| Resolución N° | 0609-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 2858-2020-SUNAFIL/ILM |
| Procedencia | INTENDENCIA DE LIMA METROPOLITANA |
| Impugnante | Consorcio Constructor Selva Alegre |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 1497-2021- |
| Materia | SEGURIDAD Y SALUD |
| Región | Lima Metropolitana |
| Fecha | 06 de julio de 2022 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por CONSORCIO CONSTRUCTOR SELVA ALEGRE, en contra de la Resolución de Intendencia N° 1497-2021- SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 2858-2020-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 1497-2021-SUNAFIL/ILM, en todos sus extremos. TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa. CUARTO. - Notificar la presente resolución a CONSORCIO CONSTRUCTOR SELVA ALEGRE, y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Remitir los actuados a la Intendencia de Lima Metropolitana.
SEXTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil)
Presidente
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 9239-2019-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa en materia de seguridad y salud en el trabajo1. Las actuaciones inspectivas culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 2505-2019-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de dos (02) infracciones muy graves en materia de seguridad y salud en el trabajo; en razón del accidente de trabajo ocurrido al señor Jhon Henry Farfán García el día 15 de diciembre de 2018, por no haber identificado los peligros y evaluado los riesgos con respecto al puesto de trabajo de operario y las labores de traslado manual de luminaria (torre), así como, no haber formado e informado sobre seguridad y salud en el
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Formación e información sobre seguridad y salud en el trabajo; Identificación de peligros y evaluación de riesgos (IPER) y, Gestión interna de seguridad y salud en el trabajo (Sub materia: Registro de accidente de trabajo e incidentes).
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trabajo en la realización de las labores específicas, incumplimientos que constituyen causas del accidente de trabajo. Por lo que, no se efectúo medida inspectiva de requerimiento, siendo infracciones insubsanables a la normativa de seguridad y salud en el trabajo.
Mediante Imputación de Cargos N° 1024-2020-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 04 de setiembre de 2020, notificada el 12 de octubre de 2020, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 1299-2020-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 23 de diciembre de 2020 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia de Lima Metropolitana, la que mediante Resolución de Sub Intendencia N° 247-2021- SUNAFIL/ILM/SIRE1, de fecha 26 de marzo de 2021, notificada el 29 de marzo de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 18,900.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, porque el IPER no fue emitido conforme a ley, puesto que no identificó los peligros ni evaluó los riesgos con relación a las labores efectuadas por el trabajador John Henry Farfán García a la fecha del accidente de trabajo, el 15 de diciembre de 2018, respecto del puesto de trabajo de Operario y las labores efectuadas a la fecha del accidente: traslado manual de luminaria (torre); lo cual constituye causa del accidente de trabajo, que le causó al trabajador daño en el cuerpo y la salud, por lo que requirió de asistencia y descanso médico, desde el 15 de diciembre de 2018 hasta el 15 de abril de 2019 (4 meses), tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 9,450.00.
- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no acreditar haber formado e informado sobre seguridad y salud en el trabajo, al trabajador accidentado John Henry Farfán García, en la realización de sus labores específicas de traslado manual de luminaria (torre), a la fecha del accidente de trabajo, el 15 de diciembre de 2018, lo cual constituye causa del accidente de trabajo, que causó daño en el cuerpo y la salud, por lo que requirió de asistencia y descanso médico, desde el 15 de diciembre de 2018 hasta el 15 de abril de 2019 (4 meses), tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 9,450.00.
Con fecha 15 de abril de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 247-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE1, argumentando lo siguiente:
i. Sobre el incumplimiento de la obligación de formación e información sobre seguridad y salud en el trabajo, se debe tener en cuenta que en la comparecencia llevada a
cabo el día 25 de junio de 2019, hemos cumplido con presentar el listado de charlas diarias desarrolladas en la obra durante el mes de diciembre de 2019, donde se puede evidenciar que las charlas llevadas a cabo los días 06 de diciembre, sobre “Trabajo en Equipo”, 10 de diciembre “Cuidado de las Manos” y 11 de diciembre respecto a “Como cargar cosas”, están relacionadas a la labor de carga de equipos. Estas charlas han sido llevadas a cabo para prevenir accidentes de acuerdo a las actividades de obra, demostrando así nuestro actuar diligente y el cumplimiento de las normas de seguridad y salud en el trabajo.
ii. En la resolución apelada, se expresó en el fundamento 6.8, que dichas charlas no se encuentran referidas a la función que realizaba el trabajador el día del accidente (traslado manual de luminaria). Respecto a ello, es necesario que la Administración tome en cuenta el Manual de Organización y Funciones sobre el puesto de operario, el cual se utilizó en la obra y donde se detalla que los operarios tienen como funciones la carga de equipos pesados, como son mezcladoras, vibro pisones, luminaria (torre), que son equipos básicos de obra.
iii. Sobre el incumplimiento de la obligación de identificar peligros y evaluar riesgos respecto al puesto de trabajo de operario, la matriz IPER, sí abarca los riesgos de las labores efectuadas por el trabajador accidentado. En la comparecencia del 14 de junio de 2019, se presentó el documento denominado “Evaluación de riesgos”, donde se detalla el procedimiento de trabajo de carga, descarga y traslado de material y se señalan los riesgos de estas actividades, los peligros y las medidas de control. Debido a un error involuntario, no se presentó el Procedimiento de Trabajo de Carga, Descarga y Traslado para Equipos, por lo que se adjunta el recurso.
iv. El IPER presentado sí identifica los peligros, riesgos y medidas de control, en la labor de traslado y carga de equipos. Como se puede verificar, la matriz IPER identificó el peligro “Maquinaria en movimiento”, el riesgo “Atrapado por maquinaria/objeto en movimiento, golpeado por máquina/objeto en movimiento” y la medida de control ha sido “Desplazamiento por corredores, concentración al momento de realizar las actividades”. Sin embargo, el trabajador accidentado hizo caso omiso a dicha medida de control, toda vez que se determinó que su accidente fue producto de su distracción al no tomar previsión de los controles adecuados.
v. En materia de seguridad y salud en el trabajo, su obligación es de medios, que implica observar una conducta diligente que apunte a conseguir el resultado deseado aunque este no se obtenga; por lo que la potestad del inspector para determinar algún incumplimiento en temas de seguridad y salud en el trabajo por parte de los empleadores se encuentra limitada a que la imputación sea cierta y objetiva; más no una determinación basada en opiniones subjetivas y meras interpretaciones, sin considerar los parámetros que ha establecido al realizar el IPER, por lo que solicita se
tenga en cuenta lo antes referido así como los principios del derecho administrativo señalados en el TUO de la LPAG.
Mediante Resolución de Intendencia N° 1497-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 21 de setiembre de 20212, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
i. Del listado de charlas diarias presentada en la comparecencia de fecha 25 de junio de 2019, el inspeccionado presentó capacitaciones referidas a los siguientes temas: trabajo en equipo, cuidado de manos y como cargar cosas; sin embargo, la autoridad sancionadora advirtió que los referidos documentos no han sido suscritos por el trabajador afectado en señal de conformidad de haber recibido algunas de las referidas charlas, además de que no es posible desprender que la capacitación se encuentre enfocada en los riesgos del traslado manual de luminaria; por lo que no pueden servir para demostrar el cumplimiento de la obligación formativa.
ii. Asimismo, en relación al Manual de Organización y Funciones sobre el puesto de operario, se advierte que el inspeccionado acompañó dicho medio probatorio en su descargo dirigido contra el Informe Final, describiéndose en dicho instrumental las funciones generales del cargo operario albañil obra de construcción, entre los que se encuentra el traslado y carguío de equipos y bienes como mezcladora, generador de energía luminaria. Es menester indicar que, las funciones del puesto de trabajo de operario no se encuentran en discusión, en tanto al momento de ocurrido el accidente este se encontraba trasladando luminaria, pero pese a ello los medios probatorios aportados no demuestran que el trabajador haya sido formado en los riesgos de dicha función, como se ha señalado precedentemente.
iii. El inspeccionado argumenta que se presentó el IPER en la comparecencia del 14 de junio de 2019, por medio del documento denominado “Evaluación de Riesgo”; sin embargo, al revisar dicho instrumental no se detalla de manera específica lo concerniente al desarrollo del proceso de traslado manual de luminaria. Cabe indicar también que, el Procedimiento de carga, descarga, y traslado de materiales obrante de folios 104 a 109 del expediente inspectivo, y el Procedimiento de Trabajo de Carga, descarga y traslado del IPER, anexados a los descargos contra el Informe Final, en estricto no forman parte del IPER, en tanto lo que correspondía era identificar los peligros de trasladar una luminaria (torre) y evaluar los riesgos contra la salud durante la carga manual de la misma, así como las medidas de control para eliminar o mitigar dichos riesgos, entre las cuales pudo contemplar dicho procedimientos escritos de trabajo seguro.
iv. En el caso concreto el inspeccionado no ha acreditado haber cumplido con la identificación de los peligros y evaluación de riesgos del puesto laboral del trabajador afectado, a la fecha del accidente de trabajo, y con ello implementar las medidas de control y prevenir el accidente; así como tampoco cumplió con su deber de información y formación en los riesgos laborales de su función específica, que evidencian el cumplimiento del deber de prevención en el caso en concreto. Estas infracciones, como se ha expuesto a lo largo de la presente resolución, se basan en los medios de investigación utilizados durante las actuaciones inspectivas, y no en
2 Notificada a la impugnante el 23 de setiembre de 2021, véase folio 78 del expediente sancionador.
opiniones subjetivas. En tal sentido, el procedimiento sancionador ha sido tramitado respetando el Principio de Observación del Debido Proceso.
Con fecha 14 de octubre de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 1497- 2021-SUNAFIL/ILM.
La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 2387-2021- SUNAFIL/ILM, recibido el 30 de diciembre de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto
3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.”
Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias8.
6“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.” 8 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, art. 14.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DEL CONSORCIO CONSTRUCTOR SELVA ALEGRE.
De la revisión de los actuados, se ha identificado que el CONSORCIO CONSTRUCTOR SELVA ALEGRE, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1497-2021-SUNAFIL/ILM, que confirmó la sanción impuesta de S/ 18,900.00, por la comisión de dos infracciones MUY GRAVES en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificadas en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 24 de setiembre de 2021.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por el CONSORCIO CONSTRUCTOR SELVA ALEGRE.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 14 de octubre de 2021, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1497-2021-SUNAFIL/ILM, señalando lo siguiente:
i. Sobre la formación e información sobre seguridad y salud en el trabajo, se debe tener en cuenta que en la comparecencia llevada a cabo el día 25 de junio de 2019, hemos cumplido con presentar el listado de charlas diarias desarrolladas en la obra durante el mes de diciembre de 2019, donde se puede evidenciar que las charlas llevadas a cabo los días 06 de diciembre sobre “Trabajo en Equipo”, 10 de diciembre “Cuidado de las Manos” y 11 de diciembre “Como cargar cosas”, están relacionadas a la labor de carga de equipos, estas charlas han sido llevadas a cabo para prevenir accidentes de acuerdo
a las actividades de obra, demostrando nuestro actuar diligente y el cumplimiento de las normas de seguridad y salud en el trabajo.
ii. Asimismo, se debe tomar en cuenta que nuestro Consorcio cuenta con un Manual de Organización y Funciones sobre el puesto de operario, el cual se utilizó en la obra y donde se detalla que los operarios tienen como funciones la carga de equipos pesados, como son mezcladoras, vibro pisones, luminaria (torre), que son equipos básicos de obra.
iii. Sobre el incumplimiento de la obligación de identificar peligros y evaluar riesgos respecto al puesto de trabajo de operario, la matriz IPER, sí abarca los riesgos de las labores efectuadas por el trabajador accidentado. En la comparecencia del 14 de junio de 2019, se presentó el documento denominado “Evaluación de riesgos”, donde se detalla el procedimiento de trabajo de carga, descarga y traslado de material y se señalan los riesgos de estas actividades, los peligros y las medidas de control. Debido a un error involuntario, no presentamos el Procedimiento de Trabajo de Carga, Descarga y Traslado para Equipos, el cual hemos cumplido con presentar en el presente expediente.
iv. El IPER presentado sí identifica los peligros, riesgos y medidas de control, en la labor de traslado y carga de equipos. Como se puede verificar, la matriz IPER identificó el peligro “Maquinaria, Objeto en movimiento”, el riesgo “Atrapado por maquinaria/objeto en movimiento, golpeado por máquina/objeto en movimiento” y la medida de control ha sido “Desplazamiento por corredores, concentración al momento de realizar las actividades”. Sin embargo, el trabajador accidentado hizo caso omiso a dicha medida de control, toda vez que se determinó que su accidente fue producto de su distracción al no tomar previsión de los controles adecuados.
v. En materia de seguridad y salud en el trabajo, su obligación es de medios, que implica observar una conducta diligente que apunte a conseguir el resultado deseado aunque este no se obtenga; por lo que la potestad del inspector para determinar algún incumplimiento en temas de seguridad y salud en el trabajo por parte de los empleadores se encuentra limitada a que la imputación sea cierta y objetiva; más no una determinación basada en opiniones subjetivas y meras interpretaciones, sin considerar los parámetros que ha establecido al realizar el IPERC, por lo que solicita se tenga en cuenta lo antes referido así como los principios del derecho administrativo señalados en el TUO de la LPAG.
vi. La existencia de contradicciones en la emisión de la Resolución de Intendencia, hace que la misma adolezca de vicios de nulidad, al vulnerar los principios generales del derecho administrativo.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre las infracciones en materia de seguridad y salud en el trabajo
Sobre el particular, se corrobora que los hechos imputados a la impugnante se refieren a las normas de Seguridad y Salud en el Trabajo, en particular por no cumplir con identificar los peligros ni evaluar los riesgos respecto de las labores efectuadas por el trabajador accidentado, en relación al puesto de trabajo de operario y las labores efectuadas a la
fecha del accidente: traslado manual de luminaria (torre); así como por no acreditar haber formado e informado sobre seguridad y salud en el trabajo, en la realización de sus labores específicas, las cuales constituyen causas del accidente de trabajo.
Al respecto, la Ley N° 29783, Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo (en adelante, LSST) y el Reglamento de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo aprobado por Decreto Supremo N° 005-2020-TR (en adelante, RLSST) tienen como objeto promover una cultura de prevención de riesgos laborales9, a fin de prevenir los accidentes y los daños para la salud que sean consecuencia del trabajo o sobrevengan durante el trabajo. En tal sentido, es el empleador quien garantiza en las instalaciones del centro de trabajo, el establecimiento de los medios y condiciones que protejan la vida, la salud y el bienestar tanto de los trabajadores, así como de aquellos que, no teniendo vínculo laboral, prestan servicios o se encuentran dentro del ámbito del centro de trabajo10 (énfasis añadido).
La norma mencionada en el párrafo anterior, en su artículo 21 prescribe que, “Las medidas de prevención y protección dentro del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo se aplican en el siguiente orden de prioridad: a) Eliminación de los peligros y riesgos. Se debe combatir y controlar los riesgos en su origen, en el medio de transmisión y en el trabajador, privilegiando el control colectivo al individual; b) Tratamiento , control o aislamiento de los peligros y riesgos, adoptando medidas técnicas o administrativas; c) Minimizar los peligros y riesgos, adoptando sistemas de trabajo seguro que incluyan disposiciones administrativas de control; d) Programar la sustitución progresiva y en la brevedad posible, de los procedimientos, técnicas, medios, sustancias y productos peligrosos por aquellos que produzcan un menor o ningún riesgo para el trabajador; y e) En último caso, facilitar equipos de protección personal adecuados, asegurándose que los trabajadores los utilicen y conserven en forma correcta”.
Por su parte, el artículo 49 establece: “El empleador tiene las siguientes obligaciones: a) Garantizar la seguridad y la salud de los trabajadores en el desempeño de todos los aspectos relacionados con su labor, en el centro de trabajo o con ocasión del mismo; b) Desarrollar acciones permanentes con el fin de perfeccionar los niveles de protección existentes; c) Identificar las modificaciones que puedan darse en las condiciones de
9 Ley N° 29783, Artículo 1. Objeto de la Ley: La Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo tiene como objetivo promover una cultura de prevención de riesgos laborales en el país. Para ello, cuenta con el deber de prevención de los empleadores, el rol de fiscalización y control del Estado y la participación de los trabajadores y sus organizaciones sindicales, quienes, a través del diálogo social, velan por la promoción, difusión y cumplimiento de la normativa sobre la materia. 10 Ley N° 29783, I. Principio de Prevención: El empleador garantiza, en el centro de trabajo, el establecimiento de los medios y condiciones que protejan la vida, la salud y el bienestar de los trabajadores, y de aquellos que, no teniendo vínculo laboral, prestan servicios o se encuentran dentro del ámbito del centro de labores. Debe considerar factores sociales, laborales y biológicos, diferenciados en función del sexo, incorporando la dimensión de género en la evaluación y prevención de los riesgos en la salud laboral.
trabajo y disponer lo necesario para la adopción de medidas de prevención de los riesgos laborales; (…) g) Garantizar, oportuna y apropiadamente, capacitación y entrenamiento en seguridad y salud en el centro y puesto de trabajo o función específica”, tal como se señala a continuación: “1. Al momento de la contratación, cualquiera sea la modalidad o duración. 2. Durante el desempeño de la labor. 3. Cuando se produzcan cambios en la función o puesto de trabajo o en la tecnología”. Asimismo, su artículo 50 establece que, “El empleador aplica las siguientes medidas de prevención de los riesgos laborales: a) Gestionar los riesgos, sin excepción, eliminándolos en su origen y aplicando sistemas de control a aquellos que no se puedan eliminar; b) El diseño de los puestos de trabajo, ambientes de trabajo, la selección de equipos y métodos de trabajo, la atenuación del trabajo monótono y repetitivo, todos estos deben estar orientados a garantizar la salud y seguridad del trabajador; c) Eliminar las situaciones y agentes peligrosos en el centro de trabajo o con ocasión del mismo y, si no fuera posible, sustituirlas por otras que entrañen menor peligro; d) Integrar los planes y programas de prevención de riesgos laborales a los nuevos conocimientos de las ciencias, tecnologías, medio ambiente, organización del trabajo y evaluación de desempeño en base a condiciones de trabajo; e) Mantener políticas de protección colectiva e individual; y f) Capacitar y entrenar anticipada y debidamente a los trabajadores”.
Estas obligaciones procuran que la prestación del trabajador sea segura y que, durante la relación laboral, dicha actividad no suponga que los riesgos a su integridad física, psíquica y mental no sean gestionados en la forma prescrita por la ley. Es así como la normativa busca lograr la eliminación o eventualmente la reducción de los actos y condiciones sub estándar.
En ese entendido, la Corte Suprema de Justicia del Perú en la Casación Laboral 1225- 2015-Lima, ha establecido:
“La obligación esencial de todo empleador es cumplir las obligaciones establecidas en la normativa sobre prevención de riesgos laborales, garantizando la protección, la seguridad y salud de los trabajadores a su servicio en todo lo relacionado con el trabajo, lo que comprende evaluar, evitar y combatir los riesgos; caso contrario el incumplimiento de estas obligaciones lo hará sujeto a indemnizar los daños y perjuicios que para el trabajador deriven de su dolo o negligencia conforme al artículo 1321° del Código Civil. (..) es necesario considerar, como se ha precisado antes, que era obligación de la recurrente probar haber cumplido todas sus obligaciones legales y contractuales, especialmente las de seguridad, sin embargo, no ha acreditado haber actuado con la diligencia ordinaria al ejercer su deber de garantizar en el centro de trabajo el establecimiento de los medios y condiciones que protejan la vida y la salud de sus trabajadores” (énfasis añadido).
Ahora bien, tomando en cuenta lo contemplado por las inspectoras de trabajo, en el Segundo Hecho Verificado del Acta de Infracción, respecto a la materia de Identificación de peligros y evaluación de riesgos (IPER): “Se verificó que el sujeto inspeccionado no identificó los peligros ni evaluó los riesgos respecto de las labores efectuadas por el trabajador señor John Henry Farfán García, a la fecha del accidente de trabajo 15 de diciembre de 2018, respecto del puesto de trabajo de Operario y las labores efectuadas a la fecha del accidente: traslado manual de luminaria (torre), al fin de implementar las medida de control y prevenir el accidente que afectó al trabajador”.
Al respecto, se ha corroborado que la impugnante exhibió en la diligencia de comparecencia de fecha 14 de junio de 2019, el documento denominado “Evaluación de Riesgo”, en el que se desarrolla el “Procedimiento de trabajo de carga, descarga y traslado de material”, precisando los riesgos, peligros y medidas de control de estas actividades; asimismo, se observa el documento “Procedimiento de trabajo para carga, descarga y traslado de equipos”; al respecto, se debe precisar que, los mismos se encuentran referidos al Procedimiento escrito de trabajo seguro (PETS), sin embargo, no forman parte del IPER, así como tampoco, detallan de manera específica lo relacionado al desarrollo del proceso del traslado manual de luminaria (torre). Del mismo modo, la impugnante exhibió en la diligencia de comparecencia de fecha 01 de julio de 2019, el documento denominado “Identificación de Peligros y Evaluación de Riesgos” (IPER), la misma que ha sido correctamente evaluada por el inspector y las instancias anteriores, y se ha verificado que esta no fue elaborada por puesto de trabajo, sino por actividad, contrariamente a lo previsto en el artículo 77 del RLSST, lo que ha permitido corroborar que la identificación de peligros, evaluación de riesgos y medidas de control, no fue efectuada conforme a ley, a fin de prevenir el accidente de trabajo que afectó al trabajador, y cuya identificación inicial hubiera permitido evaluar los riesgos contra la salud durante la carga manual de la misma, así como las medidas de control para eliminar o mitigar dichos riesgos.
Sin embargo, la impugnante alega que el trabajador accidentado hizo caso omiso a las medidas de control, toda vez que se determinó que el accidente fue producto de su distracción al no tomar previsión de los controles adecuados. Por el contrario, conforme a lo señalado anteriormente, es necesario agregar que, no se puede atribuir toda la responsabilidad al trabajador accidentado, ya que la medida de control prevista en el IPER, no está referida al sobreesfuerzo que se puede presentar en la manipulación de la luminaria y el esguince que le produjo al trabajador afectado. Asimismo, cabe precisar que la impugnante, conforme lo establece el artículo I del TUO de la LSST: “El empleador garantiza, en el centro de trabajo, el establecimiento de los medios y condiciones que protejan la vida, la salud y el bienestar de los trabajadores, y de aquellos que, no teniendo vínculo laboral, prestan servicio o se encuentran dentro del ámbito del centro de labores. Debe considerar factores sociales, laborales y biológicos, diferenciados en función del sexo, incorporando la dimensión de género en la evaluación y prevención de los riesgos en la salud laboral”.
Ahora bien, tomando en cuenta lo contemplado, en el Tercer Hecho Verificado del Acta de Infracción, respecto a la materia de Formación e información sobre Seguridad y Salud en el Trabajo, se aprecia lo siguiente: “Se verificó que el sujeto inspeccionado no acreditó haber formado e informado sobre seguridad y salud en el trabajo al trabajador accidentado, en la realización de sus labores específicas de traslado manual de luminaria (torre) a la fecha del accidente de trabajo 15 de diciembre de 2018”.
Al respecto, se ha corroborado que la impugnante exhibió en la diligencia de comparecencia de fecha 25 de junio de 2019, el documento denominado “Formación e información de seguridad”, en el cual se detalla el listado de charlas diarias programadas en el mes de diciembre de 2019, las cuales están relacionadas íntegramente con la carga de equipos. Al respecto, si bien la impugnante brindó capacitación sobre “El trabajo en equipo” y “Cómo cargar cosas”, se ha acreditado que éstas, no se encuentran relacionadas al puesto de trabajo de operario o en relación a la función específica para las labores de traslado manual de luminaria (torre), por lo que, dichos documentos no acreditan que la impugnante haya brindado formación e información oportuna sobre seguridad y salud en el trabajo respecto a las funciones específicas del puesto de trabajo. Cabe precisar que, el documento denominado “Relación de charlas diarias realizadas durante el mes de diciembre”, no se encuentra suscrito por el trabajador afectado, en señal de conformidad de haber recibido las charlas indicadas en el mismo. De igual forma, en relación al documento denominado “Manual de Funciones de personal operario” alegado por la impugnante, se tiene que el mismo, describe las funciones generales del Cargo Operario Albañil de Obra de Construcción, entre los que se encuentra el traslado y carguío como mezcladora, vibropisones, generador de energía con luminaria, etc.; no obstante, no se aprecia que haya sido capacitado en las citadas funciones, ya que únicamente describe las características de las funciones del cargo, más no la capacitación de las mismas, como tampoco se aprecia que el citado documento, haya sido puesto a conocimiento del trabajador afectado, ya que no obra constancia de recepción por parte del mismo.
En tal sentido, las inspectoras comisionadas señalan que el sujeto inspeccionado no cumplió con identificar los peligros y evaluar los riesgos, así como formar e informar sobre seguridad y salud en el trabajo, respecto de las labores específicas de traslado manual de luminaria (torre), a la fecha del accidente de trabajo 15 de diciembre de 2018, lo cual constituye causa del accidente de trabajo, no correspondiendo la extensión de la medida inspectiva de requerimiento al tratarse de infracciones insubsanables a la normativa de seguridad y salud en el trabajo.
Al respecto, el artículo 49 del RLGIT, el cual establece que las infracciones son subsanables siempre que los efectos de la afectación del derecho o del incumplimiento de la obligación, puedan ser revertidos, en sentido contrario, las infracciones serán insubsanables cuando los efectos de la afectación del derecho o del incumplimiento de la obligación no pueden ser revertidos y, la Directiva N° 002-2016-SUNAFIL/INII, la cual en el inciso 7.8.3 del numeral 7.8 del artículo 7 señala lo siguiente: “No se emitirá medida inspectiva de requerimiento en los siguientes supuestos: b) Incumplimientos en materia de SST que no pueden ser objeto de subsanación debido a que ya se produjeron durante el periodo afectado y no son susceptibles de subsanación en forma retroactiva”.
Es necesario señalar que, la impugnante, alega vicios de nulidad, al haberse vulnerado principios generales del derecho administrativo; no obstante, no sustenta las razones en que esta se fundaría; por tanto, al carecer de sustento, no corresponde emitir opinión en este extremo.
Por lo expuesto, no cabe acoger todos los extremos del recurso de revisión.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:
N° Materia Presunta conducta infractora Tipificación legal y clasificación
Seguridad y Salud en el Trabajo Porque el IPER no fue emitido conforme a ley, puesto que no identificó los peligros ni evaluó los riesgos con relación a las labores efectuadas por el trabajador John Henry Farfán García a la fecha del accidente de trabajo, el 15 de diciembre de 2018, respecto del puesto de trabajo de Operario y las labores efectuadas a la fecha del accidente: traslado manual de luminaria (torre); lo cual constituye causa del accidente de trabajo, que le causó al trabajador daño en el cuerpo y la salud por lo que requirió de asistencia y descanso médico, desde el 15 de diciembre de 2018 hasta el 15 de abril de 2019 (4 meses).
Numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT
MUY GRAVE
Seguridad y Salud en el Trabajo No acreditar haber formado e informado sobre seguridad y salud en el trabajo, al trabajador accidentado John Henry Farfán García, en la realización de sus labores específicas de traslado manual de luminaria (torre), a la fecha del accidente de trabajo, el 15 de diciembre de 2018, lo cual constituye causa del accidente de trabajo, que causó daño en el cuerpo y la salud por lo que requirió de asistencia y descanso médico, desde el 15 de diciembre de 2018 hasta el 15 de abril de 2019 (4 meses).
Numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT
MUY GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO:
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR.
SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por CONSORCIO CONSTRUCTOR SELVA ALEGRE, en contra de la Resolución de Intendencia N° 1497-2021- SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 2858-2020-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 1497-2021-SUNAFIL/ILM, en todos sus extremos. TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa. CUARTO. - Notificar la presente resolución a CONSORCIO CONSTRUCTOR SELVA ALEGRE, y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Remitir los actuados a la Intendencia de Lima Metropolitana.
SEXTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil)
Presidente
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