Distribuidora Drogueria Alfaro S.A.C — Res. 354-2023

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Formacion e informacion sobre Seguridad y Salud en el Trabajo (Sub materia: Incluye Todas); Gestión interna de seguridad y salud en el trabajo (Sub materias: Registro de Accidentes de trabajo e incidentes, Reglamento interno de seguridad y salud en el trabajo, Notificación o aviso de accidente de trabajo mortal o incidente peligroso); Condiciones de seguridad: en lugares de trabajo, instalaciones Civiles y maquinaria (Sub materia: Condiciones seguridad); Sistema de gestión SST en las empresas (Sub materia: Actividades de Prevención - Supervisión Efectiva) e Identificación de Peligros y Evaluación de riesgos (IPER)(Sub materia: Prevención de riesgos). soft PAREDES MORALES Luis Gabriel FAU 20555195444 soft 20555195444 soft

montacargas, por no cumplir la normatividad de gestión interna de SST en las empresas respecto de procedimiento escrito de trabajo seguro y supervisión efectiva y por no cumplir la normatividad respecto de Condiciones de seguridad al presentar la puerta del elevador montacargas como condición sub estándar, en perjuicio de 373 trabajadores, como consecuencia del accidente de trabajo mortal del señor Cesar Humberto Castillo Bregante ocurrido el 16 de septiembre de 2020.

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no cumplir con la normativa de seguridad y salud en el trabajo que obliga que el Reglamento Interno de Seguridad y Salud en el Trabajo, incluya los estándares de seguridad, en este caso relacionados a medidas de prevención y control destinadas a evitar el accidente con el montacarga, hecho que afectó al trabajador César Humberto Castillo Bregante al producirse un accidente mortal, tipificada en el numeral 28.11 del artículo 28 del RLGIT. Imponiéndole una multa de S/ 101,652.00, la cual, con la sobretasa del 50%, asciende a S/ 152,478.00.

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no cumplir con la normativa de seguridad y salud en el trabajo que obliga que se elabore un procedimiento de supervisión que permita controlar los actos y condiciones que ocurren en lugares de trabajo y elaborar un instructivo de manejo de montacargas para controlar a los trabajadores cuando realizan actos o actividades de alto riesgo, hecho que afectó al trabajador César Humberto Castillo Bregante, al producirse un accidente mortal, tipificada en el numeral 28.11 del artículo 28 del RLGIT. Imponiéndole una multa de S/ 101,652.00, la cual, con la sobretasa del 50%, asciende a S/ 152,478.00.

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no cumplir con la normativa de seguridad y salud en el trabajo relativa a condiciones de seguridad adecuadas, suficientes y efectivas en lugar de trabajo, con relación al montacargas que tuvo una falla en su operación (puerta no cerraba) generando un accidente mortal al trabajador César Humberto Castillo Bregante, tipificada en el numeral 28.11 del artículo 28 del RLGIT. Imponiéndole una multa de S/ 101,652.00, la cual, con la sobretasa del 50%, asciende a S/ 152,478.00.

i. Que, su reglamento interno de seguridad y salud en el trabajo (RISST) sí cuenta con la estructura legalmente establecida, por lo que lo señalado por las inspectores comisionadas es falso, pues en el IPERC sí están determinados tanto los riesgos como las medidas para prevenirlos.

ii. Determina que no se encuentra descrita en la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, ni en su reglamento, que las empresas deben elaborar y/o contar con PETS. Así, la obligación de contar con tales instrumentos sólo ha sido establecida para los trabajos en el sector Minería, por lo que es arbitrario y contrario a los principios del procedimiento administrativo que se pretenda sancionar por no contar con un documento del cual no están obligados a tener. Independientemente de ello, sostiene que sí cuentan con un instructivo del montacargas, además de que en el IPER están identificados los riesgos que se tienen con el uso del mismo. Advierte que, al trabajador se le indicó que no manipulara el montacargas y cuando varios trabajadores se retiraron, éste siguió realizando el acto que se le exhortó a dejar de hacer.

iii. Refiere que la evaluación hecha por las inspectoras comisionadas, no fue realizada de manera correcta, pues no pudieron ingresar a sus instalaciones ni contaban con la formación técnica para poder determinar si el montacargas presentaba fallos. Por el contrario, de la evaluación realizada por parte de un profesional especializado contratado por la empresa (ingeniero forense), se concluyó que los riesgos para un accidente intrínseco del propio montacarga eran nulos, no siendo la máquina un factor contributivo para el accidente.

iv. Que el Tribunal de Fiscalización Laboral ha emitido un pronunciamiento donde ha desarrollado el tema sobre el examen de tipicidad de las infracciones, conforme se desprende en la Resolución N° 324-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, que no ha sido observado por el inferior en grado.

i. Que el artículo 74 del reglamento de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo precisa que los empleadores con más de veinte trabajadores deben de contar con

2 Notificada a la impugnante el 18 de abril de 2022, véase folio 120 del expediente sancionador.

un reglamento interno de seguridad y salud en el trabajo (RISST) con una estructura que incluya, entre otros, los estándares de seguridad y salud en las operaciones.

ii. Refiere que si bien la impugnante presentó un RISST entregado al trabajador antes de la ocurrencia del accidente, éste no cumplió con los estándares de seguridad y salud en la operación de montacargas, no encontrándose de acuerdo a ley, por lo que no acreditó el cumplimiento de dicha obligación.

iii. Que, la omisión en el desarrollo de los estándares de seguridad y salud en las operaciones referida a las maniobras del montacargas en el RISST se encuentra como parte causante del accidente de trabaja, en razón de que el trabajador no tuvo conocimiento oportuno de las actividades pasibles de riesgos y/o peligros frente a actividades que realizaba, siendo que los estándares de seguridad en las operaciones son procesos de apoyo a las operaciones principales del empleador, razón por la cual las acciones realizadas por el trabajador el día del accidente, al ser pasible de generar accidentes, era de suma importancia que se incluya directrices que regulen la forma de ejecutarlas, a efectos de prever la materialización de un accidente.

iv. Así, el artículo 74 del RLSST precisa, respecto de la elaboración de reglamento interno de seguridad y salud en el trabajo, que éste debe de contener una estructura mínima, dentro de la cual se observen los estándares de seguridad y salud en las operaciones; frente a lo cual el RISST vigente de la empresa no cuenta con estándares de seguridad y salud en las operaciones que se encuentre referidas a “operaciones de montacargas”.

v. Respecto de la supervisión efectiva, de acuerdo con el artículo 41 de la LSST, se requiere adoptar medidas preventivas y correctivas necesarias para eliminar o controlar los peligros asociados al trabajo, sancionándose a la impugnante por no cumplir con establecer dentro de su instructivo de manejo del montacargas, los riesgos y las medidas preventivas de seguridad a aplicar al hacer uso del manejo del montacargas, por lo que señala que la impugnante no acreditó contar con procedimientos escritos de trabajo seguro, en el que se establezca de forma concreta la manera de realizar las operaciones que puedan generar daños si no se realizan de forma determinada.

vi. Por ello, durante la ejecución de la maniobra que realizaba el trabajador afectado, no se realizó una supervisión efectiva, siendo que no se ejerció un control/supervisión de la actividad que realizó el trabajador el día de ocurrido el accidente, en tanto fue él quien llamó a la supervisora para informar sobre los problemas que presentaba el montacargas, ésta se percató que la puerta de la cabina del montacargas estaba desviada e indicó que comunicaría a otra persona del hecho, permitiendo que el trabajador continúe manipulando la puerta en su intento de solucionarlo, sufriendo el accidente.

vii. En ese orden de ideas, el procedimiento escrito de trabajo seguro (PETS), al ser un documento que contiene la descripción específica de cómo llevar a cabo o desarrollar una tarea de manera correcta, desde el inicio hasta el final, era de suma importancia que se incluya en su instructivo de manejo del montacargas los riesgos y las medidas preventivas de seguridad al hacer uso del manejo del mismo.

viii. Respecto del actuar negligente del señor Castillo, aún en el supuesto de ocurridos factores personales en el accidente, es la impugnante quien se encontraba a cargo del cumplimiento de la normativa en seguridad y salud en el trabajo. Además, no podría atribuírsele responsabilidad al trabajador afectado si es que la impugnante no demostró que había realizado la supervisión al verificar que se haya cumplido con lo dispuesto en la IPERC, considerando además que el instructivo de montacargas que alega demostrar su cumplimiento no contiene los riesgos y medidas preventivas de seguridad, por lo que menciona que en, en virtud del principio de responsabilidad, el empleador asume las implicancias legales, y de cualquier índole a consecuencia de un accidente o enfermedad que sufra el trabajador en el desempeño de sus funciones o a consecuencia de él.

ix. Respecto de las condiciones de seguridad, en el considerando 5.4.23 de la resolución sancionadora se advierte que concurrieron condiciones inseguras tales como la falla en la puerta del elevador del montacargas al no cerrarse de manera adecuada, lo que coadyuvó a la ocurrencia del accidente fatal; no siendo correcto el imputar la responsabilidad al trabajador fallecido, pues aquellos factores personales que le son imputados se entrelazan con otras fallas del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo cuya responsabilidad recae en la empresa.

x. De igual modo, conforme con los hechos constatados en el Acta de Infracción, se evidenció que cuando ocurrió el accidente de trabajo mortal, la puerta del elevador del montacargas presentaba fallas al no cerrar, además de no existir medidas de protección adecuadas, pues el trabajador afectado al intentar solucionar las fallas que presentaba la puerta, la pateó y empujó con su cuerpo, sin que exista barrera alguna que impida el acceso del trabajador fallecido o cualquier otro trabajador, por lo que la impugnante incumplió sus obligaciones respecto de las condiciones de seguridad del ambiente de trabajo, al no prever las medidas de prevención de riesgos adecuadas, a efectos de evitar el accidente de trabajo.

xi. Por ello, si bien en la resolución sancionadora se consigna como una de las causas del accidente de trabajo la “falla en la puerta del elevador del montacargas al no cerrar de manera adecuada” (causas inmediatas – condición subestándar); también se señalan como otras causas del accidente la “falta de estándares de seguridad y salud en el reglamento interno de seguridad y salud en el trabajo – en la operación del montacargas” y la “falta de supervisión efectiva” (Causas básicas – factores de trabajo), es decir, en el presente caso hubo varios eventos relacionados que concurrieron para generar dicho accidente en perjuicio del trabajador Castillo.

xii. Respecto de la aplicación de la Resolución N° 324-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, emitida por el Tribunal de Fiscalización Laboral, precisa que ésta no resulta ser un

precedente vinculante instaurado por el Tribunal de Fiscalización Laboral, de obligatorio cumplimiento, que amerite su aplicación según el caso en concreto.

xiii. Por lo tanto, no advierte que se haya configurado ninguna de las causales de nulidad prevista en el artículo 10 del TUO de la LPAG, que determinen la invalidez de la resolución sancionadora, por lo que estima pertinente no ha lugar la nulidad deducida por la impugnante.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4 “Ley N° 29981, Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)”. 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6 “Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.”

Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

Del Recurso De Revisión

7 “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE LA DISTRIBUIDORA DROGUERIA ALFARO S.A.C.

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 10 de mayo de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 069-2022-SUNAFIL/IRE-CAL, señalando los siguientes alegatos:

i. Sostiene que la resolución de Intendencia adolece un vicio de nulidad relacionado a la motivación del acto administrativo, al no contar con una motivación adecuada respecto a todos los argumentos esbozados en el recurso de apelación, así como los medios probatorios que obran en autos, sobre todo a lo concerniente a la correcta interpretación sobre el nexo causal y a la afectación al principio de tipicidad, evidenciando una transgresión del principio del debido procedimiento.

8 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, artículo 14.

ii. Pese a lo indicado en el Acta de Infracción, esto es que el trabajador afectado, luego de comunicar fallos en la puerta de la cabina, procedió a patearla y empujarla con su cuerpo, logrando que “corra”, pero que posteriormente lo aprisione, la Intendencia señala que la causa del accidente de trabajo se dio por la falta de estándares de seguridad en la operación del montacargas (elevador) en el Reglamento Interno de Seguridad y Salud en el Trabajo, la falta de Procedimientos Escritos de Trabajos Seguros (PETS) que contemple los riesgos y medidas preventivas de seguridad y la falta de una supervisión efectiva en seguridad y salud en el trabajo.

iii. Así, se contraviene el principio de tipicidad pues se pretende imputar una falta inexistente, toda vez que la Sub Intendencia ha reconocido en su momento que el RISST estaba conforme a Ley, pero se pretende exigir el cumplimiento de elementos que no están señalados por Ley y que van más allá de lo señalados por la norma. Así, no es posible considerar dentro del RISST que en caso la puerta del elevador presente averías, no se debe de patear ni empujar la misma cuando el mantenimiento a ésta no era parte de las actividades del señor Castillo, y el hacer mantenimiento de la puerta de la carga no es parte de la etapa del proceso productivo.

iv. De esta manera, señala que se pretende sancionar por una falta que no corresponde al caso de autos, vulnerando de manera clara el principio de tipicidad y legalidad pues tanto la Sub Intendencia como la Intendencia están haciendo una interpretación antojadiza de lo establecido en la norma.

v. Respecto de la presunta falta de supervisión efectiva en Seguridad y Salud en el Trabajo, se ha omitido una parte fundamental de la supervisora de seguridad; que la señora Cárdenas le ordenó al señor Castillo el cese de los actos de manipulación del montacargas y que se espere al técnico; haciendo caso omiso a este argumento de defensa.

vi. Respecto de las condiciones de la puerta del montacargas (elevador), sostiene que los inspectores no realizaron una visita inspectiva, por lo que desconocen cómo se llegó a la conclusión de que éstos no se encontraban en buen estado; más aún si la empresa remitió información que acreditaba el correcto estado de operatividad de los mismos.

vii. El hecho de que el día del accidente se haya presentado un desperfecto no puede ser tomado por parte de los inspectores como un signo de que éstos no se encontraban en buen estado para su operatividad.

viii. Respecto de la afectación al principio de tipicidad por no contar con un PETS, sostiene que la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo así como su reglamento no

establecen que las empresas cuyo objeto social esté relacionado con las “ventas al por mayor no especializadas” deban de contar con un Procedimiento Escrito de Trabajo Seguro (PETS).

Añade que este instrumento se encuentra regulado únicamente para empresas del sector minero, según se establece en el Decreto Supremo N° 024-2016-EM, siendo un argumento ya presentando ante la Sub Intendencia, quien, sin embargo, señaló que en virtud del principio de prevención era obligación de la empresa el asegurar las condiciones de trabajo que garanticen un estado de vida saludable concluyendo que le correspondía contar con dicho documento.

ix. Asimismo, la resolución impugnada no se pronuncia sobre los argumentos respecto a la obligación de contar con un PETS, e incurre en error al señalar que únicamente por ser un documento que contiene la descripción específica de la tarea a desarrollar era de suma importancia que la empresa cuente con éste con la finalidad de incluir los riesgos y las medidas preventivas al momento de hacer uso del montacargas.

Así, se vulnera el principio de tipicidad, pues no se indica qué obligación habría incumplido la empresa.

x. Cuestiona adicionalmente el nexo causal en las faltas imputadas, pues éste no se debe por los supuestos incumplimientos expuestos por la Intendencia, dado que existe una causa directa acreditada, referida a la imprudencia del trabajador accidentado, al resistirse a las órdenes del empleador y manipular la puerta del montacargas a sabiendas de que se trata de una acción altamente peligrosa y que no era parte de sus funciones.

xi. Así, sostiene que nuestro ordenamiento no precisa los límites al principio de prevención ni al principio de responsabilidad por parte del empleador, de tal forma que la labor inspectiva permita identificar específicamente los casos en donde el accidente de trabajo se produjo por la culpa inexcusable y negligencia del propio trabajador; debiéndose exigir que los hechos imputados por la Administración se correspondan con la conducta descrita en el tipo infractor.

Precisa que el Tribunal de Fiscalización Laboral se ha pronunciado en extenso respecto del tipo infractor y a la subsunción de faltas sobre el incumplimiento de la normativa en seguridad y salud en el trabajo, de acuerdo con las Resoluciones N° 422-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, 324-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, 421- 2021- SUNAFIL/TFL-Primera Sala, 534-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala y 576-2021- SUNAFIL/TFL-Primera Sala.

Análisis Del Recurso De Revisión

De los precedentes de observancia obligatoria y la conducta sancionada bajo el numeral 28.11 del artículo 28 del RLGIT

“6.15 En ese entendido, debemos señalar que el tipo de análisis de los accidentes de trabajo puede ser multicausal y en esa medida, es posible que la imputación por la infracción contemplada en los numerales 28.10 y 28.11 del artículo 28 del RLGIT obedezca a más de una subsunción plausible, si el inspector actuante da cuenta del nexo de causalidad entre la falta determinada y el tipo sancionador de dichos artículos. De esa forma, dos o más incumplimientos pueden ser plenamente aptos de producir el hecho reprochado (el accidente de trabajo) y la subsunción en cualquiera de los citados numerales del artículo 28 del RLGIT es autorizada por la gravedad de la afectación al interés público al que la sanción atiende: la protección de la salud y la vida de los trabajadores.

i) Para ambos supuestos: Que el incumplimiento a la normativa en seguridad y salud en el trabajo haya ocasionado el accidente de trabajo; y, ii) Para el supuesto establecido en el artículo 28.10 del artículo 28 del RLGIT: que como consecuencia de lo señalado en el literal i) se haya producido daños en el cuerpo o la salud del trabajo que requieran asistencia o descanso médico, conforme al certificado o informe médico legal. iii) Para el supuesto establecido en el artículo 28.11 del artículo 28 del RLGIT: que como consecuencia de lo señalado en el literal i) el accidente produzca el fallecimiento del trabajador.

i) El nexo causal es el elemento gravitante para determinar la responsabilidad del empleador en los tipos sancionadores previstos en los artículos 28.10 y 28.11; en ese sentido se entiende por nexo causal a la relación causal o causalidad entre la infracción cometida y el accidente sucedido, siendo el evento trágico consecuencia de la inobservancia o incumplimiento de la normativa laboral. ii) Respecto al examen del nexo causal, los tipos infractores materia de análisis, llevan a evaluar los actuados en la fiscalización a partir de la determinación del carácter causal de la infracción respecto a cada uno de los incumplimientos detectados en los que este factor causal se encuentre presente.

Así, cada uno de los incumplimientos sancionados bajo los numerales 28.10 o 28.11 del artículo 28 del RLGIT, deben ser susceptibles de producir el accidente o contribuir a que este se desencadene, conforme con lo determinado en la fiscalización y conforme con las condiciones establecidas en ambos tipos normativos. De manera que, si la inobservancia de las normas de seguridad y salud en el trabajo ocasiona un accidente, esta podrá dar lugar a una o a más de una sanción, siendo analizadas de manera independiente cada una de ellas respecto de su carácter causal sobre el accidente ocurrido. Por tanto,

corresponderá que, por cada vez donde ese juicio causal se vea satisfecho, se aplique una sanción.” (el resaltado es nuestro).

Figura N° 02 Descripción del Accidente

Figura N° 03 Causas del Accidente según el Acta de Infracción

“En materia de seguridad y salud en el trabajo, la entidad empleadora principal responde directamente por las infracciones que, en su caso, se cometan por el incumplimiento de la obligación de garantizar la seguridad y salud de los trabajadores, personas que prestan servicios, personal bajo modalidades formativas laborales, visitantes y usuarios, los trabajadores de las empresas y

9 Constitución Política del Perú de 1993 Artículo 22.- El trabajo es un deber y un derecho. Es la base del bienestar social y un medio de realización de la persona. 10 Artículo II del Título Preliminar de la LSST.

entidades contratistas y subcontratistas que desarrollen actividades en sus instalaciones. (...)”11.

11 Artículo 103 de la LSST. 12 LSST, Artículo 50. Medidas de prevención facultadas al empleador “El empleador aplica las siguientes medidas de prevención de los riesgos laborales: a) Gestionar los riesgos, sin excepción, eliminándolos en su origen y aplicando sistemas de control a aquellos que no se puedan eliminar. b) El diseño de los puestos de trabajo, ambientes de trabajo, la selección de equipos y métodos de trabajo, la atenuación del trabajo monótono y repetitivo, todos estos deben estar orientados a garantizar la salud y seguridad del trabajador. c) Eliminar las situaciones y agentes peligrosos en el centro de trabajo o con ocasión del mismo y, si no fuera posible, sustituirlas por otras que entrañen menor peligro. d) Integrar los planes y programas de prevención de riesgos laborales a los nuevos conocimientos de las ciencias, tecnologías, medio ambiente, organización del trabajo y evaluación de desempeño en base a condiciones de trabajo. e) Mantener políticas de protección colectiva e individual. f) Capacitar y entrenar anticipada y debidamente a los trabajadores.” 13 LSST, Artículo 21. Las medidas de prevención y protección del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo “Las medidas de prevención y protección dentro del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo se aplican en el siguiente orden de prioridad: a) Eliminación de los peligros y riesgos. Se debe combatir y controlar los riesgos en su origen, en el medio de transmisión y en el trabajador, privilegiando el control colectivo al individual. b) Tratamiento, control o aislamiento de los peligros y riesgos, adoptando medidas técnicas o administrativas. c) Minimizar los peligros y riesgos, adoptando sistemas de trabajo seguro que incluyan disposiciones administrativas de control. d) Programar la sustitución progresiva y en la brevedad posible, de los procedimientos, técnicas, medios, sustancias y productos peligrosos por aquellos que produzcan un menor o ningún riesgo para el trabajador. e) En último caso, facilitar equipos de protección personal adecuados, asegurándose que los trabajadores los utilicen y conserven en forma correcta.”

presenta un mal funcionamiento, pero no adoptó ninguna medida destinada a evitar que los trabajadores de un área cuya función no era el reparar dichos equipos siguieran manipulándolos

“6.20. En efecto, en el marco del procedimiento de fiscalización y sancionador se deben obtener los indicios suficientes o elementos de convicción que permitan la comprobación de alguna infracción a las normas de trabajo que sean pasibles de sanción. Esto resulta necesario para poder sostener una imputación de responsabilidad administrativa al sujeto inspeccionado, para lo cual se deben agotar los medios conferidos por el TUO de la LPAG, la LGIT y el RLGIT, citados precedentemente”.

comprenda todas las alegaciones de los administrados, analizando sus fundamentos de hecho y de derecho; así como sustentando adecuadamente la aplicación, interpretación o integración normativa que corresponda a la absolución de cada una de las alegaciones planteadas, conforme a los precedentes o jurisprudencia constitucionalmente establecidos.

“7. El derecho a la debida motivación de las resoluciones judiciales es una garantía del justiciable frente a la arbitrariedad judicial y garantiza que las resoluciones no se encuentren justificadas en el mero capricho de los magistrados, sino en datos objetivos que proporciona el ordenamiento jurídico o los que se derivan del caso. Sin embargo, no todo ni cualquier error en el que eventualmente incurra una resolución judicial constituye automáticamente la violación del contenido constitucionalmente protegido del derecho a la motivación de las resoluciones judiciales.

Así, en el Exp. N.º 3943-2006-PA/TC y antes en el voto singular de los magistrados Gonzales Ojeda y Alva Orlandini (Exp. N.º 1744-2005-PA/TC), este Colegiado Constitucional ha precisado que el contenido constitucionalmente garantizado de este derecho queda delimitado, entre otros, en los siguientes supuestos:

a) Inexistencia de motivación o motivación aparente. Está fuera de toda duda que se viola el derecho a una decisión debidamente motivada cuando la motivación es inexistente o cuando la misma es solo aparente, en el sentido de que no da cuenta de las razones mínimas que sustentan la decisión o de que no responde a las alegaciones de las partes del proceso, o porque solo intenta dar un cumplimiento formal al mandato, amparándose en frases sin ningún sustento fáctico o jurídico.

b) Falta de motivación interna del razonamiento. La falta de motivación interna del razonamiento [defectos internos de la motivación] se presenta en una doble dimensión; por un lado, cuando existe invalidez de una inferencia a partir de las premisas que establece previamente el Juez en su decisión; y, por otro lado, cuando existe incoherencia narrativa, que a la postre se presenta

como un discurso absolutamente confuso incapaz de transmitir, de modo coherente, las razones en las que se apoya la decisión. Se trata, en ambos casos, de identificar el ámbito constitucional de la debida motivación mediante el control de los argumentos utilizados en la decisión asumida por el Juez o Tribunal; sea desde la perspectiva de su corrección lógica o desde su coherencia narrativa.

c) Deficiencias en la motivación externa; justificación de las premisas. El control de la motivación también puede autorizar la actuación del juez constitucional cuando las premisas de las que parte el Juez no han sido confrontadas o analizadas respecto de su validez fáctica o jurídica. Esto ocurre por lo general en los casos difíciles, como los identifica Dworkin, es decir, en aquellos casos donde suele presentarse problemas de pruebas o de interpretación de disposiciones normativas. La motivación se presenta en este caso como una garantía para validar las premisas de las que parte el Juez o Tribunal en sus decisiones. Si un Juez, al fundamentar su decisión: 1) ha establecido la existencia de un daño; 2) luego, ha llegado a la conclusión de que el daño ha sido causado por “X”, pero no ha dado razones sobre la vinculación del hecho con la participación de “X” en tal supuesto, entonces estaremos ante una carencia de justificación de la premisa fáctica y, en consecuencia, la aparente corrección formal del razonamiento y de la decisión podrán ser enjuiciadas por el juez [constitucional] por una deficiencia en la justificación externa del razonamiento del juez.

Hay que precisar, en este punto y en línea de principio, que el hábeas corpus no puede reemplazar la actuación del juez ordinario en la valoración de los medios de prueba, actividad que le corresponde de modo exclusivo a éste, sino de controlar el razonamiento o la carencia de argumentos constitucionales; bien para respaldar el valor probatorio que se le confiere a determinados hechos; bien tratándose de problemas de interpretación, para respaldar las razones jurídicas que sustentan determinada comprensión del derecho aplicable al caso. Si el control de la motivación interna permite identificar la falta de corrección lógica en la argumentación del juez, el control en la justificación de las premisas posibilita identificar las razones que sustentan las premisas en las que ha basado su argumento. El control de la justificación externa del razonamiento resulta fundamental para apreciar la justicia y razonabilidad de la decisión judicial en el Estado democrático, porque obliga al juez a ser exhaustivo en la fundamentación de su decisión y a no dejarse persuadir por la simple lógica formal.

d) La motivación insuficiente. Se refiere, básicamente, al mínimo de motivación exigible atendiendo a las razones de hecho o de derecho indispensables para asumir que la decisión está debidamente motivada. Si bien, como ha establecido este Tribunal en reiterada jurisprudencia, no se trata de dar respuestas a cada una de las pretensiones planteadas, la insuficiencia, vista aquí en términos generales, sólo resultará relevante desde una perspectiva constitucional si es que la ausencia de argumentos o la “insuficiencia” de

fundamentos resulta manifiesta a la luz de lo que en sustancia se está decidiendo.

e) La motivación sustancialmente incongruente. El derecho a la debida motivación de las resoluciones obliga a los órganos judiciales a resolver las pretensiones de las partes de manera congruente con los términos en que vengan planteadas, sin cometer, por lo tanto, desviaciones que supongan modificación o alteración del debate procesal (incongruencia activa). Desde luego, no cualquier nivel en que se produzca tal incumplimiento genera de inmediato la posibilidad de su control. El incumplimiento total de dicha obligación, es decir, el dejar incontestadas las pretensiones, o el desviar la decisión del marco del debate judicial generando indefensión, constituye vulneración del derecho a la tutela judicial y también del derecho a la motivación de la sentencia (incongruencia omisiva). Y es que, partiendo de una concepción democratizadora del proceso como la que se expresa en nuestro texto fundamental (artículo 139º, incisos 3 y 5), resulta un imperativo constitucional que los justiciables obtengan de los órganos judiciales una respuesta razonada, motivada y congruente de las pretensiones efectuadas; pues precisamente el principio de congruencia procesal exige que el juez, al momento de pronunciarse sobre una causa determinada, no omita, altere o se exceda en las peticiones ante él formuladas.

f) Motivaciones cualificadas. - Conforme lo ha destacado este Tribunal, resulta indispensable una especial justificación para el caso de decisiones de rechazo de la demanda, o cuando, como producto de la decisión jurisdiccional, se afectan derechos fundamentales como el de la libertad. En estos casos, la motivación de la sentencia opera como un doble mandato, referido tanto al propio derecho a la justificación de la decisión como también al derecho que está siendo objeto de restricción por parte del Juez o Tribunal.” (el resaltado es nuestro)

incurre en vicio de nulidad y se encuentra dentro del supuesto de hecho contemplado en el numeral 2 del artículo 10° del TUO de la LPAG, dada la existencia de un vicio en el acto administrativo.

Artículo 10.- Causales de nulidad

Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes:

(…) 2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el artículo 14. (énfasis agregado)

Por tanto, resulta imposible convalidar la incongruencia advertida por parte de la Sub Intendencia de Resolución, que debió de evaluar de manera adecuada los hechos que motivaron el presente procedimiento sancionador. La actuación de la Sub Intendencia, a diferencia de lo requerido normativamente, no valoró adecuadamente los argumentos de la impugnante ni efectuó un correcto análisis de la causalidad de los hechos que produjeron el accidente. Lo anterior generó la vulneración del derecho de defensa del administrado14 y al debido procedimiento. Debe recordarse que recae en la Administración el deber de acreditar fehacientemente la conducta antijurídica en el imputado, luego de un procedimiento llevado a cabo con las garantías constitucionalmente reconocidas y reseñadas líneas arriba.

De la vulneración al principio del debido procedimiento invocado por DISTRIBUIDORA DROGUERIA ALFARO S.A.C.

“Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten…” (énfasis añadido).

14 Fundamento jurídico 14, Exp. N° 02098-2010-PA/TC.

procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA/TC:

“2. El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, conforme lo ha manifestado en reiterada y uniforme jurisprudencia, que el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo -como en el caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal” (énfasis añadido).

“Tal como ya lo tiene expresado este Tribunal en uniforme y reiterada jurisprudencia, el derecho al debido proceso tiene un ámbito de proyección sobre cualquier tipo de proceso o procedimiento, sea éste judicial, administrativo o entre particulares. Así, se ha establecido que el derecho reconocido en el inciso 3) del artículo 139 de la Constitución no sólo tiene un espacio de aplicación en el ámbito "judicial", sino también en el ámbito administrativo" y, en general, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos lo ha sostenido, puede también extenderse a "cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, (el que) tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal, en los términos del artículo 8 de la Convención Americana". (Caso Tribunal Constitucional del Perú, párrafo 71). De igual modo la Corte Interamericana sostiene –en doctrina que ha hecho suya este Colegiado en la sentencia correspondiente al Exp. N° 2050-2002-AA/TC– que "si bien el artículo 8 de la Convención Americana se titula “Garantías Judiciales”, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a efectos de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos"(párrafo 69). (…)” (énfasis añadido).

por la impugnante, respecto del principio de tipicidad y a la debida motivación de las resoluciones.

“4. Este Tribunal ha tenido oportunidad de expresar su posición respecto a la motivación de los actos administrativos, expresando que:

“[…][E]l derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican. […]

La motivación de la actuación administrativa, es decir, la fundamentación con los razonamientos en que se apoya es una exigencia ineludible para todo tipo de actos administrativos, imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto respecto de actos emanados de una potestad reglada como discrecional.

15 TUO de la LPAG, Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: (…) 4. Tipicidad. - Sólo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley o Decreto Legislativo permita tipificar infracciones por norma reglamentaria. A través de la tipificación de infracciones no se puede imponer a los administrados el cumplimiento de obligaciones que no estén previstas previamente en una norma legal o reglamentaria, según corresponda. En la configuración de los regímenes sancionadores se evita la tipificación de infracciones con idéntico supuesto de hecho e idéntico fundamento respecto de aquellos delitos o faltas ya establecidos en las leyes penales o respecto de aquellas infracciones ya tipificadas en otras normas administrativas sancionadoras”. 16 MORÓN URBINA, J. (2019). “Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General.” Lima: Gaceta Jurídica Editores. 14va ed., Tomo II, p. 421. 17 Numeral VII del Título Preliminar del Nuevo Código Procesal Constitucional “Los jueces interpretan y aplican las leyes o toda norma con rango de ley y los reglamentos según los preceptos y principios constitucionales conforme a la interpretación que resulte de las resoluciones del Tribunal Constitucional”.

El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional.

Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de derecho. A ello, se debe añadir la estrecha vinculación que existe entre la actividad administrativa y los derechos de las personas. Es indiscutible que la exigencia de motivación suficiente de sus actos es una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa.

En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por la Ley N° 27444. Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa es por sí sola contraria a las garantías del debido procedimiento administrativo.” (STC 00091-2005-PA, fundamento 9, párrafos 3, 5 a 8, criterio reiterado en STC 294-2005-PA, STC 5514-2005-PA, entre otras).

Adicionalmente se ha determinado en la STC 8495-2006-PA/TC que: “un acto administrativo dictado al amparo de una potestad discrecional legalmente establecida resulta arbitrario cuando sólo expresa la apreciación individual de quien ejerce la competencia administrativa, o cuando el órgano administrativo, al adoptar la decisión, no motiva o expresa las razones que lo han conducido a adoptar tal decisión. De modo que, motivar una decisión no sólo significa expresar únicamente bajo qué norma legal se expide el acto administrativo, sino, fundamentalmente, exponer en forma sucinta –pero suficiente– las razones de hecho y el sustento jurídico que justifican la decisión tomada” (énfasis añadido).

obligación de verificar plenamente los hechos que sustentan la decisión adoptada por la Administración Pública, conforme al principio de verdad material18.

De la potestad del Tribunal para declarar la nulidad de los actos emitidos por las autoridades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo 6.34. El artículo 15 de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. Asimismo, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”. Precisa, además, que se sustenta en la “inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal”.

18 TUO de la LPAG, Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo “(…) 1.11. Principio de verdad material. - En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas. En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará facultada a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde a estas. Sin embargo, la autoridad administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al interés público”. 19 Cfr. artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG. 20 TUO de la LPAG, Artículo 10.- Causales de nulidad “Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes: 1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias. (…)”.

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;

SE RESUELVE:

PRIMERO.- Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por DISTRIBUIDORA DROGUERIA ALFARO S.A.C., y en consecuencia, NULA la Resolución de Sub Intendencia N° 031- 2022-SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE de fecha 14 de enero de 2022, emitida por la Sub Intendencia de

Resolución de la Intendencia Regional del Callao, y la de los sucesivos actos y actuaciones emitidas en el procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 141-2021-SUNAFIL/IRE-CAL, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO.- RETROTRAER el procedimiento administrativo sancionador al momento en el cual se produjo el vicio, esto es, la emisión de la Resolución de Sub Intendencia N° 031-2022- SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE, a fin de que la instancia competente emita un nuevo pronunciamiento considerando los alcances señalados en la presente Resolución.

TERCERO.- Notificar la presente resolución a DISTRIBUIDORA DROGUERIA ALFARO S.A.C., y a la Intendencia Regional del Callao, para sus efectos y fines pertinentes.

CUARTO.- Remitir los actuados a la Intendencia Regional del Callao, a fin que, de considerarlo conveniente, proceda conforme a sus atribuciones y de acuerdo a lo señalado en el considerando 6.33 de la presente resolución.

QUINTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

LUIS GABRIEL PAREDES MORALES

20230412RAN