Empresa de Saneamiento Ambiental Slim SG S.A — Res. 1986-2025

Mediante Orden de Inspección N° 0000032349-2020-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento en Seguridad y Salud en el Trabajo (en adelante, SST)1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 4470-2020-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), en mérito a la denuncia formulada en aplicación del inciso c) del artículo 12 de la LGIT.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 1120-2021-SUNAFIL/ILM/AI3, notificada el 09 de junio de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 1015-2021-SUNAFIL/ILM/AI3, notificada el 20 de septiembre de 2021, (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución 2 (actual Sub Intendencia de Sanción 2) de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 244-2022-SUNAFIL/ILM, notificada el 21 de febrero de 2022.

Con fecha 09 de marzo de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 244-2022-SUNAFIL/ILM.

Mediante Resolución de Intendencia N° 1348-2022-SUNAFIL/ILM, notificada el 15 de agosto de 2022, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró nula la resolución apelada, dejando sin efecto la sanción económica impuesta, ordenando se reponga el procedimiento al estado en que se encontraba antes de producirse la causal de nulidad, a fin de que el inferior en grado emita nuevo pronunciamiento.

La Sub Intendencia de Sanción 2 de la Intendencia de Lima Metropolitana, mediante Resolución de Sub Intendencia N° 977-2022-SUNAFIL/ILM/SISA2, notificada el 25 de agosto de 2022, multó a la impugnante por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 13 de septiembre de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 977-2022-SUNAFIL/ILM/SISA2.

Mediante Resolución de Intendencia N° 551-2023-SUNAFIL/ILM, notificada el 18 de mayo de 2023, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación, confirmando la resolución apelada.

Con fecha 01 de junio de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 551- 2023-SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana, admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, recibido el 06 de diciembre de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299812, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299813, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo4 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR5, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR6 (en adelante, el Reglamento

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por el Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”7.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la EMPRESA DE SANEAMIENTO AMBIENTAL SLIM SG S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 551-2023-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, que confirmó la sanción impuesta por la comisión de tres (03) infracciones MUY GRAVES en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificadas en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 19 de mayo de 2023.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos jurídicos, previstos en el ordenamiento jurídico corresponde analizar los argumentos planteados por la EMPRESA DE SANEAMIENTO AMBIENTAL SLIM SG S.A.

El “Glosario de Términos” del Reglamento de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, aprobado por el Decreto Supremo N° 005-2012-TR (en adelante, RLSST), define al accidente de trabajo como: “Todo suceso repentino que sobrevenga por causa o con ocasión del trabajo y que produzca en el trabajador una lesión orgánica, una perturbación funcional, una invalidez o la muerte. Es también accidente de trabajo aquel que se produce durante la ejecución de órdenes del empleador, o durante la ejecución de una labor bajo su autoridad, y aun fuera del lugar y horas de trabajo”.

Asimismo, debemos considerar que el accidente de trabajo presenta diferentes elementos, los mismos que concurren para su configuración, tales como: “a) Causa externa: Agente productor extraño a la víctima; b) Instantaneidad: Tiempo breve de duración del hecho generador; c) Lesión: El trabajador debe sufrir lesiones externas e internas como consecuencia del hecho”.8

Siendo que el artículo VI del Título Preliminar del TUO de la LPAG dispone que aquellos actos administrativos que los precedentes administrativos de observancia obligatoria constituyen fuente de Derecho, de conformidad con el numeral 2.8 del artículo V de la norma en mención. Corresponde invocar la Resolución de Sala Plena N° 005-2022- SUNAFIL/TFL, mediante la cual se establece como precedentes administrativos de observancia obligatoria los fundamentos 6.15, 6.18, 6.19, 6.20 y 6.21:

(…) De esta forma, si dos o más incumplimientos son causas suficientes del accidente de trabajo, podrían ser válidamente imputados de forma independiente a través de los numerales 28.10 o 28.11 del artículo 28 del RLGIT, según corresponda, si el inspector expresa los nexos de causalidad correspondientes. (…) 6.21 Así, cuando se invoca alguna de estas normas sancionadoras, todas las premisas indicadas anteriormente deberían ser correctamente determinadas en el acta de infracción, con una expresión adecuada del nexo causal. En ese entendido, podemos establecer los siguientes criterios:

Así, se sanciona a la impugnante, bajo el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, por las siguientes conductas: a) por no cumplir con las obligaciones relativas a la identificación de peligros y evaluación de riesgos; b) por no cumplir con las obligaciones relativas a la supervisión efectiva; c) por no cumplir con las obligaciones relativas a la formación e información en seguridad y salud en el trabajo.

El tipo infractor imputado a la impugnante dispone: “Son infracciones muy graves, los siguientes incumplimientos: 28.10 El incumplimiento de la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo que ocasione un accidente de trabajo que cause daño al cuerpo o a la salud del trabajador, que requiera asistencia o descanso médico, conforme al certificado o informe médico legal.” (énfasis añadido).

Es oportuno señalar que la determinación de la responsabilidad exige la concurrencia de cuatro presupuestos9: a) El daño, b) Conducta antijurídica, c) La relación de causalidad, y d) El factor de atribución. Así, debemos entender por cada uno de ellos:

En ese entendido, en la Casación Laboral N° 4258-2016-Lima, se ha establecido:

En este orden de ideas corresponde analizar si se ha acreditado que las causas determinantes del accidente de trabajo son consecuencia directa de la labor desempeñada por la trabajadora accidentada, y, si es consecuencia de los incumplimientos por parte de la impugnante de las normas de seguridad y salud en el trabajo.

En el presente caso se aprecia del documento denominado “Hoja Anexa Hechos Insubsanables”, así como el numeral 4.9 del acápite IV. Hechos Constatados del Acta de Infracción, que la trabajadora afectada sufrió un accidente el 22 de agosto de 2019, determinándose lo siguiente:

Sobre el particular, debemos tener en cuenta que el artículo 36 de la Ley N° 29783, Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo (en adelante, la LSST), dispone que: “(…) Sin perjuicio de la responsabilidad de cada empleador respecto de la salud y la seguridad de los trabajadores a quienes emplea y habida cuenta de la necesidad de que los trabajadores participen en materia de salud y seguridad en el trabajo, los servicios de salud en el trabajo aseguran que las funciones siguientes sean adecuadas y apropiadas para los riesgos de la empresa para la salud en el trabajo: a) Identificación y evaluación de los riesgos que puedan afectar a la salud en el lugar de trabajo (…)” (énfasis añadido).

Asimismo, el artículo 21 de la LSST dispone que “Las medidas de prevención y protección dentro del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo se aplican en el siguiente orden de prioridad: a) Eliminación de los peligros y riesgos. Se debe combatir y controlar los riesgos en su origen, en el medio de transmisión y en el trabajador, privilegiando el control colectivo al individual. b) Tratamiento, control o aislamiento de los peligros y riesgos, adoptando medidas técnicas o administrativas. c) Minimizar los peligros y riesgos, adoptando sistemas de trabajo seguro que incluyan disposiciones administrativas de control. d) Programar la sustitución progresiva y en la brevedad posible, de los procedimientos, técnicas, medios, sustancias y productos peligrosos por

Del mismo modo, el artículo 50 del citado cuerpo normativo señala que: “El empleador aplica las siguientes medidas de prevención de los riesgos laborales: a) Gestionar los riesgos, sin excepción, eliminándolos en su origen y aplicando sistemas de control a aquellos que no se puedan eliminar (…)”

De igual manera, el artículo 57 de la LSST señala que el empleador actualiza la evaluación de riesgos una vez al año como mínimo, o cuando cambien las condiciones de trabajo o se hayan producido daños a la salud y seguridad en el trabajo. Asimismo, si los resultados de la evaluación de riesgos lo hacen necesario se realizan: a) controles periódicos de la salud de los trabajadores y de las condiciones de trabajo para detectar situaciones potencialmente peligrosas, y b) medidas de prevención, incluidas las relacionadas con los métodos de trabajo y de producción, que garanticen un mayor nivel de protección de la seguridad y salud de los trabajadores.

Por otro lado, el literal g) del artículo 26 del RLSST, prescribe que: “el empleador está obligado a: (...) g) Adoptar disposiciones efectivas para identificar y eliminar los peligros y los riesgos relacionado con el trabajo y promover la seguridad y salud en el trabajo (…)”.

Asimismo, el literal c) del artículo 32 del RLSST dispone la documentación del Sistema de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo que debe exhibir el empleador es la siguiente: “(...) c) La identificación de peligros, evaluación de riesgos y sus medidas de control (...)”.

Así también, en el artículo 77 del RLSST, vigente a la fecha del accidente de trabajo, se dispone que la evaluación inicial de riesgos debe realizarse en cada puesto de trabajo del empleador, por personal competente, en consulta con los trabajadores y sus representantes ante el Comité o Supervisor de Seguridad y Salud en el Trabajo. Esta evaluación debe considerar las condiciones de trabajo existentes o previstas, así como la posibilidad de que el trabajador que lo ocupe, por sus características personales o estado de salud conocido, sea especialmente sensible a alguna de dichas condiciones. Adicionalmente, la evaluación inicial debe: “(...) b) Identificar los peligros y evaluar los riesgos existentes o posibles en materia de seguridad y salud que guarden relación con el medio ambiente de trabajo o con la organización del trabajo. c) Determinar si los controles previstos o existentes son adecuados para eliminar los peligros o controlar riesgos (…)”.

De igual manera, el artículo 82 del RLSST, dispone que: “El empleador debe identificar los peligros y evaluar los riesgos para la seguridad y salud de los trabajadores en forma

En relación a las causas del accidente de trabajo, conforme se ha señalado en el numeral 4.9 del acápite IV Hechos Constatados del Acta de Infracción, la investigación del inspector de trabajo determinó lo siguiente:

Sobre las causas del accidente, corresponde recordar que el artículo 42 de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo (LSST) establece que la investigación de accidentes, enfermedades e incidentes permite identificar los factores de riesgo presentes en la organización, las causas inmediatas (actos y condiciones subestándares), las causas básicas (factores personales y factores del trabajo) y cualquier desviación del Sistema de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo, con el fin de planificar las acciones correctivas pertinentes. Asimismo, conforme a lo señalado en la Resolución de Sala Plena N° 005- 2022-SUNAFIL/TFL, el legislador ha recogido doctrinariamente12 el denominado “método del árbol de causas”, el cual parte de una concepción pluricausal del accidente y permite profundizar en el análisis de los hechos a través de un diagrama que reconstruye la cadena causal, evidenciando las conexiones cronológicas y lógicas entre los sucesos que originaron el accidente

Bajo dicho marco, se advierte que los inspectores de trabajo realizaron un análisis que no se limitó a lo consignado en el Registro de Investigación de Accidentes de Trabajo de la inspeccionada13. Si bien se identificaron actos y condiciones subestándares, además de fatores personales y de trabajo en dicho registro, los inspectores evaluaron si estos constituían los únicos antecedentes del accidente, concluyendo que no era así. Como resultado del análisis efectuado, determinaron que el sujeto inspeccionado no contaba con un IPER elaborado conforme a ley, tal como se consignó en el Acta de Infracción,

En efecto, en el numeral 4.11 del acápite IV Hechos Constatados del Acta de Infracción se dejó constancia que, si bien el inspeccionado presentó un documento denominado Identificación de Peligros y Evaluación de Riesgos, vigente a enero 2019; sin embargo, señala que este documento no ha sido correctamente elaborado, estando a que, se ha considerado un modelo único para todas sus actividades, no específicamente para el centro de trabajo (Clínica San Gabriel), lugar donde sucedió el accidente investigado, teniendo en cuenta que cada centro de trabajo, cada infraestructura tiene sus propias particularidades, peligros y riesgos que se deben identificar, los mismos que deben considerarse en la Identificación de Peligros y Evaluación de Riesgos. Además, dejó señalado que el sujeto inspeccionado no ha identificado correctamente los peligros y riesgos asociados a las actividades realizadas por la trabajadora accidentada, específicamente en habitaciones hospitalarias, no habiendo considerando para las actividades de Operaria de Limpieza, correctamente los peligros “peligro pisos y zonas resbaladizas”, no se han considerado como controles el uso adecuado de zapatos o botas antideslizantes, por lo que estando al documento exhibido, la empresa inspeccionada no ha cumplido con haber identificado los Peligros y Evaluado los Riesgos correctamente; además, tampoco se han establecido controles adecuados como medidas de prevención de accidentes de trabajo, tal es el caso de la trabajadora afectada (Operaria de Limpieza), debiendo la empresa inspeccionada haber implementado medidas de control, lo cual no se hizo en su oportunidad, siendo ésta una causa del accidente de trabajo investigado ocurrido en fecha 22 de agosto de 2019.

Respecto a los argumentos expuestos por la impugnante en su recurso de revisión, esta Sala ha analizado la matriz IPER15 corroborándose en la misma las observaciones advertidas por el inspector de trabajo. Del mismo modo, ante dicha evidencia, no se sustenta que el accidente se haya debido a una circunstancia fortuita, dada las deficiencias encontradas por el inspector en dicha materia. Por ello, se confirma que la matriz presentada no resulta idónea para acreditar el cumplimiento de las obligaciones del sujeto inspeccionado en materia de identificación y evaluación de riesgos, corroborándose la comisión de la infracción imputada.

En cuanto al nexo causal, en el fundamento 18 de la resolución sancionadora, la Autoridad de Primera Instancia sustentó el incumplimiento en la identificación de peligros y

De lo expuesto, se advierte de manera clara y objetiva que, tanto los inspectores comisionados como las instancias previas, verificaron la existencia del nexo causal entre la infracción detectada (falta de elaboración del IPER conforme a ley) y el accidente de trabajo sufrido por el trabajador afectado. En consecuencia, corresponde desestimar lo alegado por la impugnante y confirmar la infracción imputada en este extremo, por encontrarse configurado el supuesto previsto en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT.

De acuerdo con el Principio de Información y Capacitación, recogido en el artículo IV del Título Preliminar de la LSST, las organizaciones sindicales y los trabajadores reciben del empleador una oportuna y adecuada información y capacitación preventiva en la tarea a desarrollar, con énfasis en lo potencialmente riesgoso para la vida y salud de los trabajadores y su familia.

El literal f) del artículo 50 de la LSST, establece que el empleador aplica como medidas de prevención de los riesgos laborales, capacitar y entrenar anticipada y debidamente a los trabajadores, entre otros. Asimismo, el artículo 52 del citado cuerpo normativo, señala que el empleador transmite a los trabajadores, de manera adecuada y efectiva, la información y los conocimientos necesarios en relación con los riesgos en el centro de trabajo y en el puesto o función específica, así como las medidas de protección y prevención aplicables a tales riesgos (énfasis añadido).

Al respecto, los artículos 27 y 29 del RLSST, establecían el contenido, la oportunidad y los alcances que los programas de capacitación deben desarrollar estableciéndose, adicionalmente en el Glosario de Términos del RLSST, qué se entiende por capacitación: “Actividad que consiste en trasmitir conocimientos teóricos y prácticos para el desarrollo de competencias, capacidades y destrezas acerca del proceso de trabajo, la prevención de los riesgos, la seguridad y la salud”.

Así, el sustento de la imputación para el reproche administrativo referido al incumplimiento en formación e información en materia de seguridad y salud en el trabajo se funda en la no presentación de documentos, por parte de la impugnante, que acrediten haber proporcionado la formación e información sobre seguridad y salud en el trabajo anticipada, en prevención de riesgos laborales en las funciones específicas que desarrollaba el trabajador afectado al momento del accidente.

En relación a las causas del accidente de trabajo, el inspector de trabajo ha dejado señalado en el numeral 4.9 del acápite IV Hechos Constatados del Acta de Infracción lo siguiente:

En la presente materia, se advierte que los inspectores de trabajo realizaron un análisis que no se limitó a lo consignado en el Registro de Investigación de Accidentes de Trabajo de la inspeccionada16. Si bien se identificaron actos y condiciones subestándares, además de factores personales y de trabajo en dicho registro, los inspectores evaluaron si estos constituían los únicos antecedentes del accidente, concluyendo que no era así. Como resultado del análisis efectuado, determinaron que el sujeto inspeccionado no acreditó haber brindado formación e información sobre Seguridad y Salud en el Trabajo a la trabajadora afectada, tal como se consignó en el Acta de Infracción, incorporándose dicho incumplimiento como un factor de trabajo relevante para la reconstrucción causal del accidente.

Al respecto, en el presente caso, en el numeral 4.13 del acápite IV Hechos Constatados del Acta de Infracción se deja constancia que el sujeto inspeccionado no acreditó haber brindado formación e información en materia de seguridad y salud en el trabajo, a la fecha del accidente de trabajo materia de inspección, sobre los riesgos específicos a los que ha estado expuesta la trabajadora afectada, en el desarrollo de sus actividades en el área de Limpieza Hospitalaria, como capacitar en el uso adecuado de los Equipos de Protección Personal, capacitación en identificación del peligros y medidas preventivas, etc.; deja señalado que no existen registros de estas capacitaciones obligatorias para la función y puesto específico en la etapa de inducción, y consecutivamente conforme a los peligros y riesgos existente en el centro de trabajo considerando su fecha de ingreso del 04 de enero de 2019; por lo que, se evidencia que no ha cumplido con brindar una oportuna formación e información sobre seguridad y salud en el trabajo en el puesto específico de la trabajadora accidentada, siendo ésta una causa del accidente de trabajo ocurrido en fecha 22 de agosto de 2019.

Respecto a los argumentos expuestos por la impugnante en su recurso de revisión, esta Sala ha analizado el Registro de Investigación de Accidentes de Trabajo, presentado por la impugnante, corroborándose en el mismo que una de las recomendaciones a seguir era “capacitar sobre los peligros y riesgos del puesto de trabajo”, esto es, de “operador de

En cuanto al nexo causal, en el fundamento 34 de la resolución sancionadora, la Autoridad de Primera Instancia sustentó que dicha omisión fue causa del accidente de trabajo, dado que, de haberse formado e informado a la trabajadora afectada sobre los peligros y riesgos a los que se encontraba expuesta en el desarrollo de sus actividades en el área de limpieza hospitalaria, la citada trabajadora habría realizado correctamente sus labores, lo que hubieran prevenido la ocurrencia del accidente en mención.

De lo expuesto, se advierte de manera clara y objetiva que, tanto los inspectores comisionados como las instancias previas, verificaron la existencia del nexo causal entre la infracción detectada (formación e información) y el accidente de trabajo sufrido por el trabajador afectado. En consecuencia, corresponde desestimar lo alegado por la impugnante y confirmar la infracción imputada en este extremo, por encontrarse configurado el supuesto previsto en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT.

De acuerdo a lo estipulado en el literal c) del artículo 26 del RLSST, el empleador está obligado a disponer de una supervisión efectiva, según sea necesario, para asegurar la protección de la seguridad y salud de los trabajadores.

En ese sentido, la supervisión es de vital importancia para que el empleador cumpla con su deber de prevención de riesgos laborales. La supervisión es un medio para controlar los riesgos laborales, así como para determinar si las medidas de prevención y protección adoptadas respecto de dichos riesgos se aplican y muestran ser eficaces.

En este escenario, resulta importante invocar lo previsto en la Resolución de Sala Plena N° 011-2022-SUNAFIL/TFL. Al respecto, la resolución antes señalada contiene el precedente administrativo de observancia obligatoria18, en el que se estableció el criterio que se debe tener en cuenta sobre la supervisión en materia de seguridad y salud en el trabajo, conforme se aprecia a continuación:

Así las cosas, sobre este aspecto, lo que es objeto de sanción para la administración es la ausencia de este complejo y estructural esquema y/o diseño que conlleva la supervisión en materia de seguridad, cuya responsabilidad recae en el empleador, el cual debe llevar y estructurar el mismo, además de verificar su cumplimiento y medir sus resultados.

Por lo anotado, la administración debe diferenciar, como lo hace el Tribunal, (i) la falta de conocimiento de los trabajadores sobre el riesgo; y, (ii) la ausencia de supervisión. Si bien ambos conceptos se complementan en la estructura de la seguridad y salud en el trabajo; no obstante, constituyen supuestos disímiles. La primera está orientada a la falta de formación e información de los trabajadores sobre los peligros y riesgos en la prestación de servicios, y la segunda, a la carencia de un sistema o medio de supervisión por parte del empleador.”

En relación a las causas del accidente de trabajo, el inspector de trabajo ha dejado señalado, en el numeral 4.9 del acápite IV Hechos Constatados del Acta de Infracción, lo siguiente:

Del mismo modo, en relación a los hechos reprochables materia de examen, el inspector de trabajo ha dejado corroborado, en el numeral 4.12 del acápite IV Hechos Constatados del Acta de Infracción, lo siguiente:

En ese entendido, se corrobora que, conforme a lo señalado en la Resolución de Sala Plena N° 011-2022-SUNAFIL/TFL, el inspector de trabajo ha constatado que la impugnante incumplió con su obligación en materia de Supervisión Efectiva, dada cuenta que no se contaba con procedimientos y métodos implementados, diseñados y establecidos para medir, recopilar y prevenir con ello los riesgos y peligros del puesto de trabajo de la trabajadora accidentada.

También, para la presente materia, se advierte que los inspectores de trabajo realizaron un análisis que no se limitó a lo consignado en el Registro de Investigación de Accidentes de Trabajo de la inspeccionada19. Si bien se identificaron actos y condiciones subestándares, además de factores personales y de trabajo en dicho registro, los inspectores evaluaron si estos constituían los únicos antecedentes del accidente, concluyendo que no era así. Como resultado del análisis efectuado, evidenciaron la falta de supervisión efectiva, incorporándose dicho incumplimiento como un factor de trabajo relevante para la reconstrucción causal del accidente.20

Respecto de los argumentos formulados por la impugnante en su recurso de revisión, tampoco se advierte en el presente caso el cumplimiento de su obligación de supervisión efectiva. En efecto, no se ha demostrado que las causas del accidente de trabajo —por las cuales se le ha atribuido responsabilidad— respondan a hechos ajenos a las obligaciones que legalmente le corresponden a la empresa. En consecuencia, la responsabilidad ha sido correctamente determinada en el presente caso, por lo que corresponde desestimar los alegatos planteados por la impugnante en este extremo.

En cuanto al nexo causal, en el fundamento 27 de la resolución sancionadora, la Autoridad de Primera Instancia sustentó que dicha omisión fue causa del accidente de trabajo, dado que, de haberse realizado una supervisión efectiva, se habrían tomado las medidas de seguridad adecuadas en las actividades que efectuaba la trabajadora afectada en su condición de “operaria de limpieza”, que hubieran prevenido la ocurrencia del accidente en mención.

De lo expuesto, se advierte de manera clara y objetiva que, tanto los inspectores comisionados como las instancias previas, verificaron la existencia del nexo causal entre la infracción detectada (supervisión efectiva) y el accidente de trabajo sufrido por el

En resumen, el análisis causal del accidente de trabajo puede presentarse mediante el siguiente esquema:

En relación a lo alegado por la impugnante en su recurso de revisión, es pertinente señalar que la prohibición de reforma en peor se encuentra establecida para aquellos pronunciamientos que se emiten en procedimientos recursivos, tal como se desprende del artículo 258 numeral 258.3 del Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG): “Cuando el infractor sancionado recurra o impugne la resolución adoptada, la resolución de los recursos que interponga no podrá determinar la imposición de sanciones más graves para el sancionado.”

En el presente caso se advierte que, mediante Resolución de Intendencia N° 1348-2022- SUNAFIL/ILM, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró la nulidad de la Resolución de Sub Intendencia N° 244-2022-SUNAFIL/ILM, al haberse identificado inconsistencias en la tipificación de los incumplimientos considerados como causas del accidente de trabajo consignadas en el Acta de Infracción; en consecuencia, se dejó sin efecto la sanción económica impuesta y se dispuso que la autoridad inferior emita un nuevo pronunciamiento conforme a ley.

Sobre los efectos de la declaración de nulidad, Danós Ordoñez21 señala:

En relación a la existencia de reforma peyorativa ante la declaración de nulidad, corresponde a esta Sala señalar que la autoridad de segunda instancia administrativa no agravó la sanción impuesta por la autoridad de primera instancia, sino que declaró nula de oficio la resolución sancionadora primigenia, al advertir la existencia de causales de nulidad previstas expresamente en el artículo 10 del TUO de la LPAG. Dicha nulidad fue declarada por el órgano jerárquicamente superior, dentro del plazo legal de dos (2) años establecido en el numeral 213.3 del artículo 213 del TUO de la LPAG, y en resguardo del interés público y del respeto al principio de legalidad.

En consecuencia, conforme a lo expuesto en los párrafos precedentes, la declaración de nulidad de un acto administrativo produce efectos retroactivos (ex tunc), lo que determina que dicho acto se tenga por inexistente desde su emisión y que queden sin efecto todas las actuaciones que de él se deriven. En tal sentido, la sanción contenida en una resolución declarada nula carece de validez jurídica y no puede ser utilizada como parámetro para sustentar la existencia de una supuesta reforma peyorativa. Por ello, corresponde desestimar los argumentos referidos a la alegada reforma en peor, confirmándose que la actuación administrativa se ha desarrollado dentro del marco constitucional y legal vigente, sin vulneración de los derechos del administrado ni de las garantías propias del procedimiento administrativo sancionador.

Por las razones expuestas, se desestima la nulidad invocada por la impugnante, al no haberse acreditado la existencia de ninguna de las causales previstas en el artículo 10 del TUO de la LPAG, constatándose que en el presente procedimiento se respetaron las garantías del debido proceso administrativo, debiendo confirmarse la impugnada en todos sus extremos.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho y de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.