiento o lesión de un derecho o interés legítimo, derivado del apartamiento de la conducta descrita en el numeral precedente8, el TUO de la LPAG faculta a los administrados a interponer los recursos administrativos previstos en el artículo
8 “Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo 217. Facultad de contradicción 217.1 Conforme a lo señalado en el artículo 120, frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede su contradicción en la vía administrativa mediante los recursos administrativos señalados en el artículo siguiente, iniciándose el correspondiente procedimiento recursivo. (…)”
218 del TUO de la LPAG9, pudiendo incluso “solicitar la nulidad de los actos administrativos que les conciernan por medio de los recursos administrativos previstos en el Título III Capítulo II de la presente Ley”10.
Así, respecto de la naturaleza del recurso de revisión, el artículo 218 del TUO de la LPAG establece que su interposición se faculta por Ley o Decreto Legislativo, en cuyo contenido debe establecerse de manera expresa tal facultad, encontrándose en la ley especial de la materia, la LGIT, el artículo 49 con la siguiente redacción:
"Artículo 49.- Recursos administrativos Los recursos administrativos del procedimiento administrativo sancionador son aquellos previstos en el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 004- 2019-JUS.
El Recurso de revisión es de carácter excepcional y se interpone ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral.
El Reglamento determina las demás condiciones para el ejercicio de los recursos administrativos”.
En esa línea argumentativa, el artículo 55 del RLGIT establece que el recurso de revisión es un recurso de carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia, siendo desarrolladas su procedencia y requisitos de admisibilidad en el Reglamento del Tribunal, tal y como se señaló en los puntos 3.4 de la presente resolución.
Respecto de la finalidad del recurso de revisión en específico, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que este tiene por finalidad lo siguiente:
“la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal.
El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias” (énfasis añadido).
9 “Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo 218. Recursos administrativos 218.1 Los recursos administrativos son: a) Recurso de reconsideración b) Recurso de apelación Solo en caso que por ley o decreto legislativo se establezca expresamente, cabe la interposición del recurso administrativo de revisión. 218.2 El término para la interposición de los recursos es de quince (15) días perentorios, y deberán resolverse en el plazo de treinta (30) días.” 10 Numeral 1 del artículo 11 del Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS.
Entendiéndose, por parte de esta Sala, que la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
En ese sentido, el análisis de los argumentos de las impugnantes se realizará bajo la competencia del Tribunal, vinculada con las infracciones muy graves, e identificando si, sobre estas, se ha producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del reglamento citado en el numeral precedente.
De los errores materiales advertidos
Corresponde señalar que el derecho al debido procedimiento administrativo se encuentra regulado en el artículo IV numeral 1.2. del Título Preliminar del T.U.O de la Ley N.° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General aprobado mediante Decreto Supremo N° 004-2019-JUS.11
Al respecto, la Constitución Política del Perú, en su numeral 3 del artículo 139, se refiere a la tutela judicial efectiva y al debido proceso, como un derecho de todo justiciable. Pues, la tutela judicial efectiva se plasma en el derecho a poder recurrir a los Órganos Jurisdiccionales dentro del proceso a recibir una resolución fundada en derecho y que ésta sea cumplida. Visto así, y haciendo un baremo con el procedimiento administrativo sancionador, se recibe también por parte de la administración pública un trato similar, solo que el actuar es materia de revisión en el proceso contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el artículo 148 de la Carta Magna.
Sobre el debido proceso, el Tribunal Constitucional en la sentencia recaída en el Expediente N° 01412-2007-PA/TC12, da las razones suficientes para extender este derecho a los procedimientos administrativos, por lo que su observancia es de obligatorio cumplimiento.
11 “Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo.” 12 STC recaída en el Expediente N° 01412-2007-PA/TC, que señala: “Como ya lo ha expresado el Tribunal Constitucional en abundante sostenida jurisprudencia el debido proceso está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, en cuyo seno se alberga los actos administrativos, a fin de que las personas estén en la posibilidad de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado o de los particulares que pueda afectarlos. Queda claro, entonces, que la cláusula fundamental contenida en el
Por lo anteriormente señalado, verificamos que las inspeccionadas han cuestionado que los pronunciamientos emitidos por las instancias no hayan considerado corregir los errores que, desde la imputación de cargos, advierten y que, de manera recurrente, alude constituyen vulneraciones al debido procedimiento y sobre todo a su derecho a la defensa.
Si bien se puede establecer, de la lectura del Acta de Infracción, cuya nomenclatura se ha señalado como “ACTA DE INFRACCIÓN N°19-2019 — SUNAFIL/IRE – SMA”, respecto a esta es necesario indicar que es el resultado de la actividad de fiscalización realizada por los Inspectores del Trabajo, como parte del conjunto de actos previos y diligencias de investigación, supervisión, control o inspección sobre el cumplimiento de las obligaciones, prohibiciones y otras limitaciones exigibles a los administrados, derivados de una norma legal o reglamentaria, bajo un enfoque de cumplimiento normativo, de prevención del riesgo, de gestión del riesgo y tutela de los bienes jurídicos protegidos, conforme a lo dispuesto por el artículo 239 numeral 239.1 del TUO LPAG.
En ese sentido, este Tribunal en el ejercicio de sus facultades determina que el Acta de Infracción, en los extremos que propone las sanciones, cumple con el contenido mínimo dispuesto por el artículo 4613 de la LGIT, así como con el artículo 5414 del RLGIT, y en la Directiva N° 01-2017-SUNAFIL, aprobada por Resolución de Superintendencia N° 171-2017- SUNAFIL, los referidos en el literal b)15 del numeral 7.1.2.2.
artículo 139.3 de la Constitución Política del Perú, no es “patrimonio” exclusivo de los procesos jurisdiccionales, sino que el respeto del contenido del debido proceso se hace extensivo a los procesos administrativos públicos (como es el caso de autos) o privados”. (Fundamento 8). “Dentro de la misma línea de razonamiento este Colegiado ha precisado que dentro de aquel conjunto de garantías mínimas que subyacen al debido proceso se encuentra el derecho a la motivación de las resoluciones, que adquiere vital preponderancia en el caso que nos ocupa, pues es este el derecho que el demandante reclama como vulnerado y por el cual acude a esta instancia en pos de tutela. Por su parte, la doctrina considera que la motivación supone la exteriorización obligatoria de las razones que sirven de sustento a una resolución de la administración”(Fundamento 10). “En consecuencia debemos afirmar que el derecho a la motivación de las decisiones administrativas si bien no tiene un sustento constitucional directo, no es menos cierto que forma parte de aquella parcela de los derechos fundamentales innominados que integra la construcción constitucional del Estado que permite apartarse de toda aquella visión absoluta o autoritaria” (Fundamento 11). “Hablar de un Estado Constitucional significa hablar de un modelo estatal en el que sus acciones están regidas por el Derecho, lo que trae como correlato que la actuación de la administración deberá dar cuenta de esta sujeción para alejar cualquier sospecha de arbitrariedad. Para lograr este objetivo, las decisiones de la administración deberán contener una adecuada motivación, tanto de los hechos como de la interpretación de las normas o el razonamiento realizado por el funcionario o colegiado, de ser el caso”. (Fundamento 12). “Cuando en el considerando precedente se ha hecho referencia al término adecuada motivación, esta debe ser entendida como aquella que genera consecuencias positivas en un Estado de Derecho en el que la protección de los derechos fundamentales se rige como uno de sus principales pilares. Así, por un lado tenemos que una resolución debidamente motivada brinda seguridad jurídica a los administrados, y por otro, sirve como elemento de certeza a la autoridad administrativa que decide el procedimiento”. (Fundamento 13). 13 Artículo 46.- Contenidos de las Actas de Infracción Las Actas de Infracción de la Inspección del Trabajo, reflejaran: a) Los hechos constatados por el Inspector del Trabajo que motivaron el acta. b) La calificación de la infracción que se impute, con expresión de la norma vulnerada. c) La graduación de la infracción, la propuesta de sanción y su cuantificación. d) En los supuestos de existencia de responsable solidario, se hará constar tal circunstancia, la fundamentación jurídica de dicha responsabilidad y los mismos datos exigidos para el responsable principal." 14 Artículo 54.- Contenido de las actas de infracción El acta de infracción que se extienda debe poseer el siguiente contenido mínimo: a) Identificación del sujeto responsable, con expresión de su nombre y apellidos o razón social, domicilio y actividad económica. (... ) b) Los medios de investigación utilizados para la constatación de los hechos en los que se fundamenta el acta. c) Los hechos comprobados por el inspector del trabajo, constitutivos de infracción. d) La infracción o infracciones que se aprecian, con especificación de los preceptos y normas que se estiman vulneradas, su calificación y tipificación legal. e) La sanción que se propone su cuantificación y graduación con expresión de los criterios utilizados a dichos efectos. ( ... ). f) La responsabilidad que se impute a los sujetos responsables, con expresión ele su fundamento fáctico y jurídico. g) La identificación del inspector o de los inspectores del trabajo que extiendan el acta de infracción con sus respectivas firmas. h) La fecha del acta y los datos correspondientes para su notificación.” 15 Literal b) del numeral 7.1.2.2. de la RS N° 171-2017-SUNAFIL
Por lo anteriormente señalado, el acta de infracción reúne los requisitos esenciales para su validez de acuerdo a las normas descritas precedentemente. Por lo tanto, respecto a la nomenclatura utilizada (Año de emisión 2019 en lugar de 2020) solo constituye un error material el cual, tal como lo ha establecido la resolución de primera instancia, resulta siendo irrelevante en tanto que el año del acta no constituye información determinante a efectos que las empresas conozcan las conclusiones a las que ha llegado la investigación del inspector actuante, o que impida que estas conozcan el contenido de la misma, con los hechos constitutivos de infracción, que fueron puestos de conocimientos con la Imputación de Cargos, cuya notificación no se ha cuestionado.
Por tanto, no se observa una vulneración al derecho de defensa ya que este tomó conocimiento de los hechos constitutivos de infracción y, como se puede observar durante todo el procedimiento, tuvieron la oportunidad de presentar los alegatos que estimaran convenientes respecto a las imputaciones efectuadas. Sin embargo, como se puede apreciar del procedimiento materia de análisis, los sujetos inspeccionados solo han cuestionado el error material alegando una supuesta indefensión sin que se pueda apreciar dónde radica la misma, ni sustentando cómo incluso reconociendo haber tomado conocimiento del Acta de Infracción, el error en el año constituye una lesión tal que justifique la vulneración a su derecho de defensa y con ello, al debido procedimiento, debiendo desestimarse los argumentos en este extremo.
Por otro lado, las impugnantes indican que existe un error en la resolución de primera instancia, en tanto que en la misma se ha consignado, en su considerando 4, una sanción y un número de trabajadores que no corresponde con el presente procedimiento. Al respecto, se puede apreciar en el presente caso lo siguiente:
1. Identificación del sujeto responsable, con expresión de su nombre y apellidos o razón social, domicilio y actividad económica. Idénticos datos de identificación se reflejarán para los sujetos que deban responder solidaria o subsidiariamente. En caso de obstrucción a la labor inspectiva o de empresas informales, se consignarán los datos que hayan podido constarse. 1. La autoridad competente para imponer sanción, con expresión de la norma que le atribuye su competencia. 2. Los medios de investigación utilizados para la constatación de los hechos en los que se fundamenta el acta. 3. Los hechos comprobados por el inspector del trabajo, constitutivos de infracción. 4. La infracción o infracciones en las que se subsumen los hechos comprobados, los preceptos y normas que se estiman vulneradas, su calificación y tipificación legal. 5. La sanción que se propone, su cuantificación y graduación, con expresión de los criterios utilizados a dichos efectos. De apreciarse la existencia de reincidencia en la comisión de una infracción, debe consignarse dicha circunstancia con su respectivo fundamento. 6. La responsabilidad que se imputa a los sujetos responsables, con expresión de su fundamento fáctico y jurídico. 7. La identificación del inspector o de los inspectores de trabajo que extienden el acta de infracción con sus respectivas firmas. 8. La fecha del acta y los datos correspondientes para su notificación.”
Del mismo modo que en sus recursos de apelación, los sujetos inspeccionados han cuestionado que, en el “Vistos” de la resolución venida en grado, no corresponda al caso materia de pronunciamiento, tal como se indica:
El numeral 210.1 del artículo 210 del TUO de la LPAG, se establece que los errores materiales en los actos administrativos pueden ser rectificados con efecto retroactivo, en cualquier momento, de oficio o a instancia de los administrados, siempre que no se altere lo sustancial de su contenido ni el sentido de la decisión.
Sobre el particular, de acuerdo a Morón Urbina16, los errores materiales, para poder ser rectificados por la Administración Pública, deben: i) evidenciarse por sí solos sin necesidad de mayores razonamientos, manifestándose por su sola contemplación y ii) el error debe ser tal que para su corrección solamente sea necesario un mero cotejo de datos que indefectiblemente se desprendan del expediente administrativo y que, por consiguiente, no requieran de mayor análisis. Así, estos errores no conllevan a la nulidad del acto administrativo en tanto no constituyen vicios ni afectan al sentido de la decisión o la esencia del acto administrativo mismo.
De esta manera, la potestad de rectificación de errores constituye un mecanismo de corrección que se ejerce sobre actos válidos y que se fundamenta en la necesidad de adecuación entre la voluntad de aquella y su manifestación externa. En otras palabras, en la necesidad de traducir al exterior el auténtico contenido de lo declarado por la Administración.
En el presente caso, respecto del error de la resolución de primera instancia, la Resolución de Sub Intendencia N° 061-2021-SUNAFIL/IRE-SMA, si bien ha analizado dicho error, la misma no procedió a realizar la corrección del caso, aun cuando rectificar dicho error, al tratarse de uno relativo solamente a aspectos materiales, se encontraba dentro de la potestad de la administración para rectificarlos, sin que con ello se requiera abordar el análisis de una nulidad, que no corresponde.
En atención a lo indicado anteriormente, este Tribunal considera que corresponde corregir el error que se han observado en las resoluciones de primera instancia como segunda instancia. Sobre este punto García de Enterría17 señala:
16 Cfr. MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444. Tomo 11. Decimosegunda edición, 2017, Gaceta Jurídica, p. 146. 17 Cfr. Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández. Curso de Derecho Administrativo. Tomo I. Palestra-Temis. Lima-Bogotá 2006. Pág.710
“La pura rectificación material de errores de hecho o aritméticos no implica una revocación del acto en términos jurídicos. El acto materialmente rectificado sigue teniendo el mismo contenido después de la rectificación, cuya única finalidad es eliminar los errores de transcripción o de simple cuenta con el fin de evitar cualquier posible equivoco (…)”
Por ello, corresponde corregir el error advertido en la Resolución de Sub Intendencia N° 132-2021-SUNAFIL/IRE-SMA/SIRE, en el Cuadro N° 1 en el Considerando 4, corrección que no modifica el resultado final de la multa impuesta, reemplazándolo con el siguiente cuadro:
Dice:
Debe decir:
Del mismo modo, corresponde rectificar el error material observado en la Resolución de Intendencia N° 061-2021-SUNAFIL/IRE-SMA, en el “Visto” de la misma, corrección que no modifica el resultado final de la multa impuesta, reemplazándolo con el siguiente cuadro:
Dice:
Debe decir:
VISTOS: el recurso de apelación interpuesto por la empresa ENGINEERING BUILD S.A.C. y MARCO SORIA PROYECTOS Y CONSTRUCCIONES E.I.R.L. (en
adelante, la Empresa) contra la Resolución de Sub Intendencia N° 132- 2021-SUNAFIL/IRE-SMA/SIRE de fecha 13 de mayo de 2021 (en adelante, la resolución apelada), expedida en el marco del procedimiento sancionador al amparo de las disposiciones contenidas en la Ley General de Inspección de Trabajo — Ley N” 28806 (en adelante LGIT) y su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N” 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT), y normas modificatorias.
Sobre la contravención a las normas que garantizan el derecho al debido procedimiento
Respecto a los cuestionamientos efectuados a la falta de motivación en la resolución venida en grado, es preciso indicar que, conforme lo desarrollado en los párrafos anteriores, los argumentos presentados por los sujetos inspeccionados solo han cuestionado los errores formales de las resoluciones emitidas, tanto en primera como en segunda instancia. De esta manera, no resulta atendible el fundamento presentado pues, como se ha indicado, dichos errores al poder ser rectificados no determinan la nulidad de los actos administrativos que los contienen.
Sin embargo, en cuanto al procedimiento también resulta pertinente señalar que, mediante Resolución de Superintendencia N° 358-2019-SUNAFIL, de fecha 30 de diciembre de 2019, se aprueban los criterios normativos adoptados por el “Grupo de Trabajo de Análisis de Criterios en materia legal aplicables al Sistema Inspectivo”, entre los cuales se encuentra el criterio referido a la “Inspección de Trabajo dirigida a Consorcios”, señalándose al respecto el siguiente acuerdo:
En el presente caso, se puede apreciar que, con fecha 3 de febrero de 2020, se emite la Orden de Inspección N° 100-2020-SUNAFIL/IRE-SMA, en mérito a la denuncia presentada por el Sr. Frank Enzo Arévalo Escudero, a raíz del accidente que sufrió dicho trabajador, como operario en el Consorcio TK6 en la obra de la Institución Educativa Pucayacu-0670, el día 15 de enero de 2020.
De esta manera, en atención al criterio antes descrito, correspondía que la Sub Intendencia de Actuación Inspectiva, al momento de emitir la orden de inspección para el presente caso, debía emitir la respectiva orden de inspección genérica, a fin que durante las actuaciones inspectivas se identificara a los consorciados. Sin embargo, para esta Sala, la no observancia del criterio descrito no afecta la validez del procedimiento inspectivo seguido en el presente caso, ya que el mismo no transforma, de manera esencial, el bloque de legalidad exigible al inspector de trabajo, sino que tan solo actúa como un criterio de ordenación para los casos descritos.
De las vulneraciones alegadas por las partes impugnantes, y luego del análisis del procedimiento sancionador seguido para el presente caso, no se advierte que se haya impedido que los sujetos inspeccionados puedan ejercer las garantías implícitas del
derecho de defensa y el debido procedimiento, sea en un mismo conducto (todas las personas jurídicas consorciadas en una sola orden de inspección), o sea que se ejerzan estos derechos en distintos expedientes inspectivos o sancionadores.
Como se ha podido establecer por el personal actuante, y que ha quedado establecido en el Acta de Infracción, punto 4.1. de los Hechos Constatados, luego de la investigación, se determinó como Causa Básica – Factores de trabajo, que el inspeccionado carece de un Sistema de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo eficaz, concluyéndose, por tanto, en el numeral 4.2.1.2 que éste había incumplido con el deber de prevención. Sobre dicho deber, se debe traer a colación lo establecido en el artículo 103 de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, Ley N° 29783, misma que señala lo siguiente:
“Artículo 103. Responsabilidad por incumplimiento a la obligación de garantizar la seguridad y salud de los trabajadores En materia de seguridad y salud en el trabajo, la entidad empleadora principal responde directamente por las infracciones que, en su caso, se cometan por el incumplimiento de la obligación de garantizar la seguridad y salud de los trabajadores, personas que prestan servicios, personal bajo modalidades formativas laborales, visitantes y usuarios, los trabajadores de las empresas y entidades contratistas y subcontratistas que desarrollen actividades en sus instalaciones (...)”
Por tanto, habiéndose determinado la responsabilidad de las empresas inspeccionadas, corresponde a esta sala confirmar lo resuelto por las instancias previas, debiendo desestimar lo alegado por el recurrente en todos sus extremos.
Sin perjuicio de lo antes expresado, este Tribunal estima exhortar a la Sub Intendencia de Actuación Inspectiva, y al inspector actuante, a que observe el lineamiento para la mejor ordenación de la actuación inspectiva, de acuerdo con el criterio aprobado en Resolución de Superintendencia N° 358-2019-SUNAFIL, de fecha 30 de diciembre de 2019, Tema 1, respecto a las inspecciones de trabajo dirigidas a consorcios. Además, se exhorta a la Intendencia de San Martín a hacer uso de su potestad de rectificación de errores, como mecanismo de corrección a ser ejercida sobre actos válidos, fundamentada en la necesidad de adecuación entre la voluntad de aquella y su manifestación externa.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley N° 29981 – Ley que crea la Sunafil, el artículo 41 de la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, los artículos 15 y 17 del Decreto Supremo N° 007-2013-TR – Reglamento de Organización y Funciones de la Sunafil y sus modificatorias, y los artículos 2, 3 y 17 del Decreto Supremo N° 004- 2017-TR – Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral.
SE RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por ENGINEERING BUILD S.A.C. y MARCO SORIA PROYECTOS Y CONSTRUCCIONES E.I.R.L., contra la Resolución de Intendencia N° 061-2021-SUNAFIL/IRE-SMA, de fecha 18 de junio de 2021, emitida por la Intendencia Regional de San Martín, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente N° 028- 2020-SUNAFIL/IRE-SMA, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO.- RECTIFICAR el error incurrido en la Resolución de Sub Intendencia N° 132-2021- SUNAFIL/IRE-SMA/SIRE, de fecha 13 de mayo de 2021, de acuerdo al fundamento 6.23 de la presente resolución.
TERCERO.- RECTIFICAR el error incurrido en la Resolución de Intendencia N° 061-2021- SUNAFIL/IRE- SMA, de fecha 18 de junio de 2021, de acuerdo al fundamento 6.24 de la presente resolución.
CUARTO.- CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 061-2021-SUNAFIL/IRE-SMA, de fecha 18 de junio de 2021, en el extremo referente a la sanción impuesta por el incumplimiento en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT.
QUINTO.- Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa
SEXTO.- Notificar la presente resolución a ENGINEERING BUILD S.A.C. , MARCO SORIA PROYECTOS Y CONSTRUCCIONES E.I.R.L., y a la Intendencia Regional de San Martín, para sus efectos y fines pertinentes.
SEPTIMO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – Sunafil (https://www.gob.pe/sunafil).
Documento firmado digitalmente
Documento firmado digitalmente Luis Erwin Mendoza Legoas
Desirée Bianca Orsini Wisotzki Presidente
Documento firmado digitalmente Luz Imelda Pacheco Zerga
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