Construcción y Administración S.A — Res. 538-2025

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Condiciones de seguridad: en lugares de trabajo, instalaciones civiles y maquinaria (subgrupo materia: condiciones de seguridad), equipos de protección personal (subgrupo materia: incluye todas), gestión interna de seguridad y salud en el trabajo (subgrupo materia: registro de accidente de trabajo e incidentes), investigación de Accidentes de trabajo/incidentes peligrosos (subgrupo materia: incumplimiento (s) en materia de SST que cause la muerte o invalidez permanente total o parcial) e, Identificación de peligros y evaluación de riesgos (IPER) (subgrupo materia: incluye todas). DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft 20555195444 soft

impugnante por la comisión de una (1) infracción muy grave en materia de seguridad y salud en el trabajo, por incumplimiento a las normas de SST: Identificación de Peligros y Evaluación de Riesgos (IPER), Condiciones de seguridad: en lugares de trabajo, instalaciones civiles y maquinaria e, Incumplimiento en materia de seguridad y salud que cause la muerte o invalidez permanente total o parcial.

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por por incumplimiento a las normas de SST: Identificación de Peligros y Evaluación de Riesgos (IPER), Condiciones de seguridad: en lugares de trabajo, instalaciones civiles y maquinaria e, Incumplimiento en materia de seguridad y salud que cause la muerte o invalidez permanente total o parcial, lo que contribuyó a la ocurrencia del accidente de trabajo mortal; tipificada en el numeral 28.11 del artículo 28 del RLGIT.

i. La causa determinada del accidente fue un hecho propio del extrabajador (conductor), pues pasó la noche viendo su celular y, este actuar imprudente trajo consecuencias fatales hacia su persona; también, diligentemente, como empleador ha demostrado sus obligaciones. También, indica que, se tome en consideración lo prescrito en el artículo 1972 del Código Civil, referido a que no hay obligación de reparación cuando el daño fue a consecuencia de la imprudencia de quien padece el daño, siendo que en el caso concreto el daño fue causado por haber pasado toda la noche sin dormir por estar viendo su celular (imprudencia), conforme las declaraciones testimoniales de sus compañeros de trabajo y de habitación, que obran en el expediente. ii. No se ha tomado en cuenta lo dispuesto en el artículo 79 de la Ley N° 29783, Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo (en adelante, la LSST), que contempla que el trabajador tiene obligaciones en materia de prevención de riesgos laborales, así como el de informar, mediante check list sobre el estado de su unidad vehicular y/o documentación faltante.

iii. No se han considerado sus descargos relacionados con: a) Se verificó que estaba señalizado todo el borde de la vía con chevrones reflectivos y conos de seguridad, tal como se puede ver de las tomas fotográficas, b) Del check liste del volquete se evidencia que no tenía ninguna falla mecánica y, c) Con fecha 12 de agosto de 2021, se realizó su mantenimiento preventivo, conforme los documentos adjuntados en su oportunidad. iv. La experiencia del extrabajador afectado como conductor de volquete era de treinta (30) años. v. La multa debe ser calculada tan sólo por el extrabajador afectado; toda vez que, en modo alguno, se ha afectado a los cuatrocientos (400) trabajadores, siendo que este tipo de cálculo resulta ser irrazonable y desproporcional, más aún si hay un hecho determinante de quien padeció el daño. 1.5. Mediante Resolución de Intendencia N° 158-2023-SUNAFIL/IRE-LIB, de fecha 12 de mayo de 20232, la Intendencia Regional de La Libertad declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

i. Para realizar una investigación de accidente de trabajo, es menester investigar cuales fueron las causas por el cual se produjo el accidente. Dentro de estas se encuentran los actos y condiciones subestándares, como causas inmediatas, y los factores personales y de trabajo como causas básicas. Además, el personal inspectivo debe verificar si dentro de alguna de las causas determinadas se constata la verificación de un incumplimiento a la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo y, de ser el caso la existencia del mismo, al considerarse una infracción insubsanable, debiendo proponer sanción económica mediante emisión del acta de infracción. ii. El personal inspectivo realizó la investigación del accidente de trabajo en las que se verificaron las infracciones a la normativa de seguridad y salud en el trabajo; además, en atención a los acuerdos asumidos en el VI Pleno Jurisdiccional Supremo en materia Laboral y Previsional, sobre la responsabilidad civil por accidente de trabajo y en aplicación del artículo 53 de la LSST, se determinó por unanimidad que el empleador como garante de la seguridad y salud en el centro laboral siempre será responsable por cualquier evento dañoso para la vida o salud del trabajador; por lo que, el entonces sujeto inspeccionado no puede deslindar responsabilidad alguna respecto a la muerte del extrabajador afectado, ocasionado por el accidente de trabajo.

2 Notificada a la impugnante el 15 de mayo de 2023, véase folio 60 del expediente sancionador.

iii. Con relación al artículo 79 de la LSST, se establece que el entonces sujeto inspeccionado es quien se encontraba a cargo del cumplimiento de la normativa en seguridad y salud en el trabajo, aun cuando el trabajador tenga obligaciones en materia de prevención o hayan ocurrido factores personales. Por lo que, no se puede atribuir exclusiva responsabilidad al extrabajador accidentado; además, en virtud del principio de responsabilidad, el empleador asume las implicancias económicas, legales y de cualquier otra índole a consecuencia de un accidente o enfermedad que sufra el trabajador en el desempeño de sus funciones o a consecuencia de él, conforme las normas vigentes. iv. Precisa que la sanción impuesta no va dirigida por la falta de señalización y que a raíz de dicho incumplimiento haya ocurrido el accidente; muy por el contrario, se sanciona el incumplimiento referente a la identificación de peligros y evaluación de riesgos (IPER), condiciones de seguridad en lugares de trabajo, instalaciones civiles y maquinaria, así como el incumplimiento en materia de seguridad y salud que cause la muerte o invalidez permanente total o parcial. v. El certificado de inspección técnica vehicular debió ser realizada el 18 de agosto de 2021, teniendo once (11) días de retraso, siendo que este certificado es un trámite que se hace anualmente de forma obligatoria, cuyo objetivo es buscar asegurar que el vehículo se encuentre en óptimas condiciones para circular por el país, por el bien y seguridad de los peruanos y, en el presente caso, los trabajadore. Asimismo, este certificado debe estar avalado por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones, quien da el visto bueno correspondiente, motivo por el cual, los exámenes previos del entonces sujeto inspeccionado no pueden suplir a lo autorizado por el órgano competente de la circulación de vehículos en nuestro país, más cuando tiene días de retraso de su inspección anual obligatoria. vi. Sobre los años de experiencia como conductor de volquete del extrabajador afectado, se tiene que, no se podría determinar que el accidente sucedió como consecuencia de una mala maniobra o negligencia del extrabajador afectado, ya que son hechos que no se pueden comprobar a base de supuestos; además, la experiencia del extrabajador afectado no lo excluye de posibles fallos técnicos que pudo tener el automóvil, así como eventos aleatorios que pudieron haberse presentado. También, se debe considerar que en los procedimientos sancionadores del sistema de inspección del trabajo no se busca la responsabilidad del trabajador sobre las infracciones administrativas advertidas, sino lo que ha sido debidamente determinado en las actuaciones inspectivas; por lo que, las supuestas acciones u omisiones del extrabajador afectado resultan ser irrelevantes dentro del trámite del procedimiento sancionador, máxime si el empleador quien ejerce el liderazgo en la seguridad y salud en el trabajo. vii. En cuanto a la multa impuesta, al haberse constatado las faltas administrativas, corresponde aplicar la tabla establecida en el RLGIT, de acuerdo a los criterios de gradualidad, es decir, la gravedad de la falta cometida, el tipo de empresa y el número de trabajadores afectados; además, el número total de trabajadores es tomado en base a lo establecido en el artículo 48.1-C del RLGIT y el artículo 47 del RLGIT considera el respeto a los principios de razonabilidad y proporcionalidad; por lo que, la sanción impuesta se encuentra acorde a ley.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4 “Ley N° 29981, Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)”. 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6 “Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL

Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

Del Recurso De Revisión

Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7 “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE CONSTRUCCION Y ADMINISTRACION S.A.

8 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N°004-2017- TR.

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 30 de mayo de 2023, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 158-2023-SUNAFIL/IRE-LIB, señalando los siguientes alegatos:

i. Sobre el plazo máximo para resolver el procedimiento administrativo sancionador y la caducidad administrativa: La Imputación de cargos N° 091-2022-SUNAFIL/IRE- LIB/SIAI-IC es de fecha 28 de enero de 2022 y la Resolución de Sub Intendencia N° 1101-2022-SUNAFIL/IRE/LL/SISA fue notificada con fecha 28 de octubre de 2022; por lo que, se excede el plazo de nueve (09) meses, el cual no fue extendido, conforme el artículo 259 del TUO de la LPAG; en consecuencia, el procedimiento se encuentra caducado y se debe proceder con su archivo definitivo. ii. Sobre el accidente de trabajo y la infracción en materia de seguridad y salud en el trabajo: La causa determinante del accidente fue un hecho propio del extrabajador afectado (conductor) por haberse pasado la noche viendo su celular y este actuar imprudente trajo consecuencias fatales hacia su persona; además, ha quedado acreditado que como empleador ha obrado diligentemente con sus obligaciones. En ese sentido, se debe considerar lo prescrito en el artículo 1972 del Código Civil, referido a que no hay obligación de reparación cuando el daño fue a consecuencia de la imprudencia de quien padece el daño, siendo que, en el presente caso, el daño fue causado por haber pasado la noche sin dormir por ver su celular (imprudencia), conforme las declaraciones testimoniales de sus compañeros de trabajo y de habitación, que obran en el expediente. iii. En la resolución impugnada se les atribuye los siguientes incumplimientos relacionados con la identificación de peligros y evaluación de riesgos (IPER), condiciones de seguridad en lugares de trabajo, instalaciones civiles y maquinaria e incumplimiento en materia de seguridad y salud que cause la muerte o invalidez permanente total o parcial. Estos incumplimientos que, en base a su razonamiento, concluyen que son hechos insubsanables y que sus descargos no han demostrado lo contrario a los hechos constatados por el personal inspectivo; sin embargo, no han analizado ni valorado los hechos y pruebas aportadas de su parte, siendo que el único hecho que da sustento a concluir a que han cometido una conducta infractora es que el volquete conducido por el extrabajador afectado no tenía la inspección técnico vehicular vigente, la que debió haber pasado el 18 de agosto de 2021; sin embargo, no se ha tomado en cuenta que lo siguiente: a) se verificó que estaba señalizado todo el borde de la vía con chevrones reflectivos y conos de seguridad, conforme las tomas fotográficas, b) del check list del volquete se evidencia que no tenía ninguna falla mecánica y, c) con fecha 12 de agosto de 2021, se realizó su mantenimiento preventivo, conforme la documentación adjunto en su oportunidad. iv. La experiencia del extrabajador afectada era de 30 años como conductor de volquete. El momento del accidente fue al inicio de la jornada de trabajo del lunes, con un clima despejado y debidamente señalizada la vía, siendo la causa del accidente el no haber descansado bien (dormir) la noche del domingo para el lunes pues estuvo viendo su celular hasta las 02:00 horas del lunes, para luego levantarse a las 05:30 horas para asearse, tomar su desayuno y a las 06:50 horas recibir su charla de seguridad, para iniciar sus labores a las 07:10 horas. Se debe tener en cuenta que el extrabajador afectado se encontraba con todos los equipos de

protección personal; por lo que, se presume que el accidente ocurrió por somnolencia, conforme las testimoniales recabadas de los compañeros de habitación del extrabajador afectado (Daniel Dávila y Heber Paz); sin embargo, estos hechos ni siquiera han sido mencionados en su análisis. v. El artículo 79 de la LSST contempla que el trabajador tiene obligaciones en materia de prevención de riesgos laborales, las cuales son: cumplir con las normas, reglamentos e instrucciones de los programas de seguridad y salud en el trabajo, no operar o manipular equipos, maquinarias, herramientas u otros elementos para los cuales no hayan sido autorizados (por ejemplo no encontrarse apto o en condiciones para manipular equipos por no haber descansado adecuada y debidamente), así también como el de informar, mediante check list sobre el estado de la unidad vehicular y/o documentación faltante de ser el caso. vi. Sobre la falta de razonabilidad y proporcionalidad de la multa: La sanción impuesta debe ser calculada sobre el extrabajador afectado, por no haberse afectado en modo alguno a los cuatrocientos (400) trabajadores, pues este tipo de cálculo resulta no razonable y desproporcional, más aún si hay un hecho determinante de quien padece el daño.

Análisis Del Recurso De Revisión

Sobre el plazo máximo para resolver el procedimiento administrativo sancionador y la caducidad administrativa

9 Se publicó en el Diario Oficial El Peruano, el 21 de diciembre de 2016. 10 LÓPEZ RAMÓN, Fernando, “La caducidad del procedimiento de ofi cio”. En Revista de Administración Pública, Num. 194, Madrid, mayo-agosto, 2014, p. 17. Citado por la Guía práctica sobre el procedimiento administrativo sancionador. Actualizada con el Texto Único Ordenado de la Ley N.° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General. Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, junio, 2017, p. 54.

mero transcurso del tiempo– inhabilita legalmente a la autoridad administrativa para proseguir con el Procedimiento Administrativo Sancionador iniciado, sin importar la etapa en que se encuentre, o, exigir la resolución de sanción dispuesta y aún no notificada oportunamente”11.

“(…) 1. El plazo para resolver los procedimientos sancionadores iniciados de oficio es de nueve (9) meses contados desde la fecha de notificación de la imputación de cargos. Este plazo puede ser ampliado de manera excepcional, como máximo por tres (3) meses, debiendo el órgano competente emitir una resolución debidamente sustentada, justificando la ampliación del plazo, previo a su vencimiento (…) 2. Transcurrido el plazo máximo para resolver, sin que se notifique la resolución respectiva, se entiende automáticamente caducado el procedimiento y se procederá a su archivo. (…)”

“(…) 53.4 El plazo máximo para resolver el procedimiento sancionador es de nueve (9) meses calendarios contados desde la fecha de la notificación de la imputación de cargos. Este plazo puede ser ampliado de manera excepcional, como máximo por tres (3) meses calendario, debiendo el órgano competente emitir una resolución debidamente sustentada, justificando la ampliación del plazo, previo a su vencimiento. (…)” 6.5. En dicho contexto normativo, de la revisión de los actuados, se evidencia el inicio del presente procedimiento administrativo sancionador a través de la notificación de la Imputación de Cargos N° 091-2022-SUNAFIL/IRE-LIB/SIAI-IC de fecha 28 de enero de 2022, notificado debidamente al sujeto inspeccionado el 09 de febrero de 2022. Asimismo, se advierte que la Resolución de Sub Intendencia N° 1101-2022- SUNAFILSUNAFIL/IR-LL/SISA emitida el 27 de octubre del 2022, fue notificada el 02 de noviembre de 2022. En consecuencia, se advierte que la Resolución de Sub Intendencia fue notificada antes de los nueve (09) meses que señala el numeral 259.1 del artículo 259 del TUO de la LPAG, razón por la cual el procedimiento administrativo sancionador no ha caducado.

Sobre el derecho al debido procedimiento administrativo 6.6. En principio, dado los argumentos expresados por la impugnante, este Tribunal debe realizar un análisis respecto a la aplicación del principio del debido procedimiento en el presente caso y su relación con la validez de los actos administrativos emitidos en el marco del expediente en alusión.

11 GÓMEZ TOMILLO, Manuel y Iñigo SANZ RUBIALES, Derecho Administrativo Sancionador. Parte general. Teoría General y Práctico del Derecho Penal Administrativo. 2.a ed., Pamplona: Editorial Aranzadi S.A, p. 771

“Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo” (énfasis añadido).

Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: (…) 2. Debido procedimiento. - No se pueden imponer sanciones sin que se haya tramitado el procedimiento respectivo, respetando las garantías del debido procedimiento. Los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora deben establecer la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándolas a autoridades distintas.

“2. El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, conforme lo ha manifestado en reiterada y uniforme jurisprudencia, que el debido proceso, como

principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo -como en el caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal” (énfasis añadido).

“Tal como ya lo tiene expresado este Tribunal en uniforme y reiterada jurisprudencia, el derecho al debido proceso tiene un ámbito de proyección sobre cualquier tipo de proceso o procedimiento, sea éste judicial, administrativo o entre particulares. Así, se ha establecido que el derecho reconocido en el inciso 3) del artículo 139.° de la Constitución no sólo tiene un espacio de aplicación en el ámbito "judicial", sino también en el ámbito administrativo" y, en general, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos lo ha sostenido, puede también extenderse a "cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, (el que) tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal, en los términos del artículo 8° de la Convención Americana". (Caso Tribunal Constitucional del Perú, párrafo 71). De igual modo la Corte Interamericana sostiene –en doctrina que ha hecho suya este Colegiado en la sentencia correspondiente al Exp. N.º 2050-2002-AA/TC– que "si bien el artículo 8° de la Convención Americana se titula “Garantías Judiciales”, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a efectos de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos"(párrafo 69). (…)” (énfasis agregado)

Sobre la presunta vulneración a la motivación de las resoluciones

“4. Este Tribunal ha tenido oportunidad de expresar su posición respecto a la motivación de los actos administrativos, expresando que:

“[…][E]l derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican. […]

La motivación de la actuación administrativa, es decir, la fundamentación con los razonamientos en que se apoya es una exigencia ineludible para todo tipo de actos administrativos, imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto respecto de actos emanados de una potestad reglada como discrecional.

El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional.

Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de derecho. A ello, se debe añadir la estrecha vinculación que existe entre la actividad administrativa y los derechos de las personas. Es indiscutible que la exigencia de motivación suficiente de sus actos es una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa.

En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una

condición impuesta por la Ley N.° 27444. Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa es por sí sola contraria a las garantías del debido procedimiento administrativo.” (STC 00091-2005-PA, fundamento 9, párrafos 3, 5 a 8, criterio reiterado en STC 294-2005-PA, STC 5514-2005-PA, entre otras).

Adicionalmente se ha determinado en la STC 8495-2006-PA/TC que: “un acto administrativo dictado al amparo de una potestad discrecional legalmente establecida resulta arbitrario cuando sólo expresa la apreciación individual de quien ejerce la competencia administrativa, o cuando el órgano administrativo, al adoptar la decisión, no motiva o expresa las razones que lo han conducido a adoptar tal decisión. De modo que, motivar una decisión no sólo significa expresar únicamente bajo qué norma legal se expide el acto administrativo, sino, fundamentalmente, exponer en forma sucinta –pero suficiente– las razones de hecho y el sustento jurídico que justifican la decisión tomada” (énfasis añadido)

Sobre el tipo infractor contenido en el numeral 28.11 del artículo 28 del RLGIT

12 Feyer, Anne-Marie y Williamson, Ann (1998). Factores humanos en los modelos de accidentes. En Enciclopedia de salud y seguridad en el trabajo. Madrid: Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y OIT, p. 56. 13 Casación N° 18190-2016 Lima

i) El daño. - Constituye el menoscabo, el detrimento, la afectación que un sujeto sufre en su interés jurídico tutelado; además, incide en las consecuencias que derivan de la lesión del interés; un interés jurídico que puede ser patrimonial (daño lucro cesante y daño emergente) y extrapatrimonial (daño a la persona en los casos de Responsabilidad extracontractual y daño moral en los casos de Responsabilidad Contractual).

ii) Conducta antijurídica. - Es el hecho contrario a la Ley, al orden público y a las buenas costumbres. Así, “la conducta antijurídica puede definirse como todo aquel proceder contrario al ordenamiento jurídico, y en general, contrario al derecho. En ese contexto, en la responsabilidad civil por accidentes de trabajo la antijuridicidad es típica, porque implica el incumplimiento de una obligación inherente al contrato de trabajo, como es el brindar al trabajador las condiciones de higiene y seguridad que le permitan ejercer sus labores sin perjudicar su salud. Es por este motivo que en principio existe la presunción de responsabilidad patronal por los accidentes de trabajo que ocurren en el centro de labores”14.

iii) La relación de causalidad. - Es el nexo que existe entre el hecho que genera un daño y el daño producido; este nexo, es fundamental porque a partir de aquí se determinará la responsabilidad. “El nexo causal viene a ser la relación de causa – efecto existente entre la conducta antijurídica y el daño causado a la víctima, pues, de no existir tal vinculación, dicho comportamiento no generaría una obligación legal de indemnizar. En el ámbito laboral, la relación causal exige, en primer lugar, la existencia del vínculo laboral; y, en segundo lugar, que el accidente de trabajo se produzca como consecuencia de la ejecución del trabajo realizado en mérito a ese vínculo laboral. Para que exista nexo causal, es necesario que se pueda afirmar que el daño ocasionado al trabajador es una consecuencia necesaria de una omisión por parte del empleador respecto a los implementos de seguridad otorgados al demandante para el desempeño de sus labores”. En el caso de los accidentes de trabajo, el nexo de causalidad supone la vinculación que debe existir entre la conducta antijurídica del empleador (incumplimiento de sus obligaciones legales o convencionales en materia de higiene, seguridad y protección) que origina el daño sufrido por el trabajador (accidente) y las labores desarrolladas habitualmente en el centro de trabajo.

iv) Factor de atribución. - Referido a quien va a responder por la inejecución de las obligaciones por culpa inexcusable, culpa leve o por dolo. Así, “los factores de atribución son aquellas conductas que justifican la transmisión de los efectos económicos del daño de la víctima al responsable del mismo15.

14 Casación N° 4321-2015 Callao 15 Casación Laboral N° 4258-2016-Lima.

i) Teoría de la Responsabilidad Contractual. - Según esta teoría el empleador como consecuencia del contrato de trabajo es deudor de la seguridad del trabajador, por tal motivo todo accidente laboral que esta sufra siempre le será atribuible, pues existe una presunción de culpa patronal.

ii) Teoría del dolo o culpa. – Esta teoría parte del principio que quien por dolo o culpa causa un daño debe responder por el daño ocasionado. De acuerdo con esta teoría, el trabajador para tener derecho a una indemnización debe probar la culpa de su empleador por el accidente sufrido, la cual puede derivarse de acciones u omisiones, o el incumplimiento de las normas de Seguridad y Salud Ocupacional. Por tanto, en base a esta teoría, para poder tener derecho a la indemnización en caso de sufrir un accidente de trabajo es necesario demostrar que la causa del accidente es una actuación negligente del empleador. Asimismo, concluye que el empleador no está obligado a indemnizar al trabajador que ha sufrido un accidente de trabajo si previamente no se ha probado la existencia de negligencia por parte del empleador en el cumplimiento de las normas de seguridad y salud en el trabajo. Sobre lo propuesta por esta teoría, la Corte Suprema mediante Casación 18190- 2016-LIMA, contempla al deber de prevención como una obligación de medios, pues la sola ocurrencia del Accidente de Trabajo no determinará la atribución automática de la responsabilidad del empleador. En tal sentido, para que ello ocurra, deberá demostrarse que existe una relación de causalidad entre el incumplimiento de una obligación de Seguridad y Salud en el Trabajo por parte del empleador y el accidente de trabajo. En otras palabras, deberá acreditarse que el incumplimiento del empleador es consecuencia inmediata y directa de la ocurrencia del accidente de trabajo o la enfermedad profesional.

iii) Teoría del Riesgo Social. - Esta teoría parte de la premisa que los accidentes de trabajo mayormente no son responsabilidad del empleador ni del trabajador, porque las consecuencias de estas deben recaer sobre la colectividad y no sobre determinada empresa. Esta teoría constituye la base de los sistemas de seguro obligatorio mediante los cuales, producido el daño al trabajador, la colectividad debe buscar su reparación, distribuyéndola entre toda la sociedad, garantizando al afectado a percibir ingresos suficientes que sustituyan los dejados de percibir a consecuencia del daño sufrido.

Sobre los presuntos vicios de motivación en el procedimiento administrativo sancionador

implicancias económicas, legales y de cualquier otra índole a consecuencia de un accidente o enfermedad que sufra el trabajador en el desempeño de sus funciones o a consecuencia de él, conforme a las normas vigentes.”; por lo que, el empleador tiene la obligación de asumir la carga económica y responsabilidad legal que implique la ocurrencia de un accidente de trabajo.

con la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo en materia de Identificación de Peligros y Evaluación de Riesgos (IPER), Condiciones de seguridad en lugares de trabajo, instalaciones civiles y maquinaria – Condiciones de seguridad e incumplimiento en materia de seguridad y salud en el trabajo que cause la muerte o invalidez permanente total o parcial, las mismas que son atribuidas como causa del accidente de trabajo padecido por el extrabajador afectado el día 30 de agosto de 2021.

“(…) Según el informe de accidente de trabajo de la inspeccionado En fecha 30/08/2021 a horas 07:40 horas (Momento del accidente) encontrándose en el Km 53+320 de la carretera en construcción CALEMAR Abra el naranjillo, el volquete de placa (…), conducido por (…), se despista y se vuelca cayendo 200 metros aproximadamente al abismo, el trabajador fallece y su cuerpo quedó a 70 metros del borde la vía (…)”

“6.18 De esta forma, una investigación de la inspección del trabajo puede bien determinar un árbol de causas, esto es, “todos los antecedentes recopilados que

han dado lugar al accidente, así como los vínculos lógicos y cronológicos que los relacionan; se trata de una representación de la red de antecedentes que han provocado directa o indirectamente la lesión”16. En el examen de la inspección del trabajo —que debe trasladarse al acta de infracción— los órganos del procedimiento administrativo sancionador deben ocuparse de establecer la suficiencia en la determinación de los nexos causales exigidos en los numerales 28.10 y 28.11 del artículo 28 del RLGIT, para así establecer si existe uno o más de un incumplimiento que sea suficientemente apto para convertirse en causa del accidente de trabajo y, por lo tanto, punible bajo el tipo sancionador correspondiente. 6.19 Como puede comprobarse, las citadas normas despliegan un reproche cualificado, cuando el comportamiento constitutivo de infracción tiene, además, un resultado dañoso determinado (“accidente de trabajo”). Esto afirma al elemento disuasivo de la sanción administrativa ante un hecho “que ocasiona” consecuencias especialmente graves dentro del sistema jurídico. De esta forma, si dos o más incumplimientos son causas suficientes del accidente de trabajo, podrían ser válidamente imputados de forma independiente a través de los numerales 28.10 o 28.11 del artículo 28 del RLGIT, según corresponda, si el inspector expresa los nexos de causalidad correspondientes. 6.20 Cabe señalar que, para la configuración de los tipos sancionadores previstos en los numerales 28.10 y 28.11 del artículo 28 del RLGIT —en tanto refieren a un resultado especialmente dañoso— se requiere de la concurrencia de los siguientes presupuestos: i) Para ambos supuestos: Que el incumplimiento a la normativa en seguridad y salud en el trabajo haya ocasionado el accidente de trabajo; y, ii) Para el supuesto establecido en el artículo 28.10 del artículo 28 del RLGIT: que como consecuencia de lo señalado en el literal i) se haya producido daños en el cuerpo o la salud del trabajo que requieran asistencia o descanso médico, conforme al certificado o informe médico legal. iii) Para el supuesto establecido en el artículo 28.11 del artículo 28 del RLGIT: que como consecuencia de lo señalado en el literal i) el accidente produzca el fallecimiento del trabajador. 6.21 Así, cuando se invoca alguna de estas normas sancionadoras, todas las premisas indicadas anteriormente deberían ser correctamente determinadas en el acta de infracción, con una expresión adecuada del nexo causal. En ese entendido, podemos establecer los siguientes criterios: i) El nexo causal es el elemento gravitante para determinar la responsabilidad del empleador en los tipos sancionadores previstos en los artículos 28.10 y 28.11; en ese sentido se entiende por nexo causal a la relación causal o causalidad entre la infracción cometida y el accidente sucedido, siendo el evento trágico consecuencia de la inobservancia o incumplimiento de la normativa laboral.

16 MONTEAU, M. “Análisis y presentación de informes: investigación de accidentes” En Enciclopedia de Seguridad y Salud en el Trabajo. Tomo II, cap. 57, Madrid: OIT, p. 57.26.

ii) Respecto al examen del nexo causal, los tipos infractores materia de análisis, llevan a evaluar los actuados en la fiscalización a partir de la determinación del carácter causal de la infracción respecto a cada uno de los incumplimientos detectados en los que este factor causal se encuentre presente. Así, cada uno de los incumplimientos sancionados bajo los numerales 28.10 o 28.11 del artículo 28 del RLGIT, deben ser susceptibles de producir el accidente o contribuir a que este se desencadene, conforme con lo determinado en la fiscalización y conforme con las condiciones establecidas en ambos tipos normativos. De manera que, si la inobservancia de las normas de seguridad y salud en el trabajo ocasiona un accidente, esta podrá dar lugar a una o a más de una sanción, siendo analizadas de manera independiente cada una de ellas respecto de su carácter causal sobre el accidente ocurrido. Por tanto, corresponderá que, por cada vez donde ese juicio causal se vea satisfecho, se aplique una sanción.” (énfasis añadido)

17 Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo “(...) 1.2. Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. (…) 1.11. Principio de verdad material. - En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas. En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará facultada a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde a estas. Sin embargo, la autoridad administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al interés público.”

motivación comprenda todas las alegaciones de los administrados, analizando sus fundamentos de hecho y de derecho; así como sustentando adecuadamente la aplicación, interpretación o integración normativa que corresponda a la absolución de cada una de las alegaciones planteadas, conforme a los precedentes o jurisprudencia constitucionalmente establecidos. Del mismo modo, la conducta de la Administración debe ser objetiva y clara en cuanto a la determinación de los hechos.

“7. El derecho a la debida motivación de las resoluciones judiciales es una garantía del justiciable frente a la arbitrariedad judicial y garantiza que las resoluciones no se encuentren justificadas en el mero capricho de los magistrados, sino en datos objetivos que proporciona el ordenamiento jurídico o los que se derivan del caso. Sin embargo, no todo ni cualquier error en el que eventualmente incurra una resolución judicial constituye automáticamente la violación del contenido constitucionalmente protegido del derecho a la motivación de las resoluciones judiciales.

Así, en el Exp. Nº 3943-2006-PA/TC y antes en el voto singular de los magistrados Gonzales Ojeda y Alva Orlandini (Exp. Nº 1744-2005-PA/TC), este Colegiado Constitucional ha precisado que el contenido constitucionalmente garantizado de este derecho queda delimitado, entre otros, en los siguientes supuestos:

a) Inexistencia de motivación o motivación aparente. Está fuera de toda duda que se viola el derecho a una decisión debidamente motivada cuando la motivación es inexistente o cuando la misma es solo aparente, en el sentido de que no da cuenta de las razones mínimas que sustentan la decisión o de que no responde a las alegaciones de las partes del proceso, o porque solo intenta dar un cumplimiento formal al mandato, amparándose en frases sin ningún sustento fáctico o jurídico.

b) Falta de motivación interna del razonamiento. La falta de motivación interna del razonamiento [defectos internos de la motivación] se presenta en una doble dimensión; por un lado, cuando existe invalidez de una inferencia a partir de las premisas que establece previamente el Juez en su decisión; y, por otro lado, cuando existe incoherencia narrativa, que a la postre se presenta como un discurso absolutamente confuso incapaz de transmitir, de modo coherente, las razones en las que se apoya la decisión. Se trata, en ambos casos, de identificar el ámbito constitucional de la debida motivación mediante el control de los argumentos

utilizados en la decisión asumida por el Juez o Tribunal; sea desde la perspectiva de su corrección lógica o desde su coherencia narrativa.

c) Deficiencias en la motivación externa; justificación de las premisas. El control de la motivación también puede autorizar la actuación del juez constitucional cuando las premisas de las que parte el Juez no han sido confrontadas o analizadas respecto de su validez fáctica o jurídica. Esto ocurre por lo general en los casos difíciles, como los identifica Dworkin, es decir, en aquellos casos donde suele presentarse problemas de pruebas o de interpretación de disposiciones normativas. La motivación se presenta en este caso como una garantía para validar las premisas de las que parte el Juez o Tribunal en sus decisiones. Si un Juez, al fundamentar su decisión: 1) ha establecido la existencia de un daño; 2) luego, ha llegado a la conclusión de que el daño ha sido causado por “X”, pero no ha dado razones sobre la vinculación del hecho con la participación de “X” en tal supuesto, entonces estaremos ante una carencia de justificación de la premisa fáctica y, en consecuencia, la aparente corrección formal del razonamiento y de la decisión podrán ser enjuiciadas por el juez [constitucional] por una deficiencia en la justificación externa del razonamiento del juez.

Hay que precisar, en este punto y en línea de principio, que el hábeas corpus no puede reemplazar la actuación del juez ordinario en la valoración de los medios de prueba, actividad que le corresponde de modo exclusivo a éste, sino de controlar el razonamiento o la carencia de argumentos constitucionales; bien para respaldar el valor probatorio que se le confiere a determinados hechos; bien tratándose de problemas de interpretación, para respaldar las razones jurídicas que sustentan determinada comprensión del derecho aplicable al caso. Si el control de la motivación interna permite identificar la falta de corrección lógica en la argumentación del juez, el control en la justificación de las premisas posibilita identificar las razones que sustentan las premisas en las que ha basado su argumento. El control de la justificación externa del razonamiento resulta fundamental para apreciar la justicia y razonabilidad de la decisión judicial en el Estado democrático, porque obliga al juez a ser exhaustivo en la fundamentación de su decisión y a no dejarse persuadir por la simple lógica formal.

d) La motivación insuficiente. Se refiere, básicamente, al mínimo de motivación exigible atendiendo a las razones de hecho o de derecho indispensables para asumir que la decisión está debidamente motivada. Si bien, como ha establecido este Tribunal en reiterada jurisprudencia, no se trata de dar respuestas a cada una de las pretensiones planteadas, la insuficiencia, vista aquí en términos generales, sólo resultará relevante desde una perspectiva constitucional si es que la ausencia de argumentos o la “insuficiencia” de fundamentos resulta manifiesta a la luz de lo que en sustancia se está decidiendo.

e) La motivación sustancialmente incongruente. El derecho a la debida motivación de las resoluciones obliga a los órganos judiciales a resolver las pretensiones de las partes de manera congruente con los términos en que vengan planteadas, sin cometer, por lo tanto, desviaciones que supongan modificación o alteración del debate procesal (incongruencia activa). Desde luego, no cualquier nivel en que se produzca tal incumplimiento genera de inmediato la posibilidad de su control. El incumplimiento total de dicha obligación, es decir, el dejar incontestadas las pretensiones, o el desviar la decisión del marco del debate judicial generando indefensión, constituye vulneración del derecho a la tutela judicial y también del derecho a la motivación de la sentencia (incongruencia omisiva). Y es que, partiendo de una concepción democratizadora del proceso como la que se expresa en nuestro texto fundamental (artículo 139º, incisos 3 y 5), resulta un imperativo constitucional que los justiciables obtengan de los órganos judiciales una respuesta razonada, motivada y congruente de las pretensiones efectuadas; pues

precisamente el principio de congruencia procesal exige que el juez, al momento de pronunciarse sobre una causa determinada, no omita, altere o se exceda en las peticiones ante él formuladas.

f) Motivaciones cualificadas. - Conforme lo ha destacado este Tribunal, resulta indispensable una especial justificación para el caso de decisiones de rechazo de la demanda, o cuando, como producto de la decisión jurisdiccional, se afectan derechos fundamentales como el de la libertad. En estos casos, la motivación de la sentencia opera como un doble mandato, referido tanto al propio derecho a la justificación de la decisión como también al derecho que está siendo objeto de restricción por parte del Juez o Tribunal” (énfasis agregado).

“Artículo 10.- Causales de nulidad

Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes: (…) 2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el artículo 14” (énfasis agregado).

el acta de infracción. Debe recordarse que recae en la Administración el deber de acreditar fehacientemente cada conducta antijurídica en el imputado, luego de un procedimiento llevado a cabo con las garantías constitucionalmente reconocidas y reseñadas líneas arriba.

Sobre la potestad del Tribunal para declarar la nulidad de los actos emitidos por las autoridades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;

SE RESUELVE:

PRIMERO. – Declarar, FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por CONSTRUCCION Y ADMINISTRACION S.A., y, en consecuencia, NULA la Resolución de Sub- Intendencia N° 1101-2022-SUNAFILSUNAFIL/IR-LL/SISA, de fecha 27 de octubre de 2022, y la de los sucesivos actos y actuaciones emitidas en el procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 999-2021-SUNAFIL/IRE-LIB, por los fundamentos expuestos en la presente resolución. SEGUNDO. – RETROTRAER el procedimiento administrativo sancionador al momento en que se produjo el vicio, esto es, a la emisión de la Resolución de Sub-Intendencia N° 1101-2022- SUNAFIL/IR-LL/SISA, de fecha 27 de octubre de 2022, a fin de que la instancia competente emita un nuevo pronunciamiento, considerando los alcances señalados en la presente resolución. TERCERO. - Notificar la presente resolución a CONSTRUCCION Y ADMINISTRACION S.A., y a la Intendencia Regional de La Libertad, para sus efectos y fines pertinentes.

CUARTO. - Remitir los actuados a la Intendencia Regional de La Libertad, y a la Gerencia General de la SUNAFIL, a fin de que, de considerarlo conveniente, procedan conforme a sus atribuciones y de acuerdo con lo señalado en el considerando 6.46 de la presente resolución.

QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA Presidente

20250521SDC- HR: 24089-2022