Consorcio Jergo Contratistas y Consultores S.A.C — Res. 401-2023

Mediante Orden de Inspección N° 079-2020-SUNAFIL/IRE-APU, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia de Seguridad y Salud en el Trabajo (en adelante, SST)1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 023-2019-SUNAFIL/IRE-APU (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de tres (03) infracciones muy graves en materia de SST, por los incumplimientos en materia de seguridad y salud en el trabajo, que ocasionaron el accidente de trabajo del señor Michael Portillo Camacho.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 235-2021-SUNAFIL/IRE-APU-SIAI, de fecha 27 de setiembre de 2021, notificado el 30 de setiembre de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 302-2021-SUNAFIL/IRE-APU-SIAI-IF, de fecha 04 de noviembre de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Apurímac, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 055-2022-SUNAFIL/IRE-APU/SIRE, de fecha 18 de febrero de 2022, notificada el 21 de febrero de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 9,702.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 02 de marzo de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 055-2022-SUNAFIL/IRE-APU/SIRE, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 030-2022-SUNAFIL/IRE-APURÍMAC, de fecha 19 de abril de 20222, la Intendencia Regional de Apurímac declaró infundado el recurso de

Con fecha 13 de mayo de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Apurímac el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 030-2022- SUNAFIL/IRE-APURIMAC.

La Intendencia Regional de Apurímac admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum-000213-2022- SUNAFIL/IRE-APU, recibido el 20 de mayo de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que el CONSORCIO JERGO CONTRATISTAS Y CONSULTORES S.A.C., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 030-2022-SUNAFIL/IRE-APURÍMAC, que confirmo la sanción impuesta de S/ 9,702.00, por la comisión de tres (03) infracciones MUY GRAVES en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificadas en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 22 de abril de 2022.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por el CONSORCIO JERGO CONTRATISTAS Y CONSULTORES S.A.C.

La impugnante alega una indebida tipificación de las infracciones imputadas, siendo lo correcto considerar una sola conducta infractora, constituyendo la misma una infracción grave y no como una muy grave. Sobre el particular, debemos señalar que las causas fundamentales de un accidente pueden encontrarse en diversos niveles: conceptos erróneos, diseños inadecuados, errores de mantenimiento, de los operarios o de gestión.9 La determinación de la causa del accidente puede, entonces, reportar una multiplicidad de orígenes, por lo que la multicausalidad no puede descartarse de forma apriorística.

En ese entendido, mediante Resolución de Sala Plena N° 005-2022-SUNAFIL/TFL, se estableció el precedente administrativo de observancia obligatoria, vigente desde el 19 de agosto de 2022, por medio del cual se determinó:

De esta forma, una investigación de la inspección del trabajo puede bien determinar un árbol de causas, esto es, “todos los antecedentes recopilados que han dado lugar al accidente, así como los vínculos lógicos y cronológicos que los relacionan; se trata de una representación de la red de antecedentes que han provocado directa o indirectamente la lesión”.10 En el examen del inspector —que debe trasladarse al acta de infracción— los órganos del procedimiento administrativo sancionador deben ocuparse de establecer la suficiencia en la determinación de los nexos causales exigidos por el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, para así establecer si existe algún incumplimiento, uno o más de un incumplimiento que sea suficientemente apto para convertirse en causa del accidente de trabajo.

Asimismo, el análisis de la tipicidad del artículo 28.10 del RLGIT no permite invocar una teoría de conjunto sin sacrificarse a la racionalidad subyacente de dicha norma sancionadora. Como puede comprobarse, la citada norma despliega un reproche cualificado, cuando el comportamiento constitutivo de infracción tiene, además, un resultado dañoso determinado (“accidente de trabajo”). Esto afirma al elemento disuasivo de la sanción administrativa ante un hecho especialmente grave dentro del sistema jurídico. De esta forma, si dos o más incumplimientos son causas suficientes del accidente de trabajo, podrían ser válidamente imputados de forma independiente a través del numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT si el inspector expresa los nexos de causalidad correspondientes.

Cabe señalar que, la configuración del tipo legal previsto en el artículo 28, numeral 28.10 del RLGIT, requiere la concurrencia de las siguientes condiciones: i) el incumplimiento de la normativa de seguridad y salud en el trabajo que ocasione un accidente de trabajo y ii) que se produzca la muerte o cause daño en el cuerpo o la salud del trabajador, requiriendo asistencia o descanso médico, conforme al certificado o informe médico.

Por tanto, habiéndose determinado que resulta válido tipificar más de una conducta en el tipo legal antes señalado, así como el incumplimiento de obligaciones en materia de SST y la ocurrencia del accidente de trabajo, sin perjuicio del análisis de la correcta determinación del nexo causal desarrollado más adelante, se advierte que el tipo infractor imputado a la impugnante, por cada infracción incurrida, se encuentra correctamente invocado, no correspondiendo acoger dichos extremos del recurso de revisión.

La impugnante alega que se ha vulnerado el principio de concurso de infracciones. Sobre el particular, debemos señalar que, el artículo 248° del TUO de la LPAG, establece:

Además, el artículo 48-A del RLGIT, referido al concurso de infracciones, establece que cuando una misma acción u omisión del empleador constituya más de una infracción prevista por dicho reglamento, se aplica la sanción establecida para la infracción de mayor gravedad.

De acuerdo con Jiménez Alemán11, la redacción del dispositivo legal antes mencionado hace alusión al concurso ideal de infracciones y su redacción permite la aplicación de un concurso ideal homogéneo y heterogéneo. Por definición, el concurso ideal se produce cuando un hecho involucra la comisión de dos o más ilícitos, es decir, un solo hecho genera una tipicidad múltiple. En este tipo de concurso, la clave es entender que estamos frente a un solo desvalor de acción, el cual tiene como correlato un desvalor de resultado múltiple. El autor menciona que el concurso ideal heterogéneo consiste cuando una misma conducta es abarcada por distintos tipos penales, mientras que el concurso ideal homogéneo, en la violación repetida de una misma norma legal a través de una sola acción.

A fin de aplicar este principio, se debe tener como referencia el criterio de unidad natural de la acción, por medio de la cual lo decisivo para calificar como unidad a la pluralidad de manifestaciones de voluntad externa será que las distintas manifestaciones de voluntad se encuentren conducidas por una resolución de voluntad unitaria y enlazadas por una conexión temporal y espacial, tal que se sienta por un espectador imparcial como una unidad12.

Como puede comprobarse de la lectura atenta del presente expediente, las infracciones corresponden a distintos comportamientos sancionados a la impugnante. Así las cosas, los hechos imputados son por: no cumplir con formación e información, por incumplir con las disposiciones en materia de equipos de protección personal, así como por no realizar supervisión, lo que implica la determinación de conductas diferentes. Por lo que no corresponde acoger dicho extremo del recurso.

Sobre el particular, el Tribunal Constitucional Peruano ha establecido en distintas resoluciones13 el contenido del principio, señalando en la resolución recaída en el expediente N° 02704-2012-PHC/TC, fundamento 3.3 que: “El Non Bis In Ídem es un principio que informa la potestad sancionadora del Estado, el cual impide –en su formulación material- que una persona sea sancionada o castigada dos (o más veces) por una misma infracción cuando exista identidad de sujeto, hecho y fundamento”.

Por otro lado, es preciso indicar que, de acuerdo con lo regulado en el numeral 11 del artículo 248 del TUO de la LPAG, el principio del Non Bis In Ídem, como principio de la potestad sancionadora administrativa, señala que “No se podrán imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una sanción administrativa por el mismo hecho en los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento. Dicha prohibición se extiende también a las sanciones administrativas, salvo la concurrencia del supuesto de continuación de infracciones a que se refiere el inciso 7”.

A decir de Morón Urbina, el principio del Non Bis In Ídem contempla la concurrencia de la triple identidad de sujetos, hechos y fundamentos para la exclusión de una segunda sanción, precisando que: “La propia norma nos expresa que para la exclusión de la segunda pretensión punitiva del Estado (plasmada en un procedimiento o sanción concurrente o sucesiva) tiene que acreditarse que entre ella y la primera deba apreciarse una triple identidad de “sujeto, hecho y fundamento”, dado que, si no apareciera alguno de estos elementos comunes, si sería posible jurídicamente la acumulación de acciones persecutorias en contra del administrado. Por ello, en todos los casos, los presupuestos de operatividad para la exclusión de la segunda pretensión sancionadora son tres:

Entonces, respecto a la vulneración alegada en el caso concreto, se debe concluir lo siguiente:

Como se aprecia no existe identidad de hechos en el presente procedimiento sancionador, ya que los hechos y fundamentos son distintos, en ese sentido, no se ha producido la vulneración al principio del Non Bis In Ídem, respecto a las infracciones mencionadas, toda vez que no se verificó de manera conjunta la triple identidad concurrente de sujeto, hecho y fundamento.

De lo expuesto, se verifica que no se ha impuesto sanción de multa por los mismos hechos, por tanto, no se ha vulnerado el principio de non bis in ídem, de esta manera, corresponde no acoger lo alegado por la impugnante en este extremo.

Al respecto, debemos tener en cuenta que el “Glosario de Términos” del Reglamento de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, aprobado por el Decreto Supremo N° 005-2012-TR (en adelante, RLSST), define al accidente de trabajo como: “Todo suceso repentino que sobrevenga por causa o con ocasión del trabajo y que produzca en el trabajador una lesión orgánica, una perturbación funcional, una invalidez o la muerte. Es también accidente de trabajo aquel que se produce durante la ejecución de órdenes del empleador, o durante la ejecución de una labor bajo su autoridad, y aun fuera del lugar y horas de trabajo”.

Del mismo modo, la doctrina sostiene que “el suceso anormal, resultante de una fuerza imprevista y repentina, sobrevenido por el hecho del trabajo o con ocasión de éste, y que determina en el organismo lesiones o alteraciones funcionales permanentes o pasajeras”16. Además, se señala que “si bien se mira, el término ‘por consecuencia’ indica una causalidad inmediata, en cuanto que el trabajo produce directamente la fuerza lesiva. El término ‘con ocasión’ es más amplio, porque indica una causalidad mediata, en la medida que hay nexo causal, no sólo cuando el trabajo produce directamente la fuerza lesiva, sino también cuando sin provocarla da lugar a que ésta se produzca”17.

De lo señalado, podemos colegir que se denomina accidente de trabajo a aquel que se produce dentro del ámbito laboral, por el hecho o en ocasión del trabajo, tratándose normalmente de un hecho accidental, súbito e imprevisto, que produce daños en la salud del trabajador incapacitándolo para cumplir con su trabajo habitual de forma temporal o permanente. Pudiendo clasificarse en accidente leve, accidente incapacitante (total temporal, parcial permanente, total permanente) o accidente mortal.

Asimismo, debemos considerar que el accidente de trabajo presenta diferentes elementos, los mismos que concurren para su configuración, tales como: “a) Causa externa: Agente productor extraño a la víctima; b) Instantaneidad: Tiempo breve de duración del hecho generador; c) Lesión: El trabajador debe sufrir lesiones externas e internas como consecuencia del hecho”18.

Por su parte, el RLSST señala las causas que dan origen a los accidentes de trabajo; así, el Glosario de términos considera como causas que dan origen a los accidentes de trabajo las siguientes:

De los actuados se corrobora que los hechos imputados a la impugnante se refieren a las normas de Seguridad y Salud en el Trabajo, en particular por no cumplir con la entrega de equipos de protección personal (líneas de vida horizontales), supervisión y formación e información, hechos que generaron el accidente de trabajo ocurrido el 23 de mayo de 2019, del trabajador Michael Portillo Camacho.

Al respecto, la Ley N° 29783, Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo (en adelante, LSST) tiene como objeto promover una cultura de prevención de riesgos laborales19, a fin de prevenir los accidentes y los daños para la salud que sean consecuencia del trabajo o sobrevengan durante el trabajo. En tal sentido, es el empleador quien garantiza en las instalaciones del centro de trabajo, el establecimiento de los medios y condiciones que protejan la vida, la salud y el bienestar tanto de los trabajadores, así como de aquellos que, no teniendo vínculo laboral, prestan servicios o se encuentran dentro del ámbito del centro de trabajo20.

En esa línea argumentativa, la Seguridad y Salud en el Trabajo tiene precisamente un carácter preventivo, anticipándose a la ocurrencia de ilícitos o antijurídicos pues precisamente las consecuencias de su apartamiento, inacción u omisión impactan “en la

La norma mencionada en el párrafo anterior, en su artículo 21 prescribe que, “Las medidas de prevención y protección dentro del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo se aplican en el siguiente orden de prioridad: a) Eliminación de los peligros y riesgos. Se debe combatir y controlar los riesgos en su origen, en el medio de transmisión y en el trabajador, privilegiando el control colectivo al individual; b) Tratamiento, control o aislamiento de los peligros y riesgos, adoptando medidas técnicas o administrativas; c) Minimizar los peligros y riesgos, adoptando sistemas de trabajo seguro que incluyan disposiciones administrativas de control; d) Programar la sustitución progresiva y en la brevedad posible, de los procedimientos, técnicas, medios, sustancias y productos peligrosos por aquellos que produzcan un menor o ningún riesgo para el trabajador; y e) En último caso, facilitar equipos de protección personal adecuados, asegurándose que los trabajadores los utilicen y conserven en forma correcta”.

Por su parte, el artículo 49 establece: “El empleador tiene las siguientes obligaciones: a) Garantizar la seguridad y la salud de los trabajadores en el desempeño de todos los aspectos relacionados con su labor, en el centro de trabajo o con ocasión del mismo; b) Desarrollar acciones permanentes con el fin de perfeccionar los niveles de protección existentes; c) Identificar las modificaciones que puedan darse en las condiciones de trabajo y disponer lo necesario para la adopción de medidas de prevención de los riesgos laborales; (…) g) Garantizar, oportuna y apropiadamente, capacitación y entrenamiento en seguridad y salud en el centro y puesto de trabajo o función específica, tal como se señala a continuación: 1. Al momento de la contratación, cualquiera sea la modalidad o duración. 2. Durante el desempeño de la labor. 3. Cuando se produzcan cambios en la función o puesto de trabajo o en la tecnología”. Asimismo, su artículo 50 establece que, “El empleador aplica las siguientes medidas de prevención de los riesgos laborales: a) Gestionar los riesgos, sin excepción, eliminándolos en su origen y aplicando sistemas de control a aquellos que no se puedan eliminar; b) El diseño de los puestos de trabajo, ambientes de trabajo, la selección de equipos y métodos de trabajo, la atenuación del trabajo monótono y repetitivo, todos estos deben estar orientados a garantizar la salud y seguridad del trabajador; c) Eliminar las situaciones y agentes peligrosos en el centro de trabajo o con ocasión del mismo y, si no fuera posible, sustituirlas por otras que entrañen menor peligro; d) Integrar los planes y programas de prevención de riesgos laborales a los nuevos conocimientos de las ciencias, tecnologías, medio ambiente, organización del trabajo y evaluación de desempeño en base a condiciones de trabajo; e) Mantener políticas de protección colectiva e individual; y f) Capacitar y entrenar anticipada y debidamente a los trabajadores”.

Estas obligaciones se circunscriben a que la prestación del trabajador sea segura y que, durante la relación laboral, dicha actividad no genere riesgos en su integridad física, psíquica y mental. En otras palabras, buscan lograr la eliminación o eventualmente la reducción de los actos y condiciones sub estándar.

En ese entendido, la Corte Suprema de Justicia del Perú en su Casación Laboral 1225-2015, Lima ha establecido:

Así, de acuerdo a lo previsto en el artículo 53 de la LSST, se confiere al empleador el deber de prevención, el mismo que también se encuentra dentro del concepto de empleador diligente, a fin de evitar poner en peligro la vida o la salud de sus trabajadores. Dicho artículo debe ser leído de manera conjunta con el artículo 94 del RLSST, que establece: “para efecto de lo dispuesto en el artículo 53 de la Ley, la imputación de responsabilidad al empleador por incumplimiento de su deber de prevención requiere que se acredite que la causa determinante del daño es consecuencia directa de la labor desempeñada por el trabajador y del incumplimiento por parte del empleador de las normas de seguridad y salud en el trabajo”.

Cabe señalar que, el Principio de Responsabilidad es entendido como la asunción de las “implicancias, legales y de cualquier otra índole a consecuencia de un accidente o enfermedad que sufra el trabajador en el desempeño de sus funciones o a consecuencia de él, conforme a las normas vigentes”21, señalándose de manera expresa que:

En consideración a las disposiciones legales antes acotadas, resulta necesario acreditar si la causa determinante de accidente de trabajo es consecuencia directa de la labor desempeñada por el trabajador accidentado, y, del mismo modo, si es consecuencia del incumplimiento por parte del empleador de las normas SST.

Es oportuno traer nuevamente a colación la Resolución de Sala Plena N° 005-2022- SUNAFIL/TFL, antes referida, por medio del cual se determinó:

En ese entendido, corresponde analizar si las infracciones imputadas presentan el nexo causal señalado, respecto al accidente de trabajo investigado. Al respecto, se ha imputado a la impugnante tres (03) infracciones muy graves en materia de SST, referido a no cumplir con la entrega de equipos de protección personal (líneas de vida horizontales), supervisión y formación e información.

Respecto a los equipos de protección personal, se advierte que la impugnante alega que, al momento del accidente, el trabajador accidentado no estaba realizando trabajos en altura, si no que éste estaba transitando por un espacio de trabajo en el centro de labores y tenía que bajar de un nivel superior a uno inferior por una escalera. Por lo que, no era necesaria línea de vida (énfasis añadido).

Sobre el particular debemos señalar que, conforme se ha determinado en el numeral 4.3.4.16 de los hechos constatados del acta de infracción, “(…) confirma que el sr. Portilla laboraba a una altura en la que era obligatorio el uso de arnés de seguridad y la correspondiente línea de vida. Que, en este caso, el empleador sólo ha acreditado la entrega del arnés de seguridad, más no ha acreditado que el trabajador contaba con una línea de vida, e incluso esto ha sido aceptado por el ingeniero prevencionista de riesgos William Terzi Caballero quien señaló en la manifestación brindada al suscrito que no había línea de vida porque no había donde anclarlo y que en esas circunstancias se utiliza andamios trepantes (…)”. Asimismo, en el numeral 4.3.4.15 del mismo documento, el inspector comisionado señalo: “Que, el D.S. 011-2006-VIVIENDA, Reglamento Nacional de Edificaciones, señala en el artículo 10 de la NTE G.050 Seguridad durante la construcción, en cuanto al equipo básico de protección personal lo siguiente: Todo el personal que labore en una obra de construcción, deberá usar el siguiente equipo de protección personal: (…) 10.9 El trabajador, en obras de altura, deberá contar con una línea de vida, consistente en un cable de cuero de 3/8 o su equivalente de un material de igual o mayor resistencia”.

Por su parte, conforme se desprende de los numerales 4.3.4.1 a 4.3.4.6 de los hechos constatados del acta de infracción, de las declaraciones realizadas por el personal de la impugnante, que se encontraba laborando el día del accidente de trabajo, se desprende que el trabajador accidentado se encontraba realizando sus labores como peón, en el vaciado de concreto del muro de represa de Rontoccocha a una altura de entre 7 a 10 metros de altura, circunstancias en las que ocurre el accidente de trabajo.

En ese entendido, se advierte que se ha determinado fehacientemente que el trabajador accidentado se encontraba realizando trabajos en altura, así como el hecho de que, la impugnante, para la realización de sus actividades, no le hizo entrega de línea de vida. Así, la falta de entrega de equipos de protección personal (líneas de vida horizontales), se encuentra plenamente vinculada al accidente de trabajo, toda vez que, la falta del otorgamiento de la misma, conllevó que el trabajador accidentado no cuente con las medidas de seguridad necesarias para la realización de su trabajo de altura, lo que contribuyó a la ocurrencia del accidente de trabajo. Por lo tanto, se verifica que el nexo causal ha sido plenamente determinado, no correspondiendo acoger dicho extremo del recurso de revisión.

Respecto a la supervisión en el centro de trabajo, la impugnante alega que ha cumplido con la misma, por lo que no se puede pretender que la misma se efectúe por cada trabajador y en cada momento de su jornada. Al respecto, es oportuno señalar que este Tribunal, mediante Resolución de Sala Plena N° 011-2022-SUNAFIL/TFL, de fecha 25 de octubre de 2022, publicada el 19 de noviembre de 2022, que constituye precedente de observancia obligatoria, estableció lo siguiente:

Así las cosas, sobre este aspecto, lo que es objeto de sanción para la administración es la ausencia de este complejo y estructural esquema y/o diseño que conlleva la supervisión en materia de seguridad, cuya responsabilidad recae en el empleador, el cual debe llevar y estructurar el mismo, además de verificar su cumplimiento y medir sus resultados.

Por lo anotado, la administración debe diferenciar, como lo hace el Tribunal, (i) la falta de conocimiento de los trabajadores sobre el riesgo; y, (ii) la ausencia de supervisión. Si bien ambos conceptos se complementan en la estructura de la seguridad y salud en el trabajo; no obstante, constituyen supuestos disímiles. La primera está orientada a la falta de formación e información de los trabajadores sobre los peligros y riesgos en la prestación de servicios, y la segunda, a la carencia de un sistema o medio de supervisión por parte del empleador.”

En ese entendido, resulta necesario analizar, en primer lugar, si la impugnante contaba con procedimientos y métodos implementados, diseñados y establecidos para medir, recopilar y prevenir con ello los riesgos y peligros en el trabajo. Sobre el particular, de los actuados se advierte que la impugnante contaba con Seguro Complementario de Riesgos, Análisis de

Como se ha señalado previamente, la impugnante no contaba con lo necesario, como parte de la realización del trabajo en altura, pese a encontrarse obligado, con la línea de vida, esto es, dicho supuesto, no se encontraba establecido como medida de control o como parte de los procedimientos establecidos en sus documentos de gestión interna en materia de SST. Por lo que, los mismos no pueden ser considerados como suficientes para garantizar que se contaba con procedimientos y métodos necesarios para prevenir los riesgos y peligros en el trabajo. Asimismo, conforme ha sido señalado por el inspector comisionado en el numeral 4.3.4.18 de los hechos constatados del acta de infracción “el sujeto inspeccionado no realizó una supervisión que permita adoptar las medidas preventivas y correctivas necesarias para eliminar o controlar los peligros asociados al trabajo en altura que realizaba el Sr. Michael Portilla Camacho, referidas a la utilización de escaleras y prohibición de la utilización de formas, así como en la instalación y utilización obligatoria de líneas de vida (…)”.

En tal sentido, la falta de supervisión, se encuentra plenamente vinculada al accidente de trabajo, toda vez que, la ausencia de procedimientos, la no verificación de la correcta implementación de las medidas de seguridad, así como el hecho de que la persona responsable de la supervisión no advirtió la falta de la línea de vida y el uso de formas para el desplazamiento, contribuyó a la ocurrencia del accidente de trabajo. Por lo tanto, se verifica que el nexo causal ha sido plenamente determinado, no correspondiendo acoger dicho extremo del recurso de revisión.

Respecto a no acreditar formación e información. La impugnante alega que ha cumplido con sus obligaciones en materia de SST, habiendo implementado un registro de inducción, capacitación, entrenamiento y simulacros de emergencia conforme a ley; asimismo, acreditó los permisos de trabajo en altura, en la que se da la capacitación en tema: “trabajo en altura antes de iniciar esta labor”, así como un promedio de 45 capacitaciones desde la fecha de ingreso y el accidente de trabajo (énfasis añadido).

Sobre el particular, la LSST reconoce como un principio a la información y capacitación, entendida como la obligación que tiene el empleador de brindar a los trabajadores y a sus

Asimismo, el artículo 27 de la LSST establece: “El empleador define los requisitos de competencia necesarios para cada puesto de trabajo y adopta disposiciones para que todo trabajador de la organización esté capacitado para asumir deberes y obligaciones relativos a la seguridad y salud, debiendo establecer programas de capacitación y entrenamiento como parte de la jornada laboral, para que se logren y mantengan las competencias establecidas.”

Por su parte, el artículo 49 de la citada norma prescribe que: “El empleador, entre otras, tiene las siguientes obligaciones: (…) g) Garantizar, oportuna y apropiadamente, capacitación y entrenamiento en seguridad y salud en el centro y puesto de trabajo o función específica, tal como se señala a continuación: 1. Al momento de la contratación, cualquiera sea la modalidad o duración. 2. Durante el desempeño de la labor. 3. Cuando se produzcan cambios en la función o puesto de trabajo o en la tecnología” (énfasis añadido).

Esta obligación, se circunscribe a que la prestación del trabajador sea segura y que, durante la relación laboral, dicha actividad no genere riesgos en su integridad física, psíquica y mental. En otras palabras, la capacitación28 debe lograr la eliminación o eventualmente la reducción de los actos y condiciones sub estándar.

En ese orden de ideas, el Glosario de términos del Decreto Supremo N° 005-2012-TR, que aprueba el Reglamento de la Ley N° 29783 (en adelante RLSST), señala que “la Capacitación consiste en trasmitir conocimientos teóricos y prácticos para el desarrollo de competencias, capacidades y destrezas acerca del proceso de trabajo, la prevención de los riesgos, la seguridad y la salud”.

Asimismo, el artículo 52 de la LSST establece que: “El empleador transmite a los trabajadores, de manera adecuada y efectiva, la información y los conocimientos necesarios en relación con los riesgos en el centro de trabajo y en el puesto o función específica, así como las medidas de protección y prevención aplicables a tales riesgos” (énfasis añadido). 6.50 Como se desprende del artículo 50 de la LSST, las capacitaciones se convierten en una medida de prevención de riesgos laborales, instituidas como una obligación a todo empleador29. Por su parte, el artículo 27 del RLSST, establece: “El empleador, en cumplimiento del deber de prevención y del artículo 27 de la Ley, garantiza que los

En ese entendido, la capacitación en temas de seguridad y salud en el trabajo implica contemplar un mínimo de conocimiento y competencias con las que todo trabajador debe contar, sobre todo en temas vinculados a “primeros auxilios y asistencia médica, extinción de incendios, así como evacuación a todas las personas que se encuentren en el lugar de trabajo”30. Sin perjuicio de ello, el contenido de las capacitaciones dependerá del nivel de complejidad del riesgo laboral y de las funciones propias del puesto de trabajo.

Por tanto, el deber de capacitación implica adicionalmente, la determinación correcta de las competencias para cada puesto de trabajo, así como las actividades y tareas que comprende la prestación de servicios. “Por lo que, los trabajadores tienen el derecho de reciben del empleador una oportuna y adecuada información y capacitación preventiva en la tarea a desarrollar, con énfasis en lo potencialmente riesgoso para la vida y salud”31.

Así, el principio de información y capacitación es uno de los principios de mayor implicancia dentro del principio de prevención, dado que es necesario que el trabajador reciba charlas de capacitación con la finalidad de poder reforzar su conocimiento en los distintos riesgos existentes y desempeñar su trabajo y como consecuencia de ello evitar los distintos riesgos que ponen en peligro su salud dentro del centro de trabajo propios de la actividad. Este principio, está a cargo netamente del empleador, siendo responsable no sólo de capacitar a sus trabajadores sino además llevar a cabo el programa de capacitación.

Por tanto, “es deber del empleador capacitar a su personal en materia de prevención, desde la perspectiva laboral, y en base al principio de prevención el empleador tiene

De este modo, la falta de capacitación en sistemas de prevención de riesgos de trabajo, hace que los trabajadores carezcan de conocimientos en prevención y cuidado de su salud e higiene, lo que redunda en aumento del riesgo de sufrir accidentes33 o enfermedades profesionales.

Como se ha señalado, las capacitaciones constituyen una obligación del empleador, como efecto del deber de prevención en materia de seguridad y salud en el trabajo. Por lo que, su incumplimiento conlleva a las responsabilidades que se le sean imputables al empleador, por los accidentes que puedan sufrir sus trabajadores.

Asimismo, los artículos 27-A y 29 del RLSST34 establecen el contenido, la oportunidad y los alcances que los programas de capacitación deben desarrollar, estableciéndose adicionalmente en el Glosario de Términos del RLSST, que se entiende por capacitación a la actividad “que consiste en transmitir conocimientos teóricos y prácticos para el desarrollo de competencias, capacidades y destrezas acerca del proceso de trabajo, la prevención de los riesgos, la seguridad y salud”.

En el caso en particular, conforme ha sido corroborado por el comisionado, en los numerales 4.3.4.7 a 4.3.4.13 de los hechos constatados del acta de infracción, la impugnante realizó una serie de charlas de inducción, con un promedio de duración de 5 minutos, así como diversas capacitaciones en las materias consignadas en dichos numerales, entre las que encontramos una capacitación en materia de “trabajo en altura, trabajo en zanjas, albañilería, uso de herramientas, tomas eléctricas, sismos, de fecha 25 de marzo de 2019”. Del mismo modo, la impugnante, en su recurso de revisión adjunta un cuadro de capacitaciones, de las que se desprende la misma información analizada por el comisionado en el acta de infracción, así como por las instancias previas.

En ese entendido, compartimos la tesis del inspector comisionado y las instancias previas, al establecer que las referidas capacitaciones no acreditan que, a la fecha del accidente de trabajo, la impugnante cumplió con capacitar al trabajador accidentado de manera suficiente y adecuada. Lo señalado se puede evidenciar de la falta de uso correcto de las escaleras o la prohibición de la utilización de formas en sustitución de escaleras, y el uso obligatorio de líneas de vida en trabajo en altura, supuestos que, al no estar debidamente establecidos, no fueron materia de capacitación, esto es, no se efectuó una adecuada capacitación en el puesto de trabajo ni funciones del trabajador accidentado. Así, la falta de capacitación y conocimiento en la actividad desempeñada por el trabajador accidentado, se encuentra plenamente vinculada al accidente de trabajo, toda vez que, dicho desconocimiento de los peligros y riesgos, ocasionaron el accidente de trabajo. Por lo tanto, se verifica que el nexo causal ha sido plenamente determinado, no correspondiendo acoger dicho extremo del recurso de revisión.

Respecto al extremo alegado por al impugnante, sobre el actuar negligente del trabajador accidentado. Debemos señalar que, conforme se ha acreditado de los actuados, la impugnante no ha cumplido con su deber de prevención, pues no contaba con los procedimientos necesarios para la realización de las actividades ejercidas por el trabajador accidentado materialización su deber de supervisión, no realizó entrega de los equipos de protección personal necesarios para el trabajo en altura, ni efectuó una capacitación suficiente y adecuada. Por lo que, si bien es el trabajador el que ejecuta las acciones, resulta indispensable -como parte de los mecanismos de prevención- que todos los procedimientos sean claros y de pleno conocimiento de los trabajadores, otorgando las herramientas necesarias a los trabajadores para el desempeño de sus funciones, sumado al hecho que deben encontrarse implementadas las medidas de control necesarias. Por lo tanto, no corresponde acoger dicho extremo del recurso de revisión.

La impugnante alega que se ha vulnerado el principio del debido procedimiento y el deber de motivación. Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente: “Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo” (énfasis añadido).

El Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA: “2. El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, conforme lo ha manifestado en reiterada y uniforme jurisprudencia, que el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo -como en el caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal” (énfasis añadido).

En esa línea argumentativa, esta Sala identifica, desde un análisis formal, que tanto la Resolución de Sub Intendencia como la Resolución impugnada han contemplado la argumentación y medios de prueba expuestas por la impugnante, advirtiéndose el cumplimiento de los requisitos referidos al cumplimiento del debido procedimiento como principio y derecho material, de los derechos de defensa y a la prueba, así como el cumplimiento de la garantía de la debida motivación.

Asimismo, conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA/TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.

En el caso en particular, del examen efectuado por esta Sala sobre la resolución emitida por la instancia de apelaciones, se puede observar que los cuatro elementos, antes referidos, pueden ser satisfactoriamente comprobados; toda vez que, de la resolución impugnada se ha absuelto todos los extremos alegados por la impugnante en su recurso de apelación, de manera suficiente y congruente. Del mismo modo, atendiendo al desarrollo de la resolución impugnada, se advierte que la instancia de apelaciones establece la fundamentación jurídica que respalda su decisión; asimismo, efectuó el análisis detallado de los medios probatorios que respaldan la misma y los aportados por la impugnante, así como los hechos constatados en el acta de infracción.

Por lo tanto, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador, no evidenciándose vulneración alguna a dicho principio, del deber de motivación, ni del principio de interdicción de la arbitrariedad. Asimismo, se ha advierte que se ha efectuado la valoración de los medios probatorios aportados. En tal sentido, no corresponde acoger dichos extremos del recurso de revisión.

Respecto a la que en la resolución impugnada se pretende imputar un hecho nuevo, referente a que “no habría evaluado el riesgo denominado andamio con riesgo especifico de caída del andamio y/o vuelco de andamio”, vulnerando su derecho de defensa. Debemos señalar que, conforme se desprende del numeral 4.3.3 del acta de infracción, el inspector comisionado señala como parte de los factores de trabajo: “Falta de identificación de peligros y evaluación de riesgos (no se identificó el peligro denominado andamio, con el riesgo específico de caída del andamio y/o vuelco del andamio)”. En ese entendido, no resulta cierto que la instancia de apelaciones pretende imputar un nuevo hecho, pues lo señalado en la resolución impugnada, se desprende del acta de infracción y de los actuados en el presente procedimiento. En tal sentido, no corresponde acoger dicho extremo del recurso de revisión.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.