Corporación Ceramica S.A — Res. 1960-2025

Mediante la Orden de Inspección N° 2379-2020-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa en materia de seguridad y salud en el trabajo1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 1506-2020-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción). “En mérito a la denuncia formulada en aplicación del inciso c) del artículo 12 de la LGIT”.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 421-2020-SUNAFIL/ILM/AI3, de fecha 30 de octubre de 2020, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos,

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 035-2021- SUNAFIL/ILM/AI3 de fecha 18 de enero de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución 4 de la Intendencia de Lima Metropolitana, la que mediante Resolución de Sub Intendencia N° 758-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE4, de fecha 07 de setiembre de 2021, multó a la impugnante por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 29 de setiembre de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 758-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE4.

Mediante la Resolución de Intendencia N° 639-2023-SUNAFIL/ILM, de fecha 29 de mayo de 2023, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante.

Con fecha 15 de junio de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 639- 2023-SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante el Memorándum N° 3659- 2023-SUNAFIL/ILM, recibido el 29 de noviembre de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299812, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299813, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo4 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR5, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR6 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de estos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe otorgarle esta facultad al administrado mediante ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”7.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la CORPORACION CERAMICA S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 639-2023- SUNAFIL/ILM, que confirmó la sanción impuesta por la comisión de dos (02) infracciones MUY GRAVES en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificadas en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 01 de junio de 2023.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la CORPORACION CERAMICA S.A.

Es preciso tener en cuenta que el “Glosario de Términos” del Reglamento de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, aprobado por el Decreto Supremo N° 005-2012-TR (en adelante, RLSST), define al accidente de trabajo como: “Todo suceso repentino que sobrevenga por causa o con ocasión del trabajo y que produzca en el trabajador una lesión orgánica, una perturbación funcional, una invalidez o la muerte. Es también accidente de trabajo aquel que se produce durante la ejecución de órdenes del empleador, o durante la ejecución de una labor bajo su autoridad, y aun fuera del lugar y horas de trabajo” (énfasis añadido).

Del mismo modo, la doctrina sostiene que “el suceso anormal, resultante de una fuerza imprevista y repentina, sobrevenido por el hecho del trabajo o con ocasión de éste, y que determina en el organismo lesiones o alteraciones funcionales permanentes o pasajeras”8. Además, se señala que “si bien se mira, el término ‘por consecuencia’ indica una causalidad inmediata, en cuanto que el trabajo produce directamente la fuerza lesiva. El término ‘con ocasión’ es más amplio, porque indica una causalidad mediata, en la medida que hay nexo causal, no sólo cuando el trabajo produce directamente la fuerza lesiva, sino también cuando sin provocarla da lugar a que ésta se produzca”9.

De lo señalado, podemos colegir que se denomina accidente de trabajo a aquel que se produce dentro del ámbito laboral, por el hecho o en ocasión del trabajo, tratándose normalmente de un hecho accidental, súbito e imprevisto, que produce daños en la salud del trabajador incapacitándolo para cumplir con su trabajo habitual de forma temporal o permanente. Pudiendo clasificarse en accidente leve, accidente incapacitante (total temporal, parcial permanente, total permanente) o accidente mortal.

Asimismo, debemos considerar que el accidente de trabajo presenta diferentes elementos, los mismos que concurren para su configuración, tales como: “a) Causa externa: Agente productor extraño a la víctima; b) Instantaneidad: Tiempo breve de duración del hecho generador; c) Lesión: El trabajador debe sufrir lesiones externas e internas como consecuencia del hecho”10.

Por su parte, el RLSST señala las causas que dan origen a los accidentes de trabajo; así, el Glosario de términos considera como causas que dan origen a los accidentes de trabajo las siguientes:

Por otro lado, la Ley N° 29783, Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo (en adelante, LSST) tiene como objeto promover una cultura de prevención de riesgos laborales11, a

En esa línea argumentativa, la SST tiene precisamente un carácter preventivo, anticipándose a la ocurrencia de ilícitos o antijurídicos pues precisamente las consecuencias de su apartamiento, inacción u omisión impactan “en la vida, la salud y el bienestar de los trabajadores y de aquellos que, no teniendo vínculo laboral, prestan servicios o se encuentran dentro del ámbito del centro de labores”.

Cabe recalcar que, la LSST reconoce como un pilar fundamental y transversal al principio de prevención, entendido este como la obligación que tiene el empleador de garantizar que la permanencia del trabajador en el centro de labores, así como el desempeño de las funciones asignadas no signifiquen en él un menoscabo en su salud, en su bienestar o la pérdida de la vida en un caso extremo; por el contrario, las condiciones de trabajo deben de permitirle su realización como persona y garantizar el alcance del bienestar social.

Asimismo, la norma mencionada en el párrafo anterior, en su artículo 21 prescribe que:

Por su parte, el artículo 49 del referido cuerpo normativo, establece que:

Asimismo, el artículo 50 de la referida LSST, señala que:

Por lo que, estas obligaciones se circunscriben a que la prestación del trabajador sea segura y que, durante la relación laboral, dicha actividad no genere riesgos en su integridad física, psíquica y mental. En otras palabras, buscan lograr la eliminación o eventualmente la reducción de los actos y condiciones sub estándar.

En ese entendido, la Corte Suprema de Justicia del Perú a través de su Casación Laboral N° 1225-2015-Lima ha establecido:

Así, de acuerdo a lo previsto en el artículo 53 de la LSST, se confiere al empleador el deber de prevención, el mismo que también se encuentra dentro del concepto de empleador diligente, a fin de evitar poner en peligro la vida o la salud de sus trabajadores. Dicho artículo debe ser leído de manera conjunta con el artículo 94 del RLSST, que establece: “para efecto de lo dispuesto en el artículo 53 de la Ley, la imputación de responsabilidad al empleador por incumplimiento de su deber de prevención requiere que se acredite que la causa determinante del daño es consecuencia directa de la labor desempeñada por el trabajador y del incumplimiento por parte del empleador de las normas de seguridad y salud en el trabajo”.

Cabe señalar que, el principio de responsabilidad es entendido como la asunción de las “implicancias, legales y de cualquier otra índole a consecuencia de un accidente o enfermedad que sufra el trabajador en el desempeño de sus funciones o a consecuencia de él, conforme a las normas vigentes”13, señalándose de manera expresa que:

En consideración a las disposiciones legales antes acotadas, resulta necesario acreditar si las causas determinantes de accidente de trabajo son consecuencia directa de la labor desempeñada por el trabajador afectado, y, del mismo modo, si son consecuencia de los incumplimientos por parte del empleador de las normas de SST.

En dicho contexto, es oportuno señalar que, mediante la Resolución de Sala Plena N° 005-2022-SUNAFIL/TFL, se estableció el precedente administrativo de observancia obligatoria, vigente desde el 17 de marzo de 2023, por medio del cual se determinó:

Cabe señalar que, para la configuración de los tipos sancionadores previstos en los numerales 28.10 y 28.11 del artículo 28 del RLGIT —en tanto refieren a un resultado especialmente dañoso— se requiere de la concurrencia de los siguientes presupuestos: i) Para ambos supuestos: Que el incumplimiento a la normativa en seguridad y salud en el trabajo haya ocasionado el accidente de trabajo; y, ii) Para el supuesto establecido en el artículo 28.10 del artículo 28 del RLGIT: que como consecuencia de lo señalado en el literal i) se haya producido daños en el cuerpo o la salud del trabajo que requieran asistencia o descanso médico, conforme al certificado o informe médico legal. iii) Para el supuesto establecido en el artículo 28.11 del artículo 28 del RLGIT: que como consecuencia de lo señalado en el literal i) el accidente produzca el fallecimiento del trabajador. 6.21 Así, cuando se invoca alguna de estas normas sancionadoras, todas las premisas indicadas anteriormente deberían ser correctamente determinadas en el acta de infracción, con una expresión adecuada del nexo causal. En ese entendido, podemos establecer los siguientes criterios: i) El nexo causal es el elemento gravitante para determinar la responsabilidad del empleador en los tipos sancionadores previstos en los artículos 28.10 y 28.11; en ese sentido se entiende por nexo causal a la relación causal o causalidad entre la infracción cometida y el accidente sucedido, siendo el evento trágico consecuencia de la inobservancia o incumplimiento de la normativa laboral. ii) Respecto al examen del nexo causal, los tipos infractores materia de análisis, llevan a evaluar los actuados en la fiscalización a partir de la determinación del carácter causal de la infracción respecto a cada uno de los incumplimientos detectados en los que este factor causal se encuentre presente. Así, cada uno de los incumplimientos sancionados bajo los numerales 28.10 o 28.11 del artículo 28 del RLGIT, deben ser susceptibles de producir el accidente o contribuir a que este se desencadene, conforme con lo determinado en la fiscalización y conforme con las condiciones establecidas en ambos tipos normativos. De manera que, si la inobservancia de las normas de seguridad y salud en el trabajo ocasiona un accidente, esta podrá dar lugar a una o a más de una sanción, siendo analizadas de manera independiente cada una de ellas respecto de su carácter causal sobre el accidente ocurrido. Por tanto, corresponderá que, por cada vez donde ese juicio causal se vea satisfecho, se aplique una sanción. (…)”. (énfasis añadido).

Ahora bien, en el caso concreto, se advierte que se imputa a la recurrente dos (02) infracciones muy graves en materia de seguridad y salud en el trabajo, consistentes en:

Al respecto, de la lectura del ítem 4.8 del apartado IV del Acta de Infracción, se advierte que el Inspector comisionado dejó constancia de lo siguiente:

Sobre el particular, corresponde invocar el principio de información y capacitación, positivizado en el artículo IV del Título Preliminar de la LSST, conforme al cual “las organizaciones sindicales y los trabajadores reciben del empleador una oportuna y adecuada información y capacitación preventiva en la tarea a desarrollar, con énfasis en lo potencialmente riesgoso para la vida y salud de los trabajadores y su familia”. Dicho principio orienta el deber de prevención del empleador y exige que la información sea comprensible, pertinente y directamente vinculada a los riesgos inherentes al puesto.

Asimismo, el literal f) del artículo 50 de la LSST establece que el empleador debe aplicar como medidas de prevención el capacitar y entrenar anticipada y debidamente a los

A nivel reglamentario, el literal a) del artículo 27 del Reglamento de la LSST (RLSST) precisa que “el empleador, en cumplimiento del deber de prevención y del artículo 27 de la Ley, garantiza que los trabajadores sean capacitados en materia de prevención”, debiendo la formación estar centrada “en el puesto y ambiente de trabajo específico o en la función que cada trabajador desempeña, cualquiera que sea la naturaleza del vínculo, modalidad o duración de su contrato”. De manera complementaria, el literal a) del artículo 29 del citado reglamento dispone que los programas de capacitación deben hacerse extensivos a todos los trabajadores, atendiendo de manera específica a los riesgos existentes en el trabajo. En consecuencia, la capacitación debe ser pertinente, verificable y directamente aplicable a los riesgos propios de la labor desempeñada.

En ese marco normativo, el inspector comisionado dejó constancia, en el ítem 4.7.1 del apartado IV del Acta de Infracción, de lo siguiente:

De lo señalado en el Acta, se advierte que, en la etapa inspectiva, si bien la inspeccionada presentó diversa documentación relativa a capacitaciones impartidas, dichos medios probatorios únicamente acreditan la realización de actividades formales de capacitación, mas no que el trabajador afectado hubiera recibido instrucción específica y verificable respecto del procedimiento seguro aplicable al uso y descenso de la carretilla eléctrica involucrada en el accidente.

Por lo que, la ausencia de registros completos —con contenido, duración, modalidad y firma verificable— en la fase de actuaciones inspectivas impide acreditar que el trabajador recibió información suficiente y adecuada para adoptar las medidas de prevención vinculadas al riesgo crítico de atrapamiento. En tal sentido, a dicha etapa, no se evidencia que la empleadora haya cumplido con el deber de formación e información exigido por la LSST y su reglamento.

Al respecto, es de precisar que los argumentos i) al iv) serán analizados y absueltos en conjunto, en tanto todos ellos se orientan a sustentar que el empleador habría cumplido adecuadamente con su deber de formación e información en materia de seguridad y salud en el trabajo. Así, la impugnante sostiene, en esencia, que:

En principio, se advierte que los cuestionamientos de la impugnante se centran en la existencia formal de capacitaciones, sin atender al estándar legal de idoneidad, suficiencia, eficacia y comprensión. Al respecto, el glosario de términos del RLSST define la capacitación como una “Actividad que consiste en trasmitir conocimientos teóricos y prácticos para el desarrollo de competencias, capacidades y destrezas acerca

En esa línea, el artículo 27 del RLSST exige en sus literales a) y d) que la formación esté “centrada en el puesto y ambiente de trabajo específico”, así como en la “actualización periódica de los conocimientos”. A ello se suma el artículo 29 del mismo cuerpo normativo, el cual establece que los programas de capacitación deben, entre otros aspectos:

En relación a ello, conviene señalar que la Corte Suprema de Justicia de la República ha señalado en el fundamento noveno de su sentencia contenida en la Casación Laboral N° 10491-2015-Junín que:

Bajo dicho marco normativo y jurisprudencial, corresponde considerar las condiciones materiales verificadas en el expediente inspectivo y sancionador. De forma ilustrativa, se adjunta un cuadro que recoge todas las capacitaciones brindadas por la impugnante según la documentación presentada por esta, en el cual se advierte que el trabajador participó en numerosas charlas o diálogos de seguridad, la mayoría de ellas de duración breve (entre cinco y quince minutos) y referidas a temas generales de seguridad, conforme se evidencia a continuación:

Conforme al cuadro consolidado de capacitaciones, se denota que el trabajador participó en un número significativo de actividades formativas; sin embargo, únicamente tres (03) de ellas guardan relación directa con el riesgo crítico de la operación de carretillas eléctricas, conforme se advierte a continuación:

Si bien estas tres actividades consignan —en sus materiales anexos— la instrucción de que, al abandonar el equipo, el operador debe “asegurar que el motor esté apagado, los frenos activados y la llave de contacto fuera de su lugar”, su sola existencia formal no basta para acreditar el cumplimiento del deber legal. En primer lugar, la impugnante no ha aportado evidencia alguna que permita demostrar que el trabajador comprendió, interiorizó y pudo ejecutar el procedimiento seguro instruido; ello pese a

Asimismo, corresponde precisar que el deber de capacitación en materia de seguridad y salud en el trabajo no se satisface con la mera transmisión de contenidos, sino con la generación efectiva de conductas preventivas observables en la ejecución real del trabajo. En ese sentido, no resulta suficiente que una instrucción conste en un material o anexo documental si no se acredita que dicha instrucción fue asimilada y aplicada por el trabajador en condiciones reales de operación.

En segundo lugar, la duración de las capacitaciones no resulta razonable para transmitir de manera efectiva los contenidos técnicos involucrados. Impartir una capacitación de 10 minutos sobre “Reglas de seguridad para uso de carretillas eléctricas”, o 30 minutos para desarrollar un procedimiento extenso que comprende etapas operativas, criterios preventivos y medidas prácticas, no resulta proporcional a la complejidad del riesgo ni permite presumir la adquisición de destrezas operativas. La brevedad constituye un indicio objetivo de insuficiencia, compatible con la facultad de valoración probatoria de la autoridad.

En tercer lugar, no se ha acreditado la realización de demostraciones prácticas ni entrenamiento supervisado, elementos indispensables para la generación de competencias en la operación de equipos móviles, más aún tratándose de un riesgo dinámico como el de atrapamiento por activación involuntaria. La capacitación presentada carece de evidencia de metodología, etapas prácticas, ejercicios operativos o retroalimentación. Por tanto, la deficiencia no se limita a la falta de evaluación, sino a la ausencia de todos los componentes exigidos por la normativa para considerar una capacitación como suficiente, eficaz y pertinente al riesgo.

Dicha insuficiencia se refleja en el comportamiento real del trabajador al momento del accidente ya que, conforme consta en la Constancia de Actuaciones Inspectivas de Investigación de fecha 06 de febrero de 202015, se tiene que el propio trabajador declaró “(…) que para realizar el enganche del coche a la carretilla no era parte del procedimiento de trabajo retirar la llave de la carretilla, ya que esta debería accionar solo cuando se aprieta su mango derecho y se deja de mover al soltarlo”. El referido testimonio evidencia que el trabajador no internalizó el procedimiento que la empresa afirma haber instruido, lo que constituye una evidencia indirecta de que la formación no generó las competencias, destrezas ni criterios preventivos mínimos que exige el glosario del RLSST. Una capacitación eficaz debería haberse reflejado en la conducta operativa del trabajador, lo que no ocurrió.

A ello se suma que, conforme se dejó constancia en el numeral 4.7.2 del Acta de Infracción, la carretilla presentaba desperfectos técnicos dos días antes del accidente e incluso el mismo día de este. Tales fallas introdujeron un nuevo riesgo operativo, distinto y más severo que el riesgo estándar de operación del equipo, lo cual activaba la obligación del empleador —prevista en los literales c) y d) del artículo 27 del RLSST— de actualizar y reforzar la capacitación impartida, adaptándola a las condiciones reales del centro de trabajo. Sin embargo, no existe evidencia de que la empresa haya capacitado nuevamente al trabajador, ni que haya realizado instrucción práctica sobre cómo proceder frente a fallas reiteradas (“acelerarse sola”, “falla de freno”, “falla de manubrio”). La falta de actualización constituye una infracción autónoma y revela que

En esa misma línea, debe resaltarse que la obligación del empleador no se agota en impartir charlas formales o registrar asistencia. Conforme al principio de prevención (artículo I del Título Preliminar de la LSST), corresponde al empleador garantizar el establecimiento de condiciones que protejan la vida y salud de los trabajadores. Este principio, en concordancia con el principio de información y capacitación (artículo IV de la LSST), exige que la formación sea “oportuna y adecuada (…) con énfasis en lo potencialmente riesgoso para la vida y salud de los trabajadores”. Ello implica que, tratándose de la operación de equipos móviles con riesgo de atrapamiento, la capacitación debe tener un componente práctico y evaluable, y no limitarse a exposiciones breves o genéricas.

Por tanto, aun cuando el empleador haya impartido determinadas capacitaciones, la ausencia de evidencia sobre:

Respecto al cuestionamiento relativo a que la autoridad habría exigido un “tiempo mínimo” de capacitación, corresponde precisar que las instancias de mérito no han creado un requisito temporal no previsto en la ley, sino que —en ejercicio de la potestad de valoración probatoria— han evaluado si la duración asignada por el empleador era razonable para cubrir el contenido técnico de los materiales exhibidos, lo cual es jurídicamente admisible. En efecto, impartir en “10 minutos” una capacitación sobre “Reglas de seguridad para uso de carretillas eléctricas y EPPs a llevar”, o en “30 minutos” un procedimiento de más de diez páginas que incluye múltiples etapas y criterios de operación segura, constituye un indicio objetivo de insuficiencia en la transferencia efectiva del conocimiento, máxime si no existen evidencias de evaluación ni de comprensión del trabajador.

Finalmente, tampoco puede acogerse el alegato relativo a que la autoridad habría desestimado los denominados “diálogos de seguridad”. La valoración efectuada no responde a su denominación, sino a que —analizados en conjunto— tales actividades fueron breves, de contenido general y carentes de evidencia de evaluación, por lo que no permiten acreditar que el trabajador haya recibido formación específica y eficaz respecto al procedimiento crítico cuya omisión contribuyó al accidente.

En consecuencia, aun valorando las capacitaciones presentadas por la impugnante en su totalidad, se advierte que estas resultan insuficientes para acreditar el cumplimiento del deber de formación e información previsto en los artículos 27 y 29 del RLSST, en concordancia con los principios de prevención y de información y capacitación recogidos en los artículos I y IV del Título Preliminar de la LSST. En tal sentido, los argumentos i) al iv) formulados por la impugnante deben ser desestimados, al no haber logrado acreditar el cumplimiento material y eficaz de su deber de capacitación.

Por otro lado, en cuanto al argumento v) formulado por la impugnante, referido a una supuesta vulneración del principio de tipicidad por haberse subsumido la conducta en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT —y no en el numeral 27.8 del mismo reglamento, que considera “más benigno”—, corresponde precisar que dicho cuestionamiento carece de sustento jurídico. La controversia no se relaciona con una elección discrecional entre tipos sancionadores, sino con la correcta adecuación normativa a partir de los hechos verificados en la fiscalización, esto es, con la necesaria aplicación del tipo especial que regula expresamente los supuestos con resultado dañoso.

El numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT sanciona la inobservancia de las normas de seguridad y salud en el trabajo cuando dicha infracción ha ocasionado un accidente de trabajo que produzca daños en el cuerpo o la salud del trabajador y requiera asistencia o descanso médico. Por su parte, el numeral 27.8 del artículo 27 regula infracciones formales, que no exigen la existencia de un resultado dañoso ni la acreditación de un nexo causal entre el incumplimiento y un accidente. Por tanto, ambos tipos sancionadores no describen el mismo supuesto de hecho, no protegen el mismo bien jurídico ni operan sobre los mismos presupuestos materiales, motivo por el cual no existe sustento normativo ni margen para aplicar el criterio de “norma más benigna”.

En respaldo de lo anterior, la propia Resolución de Sala Plena N° 005-2022- SUNAFIL/TFL —citada en los párrafos precedentes de la presente resolución— ha precisado con absoluta claridad que:

Aunado a ello, la referida resolución estableció que: “el análisis de los accidentes de trabajo puede ser multicausal (…) y es posible que la imputación por la infracción contemplada en los numerales 28.10 y 28.11 (…) obedezca a más de una subsunción plausible, si el inspector actuante da cuenta del nexo causal entre la falta determinada y el tipo sancionador (…) cada uno de los incumplimientos sancionados bajo los numerales 28.10 o 28.11 (…) debe ser susceptible de producir el accidente o contribuir a que este se desencadene”. Así, la Sala Plena no solo reconoce la validez de aplicar el numeral 28.10 cuando el incumplimiento reviste carácter causal, sino que afirma expresamente que pueden coexistir varias infracciones muy graves si cada una contribuye al resultado dañoso.

En el caso concreto, conforme se desarrolló ampliamente en los considerandos anteriores, se encuentra acreditado que la omisión del empleador de brindar formación e información suficiente y eficaz —respecto del procedimiento crítico de operación y descenso seguro del equipo MV-CE-02— contribuyó causalmente al accidente de trabajo, cumpliéndose así el presupuesto esencial exigido por la Sala Plena. Ello ha quedado corroborado por:

En tal sentido, el tipo sancionador aplicable no puede ser el numeral 27.8 del artículo 27 del RLGIT, por cuanto este no regula supuestos con resultado dañoso, ni exige la verificación de un nexo causal, razón por la cual resulta jurídicamente inaplicable a los hechos establecidos en la fiscalización. Asimismo, no existe vulneración al principio de tipicidad, toda vez que el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT es claro, previo y preciso, y se adecua plenamente a la conducta y al resultado constatado.

Por lo expuesto, corresponde desestimar el argumento analizado, al haberse determinado que la imputación bajo el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT se realizó conforme con el principio de tipicidad y con la doctrina vinculante establecida por esta Sala.

Siendo así, de la valoración integral efectuada en los considerandos precedentes, se encuentra plenamente acreditado que la omisión del empleador de brindar formación e información suficiente, específica y eficaz respecto del procedimiento seguro de operación y descenso del equipo MV-CE-02 contribuyó causalmente a la producción del accidente de trabajo, cumpliéndose así el presupuesto exigido para la configuración del numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT.

En consecuencia, tal nexo causal ha sido verificado no solo a partir de la insuficiencia material de las capacitaciones impartidas, sino también por la ausencia de evaluación de comprensión, la falta de reforzamiento ante las fallas reiteradas del equipo y la declaración del propio trabajador, quien evidenció desconocimiento del procedimiento crítico de seguridad. Por tanto, corresponde confirmar este extremo de la sanción impuesta, en tanto la conducta atribuida se subsume correctamente en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT.

Al respecto, en principio corresponde señalar que el principio de prevención positivizado en el artículo I del Título Preliminar de la LSST, establece que “El empleador garantiza, en el centro de trabajo, el establecimiento de los medios y condiciones que protejan la vida, la salud y el bienestar de los trabajadores, y de aquellos que, no teniendo vínculo laboral, prestan servicios o se encuentran dentro del ámbito del centro de labores (…)”, constituyendo dicho principio el eje rector de las obligaciones empresariales en materia de seguridad y salud en el trabajo.

En relación con ello, se advierte que el artículo 17 de la LSST establece, respecto al Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo, que “El empleador debe adoptar un enfoque de sistema de gestión en el área de seguridad y salud en el trabajo, de conformidad con los instrumentos y directrices internacionales y la legislación vigente”. Asimismo, el artículo 48 del citado cuerpo normativo dispone que “El empleador ejerce un firme liderazgo y manifiesta su respaldo a las actividades de su empresa en materia de seguridad y salud en el trabajo; de la misma forma, debe estar comprometido a fin de proveer y mantener un ambiente de trabajo seguro y saludable en concordancia con las mejores prácticas y con el cumplimiento de las normas de seguridad y salud en el trabajo” (énfasis añadido).

En concordancia con ello, los literales a) y c) del artículo 49 de la LSST establecen como obligaciones del empleador “Garantizar la seguridad y salud de los trabajadores en el desempeño de todos los aspectos relacionados con su labor, en el centro de trabajo o con ocasión del mismo”, así como “Identificar las modificaciones que puedan darse en las condiciones de trabajo y disponer lo necesario para la adopción de medidas de prevención de los riesgos laborales”.

De esta forma, se evidencia que dichas disposiciones consolidan la obligación del empleador de no permitir la utilización de equipos defectuosos, de garantizar su mantenimiento y de asegurar que los trabajadores operen únicamente máquinas en condiciones seguras. Estas disposiciones se alinean con el principio de protección contenido en el Título Preliminar de la LSST, que reconoce el derecho de los trabajadores a condiciones laborales que garanticen su salud y bienestar integral. En particular, dicho principio establece que las condiciones laborales deben:

En ese contexto, corresponde señalar que es responsabilidad del empleador establecer medidas adecuadas y oportunas para mitigar los peligros y riesgos presentes en el centro de trabajo, como parte de su deber permanente de prevención y control del riesgo laboral. En dicho marco, se entiende por condición insegura cualquier estado que no garantice la seguridad del trabajador o que represente un peligro durante la ejecución de sus funciones, concepto que se refiere, en especial, a las condiciones físicas y materiales del centro laboral capaces de ocasionar accidentes. Ello comprende, necesariamente, la verificación, mantenimiento y retiro de operación de máquinas y equipos que presenten fallas susceptibles de afectar la integridad del trabajador.

En ese marco normativo, de la lectura del Acta de Infracción, se verifica que el Inspector comisionado dejó constancia en el ítem 4.7.2 del apartado IV del acta de infracción, de lo siguiente:

En atención a lo señalado por el inspector comisionado, se advierte que la conducta infractora imputada se fundamenta en los fallos mecánicos reiterados que presentaba la carretilla eléctrica MV-CE-02 —concretamente, en el freno y el giro del manubrio— fallas que:

Los hechos constatados durante la fiscalización permiten advertir que la conducta del empleador no se circunscribe a una omisión aislada ni a un incumplimiento meramente formal, sino que revela un proceder culposo, en tanto se permitió la utilización de la carretilla eléctrica MV-CE-02 pese a la existencia de fallas mecánicas reiteradas, debidamente detectadas, reportadas y conocidas por la empresa, sin que se adoptaran medidas eficaces orientadas a eliminar el riesgo o retirar el equipo de operación, pese a contar con información suficiente para hacerlo.

Dicha actuación resulta contraria al referido principio de prevención recogido en el Título Preliminar de la LSST, conforme al cual el empleador debe garantizar, en el centro de trabajo, el establecimiento de los medios y condiciones que protejan la vida, la salud y el bienestar de los trabajadores. Este principio exige una actuación anticipatoria y diligente, orientada a evitar la materialización del daño, particularmente cuando se trata de riesgos previsibles y directamente controlables por el empleador, como aquellos derivados del uso de máquinas y equipos.

En el presente caso, la persistencia de fallas mecánicas críticas —relativas al freno, al giro del manubrio y a episodios de aceleración inesperada— evidenciaba un riesgo cierto para la integridad del trabajador, frente al cual el empleador se encontraba obligado a adoptar medidas preventivas eficaces, conforme a lo dispuesto en el artículo 2116 de la LSST, que establece una jerarquía de control de riesgos que prioriza

Asimismo, el incumplimiento adquiere mayor notoriedad y gravedad al operar en un nivel de riesgo abiertamente contrario al principio de responsabilidad consagrado en la LSST, en virtud del cual el empleador asume las consecuencias derivadas de no gestionar adecuadamente los riesgos presentes en el centro de trabajo. En efecto, tratándose de equipos y maquinarias —medios de trabajo bajo control directo del empleador—, este asume un deber reforzado de diligencia, que comprende no solo realizar actividades de mantenimiento, sino asegurar que dichos equipos se encuentren efectivamente en condiciones seguras de operación, no bastando para ello la sola ejecución de actividades técnicas si estas no neutralizan el riesgo existente.

En esa misma línea, el artículo 48 de la LSST impone al empleador el deber de proveer y mantener un ambiente de trabajo seguro y saludable, lo cual implica impedir la exposición de los trabajadores a condiciones inseguras derivadas de fallas técnicas conocidas. Tolerar la utilización de un equipo con desperfectos reiterados, trasladando los efectos del riesgo al trabajador, supone un desconocimiento de dicho deber y del estándar mínimo de diligencia exigible en materia de seguridad y salud en el trabajo.

En consecuencia, la conducta desplegada por el empleador no solo infringe obligaciones específicas previstas en la normativa de seguridad y salud en el trabajo, sino que evidencia una actuación culposa caracterizada por la falta de control efectivo del riesgo, lo que refuerza de manera decisiva el reproche jurídico de la infracción imputada en este extremo.

Al respecto, a través de su argumento vi), la impugnante recalca la existencia de mantenimientos preventivos y correctivos, lo que —a su criterio— acreditaría que la carretilla eléctrica MV-CE-02 se encontraba en buen estado de funcionamiento al momento del accidente. Sin embargo, esta afirmación confunde el cumplimiento meramente formal de determinadas actividades de mantenimiento con el cumplimiento material y efectivo de la obligación de garantizar condiciones seguras de operación. La normativa de seguridad y salud en el trabajo exige no solo la realización de mantenimientos, sino la verificación de que el equipo se encuentre libre de fallas, defectos o condiciones inseguras al momento de su uso, de modo que la responsabilidad del empleador es esencialmente preventiva, continua y orientada al control efectivo del riesgo, no simplemente documental o puntual.

En efecto, el artículo 21 de la LSST establece que las medidas de prevención deben aplicarse siguiendo un orden jerárquico que inicia con:

Esta conclusión se encuentra plenamente respaldada por los propios actuados de la inspección. En la Constancia de Actuaciones Inspectivas de Investigación del 04 de febrero de 202017, el inspector consignó expresamente que “la carretilla eléctrica N° 2 desde hace aproximadamente 3 meses está de baja por presentar una secuencia de fallas”. Asimismo, en la Constancia de Actuaciones Inspectivas de Investigación de 06 de febrero de 202018, el trabajador accidentado manifestó que: “(…) la carretilla eléctrica N° 2 presentaba constantes fallos los cuales eran reportados en el cuadro checklist del supervisor del área de movilizado”. Estas declaraciones evidencian que las fallas no fueron esporádicas ni desconocidas, sino que se trataba de un riesgo persistente, reiteradamente identificado y reportado, que la empresa no gestionó de manera eficaz.

A ello se suma lo señalado por el Supervisor Seguro en el correo electrónico remitido a la impugnante19, donde advirtió que: “muchas carretillas con estas características presentan estos problemas de acelerarse solas”. Dicho testimonio revela la existencia de un riesgo frecuente y no controlado en equipos del mismo tipo, poniendo de manifiesto un problema técnico recurrente y de carácter sistémico, lo que agrava la falta de medidas correctivas eficaces por parte del empleador.

Ahora bien, dado que la impugnante sostiene que la existencia de mantenimientos preventivos y correctivos acreditaría que la carretilla MV-CE-02 se encontraba operativa y segura al momento del accidente, corresponde analizar detalladamente la propia documentación aportada por la empresa. Ello resulta relevante porque la eficacia del mantenimiento no se evalúa por la mera realización de actividades técnicas, sino por su capacidad real de eliminar o controlar el riesgo, conforme al mandato del artículo 21 de la LSST.

En esa línea, se incorpora el siguiente cuadro —basado en la información presentada por la impugnante— con el fin de evaluar si las acciones de mantenimiento fueron efectivamente idóneas para asegurar condiciones seguras de operación del equipo

De la revisión del cuadro precedente, se advierte que, si bien durante los años 2017 y 2018 se realizaron diversas intervenciones preventivas y correctivas, ello no acredita que la carretilla se encontrara en condiciones seguras al momento del accidente, ocurrido el 08 de enero de 2018. Por el contrario, los checklist de los días 06 y 08 de enero de 201820 —es decir, inmediatamente antes y el mismo día del accidente— registran fallas en el freno y en el giro del manubrio, conforme se evidencia a continuación:

Ello, revela que los mantenimientos efectuados no eliminaron el riesgo en su origen, las fallas persistían y eran recurrentes, y el equipo continuó siendo utilizado a pesar de encontrarse en condición insegura, en contravención directa a los artículos 21 y 48 de la LSST. Así, la propia evidencia aportada por la impugnante confirma la ineficacia del mantenimiento, más que su suficiencia.

La reiteración de fallas incluso después de intervenciones técnicas —documentadas en el Cuadro N° 02— evidencia que el empleador no adoptó las medidas necesarias para asegurar la operatividad segura del equipo, vulnerando el artículo 48 de la LSST, que exige proveer y mantener un “ambiente de trabajo seguro y saludable”, y el artículo 17, que exige un sistema de gestión eficaz, no meramente formal o reactivo. En la práctica, el equipo debió ser retirado de operación ante la persistencia de fallas críticas, lo cual no ocurrió.

Además, el mecanismo concreto del accidente —la activación inesperada de la carretilla al descender y el consecuente atrapamiento del trabajador— es plenamente consistente con las fallas reportadas en los actuados; en particular, con lo señalado por los trabajadores y el Supervisor Seguro respecto a que “muchas carretillas (…) presentan estos problemas de acelerarse solas”. Este vínculo técnico refuerza la conclusión de que existió una condición insegura causalmente relevante, en los términos establecidos por la Sala Plena en la RSP N° 005-2022-SUNAFIL/TFL.

Por tanto, valorando integralmente la documentación de mantenimiento aportada, se tiene acreditado que:

En suma, se encuentra acreditado que la carretilla eléctrica MV-CE-02 presentaba fallas mecánicas persistentes y conocidas por la empresa, las cuales no fueron eficazmente corregidas ni dieron lugar al retiro del equipo de operación. Esta condición insegura contravino los artículos 17, 21 y 48 de la LSST y contribuyó causalmente a la producción del accidente de trabajo, conforme a la doctrina vinculante establecida. De esta forma, corresponde desestimar el argumento expuesto.

Por otro lado, mediante su argumento vii), la impugnante sostiene que se habría vulnerado nuevamente el principio de tipicidad, por cuanto —a su criterio— la conducta imputada debió subsumirse en el numeral 27.3 del artículo 27 del RLGIT, y no en el 28.10 del artículo 28 del mismo cuerpo normativo, al considerar que la infracción sería de carácter meramente formal y no de resultado. Tal alegación, sin embargo, carece de sustento jurídico.

En efecto, el numeral 27.3 del artículo 27 del RLGIT sanciona la falta de condiciones de seguridad en máquinas, equipos y herramientas como infracción formal, es decir, sin necesidad de acreditar un resultado dañoso ni un nexo causal entre la condición insegura y un accidente. Por el contrario, el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT sanciona la inobservancia de las normas de seguridad y salud en el trabajo cuando dicha omisión ocasiona un accidente de trabajo que produzca daño en el cuerpo o la salud del trabajador y requiera asistencia o descanso médico. Por tanto, ambos tipos sancionadores no comparten el mismo supuesto de hecho, ni protegen el mismo bien jurídico, ni operan sobre los mismos presupuestos jurídicos.

De acuerdo con los criterios establecidos por la Resolución de Sala Plena N° 005-2022- SUNAFIL/TFL —ya desarrollados en apartados anteriores—, la aplicación del numeral 28.10 exige acreditar un nexo causal entre la condición insegura y el accidente. En el presente caso dicho nexo se encuentra plenamente determinado, pues:

En esa línea, la pretensión de la impugnante de reconducir la infracción al numeral 27.3 implica desconocer la existencia del daño, del resultado y de la causalidad acreditada. Tal interpretación no solo resulta incompatible con los hechos establecidos en la fiscalización, sino también con la estructura del propio reglamento, que distingue claramente entre infracciones formales y aquellas asociadas a un resultado dañoso.

Asimismo, no se configura vulneración al principio de tipicidad. La subsunción bajo el numeral 28.10 se basa en hechos claros y verificados —existencia de un accidente, daño, e infracción causalmente relevante— y responde estrictamente a los elementos exigidos por dicho tipo normativo. En consecuencia, corresponde desestimar el argumento formulado por la impugnante.

Por tanto, conforme a lo desarrollado, se acredita que la carretilla eléctrica MV-CE-02 presentaba fallas mecánicas reiteradas y conocidas por la empleadora, las cuales no fueron eliminadas ni controladas antes de permitir su uso. Esta condición insegura incidió directamente en la producción del accidente, verificándose el nexo causal requerido para la aplicación del numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT. En consecuencia, corresponde confirmar este extremo de la sanción.

A través de su argumento ix), la impugnante alega una vulneración de los principios de legalidad y tipicidad, y además sostiene que se habría afectado el debido procedimiento, señalando también una supuesta incorrecta valoración de los medios probatorios aportados. Al respecto, corresponde precisar que las cuestionadas vulneraciones a los principios de legalidad y tipicidad ya han sido analizadas y desestimadas en los considerandos precedentes, por lo que únicamente queda por abordar lo referido a la alegada afectación al debido procedimiento.

Sobre el particular, debemos señalar que el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, precisa lo siguiente:

El Tribunal Constitucional —máximo intérprete de la Constitución— se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el expediente N° 04289-2004-AA:

En esa línea argumentativa, esta Sala identifica, desde un análisis formal, que tanto la Resolución de Sub Intendencia como la Resolución impugnada han contemplado la argumentación y medios de prueba expuestos por la impugnante, advirtiéndose el cumplimiento de los requisitos referidos al cumplimiento del debido procedimiento como principio y derecho material, de los derechos de defensa y a la prueba, así como el cumplimiento de la garantía de la debida motivación.

Asimismo, conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 08 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA/TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.

En ese entendido del examen efectuado por esta Sala sobre la resolución emitida por la instancia de apelaciones, se puede observar que los cuatro elementos antes referidos pueden ser satisfactoriamente comprobados; toda vez que, de la resolución impugnada, se verifica que se han absuelto los extremos alegados por la impugnante en su recurso de apelación, de manera suficiente y congruente. Del mismo modo, atendiendo al desarrollo de la resolución impugnada, se advierte que la instancia de apelaciones establece la fundamentación jurídica que respalda su decisión; asimismo, efectuó el análisis detallado de los medios probatorios que respaldan la misma, así como los hechos constatados en el acta de infracción.

Siendo así, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador, pues, no se verifica un supuesto de nulidad, al no evidenciarse vulneración alguna al debido procedimiento, al deber de motivación, ni falta de valoración de los medios probatorios aportados y obtenidos en las actuaciones inspectivas. Por lo que, se desestima el argumento expuesto.

Finalmente, mediante su argumento viii), la impugnante sostiene que existiría un ánimo de la Administración de actuar de manera contraria al principio de razonabilidad, al —según afirma— haberse aplicado las sanciones más gravosas posibles. Sin embargo, tal afirmación se sustenta en una premisa incorrecta, pues la calificación de la conducta como infracción muy grave no obedece a una elección discrecional de la Administración, sino a la verificación del nexo causal entre las deficiencias identificadas y el accidente de trabajo ocurrido.

En efecto, una vez acreditado dicho nexo causal, la normativa inspectiva impone la subsunción obligatoria de la conducta en los numerales correspondientes a infracciones muy graves en materia de seguridad y salud en el trabajo, careciendo la autoridad de facultad para optar por una tipificación distinta o menos gravosa. Así, no existe vulneración al principio de razonabilidad, pues la Administración se limitó a aplicar la consecuencia jurídica prevista por el ordenamiento ante la acreditación de un resultado dañoso vinculado causalmente al incumplimiento del empleador.

En consecuencia, el argumento expuesto por la impugnante no desvirtúa la calificación jurídica efectuada por la autoridad administrativa ni acreditan la supuesta vulneración del principio de razonabilidad. Por el contrario, ha quedado establecido que la determinación de las infracciones y de su gravedad respondió estrictamente a la normativa aplicable y a la acreditación del nexo causal entre los incumplimientos verificados y el accidente de trabajo, por lo que corresponde desestimar el argumento formulado.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador sería la que corresponde a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho y de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.