Compañía Minera Antapaccay S.A — Res. 544-2022

Mediante Orden de Inspección N° 152-2019-SUNAFIL/INSSI, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa en materia de seguridad y salud en el trabajo1 (en adelante, SST). Las actuaciones inspectivas culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 040-2019- SUNAFIL/INSSI (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de dos (02) infracciones muy graves en materia de SST, en mérito al accidente de trabajo de fecha 17 de agosto de 2018, ocurrido en circunstancias que los señores Roberto Valera Chanduco y Fredy Quispe Ccorahua cayeron de la canastilla elevada por el brazo hidráulico del camión grúa impactando con el cucharon de la pala y terminando en el suelo, causando la muerte de Roberto Valera Chanduco y diferentes heridas al señor Fredy Quispe Ccorahua. 1.2 Mediante Imputación de Cargos N° 362-2020-SUNAFIL/ILM/AI1, de fecha 28 de febrero de 2020, notificada el 05 de marzo de 2020, se dio inicio a la etapa instructiva,

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 121-2021-SUNAFIL/ILM/AI1, de fecha 21 de enero de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia de Lima Metropolitana, la que mediante la Resolución de Sub Intendencia N° 167-2021- SUNAFIL/ILM/SIRE1, de fecha 25 de febrero de 2021, notificada el 01 de marzo de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 567,000.00, por haber incurrido en dos (02) infracciones MUY GRAVES en materia de Seguridad y Salud en el trabajo, tipificadas en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 567,000.00.

Con fecha 17 de marzo de 2021 la recurrente interpuso recurso de reconsideración contra la Resolución de Sub Intendencia N° 167-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE1, adjuntando como nuevos medios probatorios: i) Escrito de Demanda Contenciosa Administrativa contra OSINERGMIN a efectos de que se declare la nulidad de la Resolución No. 129- 2020-OS/TASTEM-S2; ii) Resolución No. 1, de fecha 11 de febrero de 2021, a través del cual el 15° Juzgado Permanente de Lima admitió a trámite la demanda; iii) Correo electrónico remitido por SUNAFIL de fecha 03 de marzo de 2021; iv) Memorándum Circular 001-2019-SUNAFIL/ILM. Asimismo, alega que SUNAFIL no se puede avocar a conocimiento de una materia que está siendo analizada en el poder judicial.

Mediante Resolución de Sub Intendencia N° 266-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE1, de fecha 31 de marzo de 2021, la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia de Lima Metropolitana, declaró infundado el recurso de reconsideración interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 21 de abril de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 266-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE1, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 1630-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 14 de octubre de 20212, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró fundado en parte el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, adecuando el monto de la multa a la suma de S/ 283,500.00, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 02 de noviembre de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 1630-2021-SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-002248- 2021-SUNAFIL/ILM, recibido el 17 de diciembre de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la COMPAÑÍA MINERA ANTAPACCAY S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la COMPAÑÍA MINERA ANTAPACCAY S.A.

A fin de poder esclarecer los alegatos de la impugnante, corresponde hacer un breve repaso por la normativa que desarrolla las competencias de la Sunafil en materia de seguridad y salud en el trabajo en el sub sector Minería.

Con la promulgación de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo9, Ley N° 29783, se estableció -en su Segunda Disposición Complementaria Final- que la competencia de fiscalización minera (inicialmente transferida al Osinergmin a través de la Ley N° 28964, Ley que transfiere competencias de supervisión y fiscalización de las actividades mineras al Osinergmin10) sería transferida al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, sin especificar en la redacción inicial, los alcances de la misma; estableciéndose en su Séptima Disposición Complementaria Modificatoria que la Ley N° 28964 antes mencionada quedaba derogada.

Mediante el artículo 1 del Decreto Supremo N° 002-2012-TR11 -norma reglamentaria sectorial- se buscó precisar que las competencias transferidas al Ministerio eran las “…relativas a la supervisión, fiscalización y sanción de las normas de seguridad y salud en el trabajo de las actividades de energía y minas”, especificándose de manera expresa que “Las normas de energía y minas no vinculadas con las obligaciones o derechos laborales sobre seguridad y salud en el trabajo no son competencia del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo.” (énfasis añadido)

Posteriormente, mediante Ley N° 29901, Ley que precisa competencias del Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (OSINERGMIN)12, se reiteró en el artículo 2 que la transferencia de funciones antes señalada se limita únicamente a la “…supervisión, fiscalización y sanción en materia de seguridad y salud en el trabajo…”, añadiéndose en el artículo 3 de dicha Ley que, el Osinergmin es competente para supervisar y fiscalizar “…en el ámbito nacional, el cumplimiento de las disposiciones legales y técnicas relacionadas con las actividades de los subsectores minería, electricidad e hidrocarburos; manteniéndose las competencias para fiscalizar la seguridad de la infraestructura de los subsectores minería, electricidad e hidrocarburos”, precisándose que la derogación de la Ley N° 28964, a través de la Ley N° 28964, comprendía únicamente los alcances referidos a la supervisión y fiscalización en materia de seguridad y salud en el trabajo de competencia del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo.(énfasis añadido)

Con la creación de la SUNAFIL, esta competencia le fue transferida, en su calidad de autoridad central encargada de supervisar y fiscalizar el ordenamiento jurídico sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo en el sector privado, entre otro; para que posteriormente mediante Decreto Supremo N° 088-2013-PCM13, se aprueben dos (02) anexos conteniendo el “Listado de funciones técnicas bajo el ámbito de competencia del Osinergmin” de los subsectores Energía, Hidrocarburos y Minería, y señalándose en el artículo 2 de dicho decreto lo siguiente:

Así, el Anexo 2 del referido Decreto Supremo N° 088-2013-PCM detalló las funciones técnicas del Osinergmin en el sub sector Minería, reconociéndose la capacidad técnica especializada del Osinergmin en asuntos de su competencia, y añadiendo en el punto 6 la facultad de supervisar la seguridad de las actividades mineras: Figura N° 01

En ese orden de ideas, la impugnante señala “…que se han abocado a la investigación de obligaciones de carácter técnico o de infraestructura en minería, cuya fiscalización es competencia exclusiva del Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minas”, siendo la competencia de la SUNAFIL únicamente sobre “aspectos formales en seguridad y salud en el trabajo”.

Así, a criterio de la impugnante, una norma reglamentaria, como lo constituye el Decreto Supremo N° 088-2013-PCM, habría modificado los alcances de las leyes N°s 29783, 29981 y 29901, limitando las facultades de inspección de la Sunafil a un carácter residual en materia de seguridad y salud en el trabajo.

Esta Sala considera que tal interpretación desconoce los alcances del Principio de Legalidad antes referido, al cual toda autoridad administrativa se encuentra obligada de cumplir y respetar. Una interpretación a contrario sensu acarrearía la nulidad del acto administrativo que contenga tal disposición, según lo señalado en el inciso 1 del artículo 10 del TUO de la LPAG14, toda vez que la propia Constitución Política del Perú establece en el artículo 51 lo siguiente:

Por ello, las precisiones y reglamentaciones efectuadas por el Decreto Supremo N° 088- 2013-EM, se enmarcan en la capacidad técnica que caracteriza al Osinergmin para vigilar el cumplimiento de la seguridad en las infraestructuras del subsector Minería y de todas aquellas obligaciones de seguridad no vinculadas a la seguridad y salud en el trabajo en las actividades mineras. Competencia que es diferente a la de la SUNAFIL, en cuanto autoridad encargada de la supervisión del cumplimiento de las normas del orden jurídico en materia de derecho laboral y también de seguridad y salud en el trabajo a nivel nacional, de acuerdo a la Ley 29981.

Bajo los mismos alcances, la norma sectorial de seguridad y salud en el trabajo del caso materia de autos (el Reglamento de Seguridad y Salud Ocupacional en Minería, aprobado por Decreto Supremo N° 024-2016-EM) reitera en el artículo 9 tal disposición:

A manera referencial para el presente caso, por ejemplo, el Protocolo N° 004- SUNAFIL/INII, denominado “Protocolo para la fiscalización en materia de seguridad y salud en el trabajo en el sub sector de Minería”, aprobado por Resolución de Superintendencia N° 265-2017-SUNAFIL, dispone lo siguiente, en el numeral 7.2.5:

Por las consideraciones antedichas, no cabe acoger este extremo del recurso de revisión. 15

La impugnante señala que corresponde revocar la sanción impuesta por la autoridad administrativa, debido a que la misma materia ha sido sometida a conocimiento del Poder Judicial por medio de una Acción Contencioso Administrativo.

Sobre el particular, el artículo 75 TUO de la LPAG, prescribe lo siguiente:

Recibida la comunicación, y sólo si estima que existe estricta identidad de sujetos, hechos y fundamentos, la autoridad competente para la resolución del procedimiento podrá determinar su inhibición hasta que el órgano jurisdiccional resuelva el litigio. La resolución inhibitoria es elevada en consulta al superior jerárquico, si lo hubiere, aun cuando no medie apelación. Si es confirmada la resolución inhibitoria es comunicada al Procurador Público correspondiente para que, de ser el caso y convenir a los intereses del Estado, se apersone al proceso”.

Así, para que proceda la inhibición en sede administrativa, se requiere necesariamente de los siguientes presupuestos: i) una cuestión contenciosa suscitada entre dos particulares dentro de un procedimiento administrativo, ii) que la cuestión contenciosa verse sobre relaciones de derecho privado, iii) la necesidad objetiva de obtener el

Por su parte, en consideración a lo previsto en la LGIT, se considera al Sistema de Inspección del Trabajo, como un sistema único, polivalente e integrado, constituido por el conjunto de normas, órganos, servidores públicos y medios que contribuyen al adecuado cumplimiento de la normativa sociolaboral, de seguridad y salud en el trabajo y cuantas otras materias le sean atribuidas. Asimismo, la Inspección del Trabajo, es el servicio público que se encarga permanentemente de vigilar el cumplimiento de las normas de orden sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, de exigir las responsabilidades administrativas que procedan, orientar y asesorar técnicamente en dichas materias; así como, de conciliar administrativamente en las materias que correspondan, y teniendo en cuenta el Convenio N° 81 de la Organización Internacional del Trabajo”.

En el caso en particular, luego de la consulta efectuada en la página de “Consulta de Expedientes Judiciales” del Poder Judicial17, se advierte que la impugnante interpuso una demanda por Impugnación de acto o resolución Administrativa contra el Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería - OSINERGMIN. Dicho proceso judicial viene siendo seguido en el expediente N° 05089-2020-0-1801-JR-CA-15, cuya fecha de inicio fue el 22 de octubre de 2020, conforme se puede apreciar a continuación: Figura N° 03

Como se aprecia, las partes procesales y materia que viene siendo desarrollada en el referido expediente, son diferente a las que forman parte del presente procedimiento administrativo sancionador, así como el hecho de que las materias que se vienen

Asimismo, cabe indicar que el supuesto establecido en el artículo 75 del TUO de la LPAG, es distinto al del avocamiento de causa pendiente en el Poder Judicial, que está reconocido en el inciso 2 del artículo 139 de la Constitución Política del Perú. El primero se refiere a aquellos casos en los cuales la autoridad administrativa, se convenza que una situación contenciosa surgida en el procedimiento que instruye, no permita su resolución y por ello, suspenda hasta que la autoridad judicial declare el derecho; mientras que el segundo implica la acción de desplazar la competencia de otra autoridad para conocer de un caso que originalmente estaba siendo conocido por aquel.

En el presente caso, no se ha originado un avocamiento de la autoridad inspectiva a un caso judicializado, toda vez que las partes en el proceso judicial y el presente procedimiento administrativo sancionador son diferentes, así como el hecho que la situación materia de análisis en ambos casos presenta una fundamentación diferente. Por lo que, el hecho que se encuentre desarrollando un proceso judicial por impugnación de resolución administrativa en contra de OSINERGMIN, no restringe las competencias ni las actuaciones que SUNAFIL se encuentren desarrollando. Por dichas consideraciones, no resulta amparable este extremo del recurso de revisión.

De la verificación del presente expediente, se corrobora que se imputa la comisión de la infracción tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, en mérito a la comisión de las siguientes conductas: i) No cumplir con el deber de prevención y vigilancia respecto a la Contratista Grúas y Montacarga San José, ii) No acreditar el cumplimiento de la obligación de contar con las condiciones de seguridad en el área de trabajo lo que ocasiono el accidente de trabajo. Asimismo, se verifica que los hechos generados de la sanción impuesta, se refieren al accidente de trabajo ocurrido el 17 de agosto de 2018 en las instalaciones de la impugnante, evento donde falleció el señor Roberto Carlos Valera Chanduco y quedo lesionado el señor Fredy Quispe Ccorahua, ambos Técnicos Mecánicos de ocupación. Cabe señalar que, el inspector comisionado verificó que dicho accidente de trabajo sucedió por la caída de los trabajadores antes referidos desde una plataforma elevadora móvil de personal, el cual consistía en una canastilla (plataforma de trabajo) que se desprendió del brazo hidráulico de una grúa (estructura extensible) montada en el camión de placa ACW-946, proporcionado por la Empresa Contratista Grúas San José S.A.C.

Al respecto, debemos tener en cuenta que el “Glosario de Términos” del Reglamento de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, aprobado por el Decreto Supremo N° 005- 2012-TR (en adelante, RLSST), define al accidente de trabajo como: “Todo suceso repentino que sobrevenga por causa o con ocasión del trabajo y que produzca en el trabajador una lesión orgánica, una perturbación funcional, una invalidez o la muerte. Es también accidente de trabajo aquel que se produce durante la ejecución de órdenes del empleador, o durante la ejecución de una labor bajo su autoridad, y aun fuera del lugar y horas de trabajo”.

Del mismo modo, la doctrina sostiene que “el suceso anormal, resultante de una fuerza imprevista y repentina, sobrevenido por el hecho del trabajo o con ocasión de éste, y que determina en el organismo lesiones o alteraciones funcionales permanentes o pasajeras”19. Además, se señala que “si bien se mira, el término ‘por consecuencia’ indica una causalidad inmediata, en cuanto que el trabajo produce directamente la fuerza lesiva. El término ‘con ocasión’ es más amplio, porque indica una causalidad mediata, en la medida que hay nexo causal, no sólo cuando el trabajo produce directamente la fuerza lesiva, sino también cuando sin provocarla da lugar a que ésta se produzca”20.

De lo señalado, podemos colegir que se denomina accidente de trabajo a aquel que se produce dentro del ámbito laboral, por el hecho o en ocasión del trabajo, tratándose normalmente de un hecho accidental, súbito e imprevisto, que produce daños en la salud del trabajador incapacitándolo para cumplir con su trabajo habitual de forma temporal o permanente. Pudiendo clasificarse en accidente leve, accidente incapacitante (total temporal, parcial permanente, total permanente) o accidente mortal.

Asimismo, debemos considerar que el accidente de trabajo presenta diferentes elementos, los mismos que concurren para su configuración, tales como: “a) Causa externa: Agente productor extraño a la víctima; b) Instantaneidad: Tiempo breve de duración del hecho generador; c) Lesión: El trabajador debe sufrir lesiones externas e internas como consecuencia del hecho”21.

Por su parte, el RLSST señala las causas que dan origen a los accidentes de trabajo; así, el Glosario de términos considera como causas que dan origen a los accidentes de trabajo las siguientes:

Sobre el particular, se corrobora que los hechos imputados a la impugnante se refieren a las normas de Seguridad y Salud en el Trabajo, en particular por no cumplir con la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo en materia de prevención y vigilancia respecto a su contratista, así como no cumplir con contar con condiciones de seguridad, las mismas que son atribuidas como causa del accidente de trabajo ocurrido el 17 de agosto de 2018.

Al respecto, la Ley N° 29783, Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo (en adelante, LSST) tiene como objeto promover una cultura de prevención de riesgos laborales22, a fin de prevenir los accidentes y los daños para la salud que sean consecuencia del trabajo o sobrevengan durante el trabajo. En tal sentido, es el empleador quien garantiza en las instalaciones del centro de trabajo, el establecimiento de los medios y condiciones que protejan la vida, la salud y el bienestar tanto de los trabajadores, así como de aquellos que, no teniendo vínculo laboral, prestan servicios o se encuentran dentro del ámbito del centro de trabajo23.

En esa línea argumentativa, la Seguridad y Salud en el Trabajo tiene precisamente un carácter preventivo, anticipándose a la ocurrencia de ilícitos o antijurídicos pues precisamente las consecuencias de su apartamiento, inacción u omisión impactan “en la vida, la salud y el bienestar de los trabajadores y de aquellos que, no teniendo vínculo laboral, prestan servicios o se encuentran dentro del ámbito del centro de labores.” Cabe señalar que, la LSST reconoce como un pilar fundamental y transversal al

Asimismo, la norma mencionada en el párrafo anterior, en su artículo 21 prescribe que, “Las medidas de prevención y protección dentro del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo se aplican en el siguiente orden de prioridad: a) Eliminación de los peligros y riesgos. Se debe combatir y controlar los riesgos en su origen, en el medio de transmisión y en el trabajador, privilegiando el control colectivo al individual; b) Tratamiento, control o aislamiento de los peligros y riesgos, adoptando medidas técnicas o administrativas; c) Minimizar los peligros y riesgos, adoptando sistemas de trabajo seguro que incluyan disposiciones administrativas de control; d) Programar la sustitución progresiva y en la brevedad posible, de los procedimientos, técnicas, medios, sustancias y productos peligrosos por aquellos que produzcan un menor o ningún riesgo para el trabajador; e) En último caso, facilitar equipos de protección personal adecuados, asegurándose que los trabajadores los utilicen y conserven en forma correcta”.

Por su parte, el artículo 49 establece: “El empleador tiene las siguientes obligaciones: a) Garantizar la seguridad y la salud de los trabajadores en el desempeño de todos los aspectos relacionados con su labor, en el centro de trabajo o con ocasión del mismo; b) Desarrollar acciones permanentes con el fin de perfeccionar los niveles de protección existentes; c) Identificar las modificaciones que puedan darse en las condiciones de trabajo y disponer lo necesario para la adopción de medidas de prevención de los riesgos laborales; (…)”. Asimismo, su artículo 50 establece que, “El empleador aplica las siguientes medidas de prevención de los riesgos laborales: a) Gestionar los riesgos, sin excepción, eliminándolos en su origen y aplicando sistemas de control a aquellos que no se puedan eliminar; b) El diseño de los puestos de trabajo, ambientes de trabajo, la selección de equipos y métodos de trabajo, la atenuación del trabajo monótono y repetitivo, todos estos deben estar orientados a garantizar la salud y seguridad del trabajador; c) Eliminar las situaciones y agentes peligrosos en el centro de trabajo o con ocasión del mismo y, si no fuera posible, sustituirlas por otras que entrañen menor peligro; d) Integrar los planes y programas de prevención de riesgos laborales a los nuevos conocimientos de las ciencias, tecnologías, medio ambiente, organización del trabajo y evaluación de desempeño en base a condiciones de trabajo; e) Mantener políticas de protección colectiva e individual; f) Capacitar y entrenar anticipada y debidamente a los trabajadores”.

Estas obligaciones se circunscriben a que la prestación del trabajador sea segura y que, durante la relación laboral, dicha actividad no genere riesgos en su integridad física,

En ese entendido, la Corte Suprema de Justicia del Perú en su Casación Laboral 1225- 2015, Lima ha establecido:

Así, de acuerdo a lo previsto en el artículo 53 de la LSST, se confiere al empleador el deber de prevención, el mismo que también se encuentra dentro del concepto de empleador diligente, a fin de evitar poner en peligro la vida o la salud de sus trabajadores. Dicho artículo debe ser leído de manera conjunta con el artículo 94 del RLSST, que establece: “para efecto de lo dispuesto en el artículo 53 de la Ley, la imputación de responsabilidad al empleador por incumplimiento de su deber de prevención requiere que se acredite que la causa determinante del daño es consecuencia directa de la labor desempeñada por el trabajador y del incumplimiento por parte del empleador de las normas de seguridad y salud en el trabajo”.

Cabe señalar que, el Principio de Responsabilidad es entendido como la asunción de las “implicancias, legales y de cualquier otra índole a consecuencia de un accidente o enfermedad que sufra el trabajador en el desempeño de sus funciones o a consecuencia de él, conforme a las normas vigentes”24, señalándose de manera expresa que:

En consideración a las disposiciones legales antes acotadas, resulta necesario acreditar si la causa determinante de accidente de trabajo es imputable también a la responsabilidad de la impugnante, por los incumplimientos advertidos de las normas SST. En ese entendido, corresponde analizar si las infracciones imputadas presentan el nexo causal26 señalado, respecto al accidente de trabajo investigado.

Respecto al incumplimiento del deber de prevención y vigilancia a la empresa Contratista Grúas y Montacarga San José. Debemos señalar que el artículo 68 de la LSST, establece:

La norma acotada, no solamente fija la solidaridad en la responsabilidad por los accidentes (inciso d), sino que sitúa a la entidad principal en el esquema de subcontratación en el papel de deudora de la seguridad de los trabajadores desplazados a sus instalaciones. Esta garantía fluye de la lectura de los literales b), c) y d) del citado artículo.

Asimismo, es obligación del empleador el cumplimiento de la normativa de seguridad y salud en el trabajo, en cuyas instalaciones sus trabajadores desarrollen actividades conjuntamente con trabajadores de contratistas u otros, la obligación de vigilar que aquella cumpla efectivamente con sus obligaciones, todo ello, debe ser interpretado en conjunto con el principio de prevención contenido en la Ley N° 29783, que regula la garantía que, en el centro de trabajo, se establezcan los medios y condiciones que protejan la vida, salud y bienestar de los trabajadores, y de aquellos que, no teniendo vínculo laboral prestan servicios o se encuentran dentro del ámbito del centro de labores, tal como ha ocurrido en el presente caso (énfasis añadido).

En esa línea, Ospina y Béjar27, han señalado que “(…) el deber de prevención se ejerce frente aquellos que, no teniendo vínculo laboral, prestan servicios o se encuentran dentro del ámbito del centro de labores, lo cual incluye a los visitantes y usuarios, conforme a lo establecido en los artículos 68° y 103° de la LSST.” Asimismo, respecto a la obligación de la empresa usuaria de proteger la seguridad y salud en el trabajo: “En principio, cada empresa es responsable directa de las obligaciones que se hayan delimitado producto de la coordinación; además, la empresa principal tiene a su cargo el deber de vigilancia del cumplimiento de las obligaciones a cargo de la tercerizadora. Sin embargo, si esta última incumple con sus deberes asignados, la empresa principal, en virtud del deber de prevención erga omnes y del deber de garantizar la aplicación del Sistema de Gestión en Seguridad y Salud en el Trabajo que ostenta, deberá acudir al auxilio directo del trabajador desamparado por la empresa tercerizadora”28 (énfasis añadido).

Asimismo, el artículo 17 del Instrumento Andino de Seguridad y Salud en el Trabajo, aprobada por la Decisión N° 584 de la Comunidad Andina de Naciones, establece que siempre que dos o más empresas o cooperativas desarrollen simultáneamente actividades en un mismo lugar de trabajo, los empleadores serán solidariamente responsables por la aplicación de las medidas de prevención de riesgos laborales; debiendo entenderse para el presente caso que tanto la empresa de intermediación laboral como la usuaria les une un vínculo obligacional con el trabajador destacado por medio del cual éste último tiene derecho a exigir la aplicación de las medidas de prevención de riesgos laborales a cualquiera de ellos, para la protección eficaz de su seguridad y salud.(énfasis añadido)

En tal sentido, en un escenario donde varias empresas desarrollan actividades en un mismo centro de trabajo, quien sea titular o asuma el contrato principal deberá entablar una coordinación con las demás empresas con las que se vincula contractualmente determinando a quien le corresponde, de acuerdo a las condiciones de la actividad económica y a las capacidades empresariales, dar cumplimiento a las obligaciones de seguridad y salud en el trabajo establecidas en la normatividad vigente, en favor del personal de aquellas empresas; puesto que, en caso de no hacerlo, la empresa principal, en virtud de su deber de garantía establecido en el artículo 68 de la LSST, es quien deberá asumir el cumplimiento de las referidas obligaciones, aun cuando por disposición legal se le atribuya a su empleador, salvo en aquellos casos en que determinada obligación debe ser asumida por una de las partes de modo indisponible por mandato legal.

Como es de verse, es obligación de los empleadores el garantizar el establecimiento de los medios y condiciones que protejan la vida, la salud y el bienestar del trabajador afectado, cumpliendo con realizar la vigilancia en el cumplimiento de la seguridad y salud en el trabajo.

Ahora bien, es innegable la obligación que tienen los empleadores, de dar cumplimiento a las normas en materia de seguridad y salud en el trabajo. En el caso en particular, se verifica que la impugnante alega haber verificado las que el equipo utilizado el día del accidente de trabajo contaba con las certificaciones para su uso, así como que contaban con un supervisor permanente.

Sobre el particular, a folio 67 corre el “Certificado de inspección de camión grúa de pluma articulada montado sobre camión estándar”, certificado N° PER-301/16-2565- 011 Rev.0, de fecha 12 de enero de 2018, efectuado en el vehículo de placa de rodaje ACW-946, vehículo utilizado el día del accidente, el cual concluye, en dicha fecha, que “la inspección de Grúa de Pluma Articulada Montado sobre Camión Estándar es conforme”. Asimismo, adjunta el Informe de Inspección N° PER-301.18.AC01 Rev.0129, de fecha 27 de agosto de 2018, referente a la verificación visual de los componentes de unión de la canastilla y la pluma de la grúa de brazo articulado, concluyendo: “i) Se ha determinado que la distinta forma como se ha montado el acople en comparación a lo certificado (Referencia IT 301.18.1491) dejan sin efecto la certificación inicial toda vez que en el proceso realizó la inspección visual y supervisión de pruebas de la configuración que el cliente nos presenta; ii) Se ha determinado que la certificación de la canastilla se realizó en la grúa dé brazo articulado montada sobre camión ABQ764 (Referencia IT 301.18.1491 Foto N 10), distinta a la que se encontraba trabajando en el momento del accidente ACW946, por lo tanto dejan sin efecto la certificación inicial toda vez que en el proceso realizó la inspección visual y supervisión de pruebas de la configuración que el cliente presenta; iii) Al momento de la inspección se encontraron observaciones que afectaron el acoplamiento de la Canastilla de FERRARI INT 2, Modelo: FAV 1400, Serie: 421, con la pluma de la grúa de brazo articulado; iv) Las pruebas realizadas en la canastilla, fueron en el camión de placa; ABQ-764 (Referencia IT 301.18.1491 Foto N 10) y no en el camión de placa ACW-946.”

Si bien es cierto, el equipo de placa ACW-946, contaba con un certificado de inspección, por el tiempo trascurrido hasta la fecha del accidente, no permite verificar que el mismo se encontraba totalmente operativo o que no presente algún desperfecto; sumado al hecho, como se ha establecido en el informe de inspección antes referido, la unión de la canastilla y la pluma de la grúa de brazo articulado, fueron materia de inspección técnica respecto al equipo de placa ABQ764, y no sobre el equipo utilizado el día del accidente de trabajo. Por tanto, atendiendo a la fecha del referido certificado, y a los hechos ocurridos el día del accidente, era responsabilidad de la impugnante, en

Asimismo, señala que cumplió con contar con un supervisor permanente; sin embargo, como se ha señalado en los fundamentos precedentes y ha sido determinado por el inspector comisionado, no cumplió con efectuar una supervisión efectiva, pues no corroboró el uso de los equipos adecuados, omitiendo advertir que la empresa contratista efectuó una modificación en el sistema de acople de la canastilla al inserto conectado al brazo articulado del camión. Hechos que no fueron advertidos y que fueron causa del accidente de trabajo, permitiendo verificar la falta de supervisión por parte de la impugnante. Por lo tanto, no corresponde acoger dicho extremo del recurso.

Respecto a las condiciones de seguridad30 en el área de trabajo. Debemos señalar que, corresponde a los empleadores establecer las condiciones de seguridad necesarias a fin de mitigar los posibles peligros y riesgos en el centro de trabajo. Así, de los actuados se verifica que la impugnante no comprobó que los equipos utilizados se encuentren, estructural, funcional y operativamente aptos para garantizar su correcto funcionamiento. Asimismo, no se verifica que, como parte de las condiciones de seguridad, y atendiendo a la particular situación de riesgo de la actividad realizada, que la contratista haya adoptado las medidas necesarias para evitar los riesgos y posibles daños, como es el caso de colocar una línea de vida, anclaje de los trabajadores a la canastilla, entre otras medidas que permitan controlar los posibles riesgos, supuestos que tampoco fueron advertidos por la impugnante, pese a encontrarse en la obligación, como se ha señalado previamente. Así, la impugnante no ha acredita un comportamiento diligente en su obligación como empresa principal para verificar el cumplimiento de las condiciones de seguridad necesarias para la ejecución del servicio, supuestos que fueron causa del accidente de trabajo.

En tal sentido, se verifica de los actuados que se ha cumplido con establecer el nexo causal entre la infracción imputada y el accidente de trabajo ocurrido. Por tanto, acreditado dicho nexo causal, corresponde confirmar la infracción imputada tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT.

La impugnante alega que el accidente de trabajo obedece a un caso fortuito. Al respecto, de acuerdo con lo establecido en el literal a) del numeral 1 del artículo 257

En similar sentido, el punto 7.1.5.2 de la versión 02 de la Directiva N° 001-2017- SUNAFIL/INII – “Directiva que regula el Procedimiento Sancionador del Sistema de Inspección del Trabajo”, aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 190- 2021-SUNAFIL (en adelante, la Directiva), señala respecto del caso fortuito o fuerza mayor lo siguiente: “(…) Respecto al literal a), caso fortuito o la fuerza mayor debidamente comprobada; deben estar referidas a hechos producidos antes de la primera actuación inspectiva en la cual participe el administrado, debiendo ser acreditado con documento públicos de fecha cierta, salvo que sean hechos de conocimiento público”

Asimismo, el profesor Morón Urbina define al “caso fortuito” como: “…un proceso causal que no es obra de la naturaleza sino del hombre, habiendo, por lo demás, un resultado imprevisible e inevitable. En el caso fortuito existe, por lo tanto, obra del hombre y presenta un nexo causal entre la acción de éste y el resultado; no obstante, es un proceso que no resulta previsible. En todo sentido, se caracteriza por su imprevisibilidad, inevitabilidad y, sobre todo, por la ausencia de relación entre la voluntad del agente y el resultado” 32

Partiendo de ello, para considerar un evento como fortuito y eximente de responsabilidad, debe determinarse, en primer lugar, la existencia del evento y, adicionalmente, que este reviste de las características de extraordinario, imprevisible e irresistible33.

En el caso en concreto, la impugnante alega que el caso fortuito obedece a la falla de la canastilla, por lo que los hechos no le pueden ser imputable. En ese entendido, como se

Por tanto, a consideración de esta Sala, el accidente sufrido no puede ser calificado como un caso fortuito, toda vez que su ocurrencia debió ser prevista como parte de los riesgos a los que se encontraban expuestos sus trabajadores. En tal sentido, lo alegado por la impugnante no lo exime de responsabilidad. Por lo que no corresponde acoger dicho extremo del recurso.

Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, precisa lo siguiente:

El Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:

En ese orden de ideas, de la revisión del expediente sancionador se observa que los alegatos del recurso de apelación han sido evaluados por la intendencia al momento de emitir la resolución impugnada; acreditándose que estos han sido debidamente evaluados y valorados, no verificándose una vulneración al derecho de defensa en

Asimismo, respecto al deber de motivación. Debemos señalar que, conforme señala el Tribunal Constitucional, la Constitución no garantiza expresamente una determinada extensión de la motivación, debiendo atenderse a lo siguiente: a) la fundamentación jurídica, b) la congruencia entre lo pedido y lo resuelto; y c) que se exprese una justificación suficiente de la decisión (fundamento jurídico 3 de la Sentencia del Tribunal Constitucional del 18 de setiembre de 2012, expediente 268-2012-PHC/TC). Asimismo, junto con la doctrina administrativista, la motivación en las resoluciones puede ser satisfecha a través de “referencias ciertas y seguras”34, como ha ocurrió en el presente caso.

Por su parte, nuestro ordenamiento jurídico ha establecido algunos alcances sobre la exigencia de la motivación de las resoluciones en el ámbito de la actuación administrativa, siendo que, en los numerales 1.2 y 1.11 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, se establecen dos reglas generales vinculadas a la motivación: (i) la obligación de la motivación en las decisiones que tome la Administración Pública, conforme al principio del debido procedimiento; y, (ii) la obligación de verificar plenamente los hechos que sustentan la decisión adoptada por la Administración Pública, conforme al principio de verdad material35.

En ese sentido, esta Sala considera que en la resolución impugnada se ha desarrollado todos los elementos presentados por la impugnante en el recurso de apelación, no evidenciándose vulneración a la debida motivación o pronunciamiento por parte de la Intendencia competente.

Respecto al extremo alegado, sobre la no notificación del Informe de Actuación Inspectiva generado en mérito la Orden de Inspección 288-2018-SUNAFIL/INSSI, con lo que se vulnera su derecho de defensa. Como se verifica de lo resuelto en la resolución impugnada, dicho extremo ya fue absuelto, en atención a que los mismos alegados que se presentan en el recurso que motiva esta resolución, fueron expuestos en el recurso de apelación. Sin perjuicio de ello, conforme se verifica del numeral 5.2. de los hechos verificados en el acta de infracción, el inspector comisionado hace referencia al referido informe, consignando que, en dicha orden, el inspector Frank Grandez Gibaja solicito la apertura de la Orden de Inspección N° 152-2019-SUNAFIL/INSSI, en mérito de la cual se emitió el acta de infracción que conllevo la apertura del presente procedimiento administrativo sancionador. Debemos tener en cuenta que en mérito a lo previsto en el artículo 13 de la LGIT y en el numeral 17.7 del RLGIT, los informes de investigación son notificado a quien denunció o solicito realiza la inspección, no siendo exigible hacia el sujeto inspeccionado; sin perjuicio de ello, con la referencia expuesta en el acta de infracción se ha permitido a la impugnante el conocimiento de la conclusión del mismo. Por tanto, se verifica que no se ha vulnerado el derecho de defensa de la impugnante, no correspondiendo atender dicho extremo del recurso.

Sobre el particular, el Tribunal Constitucional Peruano ha establecido en distintas resoluciones36 el contenido del principio, señalando en la resolución recaída en el expediente N° 02704-2012-PHC/TC, fundamento 3.3 que: “El Non Bis In Ídem es un principio que informa la potestad sancionadora del Estado, el cual impide –en su formulación material- que una persona sea sancionada o castigada dos (o más veces) por una misma infracción cuando exista identidad de sujeto, hecho y fundamento”.

Por otro lado, es preciso indicar que, de acuerdo con lo regulado en el numeral 11 del artículo 248 del TUO de la LPAG, el principio del Non Bis In Ídem, como principio de la potestad sancionadora administrativa, señala que “No se podrán imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una sanción administrativa por el mismo hecho en los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento. Dicha prohibición se extiende también a las sanciones administrativas, salvo la concurrencia del supuesto de continuación de infracciones a que se refiere el inciso 7”.

A decir de Morón Urbina, el principio del Non Bis In Ídem contempla la concurrencia de la triple identidad de sujetos, hechos y fundamentos para la exclusión de una segunda sanción, precisando que: “La propia norma nos expresa que para la exclusión de la segunda pretensión punitiva del Estado (plasmada en un procedimiento o sanción concurrente o sucesiva) tiene que acreditarse que entre ella y la primera deba apreciarse una triple identidad de “sujeto, hecho y fundamento”, dado que, si no apareciera alguno de estos elementos comunes, si sería posible jurídicamente la acumulación de acciones persecutorias en contra del administrado. Por ello, en todos los casos, los presupuestos de operatividad para la exclusión de la segunda pretensión sancionadora son tres:

En el caso concreto, se verifica que la impugnante alega la vulneración del referido principio en consideración que OSINERGMIN ya fiscalizó las mismas materias. Al respecto, como se ha señalado previamente las actuaciones inspectivas efectuadas por la SUNAFIL se centran en el cumplimiento de las obligaciones en materia de SST, que no colisionan con las competencias atribuidas al organismo antes referido. Por tanto, las actuaciones de fiscalización que puede realizar OSINERGMIN en nada restringen las facultades que tiene la SUNAFIL para las actuaciones de fiscalización realizadas en el desarrollo de las actuaciones inspectivas y durante el presente procedimiento administrativo sancionador. Asimismo, debemos considerar que tanto la fundamentación fáctica como jurídica para las actuaciones como para la determinación de las sanciones, en ambos casos es diferente. Por tanto, estando a lo señalado no se verifica la triple identidad concurrente de sujeto, hecho y fundamento.

De lo expuesto, se verifica que no se ha impuesto sanción de multa por los mismos hechos, por tanto, no se ha vulnerado el principio de non bis in ídem, de esta manera, corresponde no acoger lo alegado por la impugnante en este extremo.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, la multa subsistente como resultado del procedimiento administrativo sancionador sería la que corresponde a la siguiente infracción:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.

El artículo 16° del Reglamento del Tribunal establece una enumeración taxativa respecto de las causales por la cual se declarará la improcedencia del recurso de revisión, a saber:

Una vez apreciadas las causales de improcedencia establecidas normativamente, y analizado el Expediente elevado por la Intendencia, se evidencia que las situaciones jurídicas presentadas no se condicen con causal alguna de las contenidas en el precitado artículo 16°.

Por tal razón, habiendo superado el análisis de admisibilidad y de procedencia establecidos normativamente, resulta necesario revisar los demás elementos de Expediente relacionados con la tramitación del presente recurso.

Por lo anterior, corresponde a este Tribunal analizar el cumplimiento de los presupuestos procedimentales indispensables para el establecimiento de una relación jurídico procedimental válida, previa a que esta instancia de revisión proceda, de ser el caso, con el análisis del mérito de las alegaciones de fondo realizadas por la impugnante.

Conforme a ello, es indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento de la normativa en materia sociolaboral -tanto adjetiva como sustantiva- así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos de las autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo.

En tal sentido, como etapa previa a la emisión de un pronunciamiento sobre el fondo del procedimiento materia de análisis, en el presente caso resulta relevante analizar la existencia de los elementos jurídicos necesarios para mantener una relación jurídico procedimental; es decir, si el procedimiento administrativo mantiene las condiciones predispuestas por las normas tanto sustantivas como adjetivas para su continuación.

Es importante recordar que el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración Pública se encuentra sujeta a determinadas condiciones, incluyendo plazos, requisitos y caracteres.

En el caso del presente procedimiento administrativo sancionador, el marco normativo adjetivo correspondiente a su tramitación se encuentra conformado por la LGIT, RLGIT, el Reglamento del Tribunal y, supletoriamente, el TUO de la LPAG.

Según se aprecia, la regulación establecida por la LGIT, RLGIT y el Reglamento del Tribunal, señalan una serie de elementos necesarios para el ejercicio de la potestad sancionadora. No obstante, con relación a la institución de la caducidad administrativa, existe una referencia respecto a la eventual suspensión en un supuesto concreto: el inicio de la Audiencia de Conciliación Administrativa.

Consecuentemente, la regulación establecida para el procedimiento administrativo sancionador, en general, y la caducidad, en particular, se encuentran reguladas - supletoriamente- por el TUO de la LPAG, considerando especialmente el Capítulo III de su Título IV.

A este saber, el ejercicio de la potestad sancionadora -incluyendo aquella ejercida por todas las autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo- se encuentra sujeta a los límites y la regulación contenida en las normas adjetivas del sistema, dentro de las cuales se encuentra -por aplicación supletoria- el TUO de la LPAG.

Conforme a lo anterior, la regulación establecida en el TUO de la LPAG, respecto de la institución de la caducidad contiene parámetros indispensables para el ejercicio de la potestad sancionadora; es decir, impone determinadas cargas a la Administración dado que la potestad sancionadora resulta en un régimen restrictivo de derechos de los administrados.

Con relación a las normas que establecen restricciones, el Tribunal Constitucional se ha pronunciado en reiterada jurisprudencia en el sentido de establecer la interpretación restrictiva y no analógica de tales normas. Por ejemplo, en la Sentencia recaída en el Expediente N° 02235-2004-AA, ha señalado:

Asimismo, el mismo Tribunal Constitucional ha señalado en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00015-2013-AI, que:

Complementariamente a ello, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse respecto de las competencias de los actos estatales de raigambre constitucional, identificando como una de las notas condicionantes de la competencia del acto estatal a la taxatividad, a saber:

De las notas condicionantes de la competencia del acto estatal La competencia para realizar actos estatales tiene como notas condicionantes las cuatro siguientes: la indelegabilidad, la taxatividad, la razonabilidad y la proporcionalidad. Al respecto, veamos lo siguiente: (…) b) La taxatividad El ejercicio de la competencia constitucional está limitado o reducido a lo expresamente conferido. Esta competencia no puede ser ampliada o extendida en modo alguno. Más aún, las facultades conferidas a las autoridades de los órganos u organismos estatales son objeto de interpretación restrictiva. En el ámbito del derecho constitucional opera el apotegma jurídico que dice que “sólo le está permitido al Estado aquello que expresamente le ha sido conferido”, ello a diferencia de lo dispuesto para la ciudadanía, la que se rige por el principio de que “aquello que no está prohibido, está permitido”. (énfasis añadido)

Si bien la citada Sentencia se relaciona con facultades otorgadas por las normas constitucionales y del bloque de constitucionalidad, puede aplicarse mutatis mutandis a las normas en materia del procedimiento administrativo.

Debe considerarse, en esta línea que una vulneración a la interpretación restringida de las normas que asignan competencias podría derivar en una vulneración del debido procedimiento y, consecuentemente, la nulidad del o los actos administrativos vinculados.

Por tanto, las autoridades administrativas del Sistema de Inspección del Trabajo deberán ejercer la potestad sancionadora otorgada por las normas sobre la materia respetando las garantías propias del debido procedimiento, emitiendo actos que se encuadren estrictamente en sus facultades sin interpretación extensiva o analógica.

El ejercicio de la potestad sancionadora, en lo que se refiere a la regulación de la caducidad conforme al TUO de la LPAG, implica que todas las autoridades administrativas del Sistema de Inspección del Trabajo se encuentran obligadas a cumplir con las condiciones establecidas en el artículo 259° de TUO de la LPAG:

Asimismo, se ha establecido en la Décima Disposición Complementaria Transitoria del TUO de la LPAG, lo siguiente:

Teniendo en cuenta lo señalado en el parágrafo precedente, se debe indicar que el Decreto Legislativo Nº 1272, fue publicado en el Diario Oficial El Peruano el 21 de diciembre de 2016, y entró en vigencia el día siguiente de dicha publicación, esto es, el 22 de diciembre de 2016. Por lo tanto, todos los procedimientos sancionadores que, a la fecha de entrada en vigencia de dicho Decreto Legislativo, se encontraban en trámite contaban con un plazo especial para resolver que vencía el 22 de diciembre de 2017. Consecuentemente, supuesto antedicho no resulta aplicable al presente Expediente.

Siendo ello así, cabe mencionar que el artículo 259° del TUO de la LPAG, establece que la caducidad administrativa es declarada de oficio por el órgano competente. El administrado se encuentra facultado para solicitar la caducidad administrativa del procedimiento en caso el órgano competente no la haya declarado de oficio. (énfasis añadido)

Conforme se aprecia, las condiciones que deberán cumplir las autoridades administrativas del Sistema de Inspección del Trabajo en ejercicio de la potestad sancionadora, con relación a la eventual caducidad del procedimiento, son las siguientes:

Es importante destacar que, dado el marco normativo y jurisprudencial analizado, el incumplimiento de alguno de los elementos contenidos en el artículo 259° del TUO de la LPAG, podría configurar un supuesto de vulneración al debido procedimiento y, por tanto, acarrear una nulidad.

Sobre el particular, para Morón Urbina, la caducidad tiene las siguientes características:

Sobre el particular, la caducidad implica someter al procedimiento sancionador a un plazo máximo que, luego de transcurrido sin que se haya expedido resolución final, provoca el archivo del procedimiento. Cabe señalar que, la regulación expresa de dicha figura en el procedimiento administrativo sancionador peruano es relativamente nueva; así, de la exposición de motivos del Decreto Legislativo N° 1272, que incorpora la caducidad administrativa, se advierte que la voluntad del legislador al incorporar la caducidad en el TUO de la LPAG, era establecer un plazo razonable a partir del cual se considerará que el procedimiento caducó.

Es oportuno referir que la caducidad es contemplada de diversas formas39: i) Caducidad carga que consiste esencialmente en la previsión de un plazo determinado para ejercer un derecho, como sucede con los plazos que establece la ley para interponer recursos administrativos; ii) Caducidad sanción que consiste en la pérdida de un derecho por el incumplimiento de alguna obligación prevista como requisito para conservar dicho derecho. A diferencia del caso anterior, no se trata de una restricción para ejercer el derecho, sino que se prevé para extinguir un derecho que ya se tiene; y, iii) Caducidad perención que es justamente la que se regula en el procedimiento sancionador peruano. En estos casos, el vencimiento del plazo que prevé el ordenamiento jurídico genera el archivo del procedimiento.

Cabe precisar que, el Tribunal Constitucional en el expediente N° 00156-2012- PHC/TC, reconoce que en virtud del principio de razonabilidad las partes tienen derecho a ser investigados y juzgados dentro de un plazo razonable, lo cual resulta trasladable al ámbito administrativo. De esta manera, se otorga seguridad y confianza al administrado al disponer a la caducidad como una de las formas de conclusión del procedimiento motivada por el transcurso del tiempo. Asimismo, la eficacia es un principio que fundamenta la regla de caducidad, porque al establecer un lapso en que la administración debe resolver, se garantiza que actúe eficaz y eficientemente.

En el caso en particular, con fecha 05 de marzo de 2020 se notificó la Imputación de Cargos N° 362-2020-SUNAFIL/ILM/AI1, dando inicio al procedimiento sancionador, el mismo que en primera instancia se emitió la Resolución de Sub Intendencia N° 167- 2021-SUNAFIL/ILM/SIRE1, notificada el 01 de marzo de 2021, esto es, habiendo transcurrido más de nueve (09) meses desde la notificación de la imputación de cargos.

Al respecto, se evidencia que, en consideración al estado de emergencia decretado por el Estado Peruano, en el marco de la pandemia global por el COVID-19, se emitió el Decreto Urgencia N° 029-2020 publicado el 20 de marzo de 2020, el mismo que establecía:

Dicha suspensión resultó de aplicación desde el 21 de marzo al 06 de mayo de 2020. Cabe señalar, que mediante Decreto de Urgencia N° 053-2020, de fecha 05 de mayo de 2020 y Decreto Supremo N° 087-2020-PCM, de fecha 20 de mayo de 2020, se amplió los plazos de suspensión, en los mismos términos del Decreto Urgencia N° 029-2020, hasta el 10 de junio de 2020.

Del mismo modo, para en el caso particular de la SUNAFIL, se emitió la Resolución de Superintendencia N° 074-2020-SUNAFIL, que suspendía los plazos desde el 16 de marzo de 2020 al 06 de mayo de 2020, Resolución de Superintendencia N° 080-2020- SUNAFIL, que suspendía los plazos desde el 07 de mayo de 2020 al 27 de mayo de 2020, Resolución de Superintendencia N° 083-2020-SUNAFIL, que suspendía los plazos desde el 28 de mayo de 2020 al 10 de junio de 2020, y Resolución de Superintendencia N° 087-2020-SUNAFIL, que suspendía los plazos desde el 11 de junio de 2020 al 26 de junio de 2020.

En tal sentido, en atención a lo previsto en el Decreto Urgencia N° 029-2020, se verifica que el citado dispositivo legal no comprende o menciona en absoluto la suspensión del plazo de caducidad, pues solo se restringe de manera general, a hacer referencia a los plazos de inicio y la tramitación de los procedimientos, mas no expresamente a la caducidad. (énfasis añadido)

Sobre el particular es relevante recordar que existen consecuencias jurídicas al trascurso del tiempo, conforme recoge el Tribunal Constitucional en el Fundamento Jurídico 17 de la Sentencia recaída en el Expediente N° 00022-1996-AI, al señalar que:

Así también señala en el Fundamento Jurídico 1 de la Sentencia recaída en el Expediente N° 00523-1996-AA, que:

Consecuentemente, la caducidad es una institución que se aplica como consecuencia jurídica al trascurso del tiempo, conllevando la aplicación -a pedido de parte o de oficio- del régimen previsto en el TUO de la LPAG.

Conforme se ha reiterado previamente, la regulación de la caducidad en el marco del procedimiento administrativo se encuentra contenido en la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General y compendiada en el TUO de la LPAG. Lo anterior supone que una modificación al plazo de caducidad requiere re una norma con rango de ley, conforme a la aplicación del principio de legalidad.

En dicho contexto, en aplicación del principio de legalidad40, piedra angular del derecho administrativo, ante la falta de regulación expresa de las normas (decretos de urgencia) antes citadas, se evidencia que la caducidad no se encuentra contemplada como parte de la suspensión de plazos establecida por el Decreto de Urgencia N° 029-2020.

Admitir lo contrario implicaría vulnerar dicho principio de legalidad. Además, tal razonamiento es coherente con el principio del debido procedimiento41, pues de

Cabe señalar, que la caducidad no admite ni suspensión ni interrupción42, siendo un plazo de obligatorio cumplimiento para la administración pública.

La caducidad impacta, además, en la competencia43, como requisito de validez del acto administrativo. Cabe resaltar que la competencia es una facultad por tiempo determinado; esto es, transcurrido dicho plazo el procedimiento debe caducar inexorablemente, salvo suspensión realizada expresamente por norma con rango de ley, en el sentido que la autoridad había perdido competencia para resolver44.

Asimismo, de la regla expresa contenida en el TUO de la LPAG, se desprende que en materia administrativa se fija un plazo de caducidad de nueve (09) meses, con la posibilidad excepcional de ser ampliado como máximo por tres (03) meses adicionales, constituyendo requisito para dicha ampliación, la emisión de una resolución debidamente sustentada. Cabe destacar que este es un plazo que opera por defecto, ante la ausencia de una norma especial que prevea un plazo diferente. Así, se desprende que la intención del legislador es que cualquier regla que se establezca en referencia a la caducidad, ya sea modificación del plazo, posible suspensión, entre otros, deben estar expresamente contenidas en la ley.

Como se evidencia, la norma es clara al establecer la aplicación automática de la caducidad teniendo como consecuencia el archivo del procedimiento. Para dicho efecto la misma puede ser declarada de oficio, sin perjuicio que el administrado pueda también pedirla. Lo señalado determina la importancia de la caducidad como una regla de interés público, la misma que, al ser advertida, debe ser declarada de manera obligatoria, no pudiendo el administrado renunciar a la misma. Por tanto, ese carácter de interés público nos permite sostener nuevamente que la caducidad no puede suspenderse ni interrumpirse, salvo por una norma con rango de ley. Así, tampoco los casos de fuerza mayor pueden admitir la suspensión del plazo de caducidad, pues ello implica que dicho riesgo lo asuma el administrado, cuando es la administración la que se encuentra en una mejor situación para enfrentar ese riesgo.

Por las consideraciones señaladas, la ausencia de una suspensión expresa de los plazos de caducidad tiene como consecuencia que estos sigan computándose, debiéndose verificar el exceso del plazo nueve (09) meses otorgados por la norma,

Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. (…)” 42 Morón, Comentarios a la Ley del Procedimiento…, 528 43 TUO de la LPAG, “Artículo 3.- Requisitos de validez de los actos administrativos Son requisitos de validez de los actos administrativos: 1. Competencia. - Ser emitido por el órgano facultado en razón de la materia, territorio, grado, tiempo o cuantía, a través de la autoridad regularmente nominada al momento del dictado y en caso de órganos colegiados, cumpliendo los requisitos de sesión, quórum y deliberación indispensables para su emisión.” 44 Jaime Orlando Santofimio, Compendio de derecho administrativo. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2017, 486