| Resolución N° | 0231-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 1343-2018-SUNAFIL/ILM |
| Procedencia | INTENDENCIA DE LIMA METROPOLITANA |
| Impugnante | Consorcio Minero Horizonte S.A |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 890-2021- |
| Materia | SEGURIDAD Y SALUD |
| Región | Lima Metropolitana |
| Fecha | 23 de agosto de 2021 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por CONSORCIO MINERO HORIZONTE S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 890-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 31 de mayo de 2021, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente N° 1343-2018-SUNAFIL/ILM/SIRE4, por los fundamentos expuestos en la presente resolución. SEGUNDO.- CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 890-2021-SUNAFIL/ILM, en el extremo referido a la infracción tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT. TERCERO.- Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa. CUARTO.- Notificar la presente resolución a CONSORCIO MINERO HORIZONTE S.A y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO.- Devolver los actuados a la Intendencia de Lima Metropolitana.
SEXTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – Sunafil (www.gob.pe/sunafil).
________________________
__________________________ Luis Erwin Mendoza Legoas
Desirée Bianca Orsini Wisotzki Presidente de la Primera Sala
________________________ Luz Imelda Pacheco Zerga
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 014-2018-SUNAFIL/INSSI, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación respecto de la impugnante, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 028-2018-SUNAFIL/INSSI (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción en materia de seguridad y salud en el trabajo.
Mediante Imputación de cargos N° 239-2020-SUNAFIL/ILM/AI2, del 18 de febrero de 2020, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Formación e información sobre Seguridad y Salud en el Trabajo, Normas de Ergonomía y labor inspectiva PACHECO ZERGA Luz Imelda FAU 20555195444 soft 20555195444 soft Bianca FAU 20555195444 soft 07:58:02-0500
plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal a) del inciso 2 del artículo 52 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT), la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 513-2020-SUNAFIL/ILM/AI2 (en adelante, el Informe Final), a través del cual llega a la conclusión que se ha determinado la existencia de la conducta infractora imputada a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador en su fase sancionadora y procediendo a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia de Resolución N° 700-2020- SUNAFIL/ILM/SIRE4 de fecha 07 de diciembre de 2020, multó a la impugnante por la suma de S/ 9,337.50 (Nueve mil trescientos treinta y siete con 50/100 Soles), por haber incurrido en:
- Una infracción Muy Grave de Seguridad y Salud en el Trabajo, por no cumplir la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo, en materia de supervisión, ocasionando el accidente de trabajo, en perjuicio del señor Edison Marlon Suazo Ávila, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT. Imponiéndole la multa 2.25 UIT, ascendente a S/ 9,337.50 soles.
Con fecha 23 de diciembre de 2020, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 700-2020-SUNAFIL/ILM/SIRE4 de fecha 07 de diciembre de 2020, argumentando lo siguiente:
La impugnante vigiló el cumplimiento de las obligaciones de seguridad y salud en el trabajo por parte de la empresa contratista Minera Cristóbal, lo cual se acreditó con los documentos denominados “Recomendación Geomecánica” de fecha 19 y 20 de noviembre de 2017, adjunto a su escrito de descargo de fecha 21 de octubre de 2020 (Anexo III), documentos que fueron elaborados por personal especializado del área de geomecánica del CMH, el supervisor de geomecánica del CMH, a través del cual se evaluó las condiciones del macizo rocoso en la labor donde ocurrió el accidente de trabajo.
Las actas de inspección que obran en el expediente sancionador, ratifican su posición al señalar que estas actas fueron realizadas en el mes de noviembre de 2017 (antes de ocurrido el accidente); las mismas que no solo versan sobre temas de equipos de protección personal, sino además tratan sobre distintos temas de seguridad y salud en el trabajo (equipos de protección personal, herramientas como escaleras y andamios). Asimismo, en el procedimiento inspectivo, la impugnante acreditó que cumplió con las coordinaciones y la vigilancia de las obligaciones de seguridad y salud en el trabajo de la empresa contratista.
El acta de infracción concluye que el inspeccionado es responsable por la vulneración de las normas de seguridad y salud en el trabajo, cuando lo correcto sería informar que se trata de una “presunta infracción cometida”, mas no aseverar que se inicia un procedimiento sancionador por la comisión de la infracción, lo cual vulnera el principio de licitud
Mediante Resolución de Intendencia N° 890-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 31 de mayo de 20212, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar que:
La impugnante no acreditó haber efectuado las coordinaciones con la contratista Minera Cristóbal E.I.R.L, sobre la vigilancia y cumplimiento de las normativa de seguridad y salud en el trabajo, ya que en los actuados en la orden de inspección N° 015-2018-SUNAFIL/INSSI seguida a la mencionada contratista3, se determinó que no cumplió con la normativa de seguridad y salud en el trabajo referente a las condiciones de seguridad y sistema de gestión de seguridad y salud – supervisión efectiva, identificándose como causa del accidente de trabajo del señor Edison Marlon Suazo Ávila, ocurrido el 20 de noviembre de 2017, en las instalaciones del centro de trabajo.
Todos los documentos presentados se refieren a acciones de supervisión distintas que no conciernen a los hechos materia de autos, a lo sumo fueron insuficientes y no permitieron detectar las condiciones de seguridad y salud en el trabajo y sistema de gestión de seguridad y salud, por lo que ello, efectivamente no desvirtúa la comisión de la infracción imputada relativa a la supervisión efectiva que debió ejercer el día del accidente de trabajo ocurrido el 20 de noviembre de 2017.
El numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, se refiere a la falta de supervisión como causa del accidente de trabajo, no advirtiéndose vulneración al Principio de Prevención y en el artículo 68 de la LSST, en el literal b) se precisa: “El empleador en cuyas instalaciones sus trabajadores desarrollen actividades conjuntamente con trabajadores de contratistas, subcontratistas, empresas especiales de servicios y cooperativas de trabajadores, o quien asuma el contrato principal de la misma, es quien garantiza: (…) b) El deber de prevención en seguridad y salud de los trabajadores y de todo el personal que se encuentra en sus instalaciones.”
Además, conforme al principio de prevención previsto en el artículo I del Título Preliminar de la LSST: “El empleador garantiza, en el centro de trabajo, el establecimiento de los medios y condiciones que protejan la vida, la salud y el bienestar de los trabajadores, y de aquellos que, no teniendo vínculo laboral, prestan servicios o se encuentran dentro del ámbito del centro de labores. Debe considerar factores sociales, laborales y biológicos, diferenciados en función del sexo, incorporando la dimensión de género en la evaluación y prevención de los riesgos en la salud laboral.” Por su parte, conforme al principio de Responsabilidad, previsto en el artículo II del mismo cuerpo normativo: “El empleador asume las implicancias económicas, legales y
2 Notificada a la inspeccionada el 02 de junio de 2021, ver fojas 68 del expediente sancionador. 3 Precisado en el cuarto hecho verificado del Acta de Infracción, obrante a folios 3 del expediente sancionador
de cualquier otra índole a consecuencia de un accidente o enfermedad que sufra el trabajador en el desempeño de sus funciones o a consecuencia de él, conforme a las normas vigentes.”
El Acta de Infracción forma parte integrante de la imputación de cargos, siendo evaluada por autoridades del procedimiento sancionador (instructora y sancionadora), quienes son distintas a la autoridad inspectiva que emitido el Acta de Infracción. En ese sentido, es la autoridad sancionadora quien determina la responsabilidad del inspeccionado, una vez evaluados los incumplimientos detectados por los inspectores comisionados durante la etapa inspectiva, así como la documentación que presente el inspeccionado en sus descargos, por tanto, no se advierte vulneración al principio de licitud.
Con de fecha 21 de junio de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 890- 2021-SUNAFIL/ILM.
La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 1100-2021- SUNAFIL/ILM, recibido el 13 de julio de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299814, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, Sunafil), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la Sunafil contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299815, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo6 (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la Sunafil, aprobado por Decreto Supremo
4 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), en adelante Sunafil, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 5“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)” 6 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.”
N° 007-2013-TR7, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR8 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
En esa línea argumentativa, el Reglamento del Tribunal define al recurso de revisión como el recurso administrativo destinado a contradecir las resoluciones emitidas en segunda
7“Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de Sunafil Artículo 15.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 8“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
instancia por la Intendencia de Lima Metropolitana y las Intendencias Regionales de Sunafil, así como por las Direcciones de Inspección del Trabajo u órganos que cumplan esta función en las Direcciones y/o Gerencias Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo, señalando de manera expresa que el recurso de revisión sólo procede por las causales taxativamente establecidas como materias impugnables en el artículo 14 de dicha norma, esto es: i) la inaplicación así como la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral; y, ii) El apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal de Fiscalización Laboral.
Así, el recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones calificadas como muy graves en el RGLIT y sus modificatorias; estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que éste se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE CONSORCIO MINERO HORIZONTE S.A.
De la revisión de los actuados, se ha identificado que CONSORCIO MINERO HORIZONTE S.A. presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 890-2021- SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, en la cual se revocó la sanción impuesta y se determinó la mismas en S/ 9,337.50 soles por la comisión de una infracción tipificada como MUY GRAVE, por no cumplir la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo, en materia de supervisión, ocasionando el accidente de trabajo, en perjuicio del señor Edison Marlon Suazo Ávila, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día siguiente de la notificación de la citada resolución el 03 de junio de 2021.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por CONSORCIO MINERO HORIZONTE S.A.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con de fecha 21 de junio de 2021, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 890-2021-SUNAFIL/ILM, señalando que presenta recurso de revisión, respecto a la sanción de la falta muy grave, solicitando que se excluya de la resolución de intendencia, por adolecer de diversos vicios, en consideración a los siguientes argumentos:
Inaplicación de normas que regulan el procedimiento administrativo sancionador, por vulneración del principio de tipicidad
Señalan que la impugnante no ha sido sancionada por incumplir el deber de vigilancia, sino por infringir las normas de seguridad y salud en el trabajo, pues la supuesta conducta infractora ha sido subsumida en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, norma que no precisa como infracción el deber de vigilancia, sino el cumplimiento de una normativa en materia de seguridad y salud en el trabajo.
Además que el incumplimiento del deber de vigilancia no se encontraba previsto como infracción administrativa hasta la vigencia del Decreto Supremo N° 008-2020-TR, que incorporó en el RLGIT el numeral 27.16 del artículo 27 del RLGIT; pues, el principio de tipicidad señala que solo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas legales mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía; por lo tanto no pueden sancionarla por un tipo legal que no concernía al incumplimiento detectado.
Asimismo, señalan que la resolución impugnada ha interpretado de manera extensiva el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, al imputarles no haber supervisado el cumplimiento de la normatividad en materia de seguridad y salud en el trabajo respecto de su contratista Contrata Minera Cristóbal E.I.R.L., por el accidente de su trabajador Edison Marlon Suazo Ávila.
Tampoco han considerado que en el procedimiento inspectivo la impugnante ha demostrado que sí cumplió con su obligación de vigilar el cumplimiento de las obligaciones de seguridad y salud en el trabajo por parte de la contratista, tal como se evidencia del documento denominado “Recomendación Geomecánica” del 19 de noviembre de 2017 reiterando lo sustentado en su escrito de descargo de fecha 21 de octubre de 2020. Dichos documentos fueron realizados por personal especializado del Área de Geomecánica de CMH, que evaluaron las condiciones del macizo rocoso, lugar donde ocurrió el accidente y asimismo la recomendación indicaba desate minucioso y constante en avanzada, asimismo ratifican que la contratista estaba obligada a cumplir el PETS de desate de rocas y los responsables de la ejecución del proceso de sostenimiento debían validar las condiciones previas a este proceso.
Del contenido del acta de infracción y el principio de licitud
Reiteran que las actas de inspección fueron realizadas en el mes de noviembre de 2017 (antes de ocurrido el accidente) que versan no solo sobre temas de equipos de protección personal, sino que tratan de distintos temas de seguridad y salud en el trabajo como EPP, herramientas como escaleras y andamios.
Respecto del acta de infracción, señalan que es un documento interno que forma parte integrante de la imputación de cargos, sin embargo, ésta contiene un juicio de valor definido sobre el caso. Sin embargo, la autoridad administrativa de trabajo no rechaza la vulneración de principio de licitud pese a los fundamentos de la autoridad instructora que concluye y determina la existencia de una conducta infractora.
Señalan además que, de conformidad con el principio de licitud, las entidades deben presumir que los administrados han actuado apegados a sus deberes mientras no cuenten
con evidencia en contrario, todo ello en el marco de que una persona es inocente mientas no exista una resolución final que así lo determine. Por ello, los inspectores de trabajo no debieron concluir determinando responsabilidad de la impugnante, hasta que ésta se establezca en una resolución administrativa.
Por otro lado, el numeral VII del acta de infracción concluye que el sujeto inspeccionado CMH es responsable por la vulneración del ordenamiento jurídico en materia de seguridad y salud en el trabajo, cuando debieron señalar que corresponde informar al imputado la presunta infracción cometida, mas no manifestar que se inicia el procedimiento sancionador por la comisión de la infracción tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, ello vulnera el principio de licitud al señalar el supuesto incumplimiento como una conducta tipificada y sancionable; supuesto que vulnera el derecho de defensa y del debido procedimiento, pues carece de objeto solicitar al administrado descargos cuando la autoridad ya tiene un juicio de valor preestablecido, constituyendo un vicio de nulidad del acto administrativo emitido.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre la naturaleza y finalidad del recurso de revisión
De conformidad con el artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, las autoridades administrativas “deben actuar con respecto a la Constitución, a la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas”.
Frente a la vulneración, desconocimiento o lesión de un derecho o interés legítimo, derivado del apartamiento de la conducta descrita en el numeral precedente9, el TUO de la LPAG faculta a los administrados a interponer los recursos administrativos previstos en el artículo 218 del TUO de la LPAG10, pudiendo incluso “solicitar la nulidad de los actos administrativos que les conciernan por medio de los recursos administrativos previstos en el Título III Capítulo II de la presente Ley”11.
Así, respecto de la naturaleza del recurso de revisión, el artículo 218 del TUO de la LPAG establece que su interposición se faculta por Ley o Decreto Legislativo, en cuyo contenido
9 “Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo 217. Facultad de contradicción 217.1 Conforme a lo señalado en el artículo 120, frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede su contradicción en la vía administrativa mediante los recursos administrativos señalados en el artículo siguiente, iniciándose el correspondiente procedimiento recursivo. (…)” 10 “Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo 218. Recursos administrativos 218.1 Los recursos administrativos son: a) Recurso de reconsideración b) Recurso de apelación Solo en caso que por ley o decreto legislativo se establezca expresamente, cabe la interposición del recurso administrativo de revisión. 218.2 El término para la interposición de los recursos es de quince (15) días perentorios, y deberán resolverse en el plazo de treinta (30) días.” 11 Numeral 1 del artículo 11 del Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS.
debe establecerse de manera expresa tal facultad, encontrándose en la ley especial de la materia, la LGIT, el artículo 49 con la siguiente redacción:
"Artículo 49.- Recursos administrativos Los recursos administrativos del procedimiento administrativo sancionador son aquellos previstos en el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 004- 2019-JUS.
El Recurso de revisión es de carácter excepcional y se interpone ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral.
El Reglamento determina las demás condiciones para el ejercicio de los recursos administrativos”.
En esa línea argumentativa, el artículo 55 del RLGIT establece que el recurso de revisión es un recurso de carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia, siendo desarrolladas su procedencia y requisitos de admisibilidad en el Reglamento del Tribunal, tal y como se señaló en los puntos 3.4 de la presente resolución.
Respecto de la finalidad del recurso de revisión en específico, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que éste tiene por finalidad:
“la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal.
El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias” (énfasis añadido).
Entendiéndose, por parte de esta Sala, que la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se realizará bajo la competencia del Tribunal, vinculada con las infracciones muy graves, e identificando si sobre éstas se ha producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del reglamento citado en el numeral precedente.
Inaplicación de normas que regulan el procedimiento administrativo sancionador, por vulneración del principio de tipicidad respecto del numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT
El RLGIT en su artículo 28.8 determina como infracciones muy graves de seguridad y salud en el trabajo: “El incumplimiento de las obligaciones establecidas en las disposiciones relacionadas con la seguridad y salud en el trabajo, en materia de coordinación entre empresas que desarrollen actividades en un mismo centro de trabajo, cuando se trate de actividades calificadas de alto riesgo.”
Respecto de la configuración del tipo legal previsto en el artículo 28, numeral 28.10 del RLGIT, se requiere la concurrencia de las siguientes condiciones: i) el incumplimiento de la normativa de seguridad y salud en el trabajo que ocasione un accidente de trabajo y ii) que se produzca la muerte o cause daño en el cuerpo o la salud del trabajador, requiriendo asistencia o descanso médico, conforme al certificado o informe médico legal.
Concordante con lo dispuesto en el artículo 27 del Reglamento de Seguridad y Salud Ocupacional en Minería, aprobado mediante Decreto Supremo N° 024-2016-EM, señala expresamente: “El titular de actividad minera es responsable de garantizar la seguridad y salud ocupacional de los trabajadores en el desempeño de todos los aspectos relacionados con su labor, en el centro de trabajo o fuera de él; así como desarrollar actividades permanentes con el fin de perfeccionar los niveles de protección existentes.”
Lo expuesto se encuentra acorde a lo dispuesto en el literal c) del artículo 68 de la Ley N° 29783, Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo que señala:
“Artículo 68. Seguridad en las contratistas, subcontratistas, empresas especiales de servicios y cooperativas de trabajadores.
El empleador en cuyas instalaciones sus trabajadores desarrollen actividades conjuntamente con trabajadores de contratistas, subcontratistas, empresas especiales de servicios y cooperativas de trabajadores, o quien asuma el contrato principal de la misma, es quien garantiza:
(…) d) La vigilancia del cumplimiento de la normativa legal vigente en materia de seguridad y salud en el trabajo por parte de sus contratistas, subcontratistas, empresas especiales de servicios o cooperativas de trabajadores que desarrollen obras o servicios en el centro de trabajo o con ocasión del trabajo correspondiente del principal. En caso de incumplimiento, la empresa principal es la responsable solidaria frente a los daños e indemnizaciones que pudieran generarse.”
En ese mismo sentido, esta Sala advierte razonablemente, como bien lo ha considerado la autoridad de segunda instancia, que los hechos materia de autos, se subsumen en el tipo infractor previsto en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, que a la letra señala: “Son infracciones muy graves, los siguientes incumplimientos: “28.10 El incumplimiento de la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo que ocasione un accidente de
trabajo que produzca la muerte del trabajador o cause daño en el cuerpo o en la salud del trabajador que requiera asistencia o descanso médico, conforme al certificado o informe médico legal”. En ese orden de ideas, la infracción del deber de vigilancia deriva en un riesgo grave para la seguridad o salud de los trabajadores, por tratarse de un supuesto en el que se considera como condicionante la existencia de un accidente de trabajo que conlleve lesiones en el cuerpo y la salud del trabajador, supuesto de hecho que se encuentra debidamente acreditado con los documentos presentados y a los que se refiere el segundo hecho verificado del acta de infracción y, por lo tanto, no se habría infringido el principio de tipicidad aludido en este extremo del recurso de revisión.
Del contenido del acta de infracción y el principio de presunción de licitud
El inciso 248.9 del artículo 248 del TUO de la LPAG, define el principio de presunción de licitud en los siguientes términos: “Las entidades deben presumir que los administrados han actuado apegados a sus deberes mientras no cuenten con evidencia en contrario.” Al respecto, podemos precisar que el principio de presunción de licitud precitado se deriva del principio constitucional a la presunción de inocencia previsto en el literal e) del inciso 24 del artículo 2 de la Constitución Política del Perú, el cual señala que toda persona es considerada inocente mientras no se haya declarado judicialmente su responsabilidad.
Este principio, se encuentra vinculado con el hecho de que el administrado en su actuar lo hace en observancia de las normas, y que todo los documentos y declaraciones presentados en el procedimiento se presumen verdaderos, salvo prueba en contrario. Establecido estos supuestos, verificamos los documentos presentados por la impugnante, denominados “Recomendación Geomecánica” de fecha 19 y 20 de noviembre de 2017 (Anexo III del referido escrito de descargos), los cuales versan sobre la labor realizada en el crucero 4163 y nivel 2360 (lugar de trabajo), así como el PETS de la contratista, con lo cual se pretende acreditar el cumplimiento de su obligación de efectuar acciones de vigilancia y cumplimiento de las normas de seguridad y salud en el trabajo y la correcta supervisión. Sin embargo, cabe precisar que en la orden de inspección N° 15-2016, se arribó a la conclusión que dichas medidas adoptadas por la contratista fueron insuficientes, ya que de haberlo sido, hubieran permitido adoptar medidas correctivas que hubieran evitado el accidente de trabajo del señor Edison Marlon Suazo Ávila. En consecuencia, se encuentra acreditado que la impugnante no cumplió con su deber de vigilancia del cumplimiento de las normas de seguridad y salud en el trabajo de la contratista Minera Cristóbal E.I.R.L.
En ese sentido, cabe precisar que el Acta de Infracción es el resultado de la actividad de fiscalización realizada por los Inspectores del Trabajo, como parte del conjunto de actos previos y diligencias de investigación, supervisión, control o inspección sobre el cumplimiento de las obligaciones, prohibiciones y otras limitaciones exigibles a los
administrados, derivados de una norma legal o reglamentaria, bajo un enfoque de cumplimiento normativo, de prevención del riesgo, de gestión del riesgo y tutela de los bienes jurídicos protegidos, conforme a lo dispuesto por el artículo 239 numeral 239.1 del TUO LPAG.
Al respecto, esta Sala en el ejercicio de sus facultades, determina que el Acta de Infracción, en los extremos que propone las sanciones, cumple con el contenido mínimo dispuesto por el artículo 4612 de la LGIT, así como con el artículo 5413 del RLGIT, y en la Directiva N° 01-2017-SUNAFIL, aprobada por Resolución de Superintendencia N° 171-2017-SUNAFIL, los referidos en el literal b)14 del numeral 7.1.2.2.; asimismo, en el numeral 7.1.2.6. de la referida Directiva, establece el contenido del Informe Final de Instrucción como sigue:
Antecedentes, describe de manera concreta los hechos. Actuaciones inspectivas: haciendo referencia a la Orden de Inspección, al Acta de Infracción, la imputación de cargos, el extremo en el cual se hace suyo su contenido. Inicio del procedimiento sancionador, indicando el documento que da inicio al mismo, imputación de cargos y la notificación de la misma.
12 Artículo 46.- Contenidos de las Actas de Infracción Las Actas de Infracción de la Inspección del Trabajo, reflejaran: a) Los hechos constatados por el Inspector del Trabajo que motivaron el acta. b) La calificación de la infracción que se impute, con expresión de la norma vulnerada. c) La graduación de la infracción, la propuesta de sanción y su cuantificación. d) En los supuestos de existencia de responsable solidario, se hará constar tal circunstancia, la fundamentación jurídica de dicha responsabilidad y los mismos datos exigidos para el responsable principal." 13 Artículo 54.- Contenido de las actas de infracción El acta de infracción que se extienda debe poseer el siguiente contenido mínimo: a) Identificación del sujeto responsable, con expresión de su nombre y apellidos o razón social, domicilio y actividad económica. (... ) b) Los medios de investigación utilizados para la constatación de los hechos en los que se fundamenta el acta. c) Los hechos comprobados por el inspector del trabajo, constitutivos de infracción. d) La infracción o infracciones que se aprecian, con especificación de los preceptos y normas que se estiman vulneradas, su calificación y tipificación legal. e) La sanción que se propone su cuantificación y graduación con expresión de los criterios utilizados a dichos efectos. ( ... ). f) La responsabilidad que se impute a los sujetos responsables, con expresión ele su fundamento fáctico y jurídico. g) La identificación del inspector o de los inspectores del trabajo que extiendan el acta de infracción con sus respectivas firmas. h) La fecha del acta y los datos correspondientes para su notificación.” 14 Literal b) del numeral 7.1.2.2. de la RS N° 171-2017-SUNAFIL 1. Identificación del sujeto responsable, con expresión de su nombre y apellidos o razón social, domicilio y actividad económica. Idénticos datos de identificación se reflejarán para los sujetos que deban responder solidaria o subsidiariamente. En caso de obstrucción a la labor inspectiva o de empresas informales, se consignarán los datos que hayan podido constarse. 2. La autoridad competente para imponer sanción, con expresión de la norma que le atribuye su competencia. 3. Los medios de investigación utilizados para la constatación de los hechos en los que se fundamenta el acta. 4. Los hechos comprobados por el inspector del trabajo, constitutivos de infracción. 5. La infracción o infracciones en las que se subsumen los hechos comprobados, los preceptos y normas que se estiman vulneradas, su calificación y tipificación legal. 6. La sanción que se propone, su cuantificación y graduación, con expresión de los criterios utilizados a dichos efectos. De apreciarse la existencia de reincidencia en la comisión de una infracción, debe consignarse dicha circunstancia con su respectivo fundamento. 7. La responsabilidad que se imputa a los sujetos responsables, con expresión de su fundamento fáctico y jurídico. 8. La identificación del inspector o de los inspectores de trabajo que extienden el acta de infracción con sus respectivas firmas. 9. La fecha del acta y los datos correspondientes para su notificación.”
Descargo del administrado, haciendo una reseña de los aspectos principales del descargo de los administrados, Otras acciones de instrucción en el caso se hubieren realizado. Hechos constatados en la instrucción y haciendo mención a los hechos que se le imputan y que constituyen las infracciones identificadas Análisis de los hechos materia de imputación, fundamentos de hecho y de derecho, precisar normas infringidas. La propuesta de sanción o de archivo, según sea el caso. Precisando las normas infringidas y las consecuencias jurídicas previstas, así como el análisis de la ponderación de las mismas estableciendo la razonabilidad de la imposición de la sanción. Medidas de carácter provisional, debiendo precisar estas medidas, así como las medidas correctivas recomendadas o por recomendar, y en caso se hubieran impuesto determinar si las cumplieron o no. Conclusiones o recomendaciones determinando si se ha imponer sanción o archivar el procedimiento sancionador.
Por lo anteriormente señalado, se aprecia que el acta de infracción reúne los requisitos esenciales para su validez, de acuerdo a las normas descritas precedentemente. Por lo que se encuentra debidamente motivada y sirve de sustento para el procedimiento sancionador.
Así, se ha demostrado que la infracción que se atribuye a la impugnante está debidamente acreditada, en virtud de los medios probatorios presentados por la misma, los cuales han probado el incumplimiento de su deber de vigilancia a su contratista, respecto del cumplimiento de las normas de seguridad y salud en el trabajo; en consecuencia, no se evidencia la vulneración invocada al principio de licitud, por lo que sus argumentos solo constituyen medios de defensa, sin sustento normativo que los ampare. Dicho lo anterior, el recurso de revisión no resulta sustentable y por ende debe ser declarado infundado.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley N° 29981 – Ley que crea la Sunafil, el artículo 41 de la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, los artículos 15 y 17 del Decreto Supremo N° 007-2013-TR – Reglamento de Organización y Funciones de la Sunafil y sus modificatorias, y los artículos 2, 3 y 17 del Decreto Supremo N° 004- 2017-TR – Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral,
SE RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por CONSORCIO MINERO HORIZONTE S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 890-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 31 de mayo de 2021, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente N° 1343-2018-SUNAFIL/ILM/SIRE4, por los fundamentos expuestos en la presente resolución. SEGUNDO.- CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 890-2021-SUNAFIL/ILM, en el extremo referido a la infracción tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT. TERCERO.- Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa. CUARTO.- Notificar la presente resolución a CONSORCIO MINERO HORIZONTE S.A y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO.- Devolver los actuados a la Intendencia de Lima Metropolitana.
SEXTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – Sunafil (www.gob.pe/sunafil).
________________________
__________________________ Luis Erwin Mendoza Legoas
Desirée Bianca Orsini Wisotzki Presidente de la Primera Sala
________________________ Luz Imelda Pacheco Zerga
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