| Resolución N° | 0374-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Procedencia | INTENDENCIA DE LIMA METROPOLITANA |
| Impugnante | Ceramica Lima S.A |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 965-2021- |
| Materia | SEGURIDAD Y SALUD |
| Fecha | 30 de setiembre de 2021 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por CERAMICA LIMA S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 965-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 18 de junio de 2021, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente N° 882-2018-SUNAFIL/ILM/SIRE4, por los fundamentos expuestos en la presente resolución. SEGUNDO.- CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 965-2021-SUNAFIL/ILM en todos sus extremos.
TERCERO.- Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.
CUARTO.- Notificar la presente resolución a CERAMICA LIMA S.A. y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO.- Remitir los actuados a la Intendencia de Lima Metropolitana.
SEXTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
Documento Firmado Digitalmente
Documento Firmado Digitalmente Desirée Bianca Orsini Wisotzki
Luz Imelda Pacheco Zerga Presidente
Documento Firmado Digitalmente Jessica Alexandra Pizarro Delgado
Texto de la resolución
1. ANTECEDENTES
Mediante Orden de Inspección N° 11-2018-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación respecto de la impugnante, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 608-2018 (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de cuatro (04) infracciones muy graves en materia de seguridad y salud en el trabajo.
Mediante Imputación de cargos N° 900-2018-SUNAFIL/ILM/SIAI de fecha 11 de octubre de 2018, notificado a la impugnante, juntamente con el Acta de Infracción, se dio inicio a la etapa instructiva, otorgándose un plazo de quince (15) días hábiles para la presentación de los descargos.
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo (sub materia: Cobertura en Salud e Invalidez - Sepelio), Gestión Interna de Seguridad y Salud en el Trabajo (sub materia: Registro de Accidente de Trabajo e Incidentes) y Norma de Ergonomía (sub materia: incluye todas). 20555195444 soft PACHECO ZERGA Luz Imelda FAU 20555195444 soft
De conformidad con el numeral 53.2 del artículo 53° del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT), la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 1528-2018/ILM/SIAI, a través del cual llega a la conclusión que se ha determinado la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador en su fase sancionadora y procediendo a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 274-2019-SUNAFIL/ILM/SIRE4 con fecha 19 de marzo de 2019, la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia de Lima Metropolitana multó a la impugnante por la suma de S/. 28,012.50 (Veintiocho mil doce con 50/100 soles) por haber incurrido en:
- Una (01) infracción MUY GRAVE por incumplir con la identificación de peligros y evaluación de riesgos que ocasionó un accidente de trabajo, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT.
- Una (01) infracción MUY GRAVE por incumplir con la formación e información que ocasionó un accidente de trabajo, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT.
- Una (01) infracción MUY GRAVE por incumplir con la supervisión efectiva que ocasionó un accidente de trabajo, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT.
Mediante escrito de fecha 30 de abril de 2019, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 274-2019-SUNAFIL/ILM/SIRE4, argumentando lo siguiente:
i. Corresponde aplicar la infracción descrita en el numeral 28.9 del artículo 28 del RLGIT.
ii. Se ha afectado el derecho de defensa y debido procedimiento.
iii. Se ha dispuesto la supervisión efectiva al momento del accidente.
iv. No se ha considerado los argumentos y medios probatorios expuestos.
Mediante Resolución de Intendencia N° 965-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 18 de junio de 20212, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar que:
i. Respecto a la falta de precisión del tipo infractor, se expresa que no se advierte vulneración al principio de tipicidad, puesto que se ha constatado la existencia de un accidente de trabajo como consecuencia del incumplimiento de la normativa de seguridad y salud en el trabajo.
ii. Respecto de la obligación de realizar la supervisión efectiva, se menciona que no se ha aportado elementos probatorios suficientes, a fin de generar convicción sobre la existencia de dicha obligación legal.
iii. Finalmente, respecto a la falta de valoración de argumentos y medios probatorios, se indica que se la resolución venida en grado ha observado la debida motivación del acto, no existiendo vicios de nulidad.
Mediante escrito de fecha 12 de julio de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 965-2021-SUNAFIL/ILM.
La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 1287-2021- SUNAFIL/ILM, recibido el 13 de agosto de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
2. DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la Sunafil contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
2 Notificada a la inspeccionada el 21 de junio de 2021. 3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la Sunafil, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de Sunafil Artículo 15.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
3. DEL RECURSO DE REVISIÓN
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
En esa línea argumentativa, el Reglamento del Tribunal define al recurso de revisión como el recurso administrativo destinado a contradecir las resoluciones emitidas en segunda instancia por la Intendencia de Lima Metropolitana y las Intendencias Regionales de Sunafil, así como por las Direcciones de Inspección del Trabajo u órganos que cumplan esta función en las Direcciones y/o Gerencias Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo, señalando de manera expresa que el recurso de revisión sólo procede por las causales taxativamente establecidas como materias impugnables en el artículo 14 de dicha norma, esto es: i) la inaplicación así como la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral; y, ii) El apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal de Fiscalización Laboral.
Así, el recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones calificadas como muy graves en el RGLIT y sus modificatorias; estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que éste se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
4. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE CERAMICA LIMA S.A.
De la revisión de los actuados, se ha identificado que CERAMICA LIMA S.A. presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 965-2021-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, en la cual se confirmó la sanción impuesta a la suma de S/ 28,012.50 por la comisión de la infracción tipificada como MUY GRAVES, previstas en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día siguiente de la notificación de la citada resolución8.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por CERAMICA LIMA S.A.
5. FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE REVISIÓN
Mediante escrito de fecha 12 de julio de 2021, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 965-2021-SUNAFIL/ILM, exponiendo los siguientes argumentos:
- De la vulneración de los principios de legalidad, tipicidad y debido procedimiento
Refiere que, en vista que se ha reconocido que la elaboración de la IPER tuvo lugar de manera posterior al accidente de trabajo, correspondió haber aplicado la infracción prevista en el numeral 27.4 del artículo 27 del RLGIT, y no -como ocurrió en el presente caso- el numeral 28.10 del artículo 28 del citado cuerpo normativo.
Respecto a la infracción por no formar e informar en seguridad y salud en el trabajo, corresponde aplicar la infracción prevista en el numeral 27.8 del artículo 27 del RLGIT, dado que dicho tipo infractor resulta el pertinente para el expediente materia de análisis.
Con relación a la infracción por no llevar a cabo una supervisión efectiva, sostiene que no existe normativa que establezca dicha obligación como tal, por lo que, se debe aplicar de manera residual el numeral 27.7 del artículo 27 del RLGIT.
De esta manera, concluye que, en el presente procedimiento administrativo sancionador (PAS), la Administración ha calificado las infracciones de manera
8 Iniciándose el plazo el 22 de junio de 2021.
discrecional, vulnerando los principios de legalidad y tipicidad, así como la del debido procedimiento.
6. ANÁLISIS DEL RECURSO DE REVISIÓN
Del examen de tipicidad de las infracciones en materia de seguridad y salud en el trabajo
En vista que la impugnante ha centrado sus argumentos únicamente a desvirtuar la calificación realizada por el inspector respecto a los hechos materia de sanción, corresponde verificar si en efecto, estos se ajustan al tipo administrativo descrito en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT.
Sobre el particular, de acuerdo con el principio de tipicidad regulado en el numeral 4 del artículo 248° del TUO de la LPAG9, sólo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía.
En esa medida, es posible afirmar que la observancia del principio en cuestión, constriñe a la Administración Pública a que, desde el inicio de un procedimiento administrativo sancionador, en la construcción de la imputación sea posible comprobar la correcta subsunción de una conducta del administrado con el hecho infractor tipificado como sancionable por el incumplimiento de la normativa sociolaboral.
La primera instancia ha determinado responsabilidad administrativa por infringir el numeral 28.10 del artículo 28° del RLGIT que sanciona “El incumplimiento de la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo que ocasione un accidente de trabajo que produce la muerte del trabajador o cause daño en el cuerpo o en la salud del
9 TUO de la LPAG Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: (…) 4. Tipicidad.- Solo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley o Decreto Legislativo permita tipificar infracciones por norma reglamentaria. A través de la tipificación de infracciones no se puede imponer a los administrados el cumplimiento de obligaciones que no estén previstas previamente en una norma legal o reglamentaria, según corresponda. En la configuración de los regímenes sancionadores se evita la tipificación de infracciones con idéntico supuesto de hecho e idéntico fundamento respecto de aquellos delitos o faltas ya establecidos en las leyes penales o respecto de aquellas infracciones ya tipificadas en otras normas administrativas sancionadoras.
trabajador que requiera asistencia o descanso médico, conforme al certificado o informe médico legal”. (El énfasis es añadido).
La norma antes citada califica como conducta reprochable el incumplimiento de la normativa de seguridad y salud en el trabajo, cuya trascendencia revista de tal eficacia que permita la existencia de un siniestro en el centro de trabajo.
Respecto a la concurrencia del accidente de trabajo materia de investigación10, la autoridad inspectiva constató que, al momento de empujar el rodillo del horno “SACMI 4”, el trabajador Wilfredo Julca García Bustamante realizó dicha actividad mediante sobreesfuerzo, lo que comprometió su salud.
Ante ello, esta Sala estima pertinente traer a colación la apreciación de los incumplimientos advertidos por el inspector, a efectos de evaluar si estos constituyen como causa del siniestro antes dicho o, en su defecto, las infracciones propuestas por la impugnante. Para dicho propósito, se ha elaborado el siguiente cuadro comparativo: Cuadro Único: Evaluación de hechos calificados como infracciones en el PAS N° Inconducta advertida Infracción según la impugnante Comentario Resultado El inspector constató que, pese a que la impugnante ha identificado el riesgo del “uso de rodillo” a través del procedimiento “Implementar Instructivo/procedimiento de trabajo seguro para el cambio de rodillos”, omitió aplicarlo de manera previa al accidente de trabajo11.
Numeral 27.4 del artículo 27 del RLGIT, relativa a no realizar los reconocimientos médicos y pruebas de vigilancia periódica del estado de salud de los trabajadores o no comunicar a los trabajadores afectados el resultado de las mismas. De acuerdo al Registro de Accidente de Trabajo, la propia impugnante ha dispuesto la adopción de “Elaborar Procedimiento de Trabajo de Retiro de Rodillos” como medida correctiva frente al presente siniestro, siendo No aplica
10 De acuerdo al documento denominado “Registro de Investigación y Análisis de Accidentes/Incidentes” (fojas 13 al 14 del expediente de inspección). 11 De acuerdo al Quinto Hecho Verificado del Acta de Infracción.
N° Inconducta advertida Infracción según la impugnante Comentario Resultado ello causa del mismo. El inspector constató que, a la fecha del accidente, el trabajador no se encontró capacitado sobre los riesgos existentes a su puesto de trabajo como “Operario del Módulo N° 3 de horno SACMI 4”12. Numeral 27.8 del artículo 27 del RLGIT, relativa a no cumplir con las obligaciones en materia de formación e información suficiente y adecuada a los trabajadores y las trabajadoras acerca de los riesgos del puesto de trabajo y sobre las medidas preventivas aplicables. De acuerdo al Registro de Accidente de Trabajo, la propia impugnante ha dispuesto la adopción de “Realizar Inducción Específica del Puesto” como medida correctiva frente al presente siniestro, siendo ello causa del mismo. No aplica El inspector constató que, al momento del accidente, el trabajador realizó la labor de retiro de rodillo de manera extraordinaria, es decir, por disposición superior, no siendo orientado y/o supervisado a fin de salvaguardar su integridad13. Numeral 27.7 del artículo 27 del RLGIT, relativa a no cumplir la obligación de planificar la acción preventiva de riesgos para la seguridad y salud en el trabajo, así como el incumplimiento de la obligación de elaborar un plan o programa De acuerdo al Registro de Accidente de Trabajo, la propia impugnante ha considerado la actividad desempeñada por el trabajador afectado como una de apoyo, siendo necesario que se No aplica
12 De acuerdo al Sexto Hecho Verificado del Acta de Infracción. 13 De acuerdo al Séptimo Hecho Verificado del Acta de Infracción.
N° Inconducta advertida Infracción según la impugnante Comentario Resultado de seguridad y salud en el trabajo. la supervise la misma, omisión que constituye como causa del presente accidente de trabajo.
Elaboración: Tribunal de Fiscalización Laboral 6.8 De esta manera, la autoridad inspectiva ha calificado las inconductas en materia de seguridad y salud en el trabajo en armonía al principio de tipicidad, puesto que las mismas se subsumen al texto del tipo infractor del numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT.
Por consiguiente, esta Sala advierte que la tramitación del PAS ha sido acorde al principio de legalidad, tipicidad y debido procedimiento, por lo que no cabe acoger los argumentos expuestos en el recurso de revisión.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la SUNAFIL, en la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, en el Decreto Supremo N° 019-2006-TR – Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, en el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado mediante Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, en el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL y sus modificatorias y en el Decreto Supremo N° 004-2017-TR – Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral,
SE RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por CERAMICA LIMA S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 965-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 18 de junio de 2021, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente N° 882-2018-SUNAFIL/ILM/SIRE4, por los fundamentos expuestos en la presente resolución. SEGUNDO.- CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 965-2021-SUNAFIL/ILM en todos sus extremos.
TERCERO.- Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.
CUARTO.- Notificar la presente resolución a CERAMICA LIMA S.A. y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO.- Remitir los actuados a la Intendencia de Lima Metropolitana.
SEXTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
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