| Resolución N° | 0706-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 1300-2017-SUNAFIL/ILM |
| Procedencia | INTENDENCIA DE LIMA METROPOLITANA |
| Impugnante | Chifas del Perú S.A.C |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 1560-2021- |
| Materia | SEGURIDAD Y SALUD |
| Región | Lima Metropolitana |
| Fecha | 25 de julio de 2022 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por CHIFAS DEL PERÚ S.A.C., en contra de la Resolución de Intendencia N° 1560-2021-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 1300-2017-SUNAFIL/ILM/SIRE1, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 1560-2021-SUNAFIL/ILM, en el extremo referente a la infracción muy grave en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a la empresa CHIFAS DEL PERÚ S.A.C., y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Remitir los actuados a la Intendencia de Lima Metropolitana.
SEXTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
Presidente
KATTY ANGELICA CABALLERO SEGA
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 9747-2017-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa en materia de seguridad y salud en el trabajo1. Las actuaciones inspectivas culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 2158-2017 (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otras, de una infracción muy grave en materia de seguridad y salud en el trabajo, en mérito a la denuncia del trabajador Mejía Serrano William Richard a fin de que se realice la investigación del accidente de trabajo acaecido el 02 de diciembre de 2016.
Que, mediante Imputación de Cargos N° 744-2018-SUNAFIL/ILM/SIAI, de fecha 03 de octubre de 2018, notificado el 05 de octubre de 2018, se dio inicio a la etapa instructiva,
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: gestión interna de seguridad y salud en el trabajo (sub materias: registro de accidente de trabajo, reglamento interno de seguridad y salud en el trabajo) ; equipos de protección personal; Formación e Información sobre seguridad y salud en el trabajo e identificación de peligros y evaluación de riesgos- IPER. 20555195444 soft 20555195444 soft CABALLERO SEGA Katty Angelica FAU 20555195444 soft
remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 872-2019-SUNAFIL/ILM/SIAI, de fecha 27 de marzo de 2019, (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución 1 de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 582-2019-SUNAFIL/ILM/SIRE1, de fecha 02 de julio de 2019, notificada el 04 de julio de 20192, multó a la impugnante por la suma de S/ 20,047.50, por haber incurrido, en las siguientes infracciones:
- Una infracción LEVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no cumplir con poner en conocimiento del trabajador William Richar Mejía Serrano el RISST; tipificada en el numeral 27.13 del artículo 27 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 5,467.50.
- Una infracción GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no cumplir con acreditar la entrega de equipos de protección personal para las actividades de anfitrión de mantenimiento, a favor del trabajador William Richar Mejía Serrano; tipificada en el numeral 27.9 del artículo 27 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 5,467.50.
- Una infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por incumplir las normas de seguridad y salud en el trabajo que ocasionó el accidente de trabajo de William Richar Mejía Serrano por no acreditar la formación e información en materia de seguridad y salud en el trabajo en el puesto de anfitrión de mantenimiento; tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 9,112.50.
Con fecha 25 de julio de 2019, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 582-2019-SUNAFIL/ILM/SIRE1, argumentando lo siguiente:
i. Solicita la nulidad de la resolución apelada, por cuanto existe una contradicción en ella, ya que, si bien señala que la impugnante incurre en incumplimientos en materia de seguridad y salud en el trabajo; luego indica que una de las causas del accidente de trabajo fue el factor personal, es decir, que obedeció a una conducta negligente del trabajador. Vulnerando con ello el debido proceso, en tanto existe una motivación insuficiente. ii. No se valoró los medios probatorios presentados, tales como: copia de contrato de trabajo, con lo cual se acredita el cumplimiento de obligaciones sociolaborales, copia de entrega de EPP y copia de reporte de investigación de accidente; vulnerándose su derecho defensa, debe advertirse que, en el Anexo al Contrato de trabajo, se realizaron recomendaciones de seguridad y salud en el trabajo, acreditando con ello, haber informado al trabajador, lo cual también consta en el Cargo de Charla de seguridad, presentado el 18 de setiembre de 2017; así como la charla efectuada el
2 Conforme consta a folios 85 del expediente sancionador.
mismo día en que inició sus labores. iii. La resolución impugnada señala que no se acreditó la entrega de EPP (guantes) al señor Mejía; sin embargo, de manera contradictoria se señala que se exhibió cargo de entrega de botas, cargo de entrega de política de seguridad, procedimiento de entrega de EPP y colectivo al referido trabajador, entonces existen documentos que evidencian su cumplimiento. iv. No se ha tomado en cuenta que el trabajador afectado no ha negado la entrega del reglamento interno de seguridad y salud en el trabajo. v. La multa impuesta es desproporcional y arbitraria.
Mediante Resolución de Intendencia N° 1560-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 29 de setiembre de 20213, la Intendencia de Lima Metropolitana, declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, asimismo, se modificó la sanción impuesta a una multa ascendente a S/ 14,580.00, por considerar los siguientes puntos:
i. Sobre la conducta negligente del trabajador afectado, este solo constituye una apreciación de la inspeccionada, lo cual no desvirtúa lo constatado por el personal inspectivo que determinó, como causas básicas - factores de trabajo- falta de formación e información sobre seguridad y salud en el trabajo. Por ende, aun cuando el señor Mejía haya tenido un criterio incorrecto frente al lavado de servicios, ello no ha sido la única causa que concurrió para la existencia del accidente laboral; pues en virtud al principio de responsabilidad, el empleador asume las implicancias económicas, legales y de cualquier otra índole a consecuencia de un accidente. ii. La formación no sólo consiste en la transmisión de datos o instrucciones centrales en seguridad y salud en el trabajo sobre las funciones a desarrollar, sino que aquella se traduce en la impartición de conocimientos y habilidades para que el trabajador sea capaz de desarrollar sus funciones con las mayores garantías de seguridad y salud; por lo que, el haber otorgado recomendaciones en seguridad y salud, no garantiza que se haya realizado la capacitación suficiente y adecuada sobre los riesgos específicos del puesto de trabajo. iii. La inspeccionada señala la existencia de una contradicción en la resolución apelada. Al respecto, de la revisión efectuada, no se evidencia la contradicción alegada, pues se observa que la motivación expuesta por la instancia de mérito sigue una secuencia lógica. iv. La inspeccionada, no acredita la formación e información brindada al señor Mejía, en tanto el Anexo del Contrato de Trabajo presentado por la inspeccionada no acredita la realización de las capacitaciones, asimismo, respecto a la documentación presentada en la diligencia del 18 de setiembre de 2017, obran diapositivas cuyo tema es "Inducción de seguridad y prevención"; sin embargo, estas no acreditan la realización
3 Notificada el 01 de octubre de 2021. Véase folios 116 del expediente sancionador.
de una capacitación al señor Mejía, asimismo, el documento "Cargo Charla de Seguridad" solo menciona "se ¡es explica a los anfitriones el uso correcto de EPP (guantes botas, lentes, etc.)", no obstante, no se consigna los temas específicos, ni la duración de la charla, por lo que no genera certeza de la misma. v. La resolución apelada no determinó adecuadamente responsabilidad de la inspeccionada; toda vez que el incumplimiento referido a no acreditar la entrega del Reglamento Interno de Seguridad y Salud en el Trabajo no lo califica ni tipifica dentro de lo enmarcado en el RLGIT, es decir como una infracción LEVE tipificada en el numeral 26.5 del artículo 26 del RLGIT. Por tanto, corresponde revocar en este extremo. vi. Sobre la supuesta desproporcionalidad de la multa impuesta, cabe señalar que el artículo 47 del RLGIT, se dispuso además de los criterios de graduación señalados en la LGIT, que la determinación de la sanción debe respetar los principios de razonabilidad y proporcionalidad según lo dispuesto por el artículo 248 numeral 3) del TUO de la LPAG. Cabe indicar que los montos de las multas contenidas en la tabla del RLGIT son fijas y predeterminadas, sin que la autoridad de primera instancia pueda imponer otro valor distinto. Por lo que, debe desestimarse lo alegado por la impugnante. vii. Las multas impuestas no se sustentan en un mismo hecho, pues el no haber acreditado la formación e información en seguridad y salud en el trabajo ocasionando el accidente del señor Mejía, calificado como muy grave y tipificado en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT y el incumplimiento de no acreditar la entrega de equipos de protección personal calificado como grave y tipificado en el numeral 27.9 del artículo 27 del RLGIT, conductas totalmente distintas. viii. Por tales razones, corresponde adecuar la multa impuesta, la misma que queda establecida del siguiente modo:
N° Materia Conducta infractora Trab. Afect. Tipificación legal y clasificación Multa impuesta
Seguridad y Salud en el Trabajo Por no acreditar la formación e información en materia de seguridad y salud en el trabajo en el puesto de trabajo, ocasionando el accidente de trabajo ocurrido al señor William Richar Mejía Serrano
Numeral 28.10 del artículo del RLGIT MUY GRAVE
S/ 9,112.50 Seguridad y Salud en el Trabajo Por no acreditar la entrega de equipos de protección personal para las actividades de anfitrión de mantenimiento a favor del trabajador William Richar Mejía Serrano.
Numeral 27.9 del artículo 27 del RLGIT GRAVE
S/ 5,467.50
Con fecha 26 de octubre de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 1560- 2021-SUNAFIL/ILM.
La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 000069 -2021- SUNAFIL/ILM, recibido el 13 de enero de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299814, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299815, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo6 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR7, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR8 (en adelante, el Reglamento del
4 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 5“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 6 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 7“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. 8“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa.
Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de estos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017- TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias9.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.” 9 Artículo 14 del Decreto Supremo N° 016-2017-TR.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE CHIFAS DEL PERÚ S.A.C.
De la revisión de los actuados, se ha identificado que CHIFAS DEL PERÚ S.A.C., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia Nº 1560- 2021-SUNAFIL/ILM, que declaró infundado el recurso de apelación de la impugnante, asimismo, se adecuó el monto de la sanción en S/ 14,580.00, por la comisión de, entre otra, una (01) infracción MUY GRAVE, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 04 de octubre de 2021.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por CHIFAS DEL PERÚ S.A.C.
De Los Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 26 de octubre de 2021, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1560-2021-SUNAFIL/ILM, en base a los siguientes argumentos:
i. Interpretación errónea de los artículos 52 y 60 de la Ley N° 29783. Afirma que ha cumplido con brindar la formación e información al trabajador sobre seguridad y salud en el trabajo; así como con la entrega de los equipos de protección personal (EPP) conforme el procedimiento de entrega de equipo de Protección Personal y Colectivo de abril de 2016. Sin embargo, la resolución impugnada no contiene pronunciamiento alguno sobre este aspecto, pese a lo cual confirma la sanción impuesta por una supuesta infracción del numeral 27.9 del artículo 27 del RLGIT. ii. Aplicación indebida del artículo 28 numeral 28.10, y el artículo 27 numeral 27.9 del Reglamento de la Ley N° 28806; pues para la Administración, todo el acervo documentario que obra en autos no sería suficiente, con lo cual, vulnera gravemente nuestro derecho al debido procedimiento, nuestro derecho fundamental a la presunción de inocencia, previsto en el literal e), inciso 24 del artículo 2° de la Constitución Política del Perú, el cual se encuentra recogido en el numeral 9 del artículo 248° del TUO de la LPAG, así como en el artículo 173 el TUO de la LPAG y el numeral 1.3 del artículo IV del mismo cuerpo normativo. Sostiene, además que ha cumplido con acreditar la entrega de
EPP y el uso individual como colectivo de los mismos. Además, no se ha valorado que el accidente ocurrió por la falta de habilidad del trabajador, lo que constituyó un factor personal de la ocurrencia del accidente. iii. Contravención de lo establecido en los incisos 3 y 5 del artículo 139 de la Constitución Política del Perú. La impugnada incurre en una motivación aparente, pues Administración sostiene que no se cumplió con acreditar la formación e información en materia de SST y la entrega de EPP al señor Mejía, y, producto de ello, confirma la sanción de multa por supuesta infracción de carácter muy grave y grave, respectivamente; no obstante, refiere, acreditó cumplir con sus obligaciones. Por lo que, se afectó su derecho al debido proceso.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre la entrega de equipos de protección personal
Es oportuno señalar, que el recurso de revisión solo es atendible por las infracciones muy graves, como en el presente caso por la infracción tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT10, por lo que esta Sala solo se pronunciará sobre dicho extremo. Por tanto, las demás infracciones contenidas en la resolución impugnada no serán materia de pronunciamiento, sujetándose a las consecuencias previstas conforme a Ley.
Por su parte el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, de manera taxativa determina las materias impugnables mediante el recurso de revisión, en su artículo 14, precisando: i) la inaplicación, así como la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral; y, ii) el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal de Fiscalización Laboral. Asimismo, solo se emitirá pronunciamiento respecto de las infracciones muy graves.
Sobre los alcances del Accidente de Trabajo
El “Glosario de Términos” del Reglamento de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, aprobado por el Decreto Supremo N° 005-2012-TR (en adelante, RLSST), define al accidente de trabajo como: “Todo suceso repentino que sobrevenga por causa o con ocasión del trabajo y que produzca en el trabajador una lesión orgánica, una perturbación funcional, una invalidez o la muerte. Es también accidente de trabajo aquel que se produce durante la ejecución de órdenes del empleador, o durante la ejecución de una labor bajo su autoridad, y aun fuera del lugar y horas de trabajo”.
Del mismo modo, la doctrina sostiene que “el suceso anormal, resultante de una fuerza imprevista y repentina, sobrevenido por el hecho del trabajo o con ocasión de éste, y que determina en el organismo lesiones o alteraciones funcionales permanentes o pasajeras”11. Además, se señala que “si bien se mira, el término ‘por consecuencia’ indica una causalidad inmediata, en cuanto que el trabajo produce directamente la fuerza lesiva. El término ‘con ocasión’ es más amplio, porque indica una causalidad mediata, en la medida que hay nexo causal, no sólo cuando el trabajo produce directamente la fuerza lesiva, sino también cuando sin provocarla da lugar a que ésta se produzca”12.
10 Artículo 28 del RLGIT: Son infracciones muy graves, los siguientes incumplimientos: (…) 28.10 No cumplir con la normativa en seguridad y salud en el trabajo que ocasione un accidente de trabajo que cause daño al cuerpo o a la salud del trabajador, que requiera asistencia o descanso médico, conforme al certificado o informe médico legal. 11 Cabanellas Torres, G. (2001). Diccionario de derecho laboral. Editorial Heliasta. 2da Edición, p. 18. 12 Almansa Pastor, J. (1991) Derecho de la Seguridad Social. 7 ed., Madrid: Tecnos, pp. 238-239.
De lo señalado, podemos colegir que se denomina accidente de trabajo a aquel que se produce dentro del ámbito laboral, por el hecho o en ocasión del trabajo, tratándose normalmente de un hecho accidental, súbito e imprevisto, que produce daños en la salud del trabajador incapacitándolo para cumplir con su trabajo habitual de forma temporal o permanente. Pudiendo clasificarse en accidente leve, accidente incapacitante (total temporal, parcial permanente, total permanente) o accidente mortal.
Asimismo, debemos considerar que el accidente de trabajo presenta diferentes elementos, los mismos que concurren para su configuración, tales como: “a) Causa externa: Agente productor extraño a la víctima; b) Instantaneidad: Tiempo breve de duración del hecho generador; c) Lesión: El trabajador debe sufrir lesiones externas e internas como consecuencia del hecho”.13
El RLSST establece las causas que dan origen a los accidentes de trabajo; así, el Glosario de términos considera como causas que dan origen a los accidentes de trabajo las siguientes:
“i) Falta de control: Son fallas, ausencias o debilidades administrativas en la conducción del empleador o servicio y en la fiscalización de las medidas de protección de la seguridad y salud en el trabajo.
ii) Causas básicas: Referidas a factores personales y factores de trabajo:
- Factores Personales: Referidos a limitaciones en experiencias, fobias y tensiones presentes en el trabajador. - Factores del Trabajo: Referidos al trabajo, las condiciones y medio ambiente de trabajo: organización, métodos, ritmos, turnos de trabajo, maquinaria, equipos, materiales, dispositivos de seguridad, sistemas de mantenimiento, ambiente, procedimientos, comunicación, entre otros.
iii) Causas inmediatas: Son aquellas debidas a los actos y condiciones subestándares.
- Condiciones subestándares: constituye toda condición en el entorno del trabajo que puede causar un accidente. - Actos subestándares: se refiere a toda acción o práctica incorrecta ejecutada por el trabajador que puede causar un accidente”.
13 Casación Laboral N° 6230-2014-LA LIBERTAD.
Sobre el deber de prevención
La Ley N° 29783, Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo (en adelante LSST) tiene como objeto promover una cultura de prevención de riesgos laborales14 , a fin de prevenir los accidentes y los daños para la salud que sean consecuencia del trabajo o sobrevengan durante el trabajo. En tal sentido, es el empleador quien garantiza en las instalaciones del centro de trabajo, el establecimiento de los medios y condiciones que protejan la vida, la salud y el bienestar tanto de los trabajadores, así como de aquellos que, no teniendo vínculo laboral, prestan servicios o se encuentran dentro del ámbito del centro de trabajo15.
La norma mencionada en el párrafo anterior, en su artículo 21 prescribe que, “Las medidas de prevención y protección dentro del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo se aplican en el siguiente orden de prioridad: a) Eliminación de los peligros y riesgos. Se debe combatir y controlar los riesgos en su origen, en el medio de transmisión y en el trabajador, privilegiando el control colectivo al individual; b) Tratamiento, control o aislamiento de los peligros y riesgos, adoptando medidas técnicas o administrativas; c) Minimizar los peligros y riesgos, adoptando sistemas de trabajo seguro que incluyan disposiciones administrativas de control; d) Programar la sustitución progresiva y en la brevedad posible, de los procedimientos, técnicas, medios, sustancias y productos peligrosos por aquellos que produzcan un menor o ningún riesgo para el trabajador; y e) En último caso, facilitar equipos de protección personal adecuados, asegurándose que los trabajadores los utilicen y conserven en forma correcta”.
Por su parte, el artículo 49 de la LSST, establece: “El empleador tiene las siguientes obligaciones: a) Garantizar la seguridad y la salud de los trabajadores en el desempeño de todos los aspectos relacionados con su labor, en el centro de trabajo o con ocasión del mismo; b) Desarrollar acciones permanentes con el fin de perfeccionar los niveles de protección existentes; c) Identificar las modificaciones que puedan darse en las condiciones de trabajo y disponer lo necesario para la adopción de medidas de prevención de los riesgos laborales; d) Practicar exámenes médicos cada dos años, de manera obligatoria, a cargo del empleador. Los exámenes médicos de salida son facultativos, y podrán realizarse a solicitud del empleador o trabajador. En cualquiera de los casos, los costos de los exámenes médicos los asume el empleador. En el caso de los trabajadores que realizan actividades de alto riesgo, el empleador se encuentra obligado a realizar los exámenes médicos antes, durante y al término de la relación laboral. El reglamento desarrollará, a través de las entidades competentes, los instrumentos que fueran necesarios para acotar el costo de los exámenes médicos; e) Garantizar que las elecciones de los representantes de los trabajadores se realicen a través de las organizaciones sindicales; y en su defecto, a través de elecciones democráticas de los trabajadores. f) Garantizar el real y efectivo trabajo del comité paritario de seguridad y salud en el trabajo, asignando los recursos necesarios. g) Garantizar, oportuna y apropiadamente, capacitación y entrenamiento en
14 Ley N° 29783, Artículo 1. Objeto de la Ley: La Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo tiene como objetivo promover una cultura de prevención de riesgos laborales en el país. Para ello, cuenta con el deber de prevención de los empleadores, el rol de fiscalización y control del Estado y la participación de los trabajadores y sus organizaciones sindicales, quienes, a través del diálogo social, velan por la promoción, difusión y cumplimiento de la normativa sobre la materia. 15 Ley N° 29783, I. Principio de Prevención: El empleador garantiza, en el centro de trabajo, el establecimiento de los medios y condiciones que protejan la vida, la salud y el bienestar de los trabajadores, y de aquellos que, no teniendo vínculo laboral, prestan servicios o se encuentran dentro del ámbito del centro de labores. Debe considerar factores sociales, laborales y biológicos, diferenciados en función del sexo, incorporando la dimensión de género en la evaluación y prevención de los riesgos en la salud laboral.
seguridad y salud en el centro y puesto de trabajo o función específica, tal como se señala a continuación: 1. Al momento de la contratación, cualquiera sea la modalidad o duración. 2. Durante el desempeño de la labor. 3. Cuando se produzcan cambios en la función o puesto de trabajo o en la tecnología.”
Asimismo, el artículo 50 de la citada ley, establece que, “El empleador aplica las siguientes medidas de prevención de los riesgos laborales: a) Gestionar los riesgos, sin excepción, eliminándolos en su origen y aplicando sistemas de control a aquellos que no se puedan eliminar; b) El diseño de los puestos de trabajo, ambientes de trabajo, la selección de equipos y métodos de trabajo, la atenuación del trabajo monótono y repetitivo, todos estos deben estar orientados a garantizar la salud y seguridad del trabajador; c) Eliminar las situaciones y agentes peligrosos en el centro de trabajo o con ocasión del mismo y, si no fuera posible, sustituirlas por otras que entrañen menor peligro; d) Integrar los planes y programas de prevención de riesgos laborales a los nuevos conocimientos de las ciencias, tecnologías, medio ambiente, organización del trabajo y evaluación de desempeño en base a condiciones de trabajo; e) Mantener políticas de protección colectiva e individual; y f) Capacitar y entrenar anticipada y debidamente a los trabajadores”.
En esa línea, el artículo 26 del RLSST, prevé las obligaciones del empleador en el marco del sistema de seguridad y salud en el trabajo:
a. Garantizar que la seguridad y salud en el trabajo sea una responsabilidad conocida y aceptada en todos los niveles de la organización. b. Definir y comunicar a todos los trabajadores, cuál es el departamento o área que identifica, evalúa o controla los peligros y riesgos relacionados con la seguridad y salud en el trabajo. c. Disponer de una supervisión efectiva, según sea necesario, para asegurar la protección de la seguridad y la salud de los trabajadores. d. Promover la cooperación y la comunicación entre el personal, incluidos los trabajadores, sus representantes y las organizaciones sindicales a fin de aplicar los elementos del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo en la organización en forma eficiente. e. Cumplir los principios de los Sistemas de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo señalados en el artículo 18 de la Ley y en los programas voluntarios sobre seguridad y salud en el trabajo que adopte el empleador. f. Establecer, aplicar y evaluar una política y un programa en materia de seguridad y salud en el trabajo con objetivos medibles y trazables. g. Adoptar disposiciones efectivas para identificar y eliminar los peligros y los riesgos relacionados con el trabajo y promover la seguridad y salud en el trabajo. h. Establecer los programas de prevención y promoción de la salud y el sistema de monitoreo de su cumplimiento.
i. Asegurar la adopción de medidas efectivas que garanticen la plena participación de los trabajadores y de sus representantes en la ejecución de la Política de Seguridad y Salud en el Trabajo y en los Comités de Seguridad y Salud en el Trabajo. j. Proporcionar los recursos adecuados para garantizar que las personas responsables de la seguridad y salud en el trabajo, incluido el Comité de Seguridad y Salud en el Trabajo o el Supervisor de Seguridad y Salud en el Trabajo, puedan cumplir los planes y programas preventivos establecidos.
Estas obligaciones procuran que la prestación del trabajador sea segura y que, durante la relación laboral, dicha actividad no suponga que los riesgos a su integridad física, psíquica y mental no sean gestionados en la forma prescrita por la ley. En definitiva, se trata de prestaciones determinables, específicas y jurídicamente exigibles, que concretizan al deber genérico de prevención y permiten efectivizar la protección de los derechos objeto de tutela por este marco legal. Es así como la normativa busca lograr la eliminación o eventualmente la reducción de los actos y condiciones sub estándar.
En ese entendido, la LSST, en su artículo 5316, le confiere al empleador un deber de prevención, el mismo que también se encuentra dentro del concepto de empleador diligente, a fin de evitar poner en peligro la vida o la salud del trabajador. Dicho artículo debe ser leído de manera conjunta con el artículo 9417 del RLSST, que establece “para efecto de lo dispuesto en el artículo 53 de la Ley, la imputación de responsabilidad al empleador por incumplimiento de su deber de prevención requiere que se acredite que la causa determinante del daño es consecuencia directa de la labor desempeñada por el trabajador y del incumplimiento por parte del empleador de las normas de seguridad y salud en el trabajo.”
Sobre este punto, la Corte Suprema de Justicia del Perú en la Casación Laboral 1225-2015, Lima, ha establecido:
“La obligación esencial de todo empleador es cumplir las obligaciones establecidas en la normativa sobre prevención de riesgos laborales, garantizando la protección, la seguridad y salud de los trabajadores a su servicio en todo lo relacionado con el trabajo, lo que comprende evaluar, evitar y combatir los riesgos; caso contrario el incumplimiento de estas obligaciones lo hará sujeto a indemnizar los daños y perjuicios que para el trabajador deriven de su dolo o negligencia conforme al artículo 1321° del Código Civil. (..) es necesario considerar, como se ha precisado antes, que era obligación de la recurrente probar haber cumplido todas sus obligaciones legales y contractuales, especialmente las de seguridad, sin embargo, no ha acreditado haber actuado con la diligencia ordinaria al ejercer su deber de garantizar en el centro de trabajo el establecimiento de los medios y condiciones que protejan la vida y la salud de sus trabajadores” (énfasis añadido).
16 LSST. - “Artículo 53. Indemnización por daños a la salud en el trabajo. - El incumplimiento del empleador del deber de prevención genera la obligación de pagar las indemnizaciones a las víctimas, o a sus derechohabientes, de los accidentes de trabajo y de las enfermedades profesionales. (…)” 17 “Artículo 95.- Cuando la Inspección de Trabajo constate el incumplimiento de una norma de seguridad y salud en el trabajo, el inspector debe acreditar que dicho incumplimiento ha originado el accidente de trabajo o enfermedad profesional, consignando ello en el acta de infracción. (…)”
Sobre el tipo infractor contenido en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT
El tipo infractor contemplado en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, señala: “Son infracciones muy graves, los siguientes incumplimientos: El incumplimiento de la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo que ocasione un accidente de trabajo que cause daño al cuerpo o a la salud del trabajador, que requiera asistencia o descanso médico, conforme al certificado o informe médico legal”. En tal sentido, para que se configure dicho tipo infractor, se requiere la concurrencia de tres condiciones: i) Que, se haya incumplido disposiciones en materia de seguridad y salud en el trabajo ii) Que, el incumplimiento haya sido la causa del accidente de trabajo; y ii) Que, el accidente laboral haya producido daños en el cuerpo o en la salud del trabajador, que requiera asistencia o descanso médico, lo que debe ser debidamente acreditado con el certificado o informe médico legal. (énfasis añadido)
Con base a lo anterior, se advierte que el tipo normativo contemplado en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, está referido expresamente a un análisis de subsunción que no se agota en el propio tipo infractor, sino que indispensablemente requiere que también se examine al tipo establecido en la infracción “grave” o “leve”, según corresponda, lo cual exige realizar un control de legalidad al momento de atribuir la infracción, a fin de determinar si en el caso particular, se presenta el nexo causal18, respecto al accidente de trabajo investigado.
Es oportuno señalar que la determinación de la responsabilidad exige la concurrencia de cuatro presupuestos19: a) El daño, b) Conducta antijurídica, c) La relación de causalidad, y d) El factor de atribución. Así, debemos entender por cada uno de ellos:
i) El daño. - Constituye el menoscabo, el detrimento, la afectación que un sujeto sufre en su interés jurídico tutelado; además, incide en las consecuencias que derivan de la lesión del interés; un interés jurídico que puede ser patrimonial (daño lucro cesante y daño emergente) y extrapatrimonial (daño a la persona en los casos de Responsabilidad extracontractual y daño moral en los casos de Responsabilidad Contractual).
ii) Conducta antijuridica. - Es el hecho contrario a la Ley, al orden público y a las buenas costumbres. Así, “la conducta antijurídica puede definirse como todo aquel proceder contrario al ordenamiento jurídico, y en general, contrario al derecho. En ese contexto,
18 Concepto desarrollado por esta Sala en reiterados pronunciamientos, contenidos en la Resolución 066 -2021- SUNAFIL/TFL-Primera Sala, Resolución 046 -2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, Resolución 033 -2022- SUNAFIL/TFL- Primera Sala. 19 Casación N° 18190-2016 Lima
en la responsabilidad civil por accidentes de trabajo la antijuridicidad es típica, porque implica el incumplimiento de una obligación inherente al contrato de trabajo, como es el brindar al trabajador las condiciones de higiene y seguridad que le permitan ejercer sus labores sin perjudicar su salud. Es por este motivo que en principio existe la presunción de responsabilidad patronal por los accidentes de trabajo que ocurren en el centro de labores”20.
iii) La relación de causalidad. - Es el nexo que existe entre el hecho que genera un daño y el daño producido; este nexo, es fundamental porque a partir de aquí se determinará la responsabilidad. “El nexo causal viene a ser la relación de causa – efecto existente entre la conducta antijurídica y el daño causado a la víctima, pues, de no existir tal vinculación, dicho comportamiento no generaría una obligación legal de indemnizar. En el ámbito laboral, la relación causal exige, en primer lugar, la existencia del vínculo laboral; y, en segundo lugar, que el accidente de trabajo se produzca como consecuencia de la ejecución del trabajo realizado en mérito a ese vínculo laboral. Para que exista nexo causal, es necesario que se pueda afirmar que el daño ocasionado al trabajador es una consecuencia necesaria de una omisión por parte del empleador respecto a los implementos de seguridad otorgados al demandante para el desempeño de sus labores”.
En el caso de los accidentes de trabajo, el nexo de causalidad supone la vinculación que debe existir entre la conducta antijurídica del empleador (incumplimiento de sus obligaciones legales o convencionales en materia de higiene, seguridad y protección) que origina el daño sufrido por el trabajador (accidente) y las labores desarrolladas habitualmente en el centro de trabajo.
iv) Factor de atribución. - Referido a quien va a responder por la inejecución de las obligaciones por culpa inexcusable, culpa leve o por dolo. Así, “los factores de atribución son aquellas conductas que justifican la transmisión de los efectos económicos del daño de la víctima al responsable del mismo21.
Asimismo, debemos tener en cuenta que, en torno a la atribución de la responsabilidad generada como efecto de un accidente de trabajo, desde un plano conceptual, se consideran las siguientes teorías, que explican de forma distinta la responsabilidad patronal en los accidentes de trabajo.
i) Teoría de la Responsabilidad Contractual. - Según esta teoría el empleador como consecuencia del contrato de trabajo es deudor de la seguridad del trabajador, por tal motivo todo accidente laboral que esta sufra siempre le será atribuible, pues existe una presunción de culpa patronal.
ii) Teoría del dolo o culpa. – Esta teoría parte del principio que quien por dolo o culpa causa un daño debe responder por el daño ocasionado. De acuerdo con esta teoría, el trabajador para tener derecho a una indemnización debe probar la culpa de su empleador por el accidente sufrido, la cual puede derivarse de acciones u omisiones, o el incumplimiento de las normas de Seguridad y Salud Ocupacional. Por tanto, en base a esta teoría, para poder tener derecho a la indemnización en caso de sufrir un accidente de trabajo es necesario demostrar que la causa del accidente es una
20 Casación N° 4321-2015 Callao 21 Casación Laboral N° 4258-2016-Lima
actuación negligente del empleador. Asimismo, concluye que el empleador no está obligado a indemnizar al trabajador que ha sufrido un accidente de trabajo si previamente no se ha probado la existencia de negligencia por parte del empleador en el cumplimiento de las normas de seguridad y salud en el trabajo.
Sobre lo propuesto por esta teoría, la Corte Suprema mediante Casación 18190- 2016- LIMA, contempla al deber de prevención como una obligación de medios, pues la sola ocurrencia del Accidente de Trabajo no determinará la atribución automática de la responsabilidad del empleador. En tal sentido, para que ello ocurra, deberá demostrarse que existe una relación de causalidad entre el incumplimiento de una obligación de Seguridad y Salud en el Trabajo por parte del empleador y el accidente de trabajo. En otras palabras, deberá acreditarse que el incumplimiento del empleador es consecuencia inmediata y directa de la ocurrencia del accidente de trabajo o la enfermedad profesional.
iii) Teoría del Riesgo Social. - Esta teoría parte de la premisa que los accidentes de trabajo mayormente no son responsabilidad del empleador ni del trabajador, porque las consecuencias de estas deben recaer sobre la colectividad y no sobre determinada empresa. Esta teoría constituye la base de los sistemas de seguro obligatorio mediante los cuales, producido el daño al trabajador, la colectividad debe buscar su reparación, distribuyéndola entre toda la sociedad, garantizando al afectado a percibir ingresos suficientes que sustituyan los dejados de percibir a consecuencia del daño sufrido.
En la determinación del tipo sancionador invocado, la teoría del dolo o culpa es la que resulta prevalente y, por tanto, aplicable.
Sobre la infracción muy grave atribuida a CHIFAS DEL PERU S.A.C.
En el presente caso, se advierte del reporte de accidente lo siguiente:
Figura Nº 01
En ese sentido, culminadas las actuaciones inspectivas dispuestas mediante Orden de Inspección N° 9747-2017-SUNAFIL/ILM, los inspectores a cargo, emitieron el Acta de Infracción N° 2158-2017, deja constancia que, en el registro de accidente de trabajo exhibido por la inspeccionada, consta siguiente:
“(…) Según Registro de Accidente de Trabajo exhibido por la inspeccionada: En circunstancias que se encontraba lavando los platos, apiló las ollas de hierro en el compartimento del lavadero, y debido a la mala manipulación la olla cayó en su dedo meñique de la mano derecha. (…)”
Al respecto, los literales a), b) y c) del artículo 49 de la LSST, dispone la obligación del empleador de garantizar la seguridad y la salud de los trabajadores en el desempeño de todos los aspectos relacionados con su labor, en el centro de trabajo o con ocasión del mismo; desarrollar acciones permanentes con el fin de perfeccionar los niveles de protección existentes; así como, identificar las modificaciones que puedan darse en las condiciones de trabajo y disponer lo necesario para la adopción de medidas de prevención de los riesgos laborales. (énfasis añadido).
Por otro lado, sobre la obligación de información en materia de prevención de riesgos laborales, el artículo 36 de la LSST, establece que el empleador organiza un servicio de seguridad y salud en el trabajo propio o común a varios empleadores, cuya finalidad es esencialmente preventiva. Sin perjuicio de la responsabilidad de cada empleador respecto de la salud y la seguridad de los trabajadores a quienes emplea y habida cuenta de la necesidad de que los trabajadores participen en materia de salud y seguridad en el trabajo, los servicios de salud en el trabajo aseguran que las funciones siguientes sean adecuadas y apropiadas para los riesgos de la empresa para la salud en el trabajo: identificación y evaluación de los riesgos que puedan afectar a la salud en el lugar de trabajo. (énfasis añadido)
Respecto, al deber de formación e información. Debemos señalar que, La LSST reconoce como un principio a la información y capacitación, entendida como la obligación que tiene el empleador de brindar a los trabajadores y a sus organizaciones sindicales “una oportuna y adecuada información y capacitación preventiva en la tarea a desarrollar, con énfasis en lo potencialmente riesgoso para la vida y salud de los trabajadores y su familia”22. Así, a través de la obligación de garantizar la vida, la salud y el bienestar de los trabajadores y de todo aquel que se encuentre dentro del centro de labores, que el empleador debe de adoptar una serie de medidas de prevención de acuerdo al orden de prioridad preestablecido por Ley, entendiéndose a la capacitación como una medida administrativa de prevención destinada a aislar el peligro y riesgo a través de la conducta segura del trabajador.
Asimismo, los artículos 27, 27-A y 29 del RLSST23, establecen el contenido, la oportunidad y los alcances que los programas de capacitación deben desarrollar, estableciéndose
22 Artículo IV del Título Preliminar de la LSST 23 RLSST, Artículo 27.- El empleador, en cumplimiento del deber de prevención y del artículo 27 de la Ley, garantiza que los trabajadores sean capacitados en materia de prevención. La formación debe estar centrada: a) En el puesto y ambiente de trabajo específico o en la función que cada trabajador desempeña, cualquiera que sea la naturaleza del vínculo, modalidad o duración de su contrato. b) En los cambios en las funciones que desempeñe, cuando éstos se produzcan. c) En los cambios en las tecnologías o en los equipos de trabajo, cuando éstos se produzcan. d) En las medidas que permitan la adaptación a la evolución de los riesgos y la prevención de nuevos riesgos.
adicionalmente en el Glosario de Términos del RLSST, que se entiende por capacitación a la actividad “que consiste en transmitir conocimientos teóricos y prácticos para el desarrollo de competencias, capacidades y destrezas acerca del proceso de trabajo, la prevención de los riesgos, la seguridad y salud”.
Como se puede observar en el artículo reseñado, el tipo infractor al que se hace referencia, está calificado como MUY GRAVE en el RLGIT. Y es que, si bien un incumplimiento a la normativa de seguridad y salud en el trabajo, referida a la entrega de equipos de protección personal ha sido abordado en el numeral 27.9 del artículo 27; cabe precisar que, el tipo infractor del numeral 28.10, va más allá de un mero incumplimiento, la redacción exige que el incumplimiento, además, haya dado lugar a un accidente de trabajo, que requiera, cuanto menos, de asistencia médica, como en el presente caso, en donde se ha evidenciado el incumplimiento del deber de prevención por parte de la impugnante.
En el caso en particular, se verifica que durante las actuaciones inspectivas y el presente procedimiento administrativo sancionador, la inspeccionada, no ha presentado documento que acredite haber efectuado capacitación en materia de SST. En efecto, de la revisión de los documentos presentados tanto en el procedimiento inspectivo como en el sancionador, se aprecia que si bien la inspeccionada presentó: i) Prevención de caídas y golpes por obstáculos y pisos húmedos, de fecha 19 de diciembre de 201624; ii) Capacitación para la
e) En la actualización periódica de los conocimientos. La Autoridad Administrativa de Trabajo brinda servicios gratuitos de formación en seguridad y salud en el trabajo; estas capacitaciones son consideradas como válidas para efectos del cumplimiento del deber de capacitación a que alude el artículo 27 de la Ley. Las capacitaciones deben ser presenciales atendiendo a los temas dispuestos en el plan anual de capacitaciones aprobado por el Comité de Seguridad y Salud en el Trabajo. Artículo 27-A.- Las capacitaciones presenciales señaladas en el artículo 27, son aquellas que se realizan: a) Al momento de la contratación, cualquiera sea la modalidad o duración. b) Cuando se produzcan cambios en la función, puesto de trabajo o en la tipología de la tarea; o, en la tecnología. En los demás casos, el/la empleador/a puede hacer uso de los diferentes medios de transmisión de conocimientos, los cuales deben ser oportunos, adecuados y efectivos. Artículo 29.- Los programas de capacitación deben: a) Hacerse extensivos a todos los trabajadores, atendiendo de manera específica a los riesgos existentes en el trabajo. b) Ser impartidos por profesionales competentes y con experiencia en la materia. c) Ofrecer, cuando proceda, una formación inicial y cursos de actualización a intervalos adecuados. d) Ser evaluados por parte de los participantes en función a su grado de comprensión y su utilidad en la labor de prevención de riesgos. e) Ser revisados periódicamente, con la participación del Comité de Seguridad y Salud en el Trabajo o del Supervisor de Seguridad y Salud en el Trabajo, y ser modificados, de ser necesario, para garantizar su pertinencia y eficacia. f) Contar con materiales y documentos idóneos. g) Adecuarse al tamaño de la organización y a la naturaleza de sus actividades y riesgos. En el caso del Sector Público las acciones de capacitación se realizan en el marco de lo establecido en el Decreto Legislativo Nº 1025, sin perjuicio de lo dispuesto en el presente Reglamento. 24 Véase folios 158 del expediente inspectivo.
correcta manipulación del menaje de fecha 09 de diciembre de 201625; iii) Charla de seguridad26, sobre el uso de guantes, botas, lentes, etc., de fecha “01/NOV”.
Al respecto, se debe indicar que las dos capacitaciones presentadas de fechas 9 y 19 de diciembre de 2016, no resultan suficientes para acreditar el deber de formación e información sobre seguridad y salud en el trabajo que hubiera permitido al trabajador afectado tener los elementos cognitivos necesarios para prevenir el accidente ocurrido; toda vez que estas capacitaciones se han efectuado con posterioridad a la fecha del accidente, la cual se produjo el 26 de noviembre de 2016, según el registro de accidente de trabajo presentado. Respecto a la charla de seguridad y salud en el trabajo de fecha “01/NOV”, tampoco desvirtúa el incumplimiento de la impugnante, pues no se precisa el año que se realizó, ni quien la dictó, tampoco cuánto tiempo duró o con qué frecuencia se efectuaba, lo mismo sucede con el anexo del contrato de trabajo, con el que pretende alegar el cumplimiento de esta obligación, en la que tampoco se aprecia que se haya efectuado capacitaciones al trabajador afectado, conforme el numeral 3.8 de la resolución impugnada. Todo ello resulta trascendente a efectos de valorar su suficiencia y determinar si resultaba suficiente para la prevención referida aislar el peligro y riesgo a través de la conducta segura del trabajador, conforme lo han determinado las instancias de mérito.
Esta Sala comparte la posición antes referida, toda vez que la capacitación debe de centrarse en las actividades y el puesto que el trabajador va a desempeñarse, debido a la función que ésta tiene como medida de control dentro de gestión de riesgos en la empresa; sin embargo, ello no ha sido debidamente acreditado. Pues los documentos presentados por la impugnante no contenían lo peligros y riesgos específicos referida a la labor efectuada por el trabajador afectado Mejía Serrano Willian Richar, como anfitrión de mantenimiento; labor que desempeñaba el día del accidente el 26 de noviembre de 201627; motivo por lo cual requiere asistencia médica, que otorgó un descanso médico28.
De lo expuesto se puede inferir válidamente que la impugnante no logró acreditar que haya impartido capacitación de los riesgos de la labor específica referida a la labor específica que estuvo efectuando el día de la ocurrencia del accidente, esto es, lavado del menaje de cocina; lo cual ha generado un riesgo intolerable manifestado en el accidente ocurrido.
Respecto al argumento del impugnante, referido a que es el actuar del trabajador afectado la causa del accidente, por su falta de “habilidad”, hecho que fue consignado como factor personal causante del accidente de trabajo. Al respecto, debe indicarse que, este factor personal fue valorado por la autoridad inspectiva, tal como se aprecia en el numeral décimo del acta de infracción, así como por los órganos sancionadores, concluyendo que el origen se encuentra en la falta de formación e información en materia de seguridad y salud en el trabajo, pues la inspeccionada no ha acreditado este hecho; lo cual ha coadyuvado a la generación del accidente de trabajo investigado, toda vez que este no tenía conocimiento de los peligros y riesgos existentes en el centro y puesto de trabajo, y cómo prevenir la ocurrencia de los mismos; por ende, al no habérsele informado y capacitado, no se pudo evitar o atenuar los posibles efectos de tales peligros y riesgos.
En este orden de ideas, se aprecia que el accidente de trabajo se generó porque el trabajador afectado, Mejía Serrano Willian Richar, no tuvo las herramientas conceptuales o
25 Véase folios 25-vuelta del expediente inspectivo. 26 Véase folios 26-vuelta del expediente inspectivo. 27 según el registro de accidente de trabajo. 28 Conforme consta a folios 95 a 118 del expediente inspectivo.
pragmáticas para calcular los peligros inherentes a la actividad que realizaba anfitrión de mantenimiento, específicamente mientras realizaba el lavado del menaje de cocina. Por tanto, se ha configurado del tipo legal previsto en el artículo 28, numeral 28.10 del RLGIT, al producirse la concurrencia de las siguientes condiciones: incumplir las normas de seguridad y salud en el trabajo referida a la formación e información que produjo el accidente de trabajo. Siendo que, conforme se verifica de los hechos señalados, la autoridad inspectiva ha establecido el nexo causal entre la infracción imputada y el accidente de trabajo ocurrido; por tanto, se encuentra acreditado dicho nexo causal, correspondiendo confirmar la infracción imputada tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT.
Asimismo, debe señalarse que, la Ley Nº 29783, define a los principios de responsabilidad y de protección (artículos II y IX del Título Preliminar), de manera tal que el empleador asume responsabilidad por la ocurrencia de accidentes; mientras que, por otro lado, tiene el deber de asegurar que el que las condiciones de trabajo sean dignas y seguras. Por ende, al empleador no le bastará el cumplir con una serie de obligaciones documentales descritas en la legislación para cumplir con el deber de prevención. Por el contrario, deberá utilizar tales documentos e instrumentos diversos para hacer efectiva la incorporación de las conductas específicas en el trabajo, que satisfagan el deber de prevención de accidentes de forma concreta.
Respecto de la presunta vulneración a los principios de Presunción de Licitud, Verdad Material, y Debido Procedimiento
Respecto de los principios vulnerados, esta Sala se ha pronunciado en extenso respecto del contenido del Debido Procedimiento y sus alcances con los principios antes señalados, pudiéndose identificar a los considerandos 6.11 a 6.24 de la Resolución N° 025-2021- SUNAFIL/TFL-Primera Sala, del 14 de junio de 2021, cuyo contenido se transcribe a continuación:
“6.11 Sobre el particular, debemos señalar que en el procedimiento administrativo se debe observar las reglas que lo informan y regulan, entre ellas la del debido procedimiento. Conforme ha precisado el Tribunal Constitucional Peruano, dicha obligación radica en la Constitución Política del Perú, que en su artículo 139 establece como un derecho de la función jurisdiccional, aplicable en sede administrativa, la “observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional29.
29 Fundamento 12 de la Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente 4944-2011-AA, “el derecho al debido proceso previsto por el artículo 139.9° de la Constitución Política del Perú, aplicable no sólo a nivel judicial sino también en sede administrativa e incluso entre particulares, supone le cumplimiento de todas las garantías, requisitos y normas de orden público que deben observarse en las instancias procesales de todos los procedimientos, incluidos los
Asimismo, el TUO de la LPAG es clara en señalar en el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar que los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo, comprendiéndose entre estos el derecho “a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. 6.13 La misma norma consagrada dicho derecho como un elemento de validez del acto administrativo, de modo que su ausencia determinaría su nulidad30, así como también lo consagra como uno de los principios rectores de toda actuación administrativa31. 6.14 De lo señalado, se desprende que la Administración tiene el deber de producir sus decisiones mediante el cumplimiento de las reglas que conforman el procedimiento, de modo que es flagrantemente violatorio de este principio, la producción de actos administrativos de plano o sin escuchar a los administrados32. 6.15 Así, el principio del debido procedimiento se constituye como garante de una serie de derechos procesales de los administrados, dentro de los cuales se encuentra el derecho a ofrecer y producir pruebas, y que las mismas sean debidamente valoradas por la Administración (…)”
Siendo necesaria la referencia al principio/derecho de la presunción de inocencia:
“6.18 En ese entendido, uno de estos derechos fundamentales en materia sancionadora, es el derecho a la presunción de inocencia, regulado en el literal e), inciso 24 del artículo 2 de la Constitución Política33. Este derecho, recogido en el numeral 9 del artículo 248 del TUO de la LPAG bajo la denominación de presunción de licitud34, proscribe que se sancione a una persona en tanto su responsabilidad sobre el hecho imputado no haya sido debidamente acreditada, más allá de toda duda razonable35.
administrativos y conflictos entre privados, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto que pueda afectarlos”. 30 TUO de la LPAG, Artículo 10: “Son vicio del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes: 1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias. 2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el artículo 14. (…)” 31 TUO de la LPAG, Título Preliminar, artículo II.- Contenido: 1. La presente Ley contiene normas comunes para las actuaciones de la función administrativa del Estado y, regula todos los procedimientos administrativos desarrollados en las entidades, incluyendo los procedimientos especiales. 2. Las leyes que crean y regulan los procedimientos especiales no podrán imponer condiciones menos favorables a los administrados que las previstas en la presente Ley. 3. Las autoridades administrativas, al reglamentar los procedimientos especiales, cumplirán con seguir los principios administrativos, así como los derechos y deberes de los sujetos del procedimiento, establecidos en la presente Ley. 32 Juan Morón Urbina, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, Tomo I (Lima: Grijley, 2019), 83. 33 Constitución Política del Perú, artículo 2.- Toda persona tiene derecho: (…) 24. A la libertad y a la seguridad personal. En consecuencia: (…) e. Toda persona es considerada inocente mientras no se haya declarado judicialmente su responsabilidad. 34 TUO de la LPAG, Título Preliminar, artículo IV. Principios del procedimiento administrativo: (…) 9. Presunción de licitud. - Las entidades deben presumir que los administrados han actuado apegados a sus deberes mientras no cuenten con evidencia en contrario. 35 En el fundamento 3 de la STC recaída en el Expediente 08811-2005-PHC/TC, el Tribunal Constitucional señalo que el derecho a la presunción de inocencia “obliga al órgano jurisdiccional a realizar una actividad probatoria suficiente que permita desvirtuar el estado de inocente del que goza todo imputado, pues este no puede ser condenado solo sobre la base de simples presunciones”
Al respecto, el Tribunal Constitucional, señala que el derecho a la presunción de inocencia lleva también consigo una regla probatoria, por lo “que no pueda trasladarse la carga de la prueba quien precisamente soporta la imputación, pues eso significaría que lo que se sanciona no es lo que está probado en el proceso o procedimiento, sino lo que el imputado, en este caso, no ha podido probar como descargo en defensa de su inocencia”36. 6.20 Así, “la carga de la prueba del hecho objeto de sanción corresponde a la Administración, no al administrado. No cabe en este punto ninguna clase de “matiz”. No es posible la imposición de sanción alguna con el fundamento de meras sospechas, y tampoco sobre la base de que el imputado no ha demostrado su inocencia”37. 6.21 El TUO de la LPAG recoge esta regla probatoria al disponer que la carga de la prueba se rige por el denominado “principio de impulso de oficio”, en virtud del cual es a la autoridad a quien corresponde “dirigir e impulsar de oficio el procedimiento y ordenar la realización o práctica de los actos que resulten convenientes para el esclarecimiento y resolución de las cuestiones necesarias”38 (…) 6.22 En tal sentido, el estándar de valoración de la prueba es definido por el Principio de Presunción de Licitud, en virtud del cual solo puede sancionarse a los administrados cuando cuenten con evidencia que acredite la comisión de la infracción que se les imputa.”
Concluyéndose en el fundamento 6.24 de la citada resolución que “resulta de vital importancia que la administración cuente con evidencia que demuestre que la inspeccionada cometió la infracción que se le imputa, teniendo en cuenta que el nivel de probanza de la acusación es que ésta se encuentra probada más allá de toda duda razonable” (énfasis añadido).
En esa línea argumentativa, esta Sala identifica, desde un análisis formal, que tanto la Resolución de Sub Intendencia N° 582-2019-SUNAFIL/ILM/SIRE1, como la Resolución de Intendencia N° Resolución Intendencia N° 1560-2021-SUNAFIL/ILM, han contemplado la argumentación y medios de prueba expuestas por la impugnante, advirtiéndose el cumplimiento de los requisitos referidos al cumplimiento del debido procedimiento como
36 Fundamento 45 de la STC recaída en el Expediente 00156-2012-PHC/TC. 37 Miguel Carmona Ruano, “Prueba de la infracción administrativa y derecho fundamental a la presunción de inocencia”, Jueces para la democracia N° 9 (1990): 24. 38 TUO de la LPAG, Título Preliminar, artículo IV. Principios del procedimiento administrativo: (…) 1.3. Principio de impulso de oficio. - Las autoridades deben dirigir e impulsar de oficio el procedimiento y ordenar la realización o práctica de los actos que resulten convenientes para el esclarecimiento y resolución de las cuestiones necesarias.
principio y derecho material, de los derechos de defensa y a la prueba, así como el cumplimiento de la garantía de la debida motivación.
Conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA7TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.
Del examen efectuado por esta Sala sobre las resoluciones emitidas en el Procedimiento Sancionador, se puede observar que estos 4 elementos pueden ser satisfactoriamente comprobados, por lo que, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador.
Por ello, a consideración de esta Sala, no se ha producido un supuesto de vulneración de los principios invocados; por el contrario, se está frente a un supuesto de incumplimiento de las normas en materia de seguridad y salud en el trabajo, en el extremo referido a la formación e información en materia de seguridad y salud en el trabajo. Por ende, se debe desestimar los argumentos referidos a cuestionar este extremo.
En tal sentido, no cabe acoger este extremo del recurso de revisión interpuesto tales razones, se debe desestimar la nulidad deducida por la impugnante, al no evidenciarse que, en el presente procedimiento, se haya incurrido en alguna causal de nulidad contemplada en el artículo 10 del TUO de la LPAG. Al haberse respetado el derecho al debido proceso administrativo de la recurrente.
Sobre el principio de razonabilidad y proporcionalidad
Con relación a lo alegado por la impugnante, es preciso traer a colación al artículo 38 de la LGIT, que establece los tipos de sanciones y criterios de la graduación de las sanciones, “las infracciones son sancionadas administrativamente con multas administrativas y el cierre temporal, de conformidad con lo previsto en el artículo 39-A de la presente ley. Las sanciones a imponer por la comisión de infracciones de normas legales en materia de relaciones laborales, de seguridad y salud en el trabajo y de seguridad social a que se refiere la presente Ley, se gradúan atendiendo a los siguientes criterios generales: a) Gravedad de la falta cometida. b) Número de trabajadores afectados. c) Tipo de empresa. El Reglamento establece la tabla de infracciones y sanciones, y otros criterios especiales para la graduación.”
En ese sentido, el artículo 47 del RLGIT, se dispuso además de los criterios de graduación señalados en la LGIT, que la determinación de la sanción debe respetar los principios de razonabilidad, así como de proporcionalidad, según lo dispuesto por el artículo 24639 numeral 3) del TUO de la LPAG. Considerando ello, en la resolución sancionadora, al
39 Ahora artículo 248 del TUO de la LPAG.
momento de imponer la sanción de multa, se realiza ello, en base a lo sustentado y de acuerda a la normativa vigente, cabe indicar que los montos de las multas contenidas en la tabla del RLGIT son fijas y predeterminadas, sin que la autoridad sancionadora pueda imponer otro valor distinto. Por ende, no se ha realizado una afectación de los principios de razonabilidad ni proporcionalidad, en los términos señalados por la impugnante.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:
N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y clasificación Seguridad y Salud en el Trabajo Por no acreditar la formación e información en materia de seguridad y salud en el trabajo en el puesto de trabajo, ocasionando el accidente de trabajo ocurrido al señor William Richar Mejía Serrano Numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT
MUY GRAVE Seguridad y Salud en el Trabajo Por no acreditar la entrega de equipos de protección personal para las acitivdades de anfitrión de mantenimiento a favor del trabajador William Richar Mejia Serrano
Numeral 27.9 del artículo 27 del RLGIT GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de
la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR; SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por CHIFAS DEL PERÚ S.A.C., en contra de la Resolución de Intendencia N° 1560-2021-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 1300-2017-SUNAFIL/ILM/SIRE1, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 1560-2021-SUNAFIL/ILM, en el extremo referente a la infracción muy grave en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a la empresa CHIFAS DEL PERÚ S.A.C., y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Remitir los actuados a la Intendencia de Lima Metropolitana.
SEXTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
Presidente
KATTY ANGELICA CABALLERO SEGA
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Defensa SUNAFIL para empresas →Documento de carácter público reproducido con fines informativos y de análisis jurídico. Los datos de los trabajadores aparecen anonimizados por la propia autoridad. La fuente oficial y vinculante es la publicada por SUNAFIL.