| Resolución N° | 0283-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 2996-2016-SUNAFIL/ILM |
| Procedencia | INTENDENCIA DE LIMA METROPOLITANA |
| Impugnante | Corporación Lindley S.A |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 857-2021- |
| Materia | LABOR INSPECTIVA |
| Región | Lima Metropolitana |
| Fecha | 06 de setiembre de 2021 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por CORPORACIÓN LINDLEY S.A en contra de la Resolución de Intendencia N° 857-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 28 de mayo de 2021, emitida por la Intendencia Metropolitana de Lima, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente N° 2996-2016-SUNAFIL/ILM/SIRE5, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO.- CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 857-2021-SUNAFIL/ILM, en todos sus extremos. TERCERO.- Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa. CUARTO.- Notificar la presente resolución a CORPORACIÓN LINDLEY S.A y a la Intendencia Metropolitana de Lima, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO.- Devolver los actuados a la Intendencia Metropolitana de Lima.
SEXTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.sunafil.gob.pe).
Documento firmado digitalmente
Documento firmado digitalmente Luis Erwin Mendoza Legoas
Desirée Bianca Orsini Wisotzki Presidente
Documento firmado digitalmente Luz Imelda Pacheco Zerga
Texto de la resolución
Antecedentes
I.1 Mediante Orden de Inspección N° 11814-2016-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación respecto de la impugnante, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 2586-2016 (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción muy grave en materia de seguridad y salud en el trabajo, una (1) infracción muy grave contra la labor inspectiva y dos (02) infracciones graves en materia de seguridad y salud en el trabajo.
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Reglamento Interno en materia de Seguridad y Salud en el Trabajo (RISST) y labor inspectiva: inasistencia a comparecencia programada para el 26 de octubre de 2018. PACHECO ZERGA Luz Imelda FAU 20555195444 soft 20555195444 soft
I.2 Mediante Proveídos de fechas 11 y 23 de julio de 2018, notificado a la impugnante el 09 de agosto de 2018, conjuntamente con el Acta de Infracción, se dio inicio a la etapa instructiva, otorgándose un plazo de quince (15) días hábiles para la presentación de los descargos.
I.3 Recibidos los descargos, mediante Resolución de Sub Intendencia N° 093-2019- SUNAFIL/ILM/SIRE5, de fecha 24 de enero de 2019, la Sub Intendencia de Resolución 5 de la Intendencia de Lima Metropolitana multó a la impugnante por la suma de S/ 27 650.00 (Veintisiete mil seiscientos cincuenta con 00/100 Soles) por haber incurrido en:
- Una infracción Muy Grave en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no cumplir con las disposiciones relacionadas con la seguridad y Salud en el Trabajo en materia de medidas de prevención adecuadas en el puesto de trabajo, siendo causa del accidente de trabajo del trabajador Eladio Jesús Espinoza Villanueva, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT. Imponiéndole la multa de 5.00 UIT (2016), reducida al 35% por la Ley 30222 = 6,912.50 soles.
- Una infracción Muy Grave en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no cumplir con las disposiciones relacionadas con la seguridad y Salud en el Trabajo en materia de medidas de prevención adecuadas en el puesto de trabajo, siendo causa del accidente de trabajo del trabajador Eladio Jesús Espinoza Villanueva, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT. Imponiéndole la multa de 5.00 UIT (2016), reducida al 35% por la Ley 30222 = 6,912.50 soles.
- Una infracción Muy Grave en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no cumplir con adoptar un mecanismo para la participación activa de la organización sindical respecto a la identificación de peligros y evaluación de riesgos (IPER), lo que constituyó una de las causas del accidente laboral del trabajador Eladio Jesús Espinoza Villanueva, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT. Imponiéndole la multa de 5.00 UIT (2016), reducida al 35% por la Ley 30222 = 6,912.50 soles.
- Una infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento de fecha 14 de setiembre de 2016, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole la multa de 5.00 UIT (2016), reducida al 35% por la Ley 30222 = 6,912.50 soles.
I.4 Con fecha 04 de marzo de 2019, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 093-2019-SUNAFIL/ILM/SIRE5, de fecha 24 de enero de 2019, argumentando lo siguiente:
i. La resolución apelada a efectos de sancionar a la impugnante señala que no se verificó el uso correcto de los Equipos de Protección Personal (EPP), por el trabajador accidentado; a pesar que consta en el expediente inspectivo que se dotó dichos equipos; al respecto, la obligación sobre la verificación del uso de los EPP resulta ser imposible si se requiere la supervisión permanente durante toda la jornada y el monitoreo de todos los movimientos de los trabajadores, lo cual no es razonable e inexigible conforme se desprende en el numeral 5.2 del artículo 5 del Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS.
ii. La resolución apelada no ha determinado cuáles son las medidas preventivas que debía cumplir la impugnante, ni ha explicado como dicha omisión causó el accidente de trabajo. Aclarando que en la comparecencia del 11.08.2016 presentaros los siguientes documentos: 1) Constancia de entrega del Reglamento Interno de Seguridad y Salud en el Trabajo a favor del señor Eladio Jesús Espinoza Villanueva; 2) Matriz IPER, 3) Capacitación sobre sensibilización del curso “Reglamento Interno de Seguridad y Salud en el Trabajo”; 4) Control de entrega de EPP donde se consignó la entrega del referido trabajador, tales como: guantes, lentes, mascarilla, casco, entre otros, 5) Registro de asistencia a capacitación y sensibilización que, entre otros temas, trató sobre el “uso de equipos y protección visual”, 6) Instructivo para trabajos con materiales peligrosos, y 7) Carta de compromiso suscrito por el trabajador Eladio Jesús Espinoza Villanueva, por lo que ha dado cumplimiento a los literales a) y e) del artículo 21 de la Ley N° 29783, Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo; por lo que no debieron ser multados, máxime si no se ha determinado la responsabilidad en la generación del accidente de trabajo, además que el propio trabajador ha señalado que en el momento del accidente no llegó a usar los EPP.
iii. La resolución apelada considera que, al no establecer un mecanismo implementado para la participación de la organización sindical respecto de la Identificación de Peligros y Evaluación de Riesgos, sea la causa del accidente de trabajo del señor Eladio Jesús Espinoza Villanueva; sin embargo, este supuesto no corresponde a la realidad, pues no es posible que por no participar el sindicato en la realización del IPER pueda constituir una causa del accidente de trabajo.
iv. Aunado a ello que la resolución apelada llega a la conclusión que los accidentes de trabajo siempre serán de la responsabilidad de la impugnante, al ostentar la condición de garante de la seguridad y salud en el trabajo ante cualquier hecho dañoso, toda vez que vulnera los Principios de Licitud y Presunción de Inocencia, debido a que no incumplió ninguna normativa, y que no existía resolución firme de la Administración acreditando la comisión de las infracciones motivo de requerimiento.
v. Respecto a la medida inspectiva de requerimiento de fecha 14 de setiembre de 2016, la resolución apelada es contradictoria, dado que cataloga a las infracciones que fueron su objeto como insubsanables y, aun así, requiere la subsanación de estas, atentando
claramente con lo establecido en el numeral 20.1 del artículo 20 del RLGIT; por lo que se ha incurrido en vicio de nulidad.
vi. Asimismo, a efectos de modificar la tipicidad de las infracciones como muy graves en materia de seguridad y salud en el trabajo al numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, aplicaron el Memorándum Circular N° 001-2019-SUNAFIL/INII de fecha 2 de enero de 2019, vulnerando el principio de irretroactividad, y además que esta norma sólo procede en casos en que los incumplimientos detectados no se encuentren dentro del supuesto del concurso de infracciones, supuesto que no se ha presentado.
vii. Se ha transgredido el principio de concurso de infracciones previsto en el artículo 48-A del RLGIT, toda vez que ha sido sancionado con cuatro (04) infracciones distintas que recaen sobre un mismo hecho (la falta de prevención). Por ende, de aplicarse dicho principio la única sanción que correspondería aplicar es la más grave ante la falta de prevención, por lo que se debe declarar la nulidad de la resolución apelada.
viii. El procedimiento inspectivo deviene en nulo por cuanto el inspector comisionado ha actuado sin la presencia del Inspector de Trabajo e Inspector Supervisor, excediendo sus facultades.
I.5 Mediante Resolución de Intendencia N° 857-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 28 de mayo de 20212, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró fundado en parte el recurso de apelación, interpuesto por la impugnante dejando sin efecto la multa respecto de la infracción por no contar con el mecanismo implementado para la participación activa de la organización sindical respecto a la identificación de peligros y evaluación de riesgos, y por la medida inspectiva de requerimiento, adecuando la sanción en la suma de S/ 13,825.00, por considerar que:
i. Respecto a la prevención del uso adecuado de EPP, la impugnante debió acreditar que el responsable o jefe inmediato del señor Espinoza Villanueva verificó el uso correcto de los implementos de seguridad antes de la ejecución de la tarea en que ocurrió el accidente de trabajo, a efectos de deslindarse de responsabilidad, lo que no ocurrió. Asimismo, la resolución apelada considera que como parte de las medidas correctivas adoptadas debió considerar para el cumplimiento de esta obligación, una campaña de “Tolerancia cero a la inseguridad”, que consiste en realizar el seguimiento al uso adecuado de los equipos de protección personal. Por lo que se configura esta infracción sancionable por ser una conducta omisiva.
2 Notificada a la inspeccionada el 31 de mayo de 2021.
ii. Respecto a la implementación de las medidas de prevención adecuadas para el puesto de trabajo, éstas se encuentran especificadas en el IPER, sin embargo, al momento del accidente según el testimonio del trabajador Eladio Jesús Espinoza Villanueva antes del accidente le solicitó un juego de llaves tipo Allen, agregando que dicho juego de llaves se empleó para realizar ajustes en la máquina de dosificación de cloruro férrico; por lo que fue en este momento en que la supervisión debió actuar a fin de identificar fallas o deficiencias en el Sistema de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo y adoptar las medidas de prevención y correctivas que sean necesarias para eliminar o controlar los peligros asociados al trabajo, lo cual no se cumplió al advertirse que no se supervisó las labores del trabajador Juan Carlos Chapoñán Sandoval al momento de realizar los ajustes a la máquina de dosificación de cloruro férrico, siendo ello maniobras no controladas por la inspeccionada como medidas de prevención en seguridad y salud en el trabajo, por lo que este incumplimiento constituyó una de las causas del accidente de trabajo, aún cuando no fue identificada por la inspeccionada.
iii. En igual sentido, no se niega que el trabajador accidentado haya contribuido a la generación del accidente al existir actos inseguros y factores personales que coadyuvaron al mismo; no obstante, ello de ningún modo podría implicar que toda la responsabilidad se le atribuya única y exclusivamente al señor Espinoza Villanueva, ya que no se ha desvirtuado la existencia de las causas hasta aquí analizadas, que son de cargo de la inspeccionada.
iv. Sobre la participación de la organización sindical en la elaboración de la Identificación de Peligros y Evaluación de Riesgos, se advierte que este incumplimiento no ha sido establecido como causa del accidente de trabajo en el registro de accidente de trabajo, sino que fue determinado producto de la investigación del personal inspectivo; sin embargo, no se ha explicado cuál es el nexo causal que existe entre la ausencia de participación de la organización sindical en la elaboración de la matriz IPERC con la ocurrencia del accidente de trabajo sucedido al trabajador Juan Carlos Chapoñán Sandoval; por lo tanto, no queda claro porque los hechos antes detallados hayan sido correctamente tipificados en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT. Siendo ello así, esta Intendencia considera conveniente revocar este extremo de lo resuelto, dejando sin efecto la sanción impuesta por el inferior en grado y, sin perjuicio de ello, dejar a salvo los hechos constatados por el personal inspectivo a fin de que puedan hacerse valer por el trabajador afectado en la vía legal que considere.
v. Del incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, señalan que las infracciones por no verificar el uso de los equipos de protección personal y por la no participación de la organización sindical en la identificación de peligros y evaluación de riesgos se tipificaron como muy graves con el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, y considerarlas insubsanables; resulta que, al tener dicha condición, no correspondía que el personal inspectivo extienda medida inspectiva de requerimiento sobre la misma, sino que debió
incluirla en el Anexo de Constancia de Actuaciones Inspectivas de Investigación al no poder revertirse en atención al daño causado al trabajador accidentado, al amparo de lo establecido en el punto 7.7.2.7 de la Directiva N° 001-2016-SUNAFIL/INII – “Reglas generales para el ejercicio de la función inspectiva” al haberse dejado sin efecto la multa impuesta por la no participación de la organización sindical en la identificación de peligros y evaluación de riesgos, esta Intendencia no podría exigir la subsanación de esta infracción de acuerdo con la medida inspectiva de requerimiento. Por lo que dejaron sin efecto esta multa.
vi. Respecto al concurso de infracciones de: omisión de no verificar el uso de los equipos de protección personal y no contar con las medidas de prevención en el puesto de trabajo, resultan ser conductas infractoras autónomas, que, si bien tienen como punto en común el incumplimiento del deber de prevención a la fecha del accidente laboral, no se encuentran entrelazadas en forma temporal y espacial como si una de ellas hubiese desencadenado la existencia de la otra, no corresponde.
I.6 Con fecha 18 de junio de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 857- 2021-SUNAFIL/ILM.
I.7 La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N°1145-2021- SUNAFIL/ILM, recibido el 20 de julio de 2021 por la secretaría técnica del Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o
4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 15.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
En esa línea argumentativa, el Reglamento del Tribunal define al recurso de revisión como el recurso administrativo destinado a contradecir las resoluciones emitidas en segunda instancia por la Intendencia de Lima Metropolitana y las Intendencias Regionales de SUNAFIL, así como por las Direcciones de Inspección del Trabajo u órganos que cumplan esta función en las Direcciones y/o Gerencias Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo, señalando de manera expresa que el recurso de revisión sólo procede por las causales taxativamente establecidas como materias impugnables en el artículo 14 de dicha norma, esto es: i) la inaplicación así como la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral; y, ii) El apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal de Fiscalización Laboral.
Así, el recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones calificadas como muy graves en el RGLIT y sus modificatorias; estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que éste se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE CORPORACIÓN LINDLEY S.A.
De la revisión de los actuados, se ha identificado que CORPORACIÓN LINDLEY S.A. presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 857-2021-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia Metropolitana de Lima, en la cual se revocó la sanción impuesta y se determinó la mismas en S/ 13,825.00 (Trece Mil Ochocientos Veinticinco y 00/100
Soles) por la comisión, dos (02) infracciones MUY GRAVES por no cumplir con las disposiciones relacionadas con la seguridad y salud en el trabajo en materia de equipos de protección personal al no verificar el uso efectivo y por no cumplir con las disposiciones relacionadas con la seguridad y Salud en el Trabajo en materia de medidas de prevención adecuadas en el puesto de trabajo siendo causa del accidente de trabajo del trabajador Eladio Jesús Espinoza Villanueva tipificadas en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT; dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día siguiente de la notificación de la citada resolución, es decir, el 01 de junio de 2021.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por CORPORACIÓN LINDLEY S.A.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 21 de junio de 2021, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 857-2021-SUNAFIL/ILM, señalando que presenta recurso de revisión, respecto a las sanciones de faltas muy graves, solicitando que se rectifique la resolución de intendencia, por los siguientes argumentos:
- Inaplicación de las normas referentes a la prescripción de infracciones: artículo 51° del RLGIT y el artículo 252° del T.U.O. de la LPAG
Como se puede apreciar, tomando en cuenta que la materia inspeccionada se encuentra conectada al accidente de trabajo del señor Eladio Jesús Espinoza Villanueva, las infracciones imputadas a la empresa se consumaron en la fecha en que ocurrió dicho accidente, es decir el 24 de abril de 2016 por lo que, en atención a las normas vigentes, a la fecha el tiempo transcurrido excede los cuatro (4) años que establece la norma para configurar la prescripción del procedimiento inspectivo.
Aplicación errónea del artículo 28.10 del RLGIT e inaplicación del 248.5 del T.U.O. de la LPAG
La Resolución de Intendencia confirma la modificación de las infracciones imputadas a la Empresa efectuadas por la Sub Intendencia y convalida la aplicación del Memorándum Circular N“ 001-2019- SUNAFIL/INII de fecha 02 de enero de 2019, señalando que no sería una aplicación retroactiva del mencionado memorándum y que tales infracciones se encontrarían tipificadas en el numeral 28.10 del artículo 28° del RLGIT, vulnerando el principio de irretroactividad del procedimiento administrativo sancionador, al aplicarles infracciones más perjudiciales para la impugnante sin que exista nexo causal entre el accidente y un hecho concreto, que debe ser verificado por los inspectores comisionados, mas no así por la autoridad sancionadora, más aún, si el trabajador realizó conductas que ayudaron a la realización del accidente.
En este sentido, la aplicación errónea del numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT e inaplicación del artículo 248.5 del T.U.O. de la LPAG, han llevado a determinar que la empresa resultaría responsable del accidente del señor Espinoza Villanueva, lo cual no ha sido acreditado de manera alguna.
Aplicación errónea del artículo 60° de la ley de seguridad y salud en el trabajo e inaplicación del literal e) del artículo 21 de la ley de seguridad y salud en el trabajo y del artículo 97 de su reglamento
La Resolución de Intendencia señala que la impugnante no habría verificado el uso correcto de los equipos de protección personal (en adelante, EPP) por parte del señor Espinoza Villanueva el día del accidente de trabajo, vulnerando lo dispuesto en el artículo 60 de la LSST, pues en el numeral 3.6. de la referida resolución menciona un video de seguridad, en el que se advierte que el trabajador afectado no usó los equipos de protección durante la manipulación del sistema de dosificación de cloruro férrico, lo cual vulneró lo dispuesto en del artículo 60 de la LSST.
Al respecto, señalan que la Intendencia aplica erróneamente el artículo 60° de la LSST e inaplica el literal e). del artículo 21 de la LSST y el artículo 97 de su reglamento (en adelante, "RLSST”), los que ratifican que la verificación del uso de EPP's hace referencia a un deber preventivo y de fiscalización razonable (no absoluta e imposible de cumplir) del empleador.
Dicho lo anterior no es razonable ni posible e inexigible lo señalado, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 5 del TUO de la LPAG que en su numeral 5.2 que en ningún caso será admisible un objeto o contenido prohibido por el orden normativo. ni incompatible con la situación de hecho prevista en las normas; ni impreciso, obscuro o imposible de realizar, por lo que solicitan se les excluya la multa.
Aplicación indebida del artículo 95 del RLSST, interpretación errónea del artículo 28.10 del RLGIT y de los numerales 248.8 y 248.10 del artículo del T.U.O. de la LPAG respecto de la infracción de no implementar las medidas de prevención.
La impugnante señala que, sí cumplieron con implementar las medidas de prevención de manera adecuada y suficiente de acuerdo con el potencial del riesgo ocupacional, a través de sistemas de control, capacitación y brindando EPP, teniendo un RISST.
La tipificación de la infracción en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT solicita como requisito necesario que se establezca cuál es el nexo causal entre el incumplimiento de la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo y la configuración de un accidente de trabajo; nexo causal que ni el personal inspectivo ni la resolución de intendencia han determinado hasta el momento, tal como lo reconoce la intendencia al señalar que el propio trabajador contribuyó a la generación del accidente, que “no se ha desvirtuado la existencia de las causas hasta aquí analizadas, que son de
cargo de la inspeccionada (en referencia a las infracciones imputadas)". Por lo tanto, no podrían determinar la responsabilidad de la impugnante, consecuentemente, aplicaron erróneamente el artículo 95 del RLGIT, corroborado con lo señalado en la investigación del accidente que determinaron que en los lentes y el casco del trabajador accidentado no existían rastros de cloruro férrico, lo que corrobora que no usaba los EPPs, aunado con la declaración del testigo Elidor Vásquez Diaz que señaló que el trabajador afectado en el momento del accidente no usaba los EPP.
Asimismo, consideran que se ha vulnerado los principios de causalidad, debiendo acreditar que el trabajador tenía la obligación de realizar una conducta determinada y no lo hizo y por el principio de culpabilidad, tenía que haber actuado con dolo o culpa, como condición indispensable para atribuir responsabilidad por las infracciones. Por lo que solicitan que se les excluya de la multa.
Inaplicación e interpretación incorrecta de las normas referentes al debido procedimiento en el procedimiento inspectivo y sancionador
Es imposible que el Tribunal analice solo el fondo de los procedimientos sancionadores, sin tomar en cuenta los posibles incumplimientos del debido procedimiento, por la inaplicación e interpretación incorrecta del artículo 44 de la LGIT, toda vez que la resolución de intendencia adolece de una motivación debida, determinar que la Empresa no verificó el uso de los EPPs del trabajo afectado y que tampoco habría verificado el cumplimiento de las medidas de prevención resulta ser un argumento hipotético. Por cuanto, la resolución impugnada presume que si la impugnante hubiera verificado el uso de los EPP el día del accidente del señor Espinoza Villanueva y hubiera cumplido con las medidas de prevención, habría garantizado la seguridad e integridad física del trabajador. Por lo que solicitan que se les excluya la sanción impuesta.
Interpretación errónea del artículo 248.6 del T.U.O. de la LPAG y el artículo 48-A del RLGIT: la resolución de intendencia sanciona a la empresa con dos (2) infracciones distintas por la misma conducta
La vulneración al principio de concurso de infracciones, respecto de: (i) Que Lindley no cumplió con verificar el uso de EPP, lo que constituye una falta de prevención. (ii) Que Lindley no adoptó las medidas de prevención, lo que constituye una falta de prevención.
Por lo que consideran que solo deben ser sancionadas por una sola infracción, pues individualizarlas resulta irrazonable, desnaturalizando la finalidad de la Inspección del Trabajo de orientar hacia el mejor cumplimiento de las normas laborales.
Interpretación errónea del artículo 6° de la LGIT
Las actuaciones inspectivas las realizó el Inspector Auxiliar, de forma independiente y exclusiva, en virtud de los principios de celeridad, razonabilidad y simplicidad, lo cual constituye una extralimitación al ámbito de competencia funcional que la ley le atribuye, sin la presencia del inspector de trabajo, extralimitándose en sus funciones que le atribuye la ley, convirtiéndolo en incompetente para emitir requerimientos de comparecencia.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre la naturaleza y finalidad del recurso de revisión
De conformidad con el artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, las autoridades administrativas “deben actuar con respecto a la Constitución, a la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas”.
Frente a la vulneración, desconocimiento o lesión de un derecho o interés legítimo, derivado del apartamiento de la conducta descrita en el numeral precedente8, el TUO de la LPAG faculta a los administrados a interponer los recursos administrativos previstos en el artículo 218 del TUO de la LPAG9, pudiendo incluso “solicitar la nulidad de los actos administrativos que les conciernan por medio de los recursos administrativos previstos en el Título III Capítulo II de la presente Ley”10.
Así, respecto de la naturaleza del recurso de revisión, el artículo 218 del TUO de la LPAG establece que su interposición se faculta por Ley o Decreto Legislativo, en cuyo contenido
8 “Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo 217. Facultad de contradicción 217.1 Conforme a lo señalado en el artículo 120, frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede su contradicción en la vía administrativa mediante los recursos administrativos señalados en el artículo siguiente, iniciándose el correspondiente procedimiento recursivo. (…)” 9 “Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo 218. Recursos administrativos 218.1 Los recursos administrativos son: a) Recurso de reconsideración b) Recurso de apelación Solo en caso de que por ley o decreto legislativo se establezca expresamente, cabe la interposición del recurso administrativo de revisión. 218.2 El término para la interposición de los recursos es de quince (15) días perentorios, y deberán resolverse en el plazo de treinta (30) días.” 10 Numeral 1 del artículo 11 del Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS.
debe establecerse de manera expresa tal facultad, encontrándose en la ley especial de la materia, la LGIT, el artículo 49 con la siguiente redacción:
"Artículo 49.- Recursos administrativos Los recursos administrativos del procedimiento administrativo sancionador son aquellos previstos en el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2019- JUS.
El Recurso de revisión es de carácter excepcional y se interpone ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral.
El Reglamento determina las demás condiciones para el ejercicio de los recursos administrativos”.
En esa línea argumentativa, el artículo 55 del RLGIT establece que el recurso de revisión es un recurso de carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia, siendo desarrolladas su procedencia y requisitos de admisibilidad en el Reglamento del Tribunal, tal y como se señaló en los puntos 3.4 de la presente resolución.
Respecto de la finalidad del recurso de revisión en específico, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que éste tiene por finalidad:
“La adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal.
El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”. (El énfasis es añadido).
Entendiéndose, por parte de esta Sala, que la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se realizará bajo la competencia del Tribunal, vinculada con las infracciones muy graves, e identificando si sobre
estas se han producido algunos de los supuestos previstos en el artículo 14 del reglamento antes citado.
Por lo tanto, los argumentos tendientes a cuestionar la imposición de sanciones graves, son argumentos respecto de los cuales este Tribunal no tiene competencia para pronunciarse. En consecuencia, esta Sala se pronunciará sobre el extremo referido a la infracción calificada como muy grave.
Sobre la prescripción de las infracciones detectadas
Sobre lo argumentado en el recurso de revisión, resulta apropiado señalar que el TUO de la LPAG, recoge en el inciso 5 de su artículo 248°, el Principio de Retroactividad Benigna, según el cual, las disposiciones sancionadoras producen efecto retroactivo en cuanto favorecen al presunto infractor o al infractor, tanto en lo referido a la tipificación de la infracción como a la sanción y a sus plazos de prescripción, incluso respecto de las sanciones en ejecución al entrar en vigor la nueva disposición.
El Decreto Supremo N° 015-2017-TR, publicado en el Diario Oficial El Peruano el 06 de agosto de 2017, modificó el artículo 51° del RLGIT, indicándose que la facultad de la autoridad inspectiva para determinar la existencia de infracciones prescribe, ya no a los cinco (5) años como antes estaba previsto, sino a los cuatro (4) años, y que esta determinación se realiza conforme a lo dispuesto en el artículo 252° del TUO de la LPAG.
Posteriormente, mediante Resolución de Superintendencia N° 218-2017-SUNAFIL, de fecha 31 de octubre de 2017, se aprueban los criterios normativos adoptados por el "Grupo de Trabajo de Análisis de Criterios en materia legal aplicables al Sistema lnspectivo", entre los cuales se encuentra el criterio sobre prescripción administrativa:
TEMA VOTACIÓN ACUERDO La prescripción administrativa UNANIMIDAD El plazo de prescripción de cuatro (4) años para determinar la existencia de infracciones en materia sociolaboral, es aplicable para todos los hechos constitutivos de infracción, incluso si ocurrieron antes del 16 de marzo de 2017.
En atención al principio de retroactividad benigna y considerando que, actualmente, tal como lo establece el numeral 252.3 del artículo 252° del TUO de la LPAG, la autoridad debe evaluar de oficio la prescripción, asimismo, los administrados pueden plantear la prescripción por vía de defensa y la autoridad debe resolverla sin más trámite que la constatación de los plazos, por lo que corresponde en primer término, que esta Sala
analice si al momento en que se emitió la Resolución de Sub Intendencia N° 093-2019- SUNAFIL/ILM/SIRE5, de fecha 24 de enero de 2019, notificada el 11 de febrero de 2019, habría prescrito el plazo que tenía la autoridad de primera instancia para determinar como infracciones los incumplimientos constatados en la etapa inspectiva, el cual es de cuatro (4) años máximo, para lo cual se debe tener en cuenta las reglas de cómputo previstas en el numeral 252.2 del artículo 252° del TUO de la LPAG (sobre el inicio, la suspensión y la reanudación del plazo de prescripción).
Cabe tener en cuenta además que mediante Resolución de Superintendencia N° 110- 2019- SUNAFIL de fecha 15 de marzo de 2019, se han aprobado los criterios normativos adoptados por el "Comité de Criterios en materia legal aplicables al Sistema de Inspección del Trabajo de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL", donde se indica respecto al cómputo del plazo de prescripción lo siguiente "a efectos de determinar el dies a quo, es fundamental efectuar un análisis caso por caso para distinguir las diversas clases de infracción, para lo cual será necesario acudir a la norma que prevé la conducta infractora y examinar la acción o acciones concretas que se tipifican como ilícito administrativo, para precisar en qué momento se consuma la infracción y se inicia el cómputo de la prescripción. 1) La infracción instantánea se consuma con la conducta misma, sin que la situación ilícita sea permanente o duradera en el tiempo. Por lo tanto, el plazo de prescripción empieza a computarse desde la consumación de la infracción, esto es, desde la realización de la conducta infractora. 2) La infracción instantánea con efectos permanentes es aquella que, asimismo, se consuma en el mismo acto, pero produce un estado de cosas antijurídico permanente. En este caso, el plazo de prescripción se inicia desde que se ha consumado la infracción, esto es, desde que se ha creado la situación antijurídica".
En ese sentido, para determinar la prescripción de la infracción en materia de relaciones laborales en el presente caso, el cómputo del plazo debe efectuarse a partir de la fecha en que las infracciones se hubieran cometido, para lo cual es necesario considerar los plazos legales previstos para cumplir con las obligaciones sociolaborales materia de análisis.
Que, en el presente caso, de la evaluación del expediente se aprecia que el presente procedimiento se inicia a razón de un operativo de fiscalización, para posteriormente la Administración formular la Orden de Inspección concreta N° 11814-2016-SUNAFIL/ILM emitida en 18 de julio de 2016, por medio de la cual se ordena inspección a la materia relacionada a las normas de seguridad y salud en el trabajo, constatando los inspectores comisionados responsabilidad de la impugnante conforme se evidencia del Acta de Infracción N° 2586-2016-SUNAFIL/ILM de fecha 14 de setiembre de 2016, iniciándose procedimiento administrativo sancionador en fecha 18 de julio de 2018.
Estando a lo expuesto, los inspectores comisionados a través de las actuaciones inspectivas desplegadas a lo largo del presente procedimiento, establecieron como hechos constatados el incumplimiento de las obligaciones sociolaborales por parte del sujeto inspeccionado consistentes en no acreditar a la fecha de las diligencias de inspección: el cumplimiento de la normativa en relaciones laborales.
Por tanto, en consideración a que los hechos generados en el presente expediente, desde la apertura de la Orden de Inspección concreta, con fecha 18 de julio de 2016, hasta la notificación de la Resolución de Sub Intendencia N° 093-2019-SUNAFIL/ILM/SIRE5, en la que se determinó la existencia de infracciones en materia de seguridad y salud en el trabajo, notificada el 11 de febrero de 2019, ha transcurrido 02 años con 07 meses 24 días. Por lo que, se evidencia que no se ha excedido el plazo de prescripción antes señalado. En tal sentido, no corresponde acoger lo solicitado por la impugnante en dicho extremo.
Aplicación errónea del artículo 28.10 del RLGIT e inaplicación del 248.5 del T.U.O. de la LPAG
El RLGIT, en su artículo 28 Infracciones muy graves de seguridad y salud en el trabajo, señala en su numeral 28.7 los siguientes incumplimientos: “No adoptar las medidas preventivas aplicables a las condiciones de trabajo de los que se derive un riesgo grave o inminente para la seguridad de los trabajadores”.
Respecto de la configuración del tipo legal previsto legal previsto en el artículo 28 numeral 28.10 del RLGIT, se requiere la concurrencia de las siguientes condiciones: i) el incumplimiento de la normativa de seguridad y salud en el trabajo que ocasione un accidente de trabajo y ii) que se produzca la muerte o cause daño en el cuerpo o la salud del trabajador, requiriendo asistencia o descanso médico, conforme al certificado o informe médico legal.
Por consiguiente, en atención al sexto punto de los hechos verificados del Acta de Infracción, se determinó que la causa del accidente de trabajo del señor Eladio Jesús Espinoza Villanueva, es imputable a la inspeccionada por no contar con medidas de prevención adecuadas y suficientes que garanticen el cumplimiento de la normatividad de seguridad y salud en el trabajo en las labores que realizaba el citado trabajador y la falta de supervisión en el uso adecuado de los EPPs, coadyuva a que la exposición al peligro derive en riesgo grave e inminente que ocasiona efectos perjudiciales para la salud “irritación de los ojos”, por lo tanto, es un hecho infractor que corresponde ser considerado dentro de la conducta establecida por el RLGIT y por ende ser sancionado.
En ese mismo sentido, este Despacho advierte razonablemente, como bien lo ha considerado la autoridad de segunda instancia, que al constituir causa del accidente de trabajo del señor Eladio Jesús Espinoza Villanueva, corresponde ser subsumido en el tipo infractor previsto en el tipo infractor previsto en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, que a la letra señala: “Son infracciones muy graves, los siguientes incumplimientos 28.10 El incumplimiento de la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo que ocasione un accidente de trabajo que produce la muerte del trabajador o cause daño en el cuerpo o en la salud del trabajador que requiera asistencia o descanso médico, conforme al certificado o informe médico legal”, por lo que, las infracciones de no contar con medidas de prevención adecuadas y suficientes que garanticen el cumplimiento de la normatividad de seguridad y salud en el trabajo y la falta de supervisión en el uso adecuado de los EPPs, de los que se deriva un riesgo grave para la seguridad o salud de los trabajadores no pueden ser tipificadas en el numeral 28.7 del artículo 28 del RLGIT, por tratarse de un supuesto diferente al contenido en el numeral 28.10, y por lo tanto no se habría infringido el principio de tipicidad.
Respecto del principio de irretroactividad establecido en el numeral 5 del artículo 148 del TUO de la LPAG , cabe precisar que si bien Memorándum Circular N° 001-2019- SUNAFIL/INII de fecha 02 de enero de 2019, ha sido mencionado en la resolución apelada, sin embargo este extremo ha merecido pronunciamiento en el numeral 3.26 de la resolución impugnada, toda vez que las conductas infractoras fueron tipificadas en el numeral 28.10 del artículo 28° del RLGIT, de acuerdo a los presupuestos establecidos de dicha norma vigente al momento de los hechos, que preceptuaba “El incumplimiento de la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo que ocasione un accidente de trabajo que produce la muerte del trabajador o cause daño en el cuerpo o en la salud del trabajador que requiera asistencia o descanso médico, conforme al certificado o informe médico legal”, supuestos y condiciones normativas que se si cumplen, pues el trabajador sufrió un accidente de trabajo y que requirió de descanso médico por 11 días; en consecuencia, no se ha vulnerado el principio de irretroactividad del procedimiento administrativo sancionador aludido en este extremo del recurso de revisión.
Aplicación errónea del artículo 60° de la ley de seguridad y salud en el trabajo e inaplicación del literal e) del artículo 21 de la ley de seguridad y salud en el trabajo y del artículo 97 de su reglamento
La LSST en su artículo 60, señala: “El empleador proporciona a sus trabajadores equipos de protección personal adecuados, según el tipo de trabajo y riesgos específicos presentes en el desempeño de sus funciones, cuando no se puedan eliminar en su origen los riesgos laborales o sus efectos perjudiciales para la salud este verifica el uso efectivo de los mismos.
Los equipos de protección personal proporcionados a los trabajadores deben cumplir con las normas técnicas peruanas; su costo es asumido en su totalidad por el empleador, sin que ello genere un costo o retención salarial de ningún tipo al personal a su cargo, con el objetivo de garantizar los medios y condiciones que protejan la vida, la salud y el bienestar de los trabajadores de los sectores público y privado, indistintamente de su régimen laboral, o si al momento de prestar servicios no se encontraban en su centro laboral, o vienen desarrollando sus labores de forma remota.”
En igual sentido la misma LSST en el artículo 21 determina Las medidas de prevención y protección del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo precisando “Las medidas de prevención y protección dentro del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo se aplican en el siguiente orden de prioridad: e) En último caso, facilitar equipos de protección personal adecuados, asegurándose que los trabajadores los utilicen y conserven en forma correcta”.
Por otro lado, el artículo 95 del RLSST, en su primer párrafo señala: “Artículo 95: Cuando la Inspección de Trabajo constate el incumplimiento de una norma de seguridad y salud en el trabajo, el inspector debe acreditar que dicho incumplimiento ha originado el accidente de trabajo o enfermedad profesional, consignando ello en el acta de infracción”.
Al respecto, cabe precisar que el empleador está obligado a proporcionar a sus trabajadores equipos de protección personal, a fin de evitar accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, equipos que deben ser adecuados a las labores que realizan los trabajadores y en función a los riesgos a los que están expuestos, garantizando que sean de buena calidad y de acuerdo a las medidas antropométricas del trabajador para que sean de utilidad de acuerdo a las funciones que realiza en el proceso productivo de la impugnante. A su vez, las normas de seguridad y salud en el trabajo no solamente exigen la entrega de equipos de protección personal, sino que además, el empleador debe verificar que los trabajadores los usen de manera adecuada. En consecuencia, es pertinente que se brinden capacitaciones previas sobre el uso de estos equipos y una supervisión constante, en virtud de lo establecido en los Principios de Prevención y Responsabilidad regulados en la LSST, por ser el empleador quien garantiza en el centro de trabajo, el establecimiento de los medios y condiciones que protejan la vida, la salud y el bienestar de los trabajadores.
Aplicación indebida del artículo 95 del RLSST, interpretación errónea del artículo 28.10 del RLGIT y de los numerales 248.8 y 248.10 del artículo del T.U.O. de la LPAG respecto de la infracción de no implementar las medidas de prevención.
El artículo 248 del TUO de la LPAG, establece los principios ordenadores del procedimiento administrativo sancionador, y en sus numerales 8 y 10 señala: ”8. Causalidad: La responsabilidad debe recaer en quien realiza la conducta omisiva o activa constitutiva de infracción sancionable. y 10. Culpabilidad: La responsabilidad administrativa es subjetiva, salvo los casos en que por ley o decreto legislativo se disponga la responsabilidad administrativa objetiva”.
A decir de Verónica Rojas Montes, en su artículo (SEGUNDA PARTE) El principio de tipicidad y el principio de culpabilidad. ¿Qué son y cómo aplicarlos?11, señala:
“De otro lado, a decir de el TC establece que para el derecho administrativo sancionador está proscrita la responsabilidad objetiva; esto es, que solo se puede imponer una sanción si es que la conducta prohibida y su consecuencia están previstas legalmente. Esta última parte, es lo que en derecho administrativo sancionador se ubica en el principio de legalidad y el de tipicidad, que es cosa distinta de la responsabilidad subjetiva, pero entendemos que el TC quiso reafirmar –algo que es pacífico en la doctrina administrativista- que es posible sancionar si los hechos infractores incumplen una obligación dispuesta en las normas, que además estén debidamente tipificados como infracción y también establecidas las sanciones posibles, y no solo eso, sino que las acciones u omisiones se subsuman de manera perfecta con los elementos del ilícito administrativo descritos en el tipo (dimensión aplicativa del principio de tipicidad). La responsabilidad objetiva se requiere probar la relación causal entre el hecho y el efecto causado y que exista un reproche directo al infractor, sin exigirse elementos propios de la negligencia o intencionalidad”. (El énfasis es añadido).
Asimismo, cabe precisar que si bien la impugnante presentó el RISST, el IPER, entregó los EPPs, al trabajador, sin embargo, no acreditó el cumplimiento de su deber de prevención, toda vez que el equipo del cual estaba a cargo el trabajador afectado, fue reportado al servicio de mantenimiento y que luego de ello, continuó inoperativo, debieron tomar las medidas preventivas a efectos de que sea revisado convenientemente antes de su uso, labor que radica en el supervisor y establecer las condiciones de seguridad antes de la ejecución de la tarea en que ocurrió el accidente de trabajo, a efectos de deslindarse de responsabilidad. En tal sentido, hubo actos omisivos que encuadran dentro del principio de causalidad que determina la responsabilidad por una conducta omisiva.
11 https://ius360.com/segunda-parte-el-principio-de-tipicidad-y-el-principio-de-culpabilidad-que-son-y-como-aplicarlos- veronica-rojas/
Principio del debido procedimiento administrativo
El principio del debido procedimiento administrativo se encuentra regulado en el artículo IV numeral 1.2. del Título Preliminar del T.U.O de la Ley N.° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General aprobado mediante Decreto Supremo N° 004-2019-JUS.12
Al respecto, la Constitución Política del Estado, en su numeral 3 del artículo 139, se refiere a la tutela judicial efectiva y al debido proceso, como un derecho de todo justiciable. Pues, la tutela judicial efectiva se plasma en el derecho a poder recurrir a los Órganos Jurisdiccionales; dentro del proceso a recibir una resolución fundada en derecho y que ésta sea cumplida. Visto así, y haciendo un baremo con el procedimiento administrativo sancionador, se recibe también por parte de la administración pública un trato similar, solo que el actuar es materia de revisión en el proceso contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el artículo 148 de la Carta Magna.
Sobre el debido proceso, el Tribunal Constitucional en la sentencia13, da las razones suficientes para extender este derecho a los procedimientos administrativos, por lo que su observancia es de obligatorio cumplimiento.
12 “Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo.” 13 STC recaída en el Expediente N° 01412-2007-PA/TC, que señala: “Como ya lo ha expresado el Tribunal Constitucional en abundante sostenida jurisprudencia el debido proceso está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, en cuyo seno se alberga los actos administrativos, a fin de que las personas estén en la posibilidad de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado o de los particulares que pueda afectarlos. Queda claro, entonces, que la cláusula fundamental contenida en el artículo 139.3 de la Constitución Política del Perú, no es “patrimonio” exclusivo de los procesos jurisdiccionales, sino que el respeto del contenido del debido proceso se hace extensivo a los procesos administrativos públicos (como es el caso de autos) o privados”. (Fundamento 8). – “Dentro de la misma línea de razonamiento este Colegiado ha precisado que dentro de aquel conjunto de garantías mínimas que subyacen al debido proceso se encuentra el derecho a la motivación de las resoluciones, que adquiere vital preponderancia en el caso que nos ocupa, pues es este el derecho que el demandante reclama como vulnerado y por el
Por su parte, el artículo 44° inciso a) de la LGIT establece como uno de los principios del procedimiento sancionador la Observancia al Debido Proceso, “por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión motivada por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho”.
En tal sentido, el incumplimiento del deber de motivación del acto administrativo comprende dos supuestos principales: la existencia de una motivación insuficiente o parcial que, por tratarse de un vicio no trascendente, prevalece la conservación del acto; y, la carencia absoluta de motivación, al no encontrarse dentro del supuesto de conservación, el efecto es la nulidad de pleno derecho del acto administrativo. Por lo anteriormente señalado, verificamos que la inspeccionada no verificó el uso de los EPPs del trabajador afectado y que tampoco, habría verificado el cumplimiento de las medidas de prevención, por lo tanto, tuvo una conducta omisiva como garante de la seguridad y salud en el trabajo, sobre todo que se pudo prever el accidente de trabajo. Tal como se evidencia del sexto hecho verificado del acta de infracción, pues al momento en que ocurrió el accidente no se ejerció la supervisión que pudo evitar la exposición del peligro y que ésta derive en riesgo grave e inminente que ocasione efectos perjudiciales en la
cual acude a esta instancia en pos de tutela. Por su parte, la doctrina considera que la motivación supone la exteriorización obligatoria de las razones que sirven de sustento a una resolución de la administración” (Fundamento 10). – “En consecuencia debemos afirmar que el derecho a la motivación de las decisiones administrativas si bien no tiene un sustento constitucional directo, no es menos cierto que forma parte de aquella parcela de los derechos fundamentales innominados que integra la construcción constitucional del Estado que permite apartarse de toda aquella visión absoluta o autoritaria” (Fundamento 11). – “Hablar de un Estado Constitucional significa hablar de un modelo estatal en el que sus acciones están regidas por el Derecho, lo que trae como correlato que la actuación de la administración deberá dar cuenta de esta sujeción para alejar cualquier sospecha de arbitrariedad. Para lograr este objetivo, las decisiones de la administración deberán contener una adecuada motivación, tanto de los hechos como de la interpretación de las normas o el razonamiento realizado por el funcionario o colegiado, de ser el caso”. (Fundamento 12). – “Cuando en el considerando precedente se ha hecho referencia al término adecuada motivación, esta debe ser entendida como aquella que genera consecuencias positivas en un Estado de Derecho en el que la protección de los derechos fundamentales se rige como uno de sus principales pilares. Así, por un lado, tenemos que una resolución debidamente motivada brinda seguridad jurídica a los administrados, y por otro, sirve como elemento de certeza a la autoridad administrativa que decide el procedimiento”. (Fundamento 13).
salud (irritación de ojos), lo cual fue consignado en la matriz de identificación de peligros y evaluación de riesgos.
Interpretación errónea del artículo 248.6 del T.U.O. de la LPAG y el artículo 48-A del RLGIT: la Resolución de Intendencia sanciona a la empresa con dos (2) infracciones distintas por la misma conducta
Respecto del Concurso de Infracciones, se encuentra regulado en el numeral 6 del artículo 248 del TUO de la LPAG: “Cuando una misma conducta califique como más de una infracción se aplicará la sanción prevista para la infracción de mayor gravedad, sin perjuicio que puedan exigirse las demás responsabilidades que establezcan las leyes”.
Además, el artículo 48-A del RLGIT, referido al concurso de infracciones, establece que cuando una misma acción u omisión del empleador constituya más de una infracción prevista por dicho reglamento, se aplica la sanción establecida para la infracción de mayor gravedad.
Dicho lo anterior, se debe evidenciar que los presupuestos para la aplicación del principio de concurso de infracciones, respecto de la omisión de no verificar el uso de los equipos de protección personal y no contar con las medidas de prevención en el puesto de trabajo, si bien parten de una misma conducta omisiva, el deber de prevención, sin embargo, resultan ser conductas infractoras autónomas; por cuanto, el deber preventivo de la impugnante emerge de su propio IPER, y que la conductas en su esencia, son totalmente diferentes estructuralmente, pues de haberse previsto que el trabajador use adecuadamente los EPPs, no se hubiera producido el accidente y por otro lado, el incumplimiento de las medidas preventivas en el puesto de trabajo, implica a todas las actividades que realiza el trabajador en el cumplimiento de sus funciones. Por lo que, no se encuentran vinculadas, por el contrario, son totalmente independientes.
Interpretación errónea del artículo 6° de la LGIT
El artículo 6 de la LGIT, establece las atribuciones de competencias de los Inspectores auxiliares en su literal “a) Funciones inspectivas de vigilancia y control de las normas en microempresas o pequeñas empresas, así como funciones de colaboración y apoyo en el desarrollo de las funciones inspectivas atribuidas a los Supervisores Inspectores y a los Inspectores del Trabajo. Todo ello está bajo la dirección y supervisión técnica de los Supervisores Inspectores, responsables del equipo al que estén adscritos”.
De la orden de Inspección N° 11814-2016 de fecha 18 de julio de 2016, fueron designados como Inspector Auxiliar el Sr. Javier Vidal Rumaldo Castro, como Inspector de Trabajo, el
Sr. Carlos Luis Molina Gonzales y como Inspector Supervisor, el Sr. Humberto Panta Anco. Quedando constituido el equipo de trabajo a cargo de las investigaciones asignadas en dicho procedimiento inspectivo.
Al amparo de lo dispuesto en el numeral 7.2.6 de la Directiva N° 001-2016-SUNAFIL/INII – “Reglas Generales para el Ejercicio de la Función Inspectiva”, se evidencia que las actuaciones inspectivas fueron llevadas a cabo con la participación conjunta del inspector de Trabajo en la diligencia de comparecencia de fecha 19 de agosto de 2016, así como la emisión de la medida de requerimiento y el Acta de Infracción.
Por los fundamentos de la presente resolución, el recurso de revisión no puede ser amparado.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley N° 29981 – Ley que crea la SUNAFIL, el artículo 41 de la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, los artículos 15 y 17 del Decreto Supremo N° 007-2013-TR – Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL y sus modificatorias, y los artículos 2, 3 y 17 del Decreto Supremo N° 004-2017-TR – Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral,
SE RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por CORPORACIÓN LINDLEY S.A en contra de la Resolución de Intendencia N° 857-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 28 de mayo de 2021, emitida por la Intendencia Metropolitana de Lima, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente N° 2996-2016-SUNAFIL/ILM/SIRE5, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO.- CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 857-2021-SUNAFIL/ILM, en todos sus extremos. TERCERO.- Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa. CUARTO.- Notificar la presente resolución a CORPORACIÓN LINDLEY S.A y a la Intendencia Metropolitana de Lima, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO.- Devolver los actuados a la Intendencia Metropolitana de Lima.
SEXTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.sunafil.gob.pe).
Documento firmado digitalmente
Documento firmado digitalmente Luis Erwin Mendoza Legoas
Desirée Bianca Orsini Wisotzki Presidente
Documento firmado digitalmente Luz Imelda Pacheco Zerga
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