Consorcio Unach Cajamarca — Res. 1123-2022

Mediante Orden de Inspección N° 705-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa en materia de seguridad y salud en el trabajo (en adelante, SST)1. Las actuaciones inspectivas culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 359-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de dos (02) infracciones muy graves en materia de seguridad y salud en el trabajo, a razón de la denuncia presentada por el Secretario General del Sindicato Unitario de Trabajadores en Construcción Civil – Chota, en representación del trabajador Edin Burgos Nuñez, quien habría sido víctima de un accidente de trabajo en fecha 23 de febrero de 2021.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 387-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIAI, de fecha 10 de setiembre de 2021, notificada el 13 de septiembre de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 476-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIAI, de fecha 12 de noviembre de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Cajamarca, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 580-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIRE, de fecha 14 de diciembre de 20212, determinó no acoger la propuesta de multa en el extremo de haber otorgado equipos de protección personal inadecuados al trabajador, multando a la impugnante por la suma de S/ 11,572.00, por haber incurrido en la siguiente infracción:

Con fecha 10 de enero de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 580-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIRE, argumentando, entre otras razones, lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 023-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ, de fecha 14 de febrero de 20223, la Intendencia Regional de Cajamarca declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 09 de marzo de 20224, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Cajamarca, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 023-2022- SUNAFIL/IRE-CAJ.

La Intendencia Regional de Cajamarca admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 192-2022- SUNAFIL/IRE-CAJ, recibido el 15 de marzo de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299815, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299816, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo7 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR8, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR9 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de estos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”10.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que el CONSORCIO UNACH CAJAMARCA, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 023-2022- SUNAFIL/IRE-CAJ, que confirmó la sanción impuesta de S/ 11,572.00, por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 17 de febrero de 2022.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por el CONSORCIO UNACH CAJAMARCA.

El “Glosario de Términos” del Reglamento de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, aprobado por el Decreto Supremo N° 005-2012-TR (en adelante, RLSST), define al accidente de trabajo como: “Todo suceso repentino que sobrevenga por causa o con ocasión del trabajo y que produzca en el trabajador una lesión orgánica, una perturbación funcional, una invalidez o la muerte. Es también accidente de trabajo aquel que se produce durante la ejecución de órdenes del empleador, o durante la ejecución de una labor bajo su autoridad, y aun fuera del lugar y horas de trabajo”.

Del mismo modo, la doctrina sostiene que es “el suceso anormal, resultante de una fuerza imprevista y repentina, sobrevenido por el hecho del trabajo o con ocasión de éste, y que determina en el organismo lesiones o alteraciones funcionales permanentes o pasajeras”11. Además, se señala que “si bien se mira, el término ‘por consecuencia’ indica una causalidad inmediata, en cuanto que el trabajo produce directamente la fuerza lesiva. El término ‘con ocasión’ es más amplio, porque indica una causalidad mediata, en la medida que hay nexo

De lo señalado, podemos colegir que se denomina accidente de trabajo a aquel que se produce dentro del ámbito laboral, por el hecho o en ocasión del trabajo, tratándose normalmente de un hecho accidental, súbito e imprevisto, que produce daños en la salud del trabajador incapacitándolo para cumplir con su trabajo habitual de forma temporal o permanente. Pudiendo clasificarse en accidente leve, accidente incapacitante (total temporal, parcial permanente, total permanente) o accidente mortal.

Asimismo, debemos considerar que el accidente de trabajo presenta diferentes elementos, los mismos que concurren para su configuración, tales como: “a) Causa externa: Agente productor extraño a la víctima; b) Instantaneidad: Tiempo breve de duración del hecho generador; c) Lesión: El trabajador debe sufrir lesiones externas e internas como consecuencia del hecho”.13

El RLSST establece las causas que dan origen a los accidentes de trabajo; así, el Glosario de términos considera como causas que dan origen a los accidentes de trabajo las siguientes:

Sobre el particular, se corrobora que los hechos imputados a la impugnante se refieren a las normas de Seguridad y Salud en el Trabajo, en particular por el incumplimiento a las disposiciones referidas a la Formación e información en seguridad y salud en el trabajo.

Al respecto, la Ley N° 29783, Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo (en adelante LSST) tiene como objeto promover una cultura de prevención de riesgos laborales14, a fin de prevenir los accidentes y los daños para la salud que sean consecuencia del trabajo o sobrevengan durante el trabajo. En tal sentido, es el empleador quien garantiza en las instalaciones del centro de trabajo, el establecimiento de los medios y condiciones que protejan la vida, la salud y el bienestar tanto de los trabajadores, así como de aquellos que, no teniendo vínculo laboral, prestan servicios o se encuentran dentro del ámbito del centro de trabajo15.

Cabe precisar que, el artículo 50 de la LSST establece que, “El empleador aplica las siguientes medidas de prevención de los riesgos laborales: a) Gestionar los riesgos, sin excepción, eliminándolos en su origen y aplicando sistemas de control a aquellos que no se puedan eliminar; b) El diseño de los puestos de trabajo, ambientes de trabajo, la selección de equipos y métodos de trabajo, la atenuación del trabajo monótono y repetitivo, todos estos deben estar orientados a garantizar la salud y seguridad del trabajador; c) Eliminar las situaciones y agentes peligrosos en el centro de trabajo o con ocasión del mismo y, si no fuera posible, sustituirlas por otras que entrañen menor peligro; d) Integrar los planes y programas de prevención de riesgos laborales a los nuevos conocimientos de las ciencias, tecnologías, medio ambiente, organización del trabajo y evaluación de desempeño en base a condiciones de trabajo; e) Mantener políticas de protección colectiva e individual; y f) Capacitar y entrenar anticipada y debidamente a los trabajadores”(énfasis añadido).

Estas obligaciones procuran que la prestación del trabajador sea segura y que, durante la relación laboral, dicha actividad no suponga que los riesgos a su integridad física, psíquica y mental no sean gestionados en la forma prescrita por la ley. Es así como la normativa busca lograr la eliminación o eventualmente la reducción de los actos y condiciones sub estándar.

En ese entendido, la Corte Suprema de Justicia del Perú en la Casación Laboral 1225-2015, Lima ha establecido:

El tipo infractor imputado a la impugnante dispone: “Son infracciones muy graves, los siguientes incumplimientos: El incumplimiento de la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo que ocasione un accidente de trabajo que produce la muerte del trabajador o cause daño en el cuerpo o en la salud del trabajador que requiera asistencia o descanso médico, conforme al certificado o informe médico legal. En tal sentido, para que se configure dicho tipo infractor, se requiere la concurrencia de dos condiciones: i) Que, se haya incumplido disposiciones en materia de seguridad y salud en el trabajo, que hayan sido causa del accidente de trabajo; y ii) Que, dicho accidente laboral hay producido la muerte o cause daño al cuerpo o a la salud del trabajador, que requiera asistencia o descanso médico, lo que debe ser debidamente acreditado con el certificado o informe médico legal (énfasis añadido).

Al respecto, procederemos a analizar, si, en las actuaciones generadas en el expediente inspectivo, se ha acreditado que la causa determinante del accidente de trabajo es consecuencia directa de la labor desempeñada por el trabajador accidentado, y, del mismo modo, es consecuencia del incumplimiento por parte de la impugnante de las normas de seguridad y salud en el trabajo.

Cabe señalar que, las causas fundamentales de un accidente pueden encontrarse en diversos niveles: conceptos erróneos, diseños inadecuados, errores de mantenimiento, de los operarios o de gestión. La determinación de la causa del accidente puede, entonces, reportar una multiplicidad de orígenes, por lo que la multicausalidad no puede destacarse de forma apriorística.

De esta forma, una investigación de la inspección del trabajo puede bien determinar un árbol de causas, esto es, “todos los antecedentes, recopilados que han dado lugar al accidente, así como los vínculos lógicos y cronológicos que los relaciona; se trata de una representación de la red de antecedentes que han provocado directa o indirectamente la lesión”.

Dicho esto, corresponde analizar si las infracciones imputadas presentan el nexo causal16 señalado, respecto al accidente de trabajo investigado.

A decir de Feyer y Williamson, los factores causales son múltiples y variables en importancia intrínseca y temporal, de manera que “el acuerdo suele ser general respecto a que los accidentes se deben a múltiples causas”.

Es oportuno señalar que la determinación de la responsabilidad exige la concurrencia de cuatro presupuestos17: a) El daño, b) Conducta antijurídica, c) La relación de causalidad, y d) El factor de atribución. Así, debemos entender por cada uno de ellos:

Asimismo, debemos tener en cuenta que, en torno a la atribución de la responsabilidad generada como efecto de un accidente de trabajo, se consideran las siguientes teorías:

Ahora bien, es importante traer a colación que el hecho ocurrido, se trata notablemente de un accidente de trabajo, al haberse dado en plena ejecución de labores, desarrolladas por parte del trabajador víctima del accidente, verificándose del acta de infracción las siguientes causas del accidente de trabajo:

Al respecto, a la luz de las actuaciones inspectivas verificamos en los numerales 4.7, 4.8 y 4.13 de los hechos constatados del acta de infracción, lo siguiente:

Sobre el particular, el Glosario de Términos del RLSST, define inducción de la siguiente manera “(…) Capacitación inicial dirigida a otorgar conocimientos e instrucciones al trabajador para que ejecute su labor en forma segura, eficiente y correcta”.

Por otro lado, el artículo IV del Título Preliminar de la LSST, establece el Principio de Información y Capacitación, el cual señala que “Las organizaciones sindicales y los trabajadores reciben del empleador una oportuna y adecuada información y capacitación preventiva en la tarea a desarrollar, con énfasis en lo potencialmente riesgoso para la vida y la salud de los trabajadores y su familia” (énfasis añadido).

De conformidad con el artículo 49 de la LSST que establece las obligaciones del empleador respecto al sistema de gestión de seguridad y salud en el trabajo, precisando que el empleador debe garantizar oportuna y apropiadamente, la capacitación y entrenamiento en seguridad y salud en el centro y puesto de trabajo o función específica, tanto al momento de la contratación, cualquiera sea la modalidad o duración, asimismo, durante el desempeño de la labor y cuando se produzcan cambios en la función o puesto de trabajo o en la tecnología” (énfasis añadido).

En ese mismo sentido, el literal f) del artículo 50 de la LSST, establece que el empleador aplica como medidas de prevención de los riesgos laborales, capacitar y entrenar anticipada y debidamente a los trabajadores, entre otros. Asimismo, el artículo 52 del citado cuerpo normativo, señala que el empleador transmite a los trabajadores, de manera adecuada y efectiva, la información y los conocimientos necesarios en relación con los riesgos en el centro de trabajo y en el puesto o función específica, así como las medidas de protección y prevención aplicables a tales riesgos (énfasis añadido).

Ahora bien, verificada la documentación presentada en el procedimiento inspectivo como sancionador, se aprecia que, el sujeto inspeccionado no cumplió con capacitar al trabajador accidentado, de manera adecuada y efectiva, la información y los conocimientos necesarios respecto a los riesgos existentes en el centro de labores, específicamente al puesto de

Por lo tanto, se advierte que, al no haberse efectuado una correcta capacitación al trabajador accidentado, no contaba con los elementos y conocimientos necesarios para desempeñar sus funciones, incumplimientos que contribuyeron a que el accidente de trabajo se produzca.

En ese orden de ideas, queda evidenciado que durante las actuaciones inspectivas se ha establecido el nexo causal entre la infracción imputada y el accidente de trabajo ocurrido el 29 de septiembre de 2020. Por tanto, acreditado dicho nexo causal, corresponde confirmar la infracción imputada tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, por no cumplir con el deber de formación e información del trabajador afectado.

Cabe precisar que, el accidente puede ser conceptuado como el resultado de un mal funcionamiento del sistema de trabajo en la empresa, constituyendo el mismo una consecuencia no deseada del funcionamiento del sistema, vinculada con la integridad corporal del elemento humano del sistema. En ese entendido, el accidente se produce debido a una multicausalidad de hechos y no producto de una sola casualidad, ni mucho menos como parte del azar. En tal sentido, debe recordarse el precedente de observancia obligatoria sentado por este Tribunal (a través de la Resolución de Sala Plena N° 005-2022- SUNAFIL/TFL) sobre el sentido interpretativo del nexo de causalidad en la norma recogida en el inciso 28.10 del artículo 28 del RLGIT.

Al respecto, debemos señalar que las referidas capacitaciones fueron presentadas fuera del plazo establecido por el personal inspectivo incluso posteriormente a la notificación del Anexo a la Constancia de actuaciones de investigación, a través del cual se informa y sustenta el carácter insubsanable de la infracción imputada al Sujeto inspeccionado, tal como se aprecia:

Por consiguiente, la conducta infractora imputada a la Inspeccionada tiene carácter insubsanable, es decir, que todo acto posterior no remediara los efectos negativos producidos por el incumplimiento de la normativa en seguridad y salud en el trabajo. Sobre ello, corresponde señalar que dichos documentos exhibidos por el Sujeto inspeccionado no desvirtúan la conducta infractora, asimismo, no son relevantes, puesto que, la infracción imputada es de naturaleza insubsanable, debido a que, es causa del accidente de trabajo.

En el numeral 1.11 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, respecto del principio de verdad material, se establece: “En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas.”

En el recurso de revisión la impugnante sostiene que se estaría afectando el referido principio, toda vez que no se habrían valorado los documentos presentados y que acreditan las capacitaciones brindadas por el Sujeto inspeccionado en fechas 26 de agosto de 2020 y 15 de setiembre de 2020. Con relación a ello, se advierte que en los documentos exhibidos por la Inspeccionada fueron presentados fuera del plazo establecido por el inspector comisionado y posterior a la notificación de la constancia del carácter insubsanable de la conducta infractora del Sujeto inspeccionado; por lo que, esta Sala determina que no encuentra afectación al principio de verdad material, correspondiendo desestimar este extremo.

Al respecto cabe precisar que en aplicación del numeral 7.8.3 de la Directiva N° 002-2016- SUNAFIL/INII – Reglas Generales para la fiscalización en materia de Seguridad y salud en el trabajo, el inspector comisionado procedió a informar mediante el documento denominado “Anexo a la Constancia de Actuaciones inspectivas de investigación”, de fecha 15 de julio de 2021, los incumplimientos en materia de seguridad y salud en el trabajo que constituyen infracciones insubsanables a la fecha de ocurrido el accidente de trabajo, en la que resultó afectado el trabajador Edin Burgos Núñez.

En ese orden de ideas, en el presente caso se advierte que dicha conducta imputada por el personal inspectivo constituye infracción en materia de seguridad y salud en el trabajo, la misma que dada su naturaleza, resulta ser de carácter insubsanable en el tiempo, por cuanto no pueden ser revertidos; de conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 49 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo sobre el carácter insubsanable de las infracciones establece lo siguiente: "Las infracciones son subsanables siempre que los efectos de la afectación del derecho o del incumplimiento de la obligación, puedan ser revertidos"; por lo que otorgarle un plazo para su cumplimiento resulta sin efecto subsanatorio.

De lo expuesto, no se aprecia que se haya vulnerado alguno de los derechos o garantías que emanan del debido procedimiento. En ese sentido, esta Sala no advierte que la decisión de la autoridad sancionadora haya transgredido el principio del debido procedimiento, toda vez que las pruebas que la inspeccionada aportó tanto en las actuaciones inspectivas como en el procedimiento sancionador han sido valoradas adecuadamente por la autoridad sancionadora, quien solo ha impuesto sanción por no haberse demostrado el cumplimiento de las obligaciones en materia de seguridad y salud en el trabajo en el extremo de no haber cumplido con transmitir al trabajador los conocimientos necesarios en relación con los riesgos existentes en el centro de labores, con excepción de la entrega de equipos de protección inadecuados, cuya multa no se acogió en la fase sancionadora del procedimiento sancionador

En consecuencia, los argumentos planteados por la inspeccionada no desvirtúan la responsabilidad que ha sido determinada por la autoridad sancionadora respecto a la infracción analizada; por lo que debe confirmarse lo resuelto en todos sus extremos.

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.