Empresa Minera los Quenuales S.A — Res. 900-2023

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Accidente de trabajo que cause muerte o invalidez permanente total o parcial (sub materia: incluye todas), Gestión interna de seguridad y salud en el trabajo (sub materia: Registro de accidente de trabajo e incidentes), Sistema de Gestión en Seguridad y Salud en el Trabajo en las empresas (sub materia: Supervisión del Sistema de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo), Sistema de Gestión de Seguridad Salud en el Trabajo en las empresas (sub materia: Supervisión Efectiva). soft DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft 20555195444 soft

de seguridad y salud en el trabajo, por no cumplir con su obligación en materia de Supervisión efectiva, constituyendo dicho incumplimiento una causa del accidente de trabajo que produjo el fallecimiento de los ex trabajadores afectados.

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no cumplir con desarrollar una adecuada comunicación entre los supervisores en asuntos relacionados a la prevención de riesgos, constituyendo dicho incumplimiento una causa del accidente de trabajo que produjo el fallecimiento de los extrabajadores afectados, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 283,500.00.

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no cumplir con su obligación en materia de Supervisión efectiva, constituyendo dicho incumplimiento una causa del accidente de trabajo que produjo el fallecimiento de los ex trabajadores afectados, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 283,500.00.

i. Sobre la supuesta infracción referida a la inadecuada supervisión al sistema de gestión en seguridad y salud en el trabajo, la Sub Intendencia no ha realizado una correcta evaluación, análisis ni merituado los documentos presentados por la empresa en las diversas comparecencias, prueba de ello es que la Sunafil pretende sustentar la imposición de la sanción en lo resuelto por Osinergmin en la fiscalización correspondiente y no así en los actuados del presente expediente.

ii. Es falso que la empresa no haya implementado los controles adecuados para los peligros identificados y los riesgos evaluados respecto de la labor de sostenimiento con Split Set y Malla, dado que en los instrumentos de gestión “Estándar de Instalación de Pernos Split Set Mas Malla”, que desprende la regla de “Taladro Perforado, Perno Instalado” y “Labor Avanzada, Labor Sostenida”, las mismas que se

repiten en el “Pest Base de sostenimiento con Split Set más Malla”, y en el “Pets Base de Desatado de Rocas en Labores Horizontales”, aplicables a la labor que se encontraba realizando los señores Rojas Romero y Acosta Ordoñez se indican con claridad los peligros identificados, los riesgos evaluados y las medidas preventivas y de control aplicables, en ese sentido, la empresa sí implementó los controles correspondientes y sí verificó el cumplimiento de estos dentro del sistema de gestión en seguridad y salud en el trabajo; sin embargo, la Sub Intendencia se limita a repetir los argumentos de Osinergmin sin evaluar los argumentos de la empresa o en su defecto sustentar por qué no resultaría suficiente para desvirtuar la comisión de la supuesta infracción.

iii. De otro lado, el Supervisor de Mina señor Wilson Bastidas Reyes, llegó a la ventana 723 del Nivel 1400, Sección II del Área de mina (lugar del accidente) alrededor de las 2:10 pm, del día 20 de noviembre de 2018, encontrando a los señores Rojas Romero y Acosta Ordoñez, desarrollando la actividad de Desatado de rocas en los hastiales y caja techo de esta labor, el desarrollo del desatado de rocas es previo a la perforación de taladros para realizar el sostenimiento con Split Set y Malla, por lo tanto, no se podría verificar en ese momento (02.20 pm), la presencia de los taladros perforados, porque aún no se había iniciado la perforación de taladros en esta labor. Sin embargo, es necesario mencionar que, antes de retirarse de la labor, el Supervisor Wilson Bastidas Reyes dejó como recomendación en el check list de labor, lo siguiente “Desate minucioso de rocas”, “retirarse en caso de Craqueleo”, tal como se observa en el formulario adjunto, es así que, tras haber inspeccionado los trabajos desarrollados en la Ventana 723, el Supervisor se retiró a otras labores para verificar los trabajos programados, debido a que tiene bajo su responsabilidad la supervisión y verificación de otras labores mineras en distintos puntos de la Sección, alejados de la Ventana 723. En ese sentido, es claro que, sí existió supervisión por parte de la empresa en el lugar de los hechos y en forma previa al accidente, conforme a los procedimientos y documentos de gestión.

iv. De otro lado, tanto el artículo 38 del Reglamento Interno de Seguridad y Salud Ocupacional en el Trabajo de la empresa, cuyo cargos de entrega a los señores Rojas Romero y Acosta Ordoñez obra en autos, como el artículo 213 del Decreto Supremo N° 024-2016-EM y normas modificatorias, establecen con suma claridad que: “En la ejecución de labores mineras horizontales, inclinadas o verticales y otras, se procederá a sus sostenimiento inmediato, sobre la base de los estudios geomecánicos, antes de continuar las perforaciones en el frente de avance, aplicando el principio de “Labor avanzada, Labor sostenida”, en lo que sea aplicable”,

disposiciones que se ven reflejadas en el sistema de gestión de seguridad y salud en el trabajo de la empresa y en los documentos que forman parte de este.

v. A mayor abundamiento, los señores Rojas Romero y Acosta Ordoñez fueron capacitados en el tema de “Estándar e instalaciones de pernos Split set más malla”, de fecha 21 de julio de 2018, 21 de setiembre de 2018 y 12 de noviembre de 2018, evidenciándose con ello que la empresa sí cumplió con supervisar y efectuar la gestión de seguridad necesaria para que el personal que labora en el interior mina, cumpla con lo dispuesto en el estándar de instalación de pernos Split más malla EY- PTO-048 en el ítem 4.4.2 que refiere “Taladro perforado, perno instalado”, en ese sentido, el Supervisor de Mina, señor Wilson Bastidas Reyes, no solo verificó efectivamente el cumplimiento de las herramientas de gestión necesarias para la realización de las actividades de desatado de rocas en labores horizontales y sostenimiento con Split set y malla, sino que también está acreditado en los instrumentos de gestión; sin embargo, la Sub Intendencia no ha realizado un debido análisis de los argumentos expuestos ni de los documentos aportados por la empresa, inobservando su deber de motivación y al debido procedimiento.

vi. Sobre la supuesta infracción referida a la inadecuada supervisión efectiva frente a las labores de alto riesgo, nuevamente se evidencia que la Sub Intendencia no ha analizado ni merituado los documentos aportados por la empresa, pues se señala que el Área Geomecánica debió realizar una evaluación en la zona donde ocurrió el accidente y que ello habría sido determinante para la ocurrencia del accidente de trabajo mortal; sin embargo, lo que no se ha analizado es que, con fecha 31 de octubre de 2018, el Departamento de Geomecánica emitió un informe “Evaluación Geomecánica TJ 504”, donde se tomó en cuenta lo siguiente: Modelo Geológico: litología, alteración, geología estructural, modelo geomecánico, modelamiento numérico usando el software Phase 2D, método gráfico de estabilidad y método empírico desarrollado en Canadá por Mathew et al (1980).

vii. Con fecha 19 de noviembre de 2018, es decir, el día anterior a la ocurrencia del accidente, el personal geomecánico de la empresa realizó el mapeo geomecánico a la Ventana 723, identificando las juntas y las recomendaciones, posteriormente, con fecha 28 de noviembre de 2018, el Asesor Técnico Geomecánico de la empresa emite el análisis del accidente mortal desde el punto de vista geomecánico, documento que obra en autos, en dicho informe se concluye en forma categórica que el mapeo geomecánico realizado fue el correcto, conforme a lo siguiente: 1) Los Quenuales cumplió en todo momento con realizar una adecuada y efectiva supervisión, conforme a lo establecido en el artículo 38, numeral 3 del D.S. N° 024-2016-EM y su modificatoria, 2) Los Quenuales adoptó las medidas de precaución necesarias desarrollando los estudios previos al inicio de la ejecución de la labor, 3) Se desarrolló la verificación y seguimiento de las condiciones de la labor, al momento de la ejecución de la labor, 4) Un día antes del evento, se emitió el mapeo y recomendación geomecánica para la instalación del sostenimiento de malla con split set, aplicable ante esta condición de la Ventana 723, todo ello para la protección del personal y 5) Se adoptó las medidas de control correspondiente a fin de evitar el desprendimiento que ocasionó el accidente fatal de los trabajadores.

viii. En la resolución apelada se reitera que la empresa incurrió en una infracción muy grave tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT; sin embargo, no se ha aportado sustento alguno que las supuestas infracciones imputadas habrían sido la causa del accidente de trabajo, máxime si en el Informe de Investigación del Accidente Fatal señala que los trabajadores incumplieron el procedimiento de trabajo establecido pese a tener los conocimientos necesarios y haber recibidos las capacitaciones respectivas, siendo así, la conducta omisiva de los trabajadores fue un factor determinante para la ocurrencia del accidente, en ese sentido, no corresponde aplicar la infracción del tipo legal del numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, incurriendo de esta manera en un vicio de nulidad al afectarse el derecho al debido procedimiento.

i. La autoridad de primera instancia en el considerando 25 de la resolución apelada ha tenido a bien desarrollar las entrevistas realizadas a los Supervisores Hilario Salhua Quispe y Wilson Bastidas Reyes, implicados en el reparto de guardia del día del accidente, aunado a ello, se ha valorado el Acta de supervisión Especial en Geometría – Noviembre 2018, elaborado por los funcionarios de Osinergmin, de fecha 24 de noviembre de 2018, cuyos documentos permiten verificar que de las manifestaciones de los Supervisores que estuvieron presentes en el lugar del accidente, no existió una adecuada comunicación, puesto que, el Supervisor Hilario Salhua Quispe conocía que lo días 18 de noviembre de 2018 y 19 de noviembre de 2018 se habían detectado crackeleos en la zona de trabajo por parte del trabajador Alejandro Rojas; sin embargo, dicho Supervisor anotó la ocurrencia de crackeleos percibida el 18 de noviembre de 2018, pero no anotó que las labores se paralizaron, ni tampoco anotó en el cuaderno de reportes la ocurrencia del día 19 de noviembre de 2018, pues de haberse realizado esta anotación o comunicación al Supervisor Wilson Bastidas Reyes, este hubiera podido haber llevado a cabo acciones de seguridad y control a fin de evitar cualquier accidente en dicha zona, además, a pesar que el Supervisor Wilson Bastidas Reyes, tuvo conocimiento de que el supervisor Hilario Salhua Quispe había anotado que existían crackeleos o crujidos, no fue informado de que también se habían detectado dichos crackeleos el día 19 de noviembre de 2018 (un día antes del accidente mortal de trabajo).

ii. En esa línea argumentativa, cabe indicar que señalar el cumplimiento de alguna de sus obligaciones requiere que sea demostrado, situación que no ha sido evidenciado

2 Notificada a la impugnante el 21 de febrero de 2022, véase folio 114 del expediente sancionador.

con las pruebas correspondientes, ni durante las actuaciones inspectivas ni con la presentación del presente recurso de apelación. Además, la administración ha determinado un comportamiento encuadrable en las infracciones establecidas en el Acta de Infracción, cumpliendo con un estándar de carga de la prueba objetivo, por lo que, corresponde desestimar lo alegado por la inspeccionada.

iii. Asimismo, se advierte que, si bien existe un check list (cuyo print se inserta en los escritos de descargo), en el que el supervisor registró la anotación señalada como recomendación, también resulta no menos cierto que el supervisor en mención luego de ello, se retiró del lugar, como bien lo afirma la inspeccionada en su escrito de descargo y replicado en el recurso de apelación que “Tras haber inspeccionado los trabajados desarrollados en la Ventana 723, el Supervisor se retiró a otras labores para verificar los trabajos programados, debido a que tiene bajo su responsabilidad la supervisión y verificación de otras labores mineras en distintos puntos de la sección, alejados de la Ventana 723”, quedando en evidencia que durante las labores realizadas el día de los hechos no existió una supervisión adecuada, máxime si se debió imponer la presencia permanente de un Supervisor en las labores mineras de alto riesgo, tal como lo dispone el numeral 13 del artículo 38 del Decreto Supremo N° 024-2016-EM, toda vez que, dicho Supervisor había tomado conocimiento que en esos días se habían reportado crackeleos.

iv. Es necesario mencionar que, las falencias de una adecuada comunicación y/o coordinación entre los supervisores de la inspeccionada han sido verificadas con vista a los instrumentos de gestión presentados por la inspeccionada, así como las entrevistas realizadas a los Supervisores, Acta de supervisión Especial en Geometría – noviembre de 2018, elaborado por los funcionarios de Osinergmin y otros documentos obrante en autos, los mismos que resultan ser medios probatorios idóneos para dilucidar las causas del accidente mortal ocurrido a los trabajadores Alejandro José Rojas Romero y Pedro Manuel Acosta Ordoñez, en tanto el personal inspectivo efectuó las investigaciones después de dicho evento; por lo que, es coherente y suficiente el razonamiento que efectuó la autoridad de primera instancia en base a dichos medios de investigación, en esa medida persiste la responsabilidad administrativa de la inspeccionada y se desestima lo señalado en el recurso de apelación.

v. De igual forma, se observa que el inferior en grado precisó que, si bien es cierto, la inspeccionada cumplió con su obligación de entregar el ejemplar del Reglamento Interno de Seguridad y Salud Ocupacional a los extrabajadores afectados y cumplió con efectuar la formación e información en los estándares de instalación; sin embargo, dichos cumplimientos no fueron suficientes a efectos de evitar el accidente mortal, toda vez que, existió una falta de comunicación entre los Supervisores de la inspeccionada antes de la ocurrencia de los hechos. Las materias de entrega de ejemplar del RISST y formación e información no son materia del presente procedimiento administrativo.

vi. En dicho sentido, se concluye que las obligaciones en materia de seguridad y salud en el trabajo, deben ser cumplidas de forma adecuada, a fin de prever que todo trabajador ejecute sus labores dentro de un ámbito seguro, eliminando o minimizando al máximo los riesgos existentes en las actividades que se realizan y así evitar la ocurrencia de accidentes; hecho que no fue advertido por la inspeccionada, por lo cual corresponde confirmar sanción impuesta por la autoridad de primera instancia ante el incumplimiento analizado.

vii. Finalmente, de la revisión integral del expediente sancionador, se ha garantizado la debida motivación del acto administrativo impugnado; toda vez que, se expusieron las razones que justifican la decisión para considerar la comisión de la infracción por parte de la inspeccionada, analizando cada uno de los argumentos de defensa señalados en el escrito de descargo y recurso impugnatorio, sin que la inspeccionada haya logrado desvirtuar la infracción por la que se le sancionó; habiéndose efectuado el correspondiente razonamiento lógico - jurídico, conforme lo determina el numeral 48.1 del artículo 48 de la LGIT y el numeral 6.1 del artículo 6 del TUO de la LPAG, así también se encuentra dentro del marco constitucional del numeral 3 del artículo 139 de la Carta Magna. En ese sentido, no se ha configurado ninguna de las causales de nulidad previstas en el artículo 10 del TUO de la LPAG, que invaliden el presente procedimiento sancionador.

viii. En consecuencia, los argumentos esbozados en la apelación no desvirtúan las infracciones en que ha incurrido la inspeccionada, las cuales han sido debidamente determinadas por el inferior en grado. Por tanto, se confirmó la resolución apelada.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”

Del Recurso De Revisión

4 “Ley N° 29981, Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)”. 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6 “Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7 “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

8 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, artículo 14. 9 Ver, por ejemplo, las Sentencias recaídas en los Expedientes N° 3741-2004-PA, 615-2009-PA/TC, 6136-2009-PA/TC, 6785-2006-PA/TC, 2608-2009-PA/TC, 6132-2008-PA/TC, 3792-2009-PA/TC y 2597-2009-PA/TC.

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE LA EMPRESA MINERA LOS QUENUALES S.A.

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 14 de marzo de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 339-2022-SUNAFIL/ILM, señalando los siguientes alegatos:

Afectación al derecho al debido procedimiento, vulneración al derecho a la debida motivación: vicios de motivación aparente y deficiencias en la motivación externa i. Existe una motivación aparente en el sustento de la decisión de la Intendencia de considerar que Los Quenuales no habría cumplido con desarrollar una adecuada supervisión y comunicación por parte de los supervisores en el centro de trabajo. La Intendencia se limita a señalar que, por la información contenida en las declaraciones de los trabajadores, se pudo comprobar que existieron deficiencias respecto a una adecuada comunicación entre los supervisores, y que, en base a la ocurrencia de los hechos, una adecuada comunicación hubiese determinado establecer controles más eficaces que hubiesen evitado la ocurrencia del accidente mortal. ii. La intendencia carece de argumentos para señalar que no existió una adecuada comunicación entre los supervisores de la inspeccionada, y del texto mismo de la resolución impugnada no se evidencia cuáles son los argumentos en los cuales se sustenta dicha conclusión, lo que lleva a concluir que la motivación es solo aparente en este caso, y, por ende, la resolución impugnada incurre en un vicio de nulidad. iii. Existe una motivación inexistente respecto del pronunciamiento a los vicios de nulidad denunciados en el recurso de apelación. En el escrito de descargos, la inspeccionada denunció vicios de nulidad del Informe Final de Instrucción respecto de la vulneración al principio de presunción de licitud y el principio de legalidad, los cuales no han sido objeto de pronunciamiento alguno por parte de la Intendencia,

existiendo claramente una motivación inexistente y vulneración al derecho de defensa de la inspeccionada, al dejarse incontestada esta denuncia sobre los vicios de nulidad del informe final de instrucción. iv. Los Quenuales no incurrió en una inadecuada supervisión al sistema de gestión en seguridad y salud en el trabajo. La inspeccionada implementó los controles adecuados para los peligros identificados y los riesgos evaluados respecto de la labor de Sostenimiento con Split Set y Malla. Tanto en el estándar de instalación de pernos Split Set más malla, como en el Pets base de sostenimiento con Split Set más malla, y en el Pets base de desatado de rocas en labores horizontales, todos estos instrumentos de gestión aplicables a la labor que se encontraban realizando los señores Rojas Romero y Acosta Ordóñez, en todos se indica con claridad los peligros identificados, los riesgos evaluados y las medidas preventivas y de control aplicables. Es precisamente del Estándar de Instalación de Pernos Spiit Set más Malla, que obra en autos, que se observa y se desprende la regia de “taladro perforado, perno instalado" y “labor avanzada, labor sostenida”, las mismas que se repiten en los Pets Base mencionados dentro de las medidas preventivas que los trabajadores deben observar al realizar la labor. En ese sentido, queda acreditado que la empresa sí implementó los controles correspondientes y sí verificó el cumplimiento de estos dentro del Sistema de Gestión en Seguridad y Salud en el Trabajo. v. Asimismo, es importante reiterar que, tanto el artículo 38 del Reglamento Interno de Segundad y Salud Ocupacional en el Trabajo (RISSO) de la inspeccionada, cuyo cargo de entrega a los señores Rojas Romero y Acosta Ordóñez obra en autos, como el artículo 213 del Decreto Supremo N° 024-2016-EM y normas modificatorias, establecen con suma claridad que: "En la ejecución de labores mineras horizontales, inclinadas o verticales y otras, se procederá a su sostenimiento inmediato, sobre la base de los estudios geomecánicos, antes de continuar las perforaciones en el frente de avance, aplicando el principio de "labor avanzada, labor sostenida" en lo que sea aplicable"; disposiciones que se ven reflejadas en el sistema de gestión de seguridad y salud en el trabajo de la inspeccionada y en los documentos que forman parte de este. vi. Lo expuesto, permite desvirtuar la supuesta infracción que se les atribuye, pues en autos está acreditado que la Empresa implementó los controles adecuados para los peligros identificados y los riesgos evaluados respecto de la labor, lo que es parte de la supervisión del cumplimiento del Sistema de Gestión en Seguridad y Salud Ocupacional, y fundamentalmente porque la Intendencia no cuenta con elementos que le permitan concluir lo contrario, con lo cual en aplicación del Principio de Presunción de Licitud. vii. Los Quenuales no ha incurrido en una inadecuada supervisión efectiva frente a labores de alto riesgo. Al respecto, la Intendencia ratifica en contra de la

inspeccionada la imputación de la infracción pretendiendo alegar que la fundamentación de la inspeccionada al respeto no resulta relevante para desvirtuar la infracción. Sin embargo, las conclusiones a las que llega la Intendencia ponen nuevamente en evidencia que los documentos que fueron aportados por la Empresa a las comparecencias programadas por SUNAFIL, no fueron debidamente analizados ni merituados. viii. Por todo lo expuesto, son claros los errores en los que se han incurrido al expedir la Resolución de Intendencia, que solo repite los errores y vicios que ya presentaban las instancias inferiores, motivo por el cual, se interpone el recurso de revisión, a fin de que el Tribunal de Fiscalización Laboral evalúe debidamente los argumentos de la inspeccionada, así como, los documentos oportunamente ofrecidos y que obran en autos, y en virtud de ello, se emita un pronunciamiento fundado en derecho, que respete el Debido Procedimiento y el derechos como administrado de la inspeccionada.

Análisis Del Recurso De Revisión

Sobre los alcances del Accidente de Trabajo

10 Cabanellas Torres, G. (2001). Diccionario de derecho laboral. Editorial Heliasta. 2da Edición, p. 18. 11 Almansa Pastor, J. (1991) Derecho de la Seguridad Social. 7 ed., Madrid: Tecnos, p.238-239

externa: Agente productor extraño a la víctima; b) Instantaneidad: Tiempo breve de duración del hecho generador; c) Lesión: El trabajador debe sufrir lesiones externas e internas como consecuencia del hecho”.12

Sobre las causas que dan origen al accidente de trabajo

“i) Falta de control: Son fallas, ausencias o debilidades administrativas en la conducción del empleador o servicio y en la fiscalización de las medidas de protección de la seguridad y salud en el trabajo.

ii) Causas básicas: Referidas a factores personales y factores de trabajo:

- Factores Personales: Referidos a limitaciones en experiencias, fobias y tensiones presentes en el trabajador. - Factores del Trabajo: Referidos al trabajo, las condiciones y medio ambiente de trabajo: organización, métodos, ritmos, turnos de trabajo, maquinaria, equipos, materiales, dispositivos de seguridad, sistemas de mantenimiento, ambiente, procedimientos, comunicación, entre otros.

iii) Causas inmediatas: Son aquellas debidas a los actos y condiciones subestándares.

- Condiciones subestándares: constituye toda condición en el entorno del trabajo que puede causar un accidente. - Actos subestándares: se refiere a toda acción o práctica incorrecta ejecutada por el trabajador que puede causar un accidente” (énfasis añadido).

Sobre la normativa en materia de seguridad y salud en el trabajo

12 Casación Laboral N° 6230-2014-LA LIBERTAD.

13 Ley N° 29783, Artículo 1. Objeto de la Ley: La Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo tiene como objetivo promover una cultura de prevención de riesgos laborales en el país. Para ello, cuenta con el deber de prevención de los empleadores, el rol de fiscalización y control del Estado y la participación de los trabajadores y sus organizaciones sindicales, quienes, a través del diálogo social, velan por la promoción, difusión y cumplimiento de la normativa sobre la materia. 14 Ley N° 29783, I. Principio de Prevención: El empleador garantiza, en el centro de trabajo, el establecimiento de los medios y condiciones que protejan la vida, la salud y el bienestar de los trabajadores, y de aquellos que, no teniendo vínculo laboral, prestan servicios o se encuentran dentro del ámbito del centro de labores. Debe considerar factores sociales, laborales y biológicos, diferenciados en función del sexo, incorporando la dimensión de género en la evaluación y prevención de los riesgos en la salud laboral.

peligro; d) Integrar los planes y programas de prevención de riesgos laborales a los nuevos conocimientos de las ciencias, tecnologías, medio ambiente, organización del trabajo y evaluación de desempeño en base a condiciones de trabajo; e) Mantener políticas de protección colectiva e individual; y f) Capacitar y entrenar anticipada y debidamente a los trabajadores”(énfasis añadido).

“La obligación esencial de todo empleador es cumplir las obligaciones establecidas en la normativa sobre prevención de riesgos laborales, garantizando la protección, la seguridad y salud de los trabajadores a su servicio en todo lo relacionado con el trabajo, lo que comprende evaluar, evitar y combatir los riesgos; caso contrario el incumplimiento de estas obligaciones lo hará sujeto a indemnizar los daños y perjuicios que para el trabajador deriven de su dolo o negligencia conforme al artículo 1321° del Código Civil. (..) es necesario considerar, como se ha precisado antes, que era obligación de la recurrente probar haber cumplido todas sus obligaciones legales y contractuales, especialmente las de seguridad, sin embargo, no ha acreditado haber actuado con la diligencia ordinaria al ejercer su deber de garantizar dentro del ámbito del centro de trabajo el establecimiento de los medios y condiciones que protejan la vida y la salud de sus trabajadores” (énfasis añadido).

Sobre el tipo infractor contenido en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT

i) El daño. - Constituye el menoscabo, el detrimento, la afectación que un sujeto sufre en su interés jurídico tutelado; además, incide en las consecuencias que derivan de la lesión del interés; un interés jurídico que puede ser patrimonial (daño lucro cesante y daño emergente) y extrapatrimonial (daño a la persona en los casos de Responsabilidad extracontractual y daño moral en los casos de Responsabilidad Contractual).

ii) Conducta antijurídica. - Es el hecho contrario a la Ley, al orden público y a las buenas costumbres. Así, “la conducta antijurídica puede definirse como todo aquel proceder contrario al ordenamiento jurídico, y en general, contrario al derecho. En ese contexto, en la responsabilidad civil por accidentes de trabajo la antijuridicidad es típica, porque implica el incumplimiento de una obligación inherente al contrato de trabajo, como es el brindar al trabajador las condiciones de higiene y seguridad que le permitan ejercer sus labores sin perjudicar su salud. Es por este motivo que en principio existe la presunción de responsabilidad patronal por los accidentes de trabajo que ocurren en el centro de labores”18.

15 Feyer, Anne-Marie y Williamson, Ann (1998). Factores humanos en los modelos de accidentes. En Enciclopedia de salud y seguridad en el trabajo. Madrid: Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y OIT, p. 56. 16 Concepto desarrollado por esta Sala en reiterados pronunciamientos, contenidos en la Resolución 066 -2021- SUNAFIL/TFL-Primera Sala, Resolución 046 -2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, Resolución 033 -2022- SUNAFIL/TFL- Primera Sala. 17 Casación N° 18190-2016 Lima 18 Casación N° 4321-2015 Callao

iii) La relación de causalidad. - Es el nexo que existe entre el hecho que genera un daño y el daño producido; este nexo, es fundamental porque a partir de aquí se determinará la responsabilidad. “El nexo causal viene a ser la relación de causa – efecto existente entre la conducta antijurídica y el daño causado a la víctima, pues, de no existir tal vinculación, dicho comportamiento no generaría una obligación legal de indemnizar. En el ámbito laboral, la relación causal exige, en primer lugar, la existencia del vínculo laboral; y, en segundo lugar, que el accidente de trabajo se produzca como consecuencia de la ejecución del trabajo realizado en mérito a ese vínculo laboral. Para que exista nexo causal, es necesario que se pueda afirmar que el daño ocasionado al trabajador es una consecuencia necesaria de una omisión por parte del empleador respecto a los implementos de seguridad otorgados al demandante para el desempeño de sus labores”.

En el caso de los accidentes de trabajo, el nexo de causalidad supone la vinculación que debe existir entre la conducta antijurídica del empleador (incumplimiento de sus obligaciones legales o convencionales en materia de higiene, seguridad y protección) que origina el daño sufrido por el trabajador (accidente) y las labores desarrolladas habitualmente en el centro de trabajo.

iv) Factor de atribución. - Referido a quien va a responder por la inejecución de las obligaciones por culpa inexcusable, culpa leve o por dolo. Así, “los factores de atribución son aquellas conductas que justifican la transmisión de los efectos económicos del daño de la víctima al responsable del mismo19.

i) Teoría de la Responsabilidad Contractual. - Según esta teoría el empleador como consecuencia del contrato de trabajo es deudor de la seguridad del trabajador, por tal motivo todo accidente laboral que esta sufra siempre le será atribuible, pues existe una presunción de culpa patronal.

ii) Teoría del dolo o culpa. – Esta teoría parte del principio que quien por dolo o culpa causa un daño debe responder por el daño ocasionado. De acuerdo con esta teoría, el trabajador para tener derecho a una indemnización debe probar la culpa de su empleador por el accidente sufrido, la cual puede derivarse de acciones u omisiones, o el incumplimiento de las normas de Seguridad y Salud Ocupacional. Por tanto, en base a esta teoría, para poder tener derecho a la indemnización en caso de sufrir un accidente de trabajo es necesario

19 Casación Laboral N° 4258-2016-Lima.

demostrar que la causa del accidente es una actuación negligente del empleador. Asimismo, concluye que el empleador no está obligado a indemnizar al trabajador que ha sufrido un accidente de trabajo si previamente no se ha probado la existencia de negligencia por parte del empleador en el cumplimiento de las normas de seguridad y salud en el trabajo. Sobre lo propuesta por esta teoría, la Corte Suprema mediante Casación 18190- 2016- LIMA, contempla al deber de prevención como una obligación de medios, pues la sola ocurrencia del Accidente de Trabajo no determinará la atribución automática de la responsabilidad del empleador. En tal sentido, para que ello ocurra, deberá demostrarse que existe una relación de causalidad entre el incumplimiento de una obligación de Seguridad y Salud en el Trabajo por parte del empleador y el accidente de trabajo. En otras palabras, deberá acreditarse que el incumplimiento del empleador es consecuencia inmediata y directa de la ocurrencia del accidente de trabajo o la enfermedad profesional.

iii) Teoría del Riesgo Social. - Esta teoría parte de la premisa que los accidentes de trabajo mayormente no son responsabilidad del empleador ni del trabajador, porque las consecuencias de estas deben recaer sobre la colectividad y no sobre determinada empresa. Esta teoría constituye la base de los sistemas de seguro obligatorio mediante los cuales, producido el daño al trabajador, la colectividad debe buscar su reparación, distribuyéndola entre toda la sociedad, garantizando al afectado a percibir ingresos suficientes que sustituyan los dejados de percibir a consecuencia del daño sufrido.

Sobre las circunstancias y causas del accidente 6.20 A continuación, se detallan las circunstancias y causas del accidente de trabajo ocurrido a los ex trabajadores afectados, conforme a la información descrita por el inspector comisionado en el numeral 2 del acápite IV. Hechos Constatados del Acta de Infracción:

Trabajadores afectados con el accidente Datos del trabajador accidentado N° 1: - Nombres y Apellidos: Alejandro José Rojas Romero - Puesto de Trabajo: Maestro Perforista - Antigüedad: 4 meses y 18 días - Salario básico diario: S/ 67.09

Datos del trabajador accidentado N° 2: - Nombres y Apellidos: Pedro Manuel Acosta Ordoñez - Puesto de Trabajo: Ayudante Perforista - Antigüedad: 4 meses y 18 días - Salario básico diario: S/ 50.00

Lugar, fecha y hora en que ocurrió el accidente de trabajo: Lugar: Nivel 1400, sección II, ventana 723, interior Mina Descripción de las tareas realizadas: Actividades de perforación en interior Mina (socavón).

CIRCUNSTANCIAS EN QUE OCURRIÓ EL ACCIDENTE DE TRABAJO: Mientras los trabajadores desarrollaban labores de perforación (con un taladro de sostenimiento) en el lugar del accidente citado líneas arriba, repentinamente se desprendió del hastial derecho un banco de roca (aproximadamente de 3m3 ) que cae sobre los dos trabajadores, produciendo el aplastamiento de estos.

DESCRIPCIÓN DEL ACCIDENTE: Forma del accidente: Aplastamiento. Parte del cuerpo lesionado: Múltiples órganos y sistemas. Naturaleza de la lesión: Traumatismo múltiple. Agente causante: Caída de rocas.

CAUSAS DEL ACCIDENTE DE TRABAJO: Causas Inmediatas − Condición sub estándar: fallas geológicas en el macizo rocoso. − Acto inseguro: no se determinaron.

Causas Básicas − Factores personales: no se determinaron. − Factores de trabajo: ➢ Falla en la Supervisión del Sistema de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo: controles de riesgo insuficientes e inadecuada comunicación entre Supervisores. ➢ Falla en la Supervisión Efectiva.

Medidas correctivas adoptadas por el empleador: Acción correctiva 1: Retroalimentar a todo el personal involucrado en actividades de sostenimiento en los procedimientos, estándares y Reglamento Interno de Seguridad y Salud Ocupacional relacionados a las actividades de instalación de Split Set más malla, dando énfasis en el cumplimiento del “taladro perforado, perno instalado”. Plazo: 60 días Responsable: Mario Meza.

Acción correctiva 2: Suspender de forma inmediata las labores de sostenimiento en galerías de secciones mayores de 3.5 x 3.5 m, hasta: a. Definir los nuevos estándares y procedimientos de sostenimiento mecanizado aplicables a los nuevos equipamientos (ya adquiridos) BOLTERS. b. Realizar los respectivos entrenamientos de los operadores y supervisores. Plazo: 30 días Responsable: Pablo De La Cruz.

Acción correctiva 3: Investigar en el campo de la ciencia de la geomecánica y/o tecnologías aplicables que permitan la identificación de juntas y/o fallas geológicas ocultas. Plazo: 120 días Responsable: Ricardo Yupanqui.

Medidas correctivas propuestas por la Autoridad Administrativa de Trabajo: - Mejorar el IPER Línea Base, según se detalló en la Hoja Anexa de Hechos Insubsanables notificada al sujeto inspeccionado. - Mejorar el PETS BASE desatado de rocas en labores horizontales, según se detalló en la Hoja Anexa de Hechos Insubsanables notificada al sujeto inspeccionado. - Mejorar el ESTANDAR INSTALACION DE PERNOS SPLIT SET MAS MALLA, según se detalló en la Hoja Anexa de Hechos Insubsanables notificada al sujeto inspeccionado. - Realizar una adecuada Supervisión del Sistema de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo, con énfasis en la adecuada comunicación entre Supervisores. - Realizar una adecuada Supervisión Efectiva, conforme a la normativa vigente.

Sobre la falla en la Supervisión del Sistema de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo: controles de riesgo insuficientes e inadecuada comunicación entre Supervisores

- El supervisor de la guardia saliente (GUARDIA A) señor Hilario Salhua Quispe declaró que el día 18.11.2018, el señor Alejandro Rojas (maestro perforista – fallecido) informó la ocurrencia de crackeleos (crujidos) provenientes del macizo rocoso en la zona donde ocurrió el accidente, ante lo cual el supervisor paralizó la labor y comunicó a su jefatura el suceso, quien, a su vez, comunicó al área de Geomecánica, a fin de que se desarrolle la evaluación respectiva. - Tras la mencionada evaluación, el día 19.11.2018, se realizó la anotación en el cuaderno de Geomecánica, indicando que se debería continuar con las labores en la zona evaluada.

- El día 19.11.2018, el señor Alejandro Rojas (fallecido) nuevamente reportó crackeleos (crujidos), ante lo cual el citado supervisor señor Hilario Salhua Quispe decidió enviar al trabajador y a su ayudante a otra labor (Bypass 730). - El supervisor revisó en dos oportunidades el área y al no percibir crujidos, decidió no comunicar el aviso de los trabajadores a su jefatura inmediata ni al área de Geomecánica. - El día 20.11.2018 se realizó cambio de guardia, relevando las labores al supervisor entrante (GUARDIA C), el señor Wilson Bastidas Reyes, quien declaró que encontró en el cuaderno de reportes de la supervisión, que el Supervisor Hilario Salhua Quispe anotó la ocurrencia de crackeleos (crujidos) el día 18.11.2018, pero no anotó la paralización de la labor, ni la ocurrencia del día 19.11.2018, habiéndose anotado finalmente en el cuaderno que se debía continuar con las labores. - Que, en el cuaderno de reportes, el Supervisor Salhua no colocó que había paralizado la labor el día 18.11.2018 ni que había cambiado de labor al perforista Alejandro Rojas el día 19.11.2018. - En la reunión de cambio de GUARDIA C por GUARDIA A, el día 20.11.2018 ocurrida a las 06:00 horas, la GUARDIA A no comunicó verbalmente los “crujidos” en la zona del accidente. Solo comunicaron que se debía realizar las labores de sostenimiento. - Acta de Supervisión Especial en Geomecánica – Noviembre 2018, elaborado por los funcionarios de OSINERGMIN de fecha 24.11.2018, se señaló lo siguiente: - Hechos Constatados: “3. (…) se constató deficiencia en el seguimiento y control por parte de la supervisión de la Empresa Minera Los Quenuales, (…) no tomaron en cuenta una de las tres familias de discontinuidades, el cual fue evidenciado en la entrada de la VN723. 4. (…) se constató que la supervisión no llegó a verificar el PETS VIVO – IPERC CONTINUO con código FC-SIG-005, realizado por los señores Alejandro Rojas Romero y Pedro Acosta Ordoñez (accidentados), asimismo, no analizaron el lugar de trabajo a fin de minimizar o eliminar los riesgos, de tal modo que no fueron ratificadas o modificadas por el supervisor responsable Sr. Wilson Bastidas Reyes”.

Sobre la supervisión efectiva

identificar prácticas y condiciones sub estándares existentes, y realizar una adecuada evaluación de exposición a pérdidas que permita adoptar medidas preventivas oportunas y eficaces. En tal sentido, la supervisión efectiva constituye un medio primordial para que el empleador pueda controlar los riesgos, así como para determinar si las medidas ordinarias de prevención y control de peligro que se vienen aplicando resultan eficaces.

i) en caso de terreno inestable siempre comunicarse inmediatamente con el supervisor, ii) siempre se deberá evaluar la presencia de familia de fracturas, fallas, cuñas, alteraciones, bloques (mapeo geomecánico), iii) siempre identificar la ruta de escape de presentarse cualquier eventualidad. (énfasis añadido)

obligación adicional para el empleador minero en este caso, puesto que, según lo previsto en el numeral 13 del artículo 38° del Decreto Supremo N° 024-2016-EM, Reglamento de Seguridad y Salud Ocupacional en Minería, es una obligación: “13. Imponer la presencia permanente de un supervisor en las labores mineras de alto riesgo, de acuerdo a la evaluación de riesgos.”

Sobre la supuesta vulneración a la motivación de las resoluciones administrativas

Sobre la afectación del principio de licitud

Información Adicional

N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y clasificación Seguridad y Salud en el Trabajo No cumplir con desarrollar una adecuada comunicación entre los supervisores en asuntos relacionados a la prevención de riesgos, constituyendo dicho incumplimiento una causa del accidente de trabajo que produjo el fallecimiento de los ex trabajadores afectados. Numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT

MUY GRAVE Seguridad y Salud en el Trabajo No cumplir con su obligación en materia de Supervisión efectiva, constituyendo dicho incumplimiento una causa del accidente de trabajo que produjo el fallecimiento de los ex trabajadores afectados. Numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT

MUY GRAVE

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;

SE RESUELVE:

PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por EMPRESA MINERA LOS QUENUALES S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 339-2022-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 4440-2020-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 339-2022-SUNAFIL/ILM, en todos sus extremos. TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa. CUARTO. - Notificar la presente resolución a EMPRESA MINERA LOS QUENUALES S.A., y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA

20230920JCR