Consorcio de Ingenieros del Pacifico S.R.L — Res. 1178-2025

Mediante Orden de Inspección N° 3825-2019-MTPE/1/20.4, se iniciaron las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 1137-2019- MTP E/1/20.4 (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por comisión de, entre otras, una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 890-2021-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 15 de octubre de 2021, notificado el 20 de octubre de 2021, se inició la etapa instructiva, remitiéndose el

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 140-2022-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 28 de enero de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Sanción 1 de la Intendencia de Lima Metropolitana, la que mediante Resolución de Sub Intendencia N° 773-2022-SUNAFIL/ILM/SISA1, de fecha 18 de julio de 2022, notificada el 20 de julio de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 26,460.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 12 de agosto de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 773-2022-SUNAFIL/ILM/SISA1, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 1468-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 01 de setiembre de 20222, la Intendencia de Lima Metropolitana, declaró fundado en parte el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, sin que ello modifique la sanción impuesta , por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 27 de setiembre de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 1468- 2022-SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 2683-2023- SUNAFIL/ILM, recibido el 05 de setiembre de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de estos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por el Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que CONSORCIO DE INGENIEROS DEL PACIFICO S.R.L., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1468-2022-SUNAFIL/ILM, que confirmó la sanción impuesta de S/ 26,460.00 por la comisión, entre otras, de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 06 de setiembre de 2022.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la CONSORCIO DE INGENIEROS DEL PACIFICO S.R.L.

Conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el numeral 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refieren los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.

A su vez, el numeral 20.3 del artículo 20 del RLGIT, ha establecido que las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas, por la inspección del trabajo, para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Así como que éstas pueden consistir en ordenar al empleador, siempre que se fundamente en el incumplimiento de la normatividad legal vigente, la paralización o prohibición inmediata de trabajo o tareas por inobservancia de la normativa sobre prevención de riesgos laborales, entre otras.

Como se evidencia de las normas glosadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento administrativo sancionador (PAS).

Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, prevista en el inciso 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la

En esa línea argumentativa, de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022- SUNAFIL/TFL, publicado el 06 de mayo de 2022 en el diario oficial El Peruano, la evaluación de los alegatos relativos a las medidas inspectivas de requerimiento deben de encontrarse vinculadas bajo los siguientes aspectos:

Así, en la búsqueda del cumplimiento de la medida inspectiva, el inspector de trabajo le otorga al entonces inspeccionado un plazo razonable para su cumplimiento, tal como lo señalaba la entonces vigente “Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII - Directiva sobre el ejercicio de la función inspectiva”9:

En similar sentido -y de manera referencial – la versión 2 de la Directiva N° 001-2020- SUNAFIL/INII, aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 216-2021-SUNAFIL, del 10 de agosto de 2021, mantiene el mismo enfoque al detallar los factores para el establecimiento del plazo de cumplimiento en el numeral 7.15.5.

Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral. Asimismo, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a las identificadas dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo.

En ese sentido, de la revisión de los actuados se observa que el inspector comisionado emite la medida inspectiva de requerimiento de fecha 07 de noviembre de 2019 y otorga un plazo de tres (03) días hábiles a fin de que adopte las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vigentes en materia de seguridad social, con la debida advertencia de que el incumplimiento de requerimiento constituirá una infracción a la labor inspectiva, sancionable con multa, conforme se puede apreciar a continuación:

Así se verifica que, la medida inspectiva de requerimiento cumple con los criterios de razonabilidad y proporcionalidad que le son propios, en tanto que la subsanación de la infracción detectada, esto es, la adecuación del registro del accidente de trabajo conforme a lo previsto en la “Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, Ley 29783 (artículos 28°, 42°, 58°, 87°, 88°, 89°), el Reglamento de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 005-2012-TR (artículos 33° literal a, 34° y 88°)” (normativas señaladas por el inspector de trabajo en la medida de requerimiento), fue perfectamente acatable dentro del parámetro de tiempo otorgado por el inspector comisionado, esto es dentro del plazo de tres (03) días hábiles, considerando que al existir una descripción de las causas básicas tanto dentro del Registro de accidente de trabajo inicial (antes de la medida inspectiva de requerimiento), que obra de folios 52 del expediente inspectivo, como en el Registro de accidente de trabajo presentado para dar cumplimiento a la medida, que obra en folios 186 del expediente inspectivo, se abstrae que sí existió una investigación a los hechos que originaron el accidente de trabajo, requiriendo únicamente su revaluación por parte del órgano encargado dentro de la inspeccionada para la determinación de las causas y/o exigencias requeridas por el inspector.

Por otra parte, cabe invocar, lo dispuesto en el precedente administrativo de observancia obligatoria, contenida en la Resolución de Sala Plena N° 009-2023-SUNAFIL/TFL, referida a los elementos de la medida de requerimiento se dispuso:

En el presente caso, en principio, conforme a lo dispuesto en Resolución de Sala Plena N° 009-2023-SUNAFIL/TFL, se verifica que la medida inspectiva de requerimiento satisface el ámbito subjetivo en su emisión, al individualizar al trabajador que considera afectado, obsérvese lo siguiente:

Asimismo, se corrobora también que la medida ha cumplido con el ámbito objetivo en su emisión, en tanto que ha identificado la afectación resultante de un comportamiento imputable al empleador y, además, ha cumplido con fijar las acciones concretas que debieron ser ejecutadas para revocar el reproche administrativo (la determinación de la causas inmediatas y básicas que ocasionaron el accidente). Lo cual satisface la naturaleza de esta, al tener por objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado; por lo que, su emisión ha respetado y observado el principio de legalidad y, por ende, como se ha aludido, también su proporcionalidad y razonabilidad, al amparo del artículo 14 de la LGIT; observando, además, lo dispuesto en el numeral 17.2 del artículo 17 del RLGIT; en consecuencia, no se advierte ninguna afectación en su emisión. Obsérvese al respecto, la siguiente imagen:

Ahora bien, la inspeccionada alega con relación a este extremo, que la medida inspectiva de requerimiento analizada vulnera el principio de legalidad por cuanto el registro de accidente de trabajo presentado al inspector durante las actuaciones inspectivas, cumplía con los requisitos establecidos en la Resolución Ministerial N° 050-2013-TR, y porque, además, adecuar o modificar el registro ya efectuado era imposible, no solo porque el vínculo de trabajador ya no estaba vigente, sino porque ello implicaría una nueva investigación para presentar un registro distinto al ya presentado ante la autoridad; debiendo tomarse en cuenta entonces que la infracción detectada respecto del registro del accidente, era insubsanable y no podía ser parte de una medida de requerimiento.

En relación con ello, este Tribunal ha establecido como precedente vinculante en la Resolución de Sala Plena N° 003-2024-SUNAFIL/TFL, lo siguiente:

No obstante, de manera general, en el segundo párrafo del artículo 49 del RLGIT se ha establecido que las infracciones son subsanables siempre que los efectos de la afectación del derecho o del incumplimiento de la obligación puedan ser revertidos. Es así como el Tribunal de Fiscalización Laboral establece como precedente de observancia obligatoria que:

Por tanto, deben considerarse como infracciones insubsanables a aquellos incumplimientos tipificados en el RLGIT, cuyos efectos originaron daños comprobados por la inspección del trabajo y cuya naturaleza suponga que no pueden ser reparados, conforme a la motivación definida en el documento de fiscalización correspondiente FIGURA N° 04

Contrario a ello, si la infracción o infracciones constatadas originan riesgo o un potencial daño, y, en tanto, las medidas adoptadas por el sujeto inspeccionado —espontáneamente o bajo el requerimiento del inspector actuante— garanticen que dicho riesgo desaparezca o sea reparado, se considerarán como subsanables. (énfasis añadido).

De acuerdo con lo antes señalado, a fin de que los daños ocasionados por conductas infractoras sean considerados como insubsanables, deben ser reales, no susceptibles de ser corregidos o rectificados, y estar vinculados al incumplimiento normativo determinado por el tipo infractor. Sin embargo, serán consideradas como subsanables aquellas situaciones que, constituyendo un incumplimiento normativo, sólo ocasionan riesgos, sin llegar a ocasionar daños tangibles, pudiendo ser corregidos o rectificados. Para dicho efecto, sólo resulta necesario que el administrado adecúe oportunamente su conducta al cumplimiento normativo, previniendo con ello la ocurrencia de nuevas situaciones de riesgo o que se genere un daño irreparable (énfasis añadido).

En base a lo expuesto, corresponde precisar que la investigación de los accidentes de trabajo constituye una de las obligaciones esenciales en materia de seguridad y salud en el trabajo. Su finalidad es garantizar la evaluación constante del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo (SGSST), identificando las causas y responsabilidades del accidente, así como formulando propuestas o acciones concretas orientadas a la mitigación, eliminación y/o control de los riesgos detectados. Esta obligación se encuentra expresamente prevista en el artículo 42° de la Ley N° 29783, cuyo texto establece que: “La investigación de los accidentes, enfermedades e incidentes relacionados con el trabajo y sus efectos en la seguridad y salud permite identificar los factores de riesgo en la organización, las causas inmediatas (actos y condiciones subestándares ), las causas básicas (factores personales y factores del trabajo) y cualquier diferencia del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo, para la planificación de la acción correctiva pertinente.”. Asimismo, el artículo 58° de la misma norma dispone que el empleador deberá realizar “una investigación cuando se hayan producido daños en la salud de los trabajadores o cuando aparezcan indicios de que las medidas de prevención resultan insuficientes, a fin de detectar las causas y tomar las medidas correctivas al respecto” (énfasis añadido).

En ese sentido, la determinación de las causas que originaron un accidente de trabajo constituye una obligación ineludible del empleador y, al mismo tiempo, un componente esencial del marco normativo del Sistema de Seguridad y Salud en el Trabajo. Su objetivo no se limita a asegurar la mejora continua, sino también a identificar responsabilidades y

Es por esta razón que el inspector de trabajo, en el presente caso, al corroborar que dentro del registro de accidente de trabajo °, no se registró la determinación completa de las causas que originaron el accidente de trabajo de fecha 04 de mayo del 2019, detectó una conducta infractora que, tal como se señala en la medida inspectiva de requerimiento, lesiona los artículos 28°, 42°, 58°, 87°, 88° y 89° de la Ley 29783, y así también el literal a) del artículo 33° (que establece la obligación de dejar constancia de la investigación y las causas del accidente en el registro de accidentes de trabajo), el artículo 34° y 88° de su Reglamento, aprobado por DS 005-2012-TR.

En consecuencia, la determinación adecuada de las causas del accidente de trabajo y su debida consignación en el registro respectivo, conforme al esquema de causas básicas e inmediatas prevista en el artículo 42° de la Ley 29783, constituye una medida indispensable para reducir los riesgos de repetición de fallas o incidentes similares en el centro de trabajo, y garantiza mediante la continua corrección y mejora del Sistema de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo. Es incorrecto, por tanto, que la infracción detectada por parte del inspector comisionado posee un carácter insubsanable, como alega la administrada, siendo que su corrección era plenamente posible conforme a lo establecido en la Resolución de Sala Plena N° 003-2024-SUNAFIL/TFL.

Respecto del argumento de la imposibilidad de la subsanar la infracción debido a que ello demandaría una nueva investigación que no se podía realizar a la fecha del requerimiento debido a que el vínculo de trabajo con el trabajador que padeció el accidente ya no estaba vigente, debe precisarse que la existencia de un registro que consignaba las causas básicas era evidencia de que sí se efectuó —aunque de manera defectuosa— una investigación de los hechos. De este modo, bastaba que sobre la recopilación de los datos investigados se efectuará, por parte del personal encargado o por el Comité de Seguridad y Salud en el Trabajo, la recalificación de las causas, incorporando las causas inmediatas correspondientes. Es importante añadir que, en el “método de árbol de causas” (que es el que distingue entre causas inmediatas y causas básicas), las causas inmediatas están relacionadas y preceden a la determinación de las causas básicas, por lo que la labor de subsanación requerida por el inspector no exigía la complejidad alegada por la administrada.

En cuanto a la Resolución Ministerial N° 050-2013-TR, debe enfatizarse que este carece de rango de ley y que su objetivo fue aprobar formatos referenciales destinados a orientar a los empleadores en el cumplimiento de sus obligaciones de seguridad y salud en el trabajo. Así, cuando en su Anexo 01 se dispone que “cada empresa o entidad pública o privada puede adoptar el modelo de determinación de causas que mejor se adapte a sus características”, ello únicamente complementa lo dispuesto en la Ley N° 29783. En ningún caso dicha disposición faculta al empleador a efectuar la investigación sin criterios técnicos, sino que lo obliga a aplicar, como mínimo, el “método del árbol de causas” (que es el contemplado en el artículo 42° de la Ley 297832) u otra metodología equivalente (tales como taproot, los “5 por qué”, el modelo de causalidad de pérdidas, entre otras), siempre que éstas permitan cumplir con la finalidad de la norma.

En virtud de lo expuesto y habiéndose desestimado los argumentos de la parte impugnante, este Tribunal concluye que la medida de requerimiento del 07 de noviembre de 2019 se emitió conforme a los principios de razonabilidad, proporcionalidad y legalidad. En consecuencia, se verifica que la inspeccionada incumplió con lo exigido por el inspector en la referida medida dentro del plazo concedido en ella, configurándose así la infracción prevista en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Por tanto, corresponde confirmar la resolución impugnada.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.