Cementos Pacasmayo S.A.A — Res. 1121-2025

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Sistema de gestión SST en las empresas; Investigación de accidentes de trabajo / incidentes peligrosos (Sub materia: incumplimiento(s) en materia de SST que cause la muerte o invalidez permanente total o parcial); Seguro complementario de trabajo de riesgo (Sub materia: cobertura en salud; cobertura en invalidez – sepelio); Gestión interna de Seguridad y Salud en el Trabajo (Sub materia: Registro de Accidentes de Trabajo e Incidentes).

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de SST, por no acreditar haber efectuado la vigilancia del cumplimiento de la normativa en seguridad y salud en el trabajo por parte de la empresa contratista, lo cual constituye causa del accidente de trabajo ocurrido el 23 de octubre de 2019, al extrabajador (…)2, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 11,309.00.

i. En relación a las supuestas falencias en la matriz IPERC, se puede visualizar la existencia de riesgos por caídas a desnivel por lo que se sugiere, como medidas de control, caminar con cuidado, riesgos que el propio denunciante identificó el día del accidente, lo cual no ha sido valorado por el inspector de manera correcta. ii. Sobre la supuesta falta de control efectivo en el uso de la rampa, tanto la resolución como el Acta de Infracción y el Anexo de actuaciones inspectivas de infracciones insubsanables e informe final, se ha indicado que el cargo o posición del denunciante era el de supervisor de operaciones que tenía dentro de sus responsabilidades la gestión de seguridad y salud ocupacional y medio ambiente, y entre sus funciones, evaluar la ejecución de cómo es la conformación de la rampa. Así, no se entiende cómo se podría realizar una supervisión sobre el supervisor de operaciones, es decir, sobre el mismo responsable de la gestión de seguridad en el trabajo. En dicho caso, cada trabajador tendría que tener a otro trabajador vigilando sus actividades lo cual es inaudito pues no se entendería quién es el que vigila la seguridad ocupacional. Es imposible pensar que esa misma persona va a omitir sus propias responsabilidades como puede verse en el documento del perfil de puesto de supervisor de operaciones. iii. Sobre el nexo causal, no se entiende cómo se verifica, como una de las causas que originaron el accidente, el intento inapropiado del trabajador de ahorrar tiempo y decidir no bajar por la rampa habilitada, mientras posteriormente se llega a la conclusión de que la rampa no estaba habilitada el día del accidente. Así, la

2 Conducta de acuerdo a la rectificación señalada en los numerales 3.1 al 3.3 de la resolución de segunda instancia.

valoración de este documento es sesgado más cuando no se señala, en el Anexo de la constancia de actuaciones inspectivas de investigación de infracciones insubsanables del 20 de octubre del 2020, la existencia de testigos que habrían advertido ello, descripción que aparece de manera posterior en la resolución apelada, generando graves suspicacia sobre la veracidad de dicha declaración pues en ninguno de los otros documentos se señala a los presuntos testigos.

i. En relación con el IPER, lo que fue considerado como causa de accidente fue que no se consideró como peligro la presencia de montículos de conchuela ubicados a una altura de 1.50 metros, lo cual debió haber sido identificado de manera previa a la ocurrencia del accidente; además, de acuerdo a lo verificado, tampoco se consideró como medida de control la implementación de la rampa que hizo el cargador (zona segura para salir), por lo que lo mencionado carece de sustento. ii. La supervisión está orientada a evitar situaciones que afecten la seguridad y salud de los trabajadores, siendo obligación de todo empleador, cumplir con su deber de prevención, garantizando la seguridad y salud en su centro de trabajo y, en el ejercicio de su poder de dirección, hacer cumplir a sus trabajadores la normativa y los reglamentos internos en seguridad y salud en el trabajo. De esta manera, es el empleador quien detenta esta obligación, por lo que es responsable del liderazgo de la seguridad y salud en el trabajo de los trabajadores a fin de que estos cumplan con la normativa de seguridad y salud en el trabajo, precisamente para evitar un accidente de trabajo. Dicha situación no ha ocurrido en el presente caso por cuanto, de lo señalado en el punto 4.7 de los hechos constatados del Acta de Infracción, se aprecia que la ausencia de supervisión no permitió que se advierta el peligro de bajar por los montículos de conchuela en el desarrollo de la tarea de la conformación de plataforma para descarga de volquetes, siendo una de las causas del accidente de trabajo. Dicha actividad se encontraba a cargo de la contratista SAN MARTIN CONTRATISTAS GENERALES S.A., por lo que la inspeccionada debió cumplir con haber efectuado la vigilancia del cumplimiento de la normativa en seguridad y salud al respecto. iii. En relación al nexo causal, aun cuando hayan concurrido factores personales en el accidente, es la inspeccionada quien se encontraba a cargo del cumplimiento de la normativa en seguridad y salud en el trabajo. Además, no podría atribuírsele exclusivamente responsabilidad al trabajador accidentado si es que la inspeccionada no demostró que había cumplido con haber efectuado la vigilancia del cumplimiento de la normativa en seguridad y salud en el trabajo respecto de su contratista SAN MARTIN CONTRATISTAS GENERALES S.A., por cuanto dicha empresa incumplió con

3 Notificada a la impugnante el 16 de enero de 2023, véase folio 107 del expediente administrativo sancionador.

las normas de seguridad y salud en el trabajo correspondientes a la Identificación de peligros y evaluación de riesgos, condiciones de seguridad en lugares de trabajo, instalaciones civiles y maquinaria, sistema de gestión de seguridad y salud en las empresas (supervisión de actividades de los trabajadores), considerando que el incumplimiento de esta obligación constituyó los factores del trabajo imputables a la inspeccionada y consignados en el Acta de infracción por el personal inspectivo. Cabe mencionar que, en virtud al principio de responsabilidad, el empleador asume las implicancias económicas, legales y de cualquier otra índole a consecuencia de un accidente o enfermedad que sufra el trabajador en el desempeño de sus funciones o a consecuencia de él, conforme a las normas vigentes la inspeccionada, conforme se advierte del análisis sobre el accidente de trabajo consignado; por tanto, debe desestimarse lo alegado por la inspeccionada.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

4 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 5 “Ley N° 29981, Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)”. 6 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 7 “Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL.

Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR8 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

Del Recurso De Revisión

Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. 8 “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”9.

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE CEMENTOS PACASMAYO S.A.A.

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 06 de febrero de 2023, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 0019-2023-SUNAFIL/ILM señalando los siguientes alegatos:

i. Resulta incongruente que se pretenda hacer extensivo el principio de responsabilidad ya que obra en autos que la impugnante no ha sido empleadora del trabajador afectado, y que el mismo laboraba en un lugar distante en kilómetros de la fábrica, denominada “zona de explotación de conchuelas”, en la cual las actividades de acumulación, apilar y despachar el producto referido, está a cargo de una tercera empresa. ii. El inspector de la SUNAFIL no verificó que en las instalaciones de la fábrica de la impugnante se explotaran o procesaran conchuelas. Tampoco corroboró que, a varios kilómetros de distancia, la empresa San Martín, acumula, aplica y atiende el carguío para que se despache a la fábrica de la impugnante, actividad en la que no

9 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2017-TR.

interviene personal de la impugnante. Que, una mejor inspección hubiera implicado que no se hubiera consignado, como gerente de operaciones de la impugnante, a una persona que es empleado de la empresa San Martín. iii. Es la empresa tercerizadora San Martín la que, para y por las labores que realiza con su personal, tiene toda una infraestructura en seguridad y salud en el trabajo, por lo que la impugnante no ostenta el liderazgo que pretende sostener SUNAFIL en y por las labores que realiza dicha empresa. iv. Se ha tratado a la impugnante como la empleadora del accidentado y, con base en ello, se ha procedido a imponer una infracción muy grave de manera indebida por ilegal y ajena a los hechos, lo que constituye una afectación al principio de tipicidad. v. La norma califica, como conducta reprochable, el incumplimiento de la normativa de seguridad y salud en el trabajo, cuya trascendencia revista tal eficacia, que permita la existencia de un siniestro en el centro de trabajo, situación que tampoco ha ocurrido en el presente caso, puesto que los resultados de los hechos así lo determinan, más allá de la no participación de personal de la impugnante en tal accidente. vi. No se ha valorado correctamente la relación contractual entre la impugnante y la empresa San Martín, quienes a partir de una tercerización suscribieron contratos de locación de servicios. SUNAFIL no ha solicitado los contratos de locación de servicios entre ambas empresas. En cuanto a los apartados citados en el escrito de apelación, de su lectura no se puede asegurar que la supuesta “falta de vigilancia del cumplimiento de la normativa en seguridad y salud en el trabajo, por parte de la empresa contratista” sea suficiente por sí misma para establecerla como causa de algún accidente, y menos para responsabilizar a la impugnante. Para ello se requeriré que el inspector debe demostrar, de manera inequívoca, el nexo causal entre ambos hechos, además de los factores de atribución; caso contrario, no se puede hablar del tipo infractor como el contemplado en el numeral 28.10 del RLGIT. vii. Existe una afectación del artículo IV inciso 1.2 y numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, por afectación al debido procedimiento, al derecho de defensa, por sancionarse con medios probatorios que no fueron informados al impugnante y que se encuentran referidos en el expediente de actuaciones inspectivas. Al respecto, existe una vulneración al derecho de defensa considerando que las conclusiones se sustentan en la Orden de Inspección N° 385-2020-SUNAFIL/INSSI; es decir, se ha determinado responsabilidad merituando medios probatorios de un expediente que no es el presente, lo que genera la nulidad de la resolución impugnada. viii. Además, si bien la impugnante ha aportado medios probatorios necesarios y suficientes, a fin de acreditar que no incurrió en la falta imputada, se verifica que en el Acta de Infracción no se han consignado ni referenciado ninguno de los medios probatorios que ha presentado; solamente se han detallado los medios probatorios correspondientes a otra orden de inspección.

ix. De otro lado, se debe tomar en consideración la existencia de un deber de cuidado por parte del trabajador de la Empresa San Martín, y su obligación de cumplir con las disposiciones brindadas por su empleador en materia de SST. x. Se ha omitido dar cumplimiento a la doble exigencia que impone el derecho a la prueba, según reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional; es decir, en primer lugar, la exigencia de no omitir la valoración de aquellas pruebas que son aportadas por las partes al procedimiento, dentro del marco del respeto a los derechos fundamentales y a lo establecido en las leyes pertinentes; y, en segundo lugar, la exigencia de que dichas pruebas sean valoradas motivadamente con criterios objetivos y razonables. xi. Por ello, la omisión injustificada de la valoración de una prueba aportada por las partes, respetando los derechos fundamentales y las leyes que la regulan, comporta una vulneración del derecho fundamental a la prueba y, por ende, del debido proceso; en ese sentido, lo argumentado por la intendencia no posee ningún tipo de certeza y la sanción impuesta deviene en nula. xii. Existe una infracción normativa del numeral 4 artículo 3 del TUO de la LPAG, ya que la resolución impugnada posee una motivación aparente e incongruente. Al respecto, en reiterados pronunciamientos, el propio Tribunal de Fiscalización Laboral ha determinado que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por la LPAG. Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa es, por si sola, contraria a las garantías del debido procedimiento administrativo. xiii. Se corrobora la inaplicación del numeral 177.1 del artículo 177 del TUO de la LPAG, considerando que la autoridad administrativa debió agotar todos los medios que le confiere el numeral 174.1 del artículo 174 del TUO de la LPAG. En dicho sentido, el numeral 177.1 del artículo 177 del TUO de la LPAG, prescribe que los hechos invocados, o que fueren conducentes para decidir un procedimiento podrán ser objeto de todos los medios de prueba necesarios, salvo aquellos prohibidos por disposición expresa. En ese sentido, como ya ha sido expuesto, no basta con hacer mención de las supuestas faltas que haya cometido la empresa, sino que lo dicho no solo guarde relación con el accidente suscitado, sino que sea la causa del mismo.

Análisis Del Recurso De Revisión

Sobre el derecho al debido procedimiento administrativo

“Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten.

La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo” (énfasis añadido).

Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa

La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: (…) 2. Debido procedimiento. - No se pueden imponer sanciones sin que se haya tramitado el procedimiento respectivo, respetando las garantías del debido procedimiento. Los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora deben establecer la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándolas a autoridades distintas.

“2. El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, conforme lo ha manifestado en reiterada y uniforme jurisprudencia, que el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo -como en el caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal” (énfasis añadido).

“Tal como ya lo tiene expresado este Tribunal en uniforme y reiterada jurisprudencia, el derecho al debido proceso tiene un ámbito de proyección sobre cualquier tipo de proceso o procedimiento, sea éste judicial, administrativo o entre particulares. Así, se ha establecido que el derecho reconocido en el inciso 3) del artículo 139.° de la Constitución no sólo tiene un espacio de aplicación en el ámbito "judicial", sino también en el ámbito administrativo" y, en general, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos lo ha sostenido, puede también extenderse a "cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, (el que) tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal, en los términos del artículo 8° de la Convención Americana". (Caso Tribunal Constitucional del Perú, párrafo 71). De igual modo la Corte Interamericana sostiene – en doctrina que ha hecho suya este Colegiado en la sentencia correspondiente al Exp. N.º 2050-2002-AA/TC– que "si bien el artículo 8° de la Convención Americana se titula “Garantías Judiciales”, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a efectos de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos"(párrafo 69). (…)” (énfasis agregado)

Sobre la presunta vulneración a la motivación de las resoluciones

“4. Este Tribunal ha tenido oportunidad de expresar su posición respecto a la motivación de los actos administrativos, expresando que:

“[…][E]l derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican. […]

La motivación de la actuación administrativa, es decir, la fundamentación con los razonamientos en que se apoya es una exigencia ineludible para todo tipo de actos administrativos, imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto respecto de actos emanados de una potestad reglada como discrecional.

El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional.

Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de derecho. A ello, se debe añadir la estrecha vinculación que existe entre la actividad administrativa y los derechos de las personas. Es indiscutible que la exigencia de motivación suficiente de sus actos es una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa.

En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por la Ley N.° 27444. Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa es por sí sola contraria a las garantías del debido procedimiento administrativo.” (STC 00091-2005-PA, fundamento 9, párrafos 3, 5 a 8, criterio reiterado en STC 294-2005-PA, STC 5514-2005-PA, entre otras).

Adicionalmente se ha determinado en la STC 8495-2006-PA/TC que: “un acto administrativo dictado al amparo de una potestad discrecional legalmente establecida resulta arbitrario cuando sólo expresa la apreciación individual de quien ejerce la competencia administrativa, o cuando el órgano administrativo, al adoptar la decisión, no motiva o expresa las razones que lo han conducido a adoptar tal decisión. De modo que, motivar una decisión no sólo significa expresar únicamente bajo qué norma legal se expide el acto administrativo, sino, fundamentalmente, exponer en forma sucinta –pero suficiente– las razones de hecho y el sustento jurídico que justifican la decisión tomada” (énfasis añadido)

Sobre los presuntos vicios de motivación en el procedimiento administrativo sancionador

i. El daño. - Constituye el menoscabo, el detrimento, la afectación que un sujeto sufre en su interés jurídico tutelado; además, incide en las consecuencias que derivan de la lesión del interés; un interés jurídico que puede ser patrimonial (daño lucro cesante y daño emergente) y extrapatrimonial (daño a la persona en los casos de Responsabilidad extracontractual y daño moral en los casos de Responsabilidad Contractual).

ii. Conducta antijurídica. - Es el hecho contrario a la Ley, al orden público y a las buenas costumbres. Así, “la conducta antijurídica puede definirse como todo aquel proceder contrario al ordenamiento jurídico, y en general, contrario al derecho. En ese contexto, en la responsabilidad civil por accidentes de trabajo la antijuridicidad es típica, porque implica el incumplimiento de una obligación inherente al contrato de trabajo, como es el brindar al trabajador las condiciones de higiene y seguridad que le permitan ejercer sus labores sin perjudicar su salud. Es por este motivo que en principio existe la presunción de responsabilidad patronal por los accidentes de trabajo que ocurren en el centro de labores”12.

10 Feyer, Anne-Marie y Williamson, Ann (1998). Factores humanos en los modelos de accidentes. En Enciclopedia de salud y seguridad en el trabajo. Madrid: Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y OIT, p. 56. 11 Casación N° 18190-2016 Lima. 12 Casación N° 4321-2015 Callao.

iii. La relación de causalidad. - Es el nexo que existe entre el hecho que genera un daño y el daño producido; este nexo, es fundamental porque a partir de aquí se determinará la responsabilidad. “El nexo causal viene a ser la relación de causa – efecto existente entre la conducta antijurídica y el daño causado a la víctima, pues, de no existir tal vinculación, dicho comportamiento no generaría una obligación legal de indemnizar. En el ámbito laboral, la relación causal exige, en primer lugar, la existencia del vínculo laboral; y, en segundo lugar, que el accidente de trabajo se produzca como consecuencia de la ejecución del trabajo realizado en mérito a ese vínculo laboral. Para que exista nexo causal, es necesario que se pueda afirmar que el daño ocasionado al trabajador es una consecuencia necesaria de una omisión por parte del empleador respecto a los implementos de seguridad otorgados al demandante para el desempeño de sus labores”.

En el caso de los accidentes de trabajo, el nexo de causalidad supone la vinculación que debe existir entre la conducta antijurídica del empleador (incumplimiento de sus obligaciones legales o convencionales en materia de higiene, seguridad y protección) que origina el daño sufrido por el trabajador (accidente) y las labores desarrolladas habitualmente en el centro de trabajo.

iv. Factor de atribución. - Referido a quien va a responder por la inejecución de las obligaciones por culpa inexcusable, culpa leve o por dolo. Así, “los factores de atribución son aquellas conductas que justifican la transmisión de los efectos económicos del daño de la víctima al responsable del mismo13.

i) Teoría de la Responsabilidad Contractual. - Según esta teoría el empleador como consecuencia del contrato de trabajo es deudor de la seguridad del trabajador, por tal motivo todo accidente laboral que esta sufra siempre le será atribuible, pues existe una presunción de culpa patronal.

ii) Teoría del dolo o culpa. – Esta teoría parte del principio que quien por dolo o culpa causa un daño debe responder por el daño ocasionado. De acuerdo con esta teoría, el trabajador para tener derecho a una indemnización debe probar la culpa de su empleador por el accidente sufrido, la cual puede derivarse de acciones u omisiones, o el incumplimiento de las normas de Seguridad y Salud Ocupacional. Por tanto, en base a esta teoría, para poder tener derecho a la indemnización en caso de sufrir un accidente de trabajo es necesario demostrar que la causa del accidente es una actuación negligente del empleador. Asimismo, concluye que el

13 Casación Laboral N° 4258-2016-Lima.

empleador no está obligado a indemnizar al trabajador que ha sufrido un accidente de trabajo si previamente no se ha probado la existencia de negligencia por parte del empleador en el cumplimiento de las normas de seguridad y salud en el trabajo. Sobre lo propuesta por esta teoría, la Corte Suprema mediante Casación 18190-2016-LIMA, contempla al deber de prevención como una obligación de medios, pues la sola ocurrencia del Accidente de Trabajo no determinará la atribución automática de la responsabilidad del empleador. En tal sentido, para que ello ocurra, deberá demostrarse que existe una relación de causalidad entre el incumplimiento de una obligación de Seguridad y Salud en el Trabajo por parte del empleador y el accidente de trabajo. En otras palabras, deberá acreditarse que el incumplimiento del empleador es consecuencia inmediata y directa de la ocurrencia del accidente de trabajo o la enfermedad profesional.

iii) Teoría del Riesgo Social. - Esta teoría parte de la premisa que los accidentes de trabajo mayormente no son responsabilidad del empleador ni del trabajador, porque las consecuencias de estas deben recaer sobre la colectividad y no sobre determinada empresa. Esta teoría constituye la base de los sistemas de seguro obligatorio mediante los cuales, producido el daño al trabajador, la colectividad debe buscar su reparación, distribuyéndola entre toda la sociedad, garantizando al afectado a percibir ingresos suficientes que sustituyan los dejados de percibir a consecuencia del daño sufrido.

“6.18 De esta forma, una investigación de la inspección del trabajo puede bien determinar un árbol de causas, esto es, “todos los antecedentes recopilados que han dado lugar al accidente, así como los vínculos lógicos y cronológicos que los relacionan; se trata de una representación de la red de antecedentes que han provocado directa o indirectamente la lesión”14. En el examen de la inspección del trabajo —que debe trasladarse al acta de infracción— los órganos del procedimiento administrativo sancionador deben ocuparse de establecer la suficiencia en la determinación de los nexos causales exigidos en los numerales 28.10 y 28.11 del artículo 28 del RLGIT, para así establecer si existe uno o más de un incumplimiento que sea suficientemente apto para convertirse en causa del accidente de trabajo y, por lo tanto, punible bajo el tipo sancionador correspondiente.

14 MONTEAU, M. “Análisis y presentación de informes: investigación de accidentes” En Enciclopedia de Seguridad y Salud en el Trabajo. Tomo II, cap. 57, Madrid: OIT, p. 57.26.

i) El nexo causal es el elemento gravitante para determinar la responsabilidad del empleador en los tipos sancionadores previstos en los artículos 28.10 y 28.11; en ese sentido se entiende por nexo causal a la relación causal o causalidad entre la infracción cometida y el accidente sucedido, siendo el evento trágico consecuencia de la inobservancia o incumplimiento de la normativa laboral. ii) Respecto al examen del nexo causal, los tipos infractores materia de análisis, llevan a evaluar los actuados en la fiscalización a partir de la determinación del carácter causal de la infracción respecto a cada uno de los incumplimientos detectados en los que este factor causal se encuentre presente. Así, cada uno de los incumplimientos sancionados bajo los numerales 28.10 o 28.11 del artículo 28 del RLGIT, deben ser susceptibles de producir el accidente o contribuir a que este se desencadene, conforme con lo determinado en la fiscalización y conforme con las condiciones establecidas en ambos tipos normativos. De manera que, si la inobservancia de las normas de seguridad y salud en el trabajo ocasiona un accidente, esta podrá dar lugar a una o a más de una sanción, siendo analizadas de manera independiente cada una de ellas respecto de su carácter causal sobre el accidente ocurrido. Por tanto, corresponderá que, por cada vez donde ese juicio causal se vea satisfecho, se aplique una sanción.” (énfasis añadido)

incumplimiento15. Así, en atención a la Resolución de Sala Plena N° 005-2022- SUNAFIL/TFL, el análisis del nexo causal debe permitir establecer que cada uno de los incumplimientos sancionados bajo los numerales 28.10 o 28.11 del artículo 28 del RLGIT, deben ser susceptibles de producir el accidente o contribuir a que este se desencadene, conforme con lo determinado en la fiscalización y conforme con las condiciones establecidas en ambos tipos normativos, lo que no se motiva en el presente caso.

15 Sobre el deber de vigilancia de la empresa principal, ver: Aldonate Pinto, G. E. (2024). El deber de vigilancia de la empresa principal sobre el cumplimiento de normativa de seguridad y salud en el trabajo en el marco de una tercerización de servicios. Laborem, 22(29), pp.189–216. https://doi.org/10.56932/laborem.22.29.9 16 Mientras que el deber de vigilancia se encuentra regulado en el literal d) del artículo 68 de la Ley N° 29783, Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo (en adelante, la LSST), la supervisión efectiva se encuentra recogida en el literal c) del artículo 26 del Decreto Supremo N° 005-2012-TR que aprueba el Reglamento de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo (en adelante, el RLSST).

materia de seguridad y salud en el trabajo, demostrando de manera fehaciente e indubitable las conductas imputadas; por lo cual, al no evidenciarse dicho análisis, se ha lesionado el principio de tipicidad y debida motivación de las resoluciones administrativas.

17 Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo “(...) 1.2. Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. (…) 1.11. Principio de verdad material. - En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas. En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará facultada a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde a estas. Sin embargo, la autoridad administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al interés público.”

la debida motivación de las resoluciones, por ejemplo, en la Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente N° 00728-2008-PHC/TC, precisa:

“7. El derecho a la debida motivación de las resoluciones judiciales es una garantía del justiciable frente a la arbitrariedad judicial y garantiza que las resoluciones no se encuentren justificadas en el mero capricho de los magistrados, sino en datos objetivos que proporciona el ordenamiento jurídico o los que se derivan del caso. Sin embargo, no todo ni cualquier error en el que eventualmente incurra una resolución judicial constituye automáticamente la violación del contenido constitucionalmente protegido del derecho a la motivación de las resoluciones judiciales. Así, en el Exp. N.º 3943-2006-PA/TC y antes en el voto singular de los magistrados Gonzales Ojeda y Alva Orlandini (Exp. N.º 1744-2005-PA/TC), este Colegiado Constitucional ha precisado que el contenido constitucionalmente garantizado de este derecho queda delimitado, entre otros, en los siguientes supuestos:

a) Inexistencia de motivación o motivación aparente. Está fuera de toda duda que se viola el derecho a una decisión debidamente motivada cuando la motivación es inexistente o cuando la misma es solo aparente, en el sentido de que no da cuenta de las razones mínimas que sustentan la decisión o de que no responde a las alegaciones de las partes del proceso, o porque solo intenta dar un cumplimiento formal al mandato, amparándose en frases sin ningún sustento fáctico o jurídico.

b) Falta de motivación interna del razonamiento. La falta de motivación interna del razonamiento [defectos internos de la motivación] se presenta en una doble dimensión; por un lado, cuando existe invalidez de una inferencia a partir de las premisas que establece previamente el Juez en su decisión; y, por otro lado, cuando existe incoherencia narrativa, que a la postre se presenta como un discurso absolutamente confuso incapaz de transmitir, de modo coherente, las razones en las que se apoya la decisión. Se trata, en ambos casos, de identificar el ámbito constitucional de la debida motivación mediante el control de los argumentos utilizados en la decisión asumida por el Juez o Tribunal; sea desde la perspectiva de su corrección lógica o desde su coherencia narrativa.

c) Deficiencias en la motivación externa; justificación de las premisas. El control de la motivación también puede autorizar la actuación del juez constitucional cuando las premisas de las que parte el Juez no han sido confrontadas o analizadas respecto de su validez fáctica o jurídica. Esto ocurre por lo general en los casos difíciles, como los identifica Dworkin, es decir, en aquellos casos donde suele presentarse problemas de pruebas o de interpretación de disposiciones normativas. La motivación se presenta en este caso como una garantía para validar las premisas de las que parte el Juez o Tribunal en sus decisiones. Si un Juez, al fundamentar su decisión: 1) ha establecido la existencia de un daño; 2) luego, ha llegado a la conclusión de que el daño ha sido causado por “X”, pero no ha dado razones sobre la vinculación del hecho con la participación de “X” en tal supuesto, entonces estaremos ante una carencia de justificación de la premisa fáctica y, en consecuencia, la aparente corrección formal del razonamiento y de la decisión podrán

ser enjuiciadas por el juez [constitucional] por una deficiencia en la justificación externa del razonamiento del juez. Hay que precisar, en este punto y en línea de principio, que el hábeas corpus no puede reemplazar la actuación del juez ordinario en la valoración de los medios de prueba, actividad que le corresponde de modo exclusivo a éste, sino de controlar el razonamiento o la carencia de argumentos constitucionales; bien para respaldar el valor probatorio que se le confiere a determinados hechos; bien tratándose de problemas de interpretación, para respaldar las razones jurídicas que sustentan determinada comprensión del derecho aplicable al caso. Si el control de la motivación interna permite identificar la falta de corrección lógica en la argumentación del juez, el control en la justificación de las premisas posibilita identificar las razones que sustentan las premisas en las que ha basado su argumento. El control de la justificación externa del razonamiento resulta fundamental para apreciar la justicia y razonabilidad de la decisión judicial en el Estado democrático, porque obliga al juez a ser exhaustivo en la fundamentación de su decisión y a no dejarse persuadir por la simple lógica formal.

d) La motivación insuficiente. Se refiere, básicamente, al mínimo de motivación exigible atendiendo a las razones de hecho o de derecho indispensables para asumir que la decisión está debidamente motivada. Si bien, como ha establecido este Tribunal en reiterada jurisprudencia, no se trata de dar respuestas a cada una de las pretensiones planteadas, la insuficiencia, vista aquí en términos generales, sólo resultará relevante desde una perspectiva constitucional si es que la ausencia de argumentos o la “insuficiencia” de fundamentos resulta manifiesta a la luz de lo que en sustancia se está decidiendo.

e) La motivación sustancialmente incongruente. El derecho a la debida motivación de las resoluciones obliga a los órganos judiciales a resolver las pretensiones de las partes de manera congruente con los términos en que vengan planteadas, sin cometer, por lo tanto, desviaciones que supongan modificación o alteración del debate procesal (incongruencia activa). Desde luego, no cualquier nivel en que se produzca tal incumplimiento genera de inmediato la posibilidad de su control. El incumplimiento total de dicha obligación, es decir, el dejar incontestadas las pretensiones, o el desviar la decisión del marco del debate judicial generando indefensión, constituye vulneración del derecho a la tutela judicial y también del derecho a la motivación de la sentencia (incongruencia omisiva). Y es que, partiendo de una concepción democratizadora del proceso como la que se expresa en nuestro texto fundamental (artículo 139º, incisos 3 y 5), resulta un imperativo constitucional que los justiciables obtengan de los órganos judiciales una respuesta razonada, motivada y congruente de las pretensiones efectuadas; pues precisamente el principio de congruencia procesal exige que el juez, al momento de pronunciarse sobre una causa determinada, no omita, altere o se exceda en las peticiones ante él formuladas.

f) Motivaciones cualificadas. - Conforme lo ha destacado este Tribunal, resulta indispensable una especial justificación para el caso de decisiones de rechazo de la demanda, o cuando, como producto de la decisión jurisdiccional, se afectan derechos fundamentales como el de la libertad. En estos casos, la motivación de la sentencia opera como un doble mandato, referido tanto al propio derecho a la justificación de la decisión como también al derecho que está siendo objeto de restricción por parte del Juez o Tribunal.” (énfasis agregado)

graves tipificadas en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, careciendo su decisión de una adecuada motivación.

Artículo 10.- Causales de nulidad Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes: (…) 2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el artículo 14. (énfasis agregado)

Sobre la potestad del Tribunal para declarar la nulidad de los actos emitidos por las autoridades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas y de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;

SE RESUELVE:

PRIMERO. - Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por CEMENTOS PACASMAYO S.A.A., y, en consecuencia, NULA la Resolución de Sub Intendencia N° 850-2021- SUNAFIL/ILM/SIRE5, de fecha 16 de setiembre de 2021, y la de los sucesivos actos y actuaciones emitidas en el procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 6082-2020-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO. - RETROTRAER el procedimiento administrativo sancionador al momento en que se produjo el vicio, esto es, a la emisión de la Resolución de Sub Intendencia N° 850-2021- SUNAFIL/ILM/SIRE5, de fecha 16 de setiembre de 2021, a fin que la instancia competente emita un nuevo pronunciamiento, considerando los alcances señalados en la presente resolución.

TERCERO. -. Remitir los actuados a la Intendencia de Lima Metropolitana, y a la Gerencia General de la SUNAFIL, a fin que, de considerarlo conveniente, procedan conforme a sus atribuciones y de acuerdo con lo señalado en el considerando 6.41 de la presente resolución

CUARTO. -. Notificar la presente resolución a CEMENTOS PACASMAYO S.A.A., y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes

QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

20250827RZR – HR 136070-2019