| Resolución N° | 0897-2023-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 3424-2020-SUNAFIL/ILM |
| Procedencia | INTENDENCIA DE LIMA METROPOLITANA |
| Impugnante | Compañía Minera Poderosa S.A |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 382-2022- |
| Materia | SEGURIDAD Y SALUD |
| Región | Lima Metropolitana |
| Fecha | 14 de setiembre de 2023 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por COMPAÑIA MINERA PODEROSA S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 382-2022-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador.
SEGUNDO.- CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 382-2022-SUNAFIL/ILM en todos sus extremos.
TERCERO.- Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.
CUARTO.- Notificar la presente resolución a COMPAÑIA MINERA PODEROSA S.A., y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA
20230913RAN
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 17-2019-SUNAFIL/INSSI, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral en materia de seguridad y salud en el trabajo1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 77-2019-SUNAFIL/INSSI (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción muy grave en materia de seguridad y salud en el trabajo, a raíz de la comunicación del accidente de trabajo ocurrido a un trabajador de la contratista EJMAC E.I.R.L.
Que, mediante Imputación de Cargos N° 1074-2020-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 08 de septiembre de 2020, notificado el 21 de diciembre de 2020, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Accidentes de Trabajo/Incidentes (Sub materia: Todas), Gestión Interna de Seguridad y Salud en el Trabajo (Sub materia: Registro de Accidentes de Trabajo e Incidentes). 20555195444 soft 20555195444 soft DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft
literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 895-2021-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 16 de abril de 2021 (en adelante, el Informe Final), a través del cual se determinó la existencia de la conducta infractora imputada a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador en su fase sancionadora y procediendo a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia de Lima Metropolitana, quien mediante Resolución de Sub Intendencia N° 833-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE4, de fecha 17 de septiembre de 2021, notificada el 20 de septiembre de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 9,450.00 por haber incurrido en la siguiente infracción:
- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no cumplir la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo en materia de vigilancia, ocasionando el accidente de trabajo, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT.
Con fecha 01 de octubre de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 833-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE4, argumentando lo siguiente:
i. La resolución debe ser declarada nula por falta de motivación, vulnerándose el debido proceso, pues en diferentes partes del texto pone en evidencia la falta de análisis del caso en concreto. ii. Han cumplido con lo dispuesto en la normativa vigente, específicamente el artículo 68 de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, así como en el artículo 26 del Decreto Supremo N° 055-2010-EM y sus modificatorias. iii. En la cláusula décimo tercera del Contrato de Obra celebrado con la contratista EJMAC E.I.R.L., ésta se obliga a respetar todas y cada una de las disposiciones legales sobre seguridad y salud en el trabajo, el Reglamento Interno de Seguridad de COMPAÑIA MINERA PODEROSA S.A. así como el aceptar la paralización temporal de labores ante condiciones inseguras que haya originado, contando con la documentación sustentatoria que acredita sus propios procedimientos y documentos de gestión. iv. El IPERC de línea base del 2018 sí contenía el peligro de estallido de roca, así como las medidas de control necesarias, por lo que se contaba con instrumentos para minimizar los riesgos de la actividad de perforación, creando condiciones seguras de trabajo, considerándose medidas de control y/o preventivas necesarias. v. Si bien la impugnante tiene el deber de supervisión, este debe ser analizado en base a los criterios y principios de razonabilidad y proporcionalidad, dentro de los cuales solicita a EJMAC E.I.R.L. y revisa sus aportes y documentación de supervisión, lo cual no puede ser entendido de una manera desmedida, bajo “…la exigencia de que la supervisión in situ…” que se realice a la contratista sea continua y hasta ininterrumpida, pues ello significaría una transgresión al ordenamiento legal de la tercerización, “…en virtud de la cual EJMAC, la contratista, debe tener plena autonomía en el desarrollo de sus actividades”. vi. Además de efectuar supervisión, se brindaron capacitaciones a todo el personal – incluyendo contratistas - por lo que en atención a las labores que efectuaba el trabajador afectado, se le capacitó en función de dichas labores y en temas relacionados a seguridad, uso de equipos, entre otros.
Mediante Resolución de Intendencia N° 382-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 25 de febrero de 20222, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
i. De conformidad con el numeral 6.2 del artículo 6 del TUO de la LPAG, puede motivarse mediante la declaración de conformidad con los fundamentos y conclusiones de anteriores dictámenes, decisiones e informes obrantes en el expediente, a condición de que se les identifique de modo certero, y que por esta situación constituyan parte integrante del respectivo acto”. ii. Así, si bien el inferior en grado hace referencia a los fundamentos planteados por la autoridad instructora, también detalla los hechos que sustenta la infracción imputada y las normas vulneradas, por lo que no se aprecia falta de motivación de la resolución apelada. iii. De acuerdo al principio de prevención, es el empleador quien garantiza en las instalaciones del centro de trabajo, el establecimiento de los medios y condiciones que protejan la vida, la salud y el bienestar tanto de los trabajadores, así como de aquellos que no teniendo vínculo laboral, prestan servicios o se encuentran dentro del ámbito del centro de trabajo, por lo que de acuerdo al artículo 68 de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, era ella en su calidad de empresa principal, quien debía de prevenir la seguridad y salud en el trabajo de los trabajadores y de todo el personal que se encontraba en sus instalaciones, así como garantizar la vigilancia del cumplimiento de la normativa en materia de seguridad y salud en el trabajo por parte de sus contratistas. iv. Por ello, resulta insuficiente el sostener que la empresa titular estableció en el Contrato de Obra celebrado con EJMAC E.I.R.L. que esta se obligaba a respetar toda y cada una de las disposiciones legales sobre seguridad e higiene, el Reglamento Interno de Seguridad y otros, pues es la empresa principal como titular de la actividad, quien debe de garantizar que se implementen todas las medidas preventivas necesarias a fin de asegurar las condiciones de seguridad adecuadas a la actividad realizada por el trabajador accidentado en sus instalaciones. v. Así, según ha quedado acreditado en autos y del Informe Geomecánico N° 046- 2018, la labor contaba con un sostenimiento incompleto de pernos helicoidales y no contaba con sostenimiento de mallas al tope de labor; observándose que si bien el IPER de línea base actualizado al año 2018 se identifica el peligro de relajamiento de rocas, no se ha considerado como peligro relajamiento/estallido de roca, asimismo, no se ha considerado como medida de control cumplir con el reglamento “Acciones ante estallidos de rocas” de código MIN_TOD_D_003, ni evaluación e informe geomecánico.
2 Notificada a la inspeccionada el 28 de febrero de 2022.
vi. Así, respeto a la normativa específica para las actividades mineras que se realiza, el IPERC de línea base corresponde a la identificación y evaluación de riesgos de todos los puestos de trabajo, considerando las condiciones de trabajo existentes o previstas, mientras que el IPERC continuo es el documento que se elabora al inicio de cada actividad, y cuyo contenido debe contemplar lo señalado en el IPERC de línea base, referente a la actividad en específico a realizarse, por lo que en el presente caso se trata de la perforación de taladros, y de acuerdo a lo detallado, no contenía la información completa, por lo que lo alegado carece de sustento. vii. Por ello, ha quedado acreditado que la supervisión de seguridad y salud en el trabajo fue insuficiente, pues no se colocó guarda cabeza y sostenimiento al tope de la labor con mallas electrosoldadas según lo indica el punto 3.1 del Reglamento “Acciones ante estallido de rocas” de código MIN_TOD_D_003, se evidencia fallas en la supervisión de EJMAC E.I.R.L., dado que siendo obligación del supervisor verificar que los trabajadores cumplen los estándares y procedimientos, pues la supervisión no ha permitido que se cumplan con dicho reglamento, ni se verificó el cumplimiento del Procedimiento Escrito de Trabajo Seguro de sostenimiento con pernos helicoidales y malla electro soldada de código EJM_MIN_PE_0038, el cual indica en el punto 4.11, cuando el frente de trabajo se encuentra en calidad de D, E, F y en caso de relajamiento de roca, utilizar malla electrosoldada como guarda cabeza, instalar desde el último perno de traslape en avanzada hacia el tope de la labor, empezando con la colocación de perno corona de la labor hacia los hastiales. viii. Respecto de lo alegado en torno a las capacitaciones brindadas, es la contratista quien tiene que acreditar haber brindado las capacitaciones, como empleadora del trabajador accidentado, por lo que lo sostenido no desvirtúa la infracción imputada.
Con fecha 16 de marzo de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 382- 2022-SUNAFIL/ILM.
La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-002206- 2022-SUNAFIL/ILM, recibido el 09 de agosto de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía
4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE COMPAÑIA MINERA PODEROSA S.A.
De la revisión de los actuados, se ha identificado que COMPAÑIA MINERA PODEROSA S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 382-2022- SUNAFIL/ILM, que confirmó la sanción impuesta de S/ 9,450.00 por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución, el 01 de marzo de 2022.
8 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, artículo 14
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por COMPAÑIA MINERA PODEROSA S.A.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 16 de marzo de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 382-2022-SUNAFIL/ILM, solicitando la nulidad de la misma señalando los siguientes alegatos:
i. Sostiene que se ha producido una interpretación errónea del artículo 68 de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, concordante con el artículo 27 del Decreto Supremo N° 055-2010-EM, pues han cumplido estrictamente con las obligaciones que les corresponde como titulares de la unidad de producción minera donde ocurrió el accidente del trabajador de la contratista EJMAC E.I.R.L., al garantizar el diseño, la implementación y evaluación de gestión en seguridad y salud en el trabajo, invocando los alegatos del recurso de apelación (la celebración de un contrato de Obra, compromiso de cumplimiento, entre otros), desarrollando los incisos del artículo antes invocado. ii. La propia Intendencia reconoce a través del considerando 3.9 que se contaba con instrumentos para minimizar los riesgos de la actividad de perforación, creando condiciones seguras de trabajo, considerándose medidas de control y/o preventivas necesarias. iii. De igual forma, la propia contratista contaba con sus propios equipos de protección personal debidamente identificados con el logotipo de dicha empresa, distinguiéndose los equipos propios de los de la contratista. iv. Además de supervisar que la contratista brindara las capacitaciones que le correspondían en su calidad de empleadora, también proporcionó capacitaciones a todo el personal que labora en sus unidades de producción minera, incluidos sus propios trabajadores y los trabajadores de las empresas contratistas. v. Se han ejecutado acciones de inspecciones y auditoría, el cual se materializa a través un procedimiento de coordinación entre los representantes de las empresas. vi. Se ha verificado la contratación de los seguros de acuerdo a la normativa vigente efectuada por cada empleador durante la ejecución del trabajo, establecida en la Cláusula Décimo Sexta del Contrato de Obra celebrado con la empresa EJMAC E.I.R.L. vii. Se ha interpretado erróneamente el literal c) del artículo 26 de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo e inaplicado los artículos 2 y 5 de la Ley N° 29245, Ley de Tercerización Laboral y del artículo 5 de su reglamento, Decreto Supremo N° 006-2008- TR. viii. Si bien COMPAÑIA MINERA LA PODEROSA S.A. tiene el deber de supervisión, este debe ser analizado en base a los criterios y principios de razonabilidad y proporcionalidad,
dentro de los cuales se solicita a la contratista y se revisan sus reportes y documentos de supervisión, dentro de los que se encuentran los Procedimientos Escritos de Trabajo Seguro (PETS), resultando desmedida la exigencia de que la supervisión in situ sea continua y hasta ininterrumpida, por lo que han cumplido con su deber de supervisión. ix. Así, la responsabilidad que debe asumir el empleador por accidentes de trabajo ocurridos en el marco de una relación laboral, es una responsabilidad contractual subjetiva, por lo que bastaría con la diligencia ordinaria en la obligación de prevención del empleador en los accidentes de trabajo para que se libere de responsabilidad civil- laboral. x. Por ello, al haberse cumplido con los literales del artículo 68 de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, la empresa ha cumplido con su deber de prevención, por lo que no se ha producido un supuesto de vulneración normativa, como se sostiene. Cita la Casación N° 2293-2012-Cusco, que establece la responsabilidad laboral por accidentes de trabajo se rige en función al incumplimiento del empleador de su deber de seguridad. xi. Sostiene que se ha producido también un supuesto de inaplicación del artículo 139 de la Constitución Política, al sostener que la resolución de Intendencia no tiene una debida motivación, vulnerándose al debido procedimiento, pues se pone en evidencia una falta de análisis del caso.
Análisis Del Recurso De Revisión
De los precedentes de observancia obligatoria y la conducta sancionada bajo el numeral 28.11 del artículo 28 del RLGIT
El artículo VI del Título Preliminar del TUO de la LPAG dispone que aquellos actos administrativos que resuelven casos particulares, “…interpretando de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación, constituirán precedentes administrativos de observancia obligatoria…”, constituyendo fuente de Derecho, de conformidad con el numeral 2.8 del artículo V de la norma en mención.
De igual forma, el Reglamento del Tribunal, mediante los artículos 3, 22 y 23, señala que constituye una competencia del Tribunal de Fiscalización Laboral – a través de su Sala Plena– el establecimiento de precedentes de observancia obligatoria, bajo los criterios establecidos por el TUO de la LPAG (interpretación de modo expreso y con carácter general), obligatorio para las entidades del Sistema de Inspección del Trabajo cuando así se precise expresamente, y siempre que una norma con rango de ley o decreto supremo no establezca lo contrario, entrando en vigencia al día siguiente de su publicación en el diario oficial El Peruano, salvo que el Tribunal expresamente disponga su vigencia diferida.
Así, mediante Resolución de Sala Plena N° 005-2022-SUNAFIL/TFL, publicada el 18 de agosto de 2022 en el diario oficial El Peruano, se resolvió establecer como precedentes administrativos de observancia obligatoria los fundamentos 6.15, 6.18, 6.19, 6.20 y 6.21, bajo los siguientes alcances:
“6.15 En ese entendido, debemos señalar que el tipo de análisis de los accidentes de trabajo puede ser multicausal y en esa medida, es posible que la imputación por la infracción contemplada en los numerales 28.10 y 28.11 del artículo 28 del RLGIT obedezca a más de una subsunción plausible, si el inspector actuante da cuenta del nexo de causalidad entre la falta determinada y el tipo sancionador de dichos artículos. De esa forma, dos o más incumplimientos
pueden ser plenamente aptos de producir el hecho reprochado (el accidente de trabajo) y la subsunción en cualquiera de los citados numerales del artículo 28 del RLGIT es autorizada por la gravedad de la afectación al interés público al que la sanción atiende: la protección de la salud y la vida de los trabajadores
De esta forma, una investigación de la inspección del trabajo puede bien determinar un árbol de causas, esto es, “todos los antecedentes recopilados que han dado lugar al accidente, así como los vínculos lógicos y cronológicos que los relacionan; se trata de una representación de la red de antecedentes que han provocado directa o indirectamente la lesión”. En el examen de la inspección del trabajo —que debe trasladarse al acta de infracción— los órganos del procedimiento administrativo sancionador deben ocuparse de establecer la suficiencia en la determinación de los nexos causales exigidos en los numerales 28.10 y 28.11 del artículo 28 del RLGIT, para así establecer si existe uno o más de un incumplimiento que sea suficientemente apto para convertirse en causa del accidente de trabajo y, por lo tanto, punible bajo el tipo sancionador correspondiente.
Como puede comprobarse, las citadas normas despliegan un reproche cualificado, cuando el comportamiento constitutivo de infracción tiene, además, un resultado dañoso determinado (“accidente de trabajo”). Esto afirma al elemento disuasivo de la sanción administrativa ante un hecho “que ocasiona” consecuencias especialmente graves dentro del sistema jurídico. De esta forma, si dos o más incumplimientos son causas suficientes del accidente de trabajo, podrían ser válidamente imputados de forma independiente a través de los numerales 28.10 o 28.11 del artículo 28 del RLGIT, según corresponda, si el inspector expresa los nexos de causalidad correspondientes.
Cabe señalar que, para la configuración de los tipos sancionadores previstos en los numerales 28.10 y 28.11 del artículo 28 del RLGIT —en tanto refieren a un resultado especialmente dañoso— se requiere de la concurrencia de los siguientes presupuestos:
i) Para ambos supuestos: Que el incumplimiento a la normativa en seguridad y salud en el trabajo haya ocasionado el accidente de trabajo; y, ii) Para el supuesto establecido en el artículo 28.10 del artículo 28 del RLGIT: que como consecuencia de lo señalado en el literal i) se haya producido daños en el
cuerpo o la salud del trabajo que requieran asistencia o descanso médico, conforme al certificado o informe médico legal. iii) Para el supuesto establecido en el artículo 28.11 del artículo 28 del RLGIT: que como consecuencia de lo señalado en el literal i) el accidente produzca el fallecimiento del trabajador.
Así, cuando se invoca alguna de estas normas sancionadoras, todas las premisas indicadas anteriormente deberían ser correctamente determinadas en el acta de infracción, con una expresión adecuada del nexo causal. En ese entendido, podemos establecer los siguientes criterios:
i) El nexo causal es el elemento gravitante para determinar la responsabilidad del empleador en los tipos sancionadores previstos en los artículos 28.10 y 28.11; en ese sentido se entiende por nexo causal a la relación causal o causalidad entre la infracción cometida y el accidente sucedido, siendo el evento trágico consecuencia de la inobservancia o incumplimiento de la normativa laboral. ii) Respecto al examen del nexo causal, los tipos infractores materia de análisis, llevan a evaluar los actuados en la fiscalización a partir de la determinación del carácter causal de la infracción respecto a cada uno de los incumplimientos detectados en los que este factor causal se encuentre presente”.
Así, cada uno de los incumplimientos sancionados bajo los numerales 28.10 o 28.11 del artículo 28 del RLGIT, deben ser susceptibles de producir el accidente o contribuir a que este se desencadene, conforme con lo determinado en la fiscalización y conforme con las condiciones establecidas en ambos tipos normativos. De manera que, si la inobservancia de las normas de seguridad y salud en el trabajo ocasiona un accidente, esta podrá dar lugar a una o a más de una sanción, siendo analizadas de manera independiente cada una de ellas respecto de su carácter causal sobre el accidente ocurrido. Por tanto, corresponderá que, por cada vez donde ese juicio causal se vea satisfecho, se aplique una sanción. (el resaltado es nuestro)
Posteriormente, mediante Resolución de Sala Plena N° 011-2022-SUNAFIL/TFL, publicada el 19 de noviembre de 2022 en el diario oficial El peruano, se aprobaron como precedentes de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo los criterios contenidos en los fundamentos 6.5.14, 6.5.15 y 6.5.16 de dicha resolución, según el siguiente detalle:
“6.5.14. En tal sentido, la supervisión en la seguridad y salud en el trabajo constituye un concepto amplio que define a acciones significativas que posibilitan la mejora continua, siendo entonces un instrumento trascendente en el diseño, desarrollo, guía y parámetros dentro de un sistema de gestión de seguridad y salud en el trabajo. Es decir, la “supervisión” no se reduce a la figura de un personal (“supervisor”) cuya función en concreto sea la de realizar la labor de ejecutar dichas acciones de control (“supervisar”). El concepto, en realidad, alude a los procedimientos y métodos diseñados y establecidos por el empleador — deudor de seguridad— para medir, recopilar y prevenir con ello
los riesgos y peligros en el trabajo. Dicha metodología y procedimientos deben ser comprobables por la inspección del trabajo a través del deber de colaboración y el ejercicio de las facultades de la inspección del trabajo. 6.5.15. Así las cosas, sobre este aspecto, lo que es objeto de sanción para la administración es la ausencia de este complejo y estructural esquema y/o diseño que conlleva la supervisión en materia de seguridad, cuya responsabilidad recae en el empleador, el cual debe llevar y estructurar el mismo, además de verificar su cumplimiento y medir sus resultados. 6.5.16. Por lo anotado, la administración debe diferenciar, como lo hace el Tribunal, (i) la falta de conocimiento de los trabajadores sobre el riesgo; y, (ii) la ausencia de supervisión. Si bien ambos conceptos se complementan en la estructura de la seguridad y salud en el trabajo; no obstante, constituyen supuestos disímiles. La primera está orientada a la falta de formación e información de los trabajadores sobre los peligros y riesgos en la prestación de servicios, y la segunda, a la carencia de un sistema o medio de supervisión por parte del empleador.” (el resaltado es nuestro)
Así, en el caso materia de autos se sancionan bajo el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT a la impugnante, por no haber cumplido la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo en materia de vigilancia, ocasionando el accidente de trabajo del señor Carlos Walter Villanueva Villanueva.
Esta Sala identifica que tanto en el Acta de Infracción como en la resolución de sanción, así como la resolución impugnada, se ha identificado como causas del accidente precisamente la omisión en la vigilancia y el cumplimiento de los estándares de trabajo implementados por la propia impugnante, materializada dicha omisión en la falta de instalación de las mallas electrosoldadas al tope de la labor, incumpliéndose los estándares de seguridad establecidos en el Procedimiento Escrito de Trabajo Seguro (PETS) de “Sostenimiento con Pernos Helicoidales y Mallas Electro soldadas” (EJM_EIN_PE_0038), así como el propio Reglamento “Acciones ante estallidos de rocas” de la impugnante, obrante a folios 178 y siguientes del expediente inspectivo (Código MIN_TOD_D_003), la cual constantemente hace referencia a una supervisión, que en el presente caso no se efectuó, conforme lo han acreditado las instancias previas.
En este extremo, es importante recordar que la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, Ley N° 29783 (en adelante la LSST), reconoce como un pilar fundamental y transversal al Principio de Prevención, entendido este como la obligación que tiene el empleador de garantizar que la permanencia del trabajador en el centro de labores así como el desempeño de las funciones asignadas no van a significar en él un menoscabo en su salud, en su bienestar o la pérdida de la vida en un caso extremo; por el contrario, las
condiciones de trabajo deben de permitirle su realización como persona y garantizar el alcance del bienestar social9.
En estricta relación con éste premisa, la LSST también define al Principio de Responsabilidad, entendido como la asunción de las “…implicancias, legales y de cualquier otra índole a consecuencia de un accidente o enfermedad que sufra el trabajador en el desempeño de sus funciones o a consecuencia de él, conforme a las normas vigentes”10, señalándose de manera expresa que:
“…en materia de seguridad y salud en el trabajo, la entidad empleadora principal responde directamente por las infracciones que, en su caso, se comentan por el incumplimiento de la obligación de garantizar la seguridad y salud de los trabajadores, personas que prestan servicios, personal bajo modalidades formativas laborales, visitantes y usuarios, los trabajadores de las empresas y entidades contratistas y subcontratistas que desarrollen actividades en sus instalaciones...” 11
Así, a través de la obligación de garantizar la vida, la salud y el bienestar de los trabajadores y de todo aquel que se encuentre dentro del centro de labores, el empleador debe de adoptar una serie de medidas de prevención12 de acuerdo con el orden de prioridad preestablecido por Ley.13 Precisamente en el caso de empresas usuarias, aplica lo dispuesto en el artículo 103 de la LSST:
“Artículo 103. Responsabilidad por incumplimiento a la obligación de garantizar la seguridad y salud de los trabajadores En materia de seguridad y salud en el trabajo, la entidad empleadora principal responde directamente por las infracciones que, en su caso, se cometan por el incumplimiento de la obligación de garantizar la seguridad y salud de los trabajadores, personas que prestan servicios, personal bajo modalidades
9 Constitución Política del Perú de 1993 Artículo 22.- El trabajo es un deber y un derecho. Es la base del bienestar social y un medio de realización de la persona 10 Artículo II del Título Preliminar de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, Ley N° 29783. 11 Artículo 103 de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, Ley N° 29783. 12 Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, Ley N° 29783 Artículo 50. Medidas de prevención facultadas al empleador El empleador aplica las siguientes medidas de prevención de los riesgos laborales: a) Gestionar los riesgos, sin excepción, eliminándolos en su origen y aplicando sistemas de control a aquellos que no se puedan eliminar. b) El diseño de los puestos de trabajo, ambientes de trabajo, la selección de equipos y métodos de trabajo, la atenuación del trabajo monótono y repetitivo, todos estos deben estar orientados a garantizar la salud y seguridad del trabajador. c) Eliminar las situaciones y agentes peligrosos en el centro de trabajo o con ocasión del mismo y, si no fuera posible, sustituirlas por otras que entrañen menor peligro. d) Integrar los planes y programas de prevención de riesgos laborales a los nuevos conocimientos de las ciencias, tecnologías, medio ambiente, organización del trabajo y evaluación de desempeño en base a condiciones de trabajo. e) Mantener políticas de protección colectiva e individual. f) Capacitar y entrenar anticipada y debidamente a los trabajadores. 13 Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, Ley N° 29783 Artículo 21. Las medidas de prevención y protección del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo Las medidas de prevención y protección dentro del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo se aplican en el siguiente orden de prioridad: a) Eliminación de los peligros y riesgos. Se debe combatir y controlar los riesgos en su origen, en el medio de transmisión y en el trabajador, privilegiando el control colectivo al individual. b) Tratamiento, control o aislamiento de los peligros y riesgos, adoptando medidas técnicas o administrativas. c) Minimizar los peligros y riesgos, adoptando sistemas de trabajo seguro que incluyan disposiciones administrativas de control. d) Programar la sustitución progresiva y en la brevedad posible, de los procedimientos, técnicas, medios, sustancias y productos peligrosos por aquellos que produzcan un menor o ningún riesgo para el trabajador. e) En último caso, facilitar equipos de protección personal adecuados, asegurándose que los trabajadores los utilicen y conserven en forma correcta.
formativas laborales, visitantes y usuarios, los trabajadores de las empresas y entidades contratistas y subcontratistas que desarrollen actividades en sus instalaciones.
Asimismo, las empresas usuarias de empresas de servicios temporales y complementarios responden directamente por las infracciones por el incumplimiento de su deber de garantizar la seguridad y salud de los trabajadores destacados en sus instalaciones.”
Por ello, no basta que se invoque la realización de capacitaciones o evaluaciones efectuadas por parte de la titular a su sistema de gestión, cuando de lo actuado en la etapa inspectiva se acreditó que el accidente ocurrió precisamente por la falta de liderazgo y supervisión en la “identificación y evaluación inadecuada de exposición a pérdidas por parte de la supervisión al no hacer cumplir el colocado de malla hasta el tope de la labor”, conforme lo señala el “Informe de Investigación del Accidente del Trabajador Carlos Walter Villanueva Villanueva”, elaborado por la propia empresa contratista EJMAC E.I.R.L., obrante a folios 15 y siguientes del expediente inspectivo. Esta información fue corroborada por los propios inspectores comisionados, al identificarse como una falla del Sistema de Gestión la supervisión deficiente, según la propia Acta de Infracción:
Figura N° 01
Por ello, carece de asidero fáctico lo sostenido por la impugnante al desarrollar cada uno de los literales del artículo 68 de la LSST señalando que cumplió con la normativa vigente, pues de haberse efectuado una correcta supervisión por parte de ésta se hubiese detectado con anticipación la incorrecta instalación de la malla, cuya finalidad precisamente era la de prevenir el impacto de la roca como consecuencia de las labores de voladura.
En ese sentido, se encuentra acreditada la omisión de supervisión, siendo una de las causas de la ocurrencia del accidente sufrido por el trabajador de la empresa contratista. Precisamente el considerando 3.9 de la Resolución de Intendencia, invocado por la impugnante, acredita que las labores y acciones de control no fueron suficientes;
generándose dudas razonables de si las medidas de control implementadas (y desarrolladas en el recurso de revisión) tales como la implementación de auditorías, contratación de seguros y desarrollo de capacitaciones por parte de COMPAÑIA MINERA PODEROSA S.A. como empresa principal realmente tuvieron la finalidad propuesta.
Finalmente, no se aprecia que se haya incurrido en supuestos de falta de motivación o en un supuesto de motivación aparente. Por el contrario, se han analizado cada uno de los descargos presentados, garantizándose el ejercicio del derecho de defensa y el debido procedimiento.
Por tales razones, se debe desestimar la nulidad deducida por la impugnante, al no evidenciarse en el presente procedimiento, que se haya incurrido en alguna causal de nulidad contemplada en el artículo 10 del TUO de la LPAG, no correspondiendo amparar este alegato.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, la multa subsistente como resultado del procedimiento administrativo sancionador sería la que corresponde a la siguiente infracción:
N° Materia Conducta Infractora Tipificación legal y calificación Seguridad y Salud en el Trabajo No cumplir la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo en materia de vigilancia, ocasionando el accidente de trabajo. Numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT aprobado por Decreto Supremo N° 019- 2006-TR
MUY GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;
SE RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por COMPAÑIA MINERA PODEROSA S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 382-2022-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador.
SEGUNDO.- CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 382-2022-SUNAFIL/ILM en todos sus extremos.
TERCERO.- Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.
CUARTO.- Notificar la presente resolución a COMPAÑIA MINERA PODEROSA S.A., y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA
20230913RAN
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Defensa SUNAFIL para empresas →Documento de carácter público reproducido con fines informativos y de análisis jurídico. Los datos de los trabajadores aparecen anonimizados por la propia autoridad. La fuente oficial y vinculante es la publicada por SUNAFIL.