Cabo Blanco S.A.C — Res. 547-2023

Mediante Orden de Inspección N° 1960-2019-SUNAFIL/IRE-PIU, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa en materia de seguridad y salud en el trabajo (en adelante, SST)1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 058-2020-SUNAFIL/IRE-PIU (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otras, de una (01) infracción muy grave en materia de SST, por el incumplimiento de la normativa sobre SST que ocasione un accidente de trabajo que produce la muerte del trabajador o cause daño en el cuerpo o en la salud del trabajador que

Que, mediante Imputación de Cargos N° 00142-2020-SUNAFIL/IRE-PIU/SIAI-IC, de fecha 31 de julio de 2020, notificada el 19 de octubre de 2020, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 132-2021-SUNAFIL-SIAI-IRE-PIURA2 (en adelante, el Informe Final), de fecha 23 de abril de 2021, que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Piura, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 002-2022-SUNAFIL/IRE-PIURA/SIRE, de fecha 06 de enero de 2022, notificada el 10 de enero de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 48,195.00 por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 28 de enero de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación3 contra la Resolución de Sub Intendencia N° 002-2022-SUNAFIL/IRE-PIURA/SIRE, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 049-2022-SUNAFIL/IRE-PIU, de fecha 06 de mayo de 20224, la Intendencia Regional de Piura declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 25 de mayo de 2022, CABO BLANCO S.A.C. presentó queja por defecto de tramitación ante la Intendencia Regional de Piura, siendo resuelto mediante Resolución de Intendencia N° 075-2022-SUNAFIL/IRE-PIU, del 23 de junio de 2022, declarándose como infundada.

Con fecha 25 de mayo de 2022, CABO BLANCO S.A.C. presentó ante la Intendencia Regional de Piura el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 049-2022- SUNAFIL/IRE-PIU.

La Intendencia Regional de Piura admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000559-2022- SUNAFIL/IRE-PIU, recibido el 09 de junio de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299815, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299816, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo7 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR8, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR9 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión,

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”10.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que CABO BLANCO S.A.C., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 049-2022-SUNAFIL/IRE-PIU, emitida por la Intendencia Regional de Piura, que confirmó la sanción impuesta de S/ 48,195.00, por la comisión, entre otras, de una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28.10 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 10 de mayo de 2022.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por CABO BLANCO S.A.C.

Con la publicación11 del Decreto Legislativo N° 1272, Decreto Legislativo que modifica la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General y deroga la Ley N° 29060, Ley del Silencio Administrativo, se optó por introducir al régimen administrativo, entre otros, la figura de la caducidad, como “una solución generada por el legislador para

Así, la caducidad administrativa del procedimiento sancionador se constituye en “aquella figura que determina el tiempo máximo dentro del cual se debe instruir y resolver –que incluye notificar– un procedimiento sancionador, esto es, que –por el mero transcurso del tiempo– inhabilita legalmente a la autoridad administrativa para proseguir con el Procedimiento Administrativo Sancionador iniciado, sin importar la etapa en que se encuentre, o, exigir la resolución de sanción dispuesta y aún no notificada oportunamente”13.

Es así, que mediante el artículo 4 del Decreto Legislativo N° 1272, se incorporó a la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, el artículo 237-A, con el siguiente texto: “(…) 1. El plazo para resolver los procedimientos sancionadores iniciados de oficio es de nueve (9) meses contados desde la fecha de notificación de la imputación de cargos. Este plazo puede ser ampliado de manera excepcional, como máximo por tres (3) meses, debiendo el órgano competente emitir una resolución debidamente sustentada, justificando la ampliación del plazo, previo a su vencimiento (…) 2. Transcurrido el plazo máximo para resolver, sin que se notifique la resolución respectiva, se entiende automáticamente caducado el procedimiento y se procederá a su archivo. (…)”.

Tal precepto ha sido recogido en el RLGIT, en cuyo artículo 53, numeral 53.4, se ha estipulado que, en el procedimiento sancionador, debe observarse entre otros, lo siguiente:

Así, al identificarse un supuesto de caducidad, le corresponde a esta instancia excepcional efectuar el análisis correspondiente relacionado con la caducidad del expediente sancionador N° 131-2020-SUNAFIL/IRE-PIU, de la Intendencia Regional de Piura.

Sobre el particular, esta Sala ha sostenido, desde la primera resolución emitida14 declarando la caducidad de un procedimiento administrativo sancionador (recaído en el expediente N° 2155-2018-SUNAFIL/ILM), que las autoridades administrativas del Sistema de Inspección del Trabajo en ejercicio (fundamento 3.3.5) deben verificar el cumplimiento de cinco (5) condiciones con relación a la eventual caducidad del procedimiento:

Desarrollándose, en los distintos procedimientos posteriores, la posición de esta Sala respecto de la autoridad competente (órgano de segundo nivel organizacional), la cual, a través de una resolución debidamente sustentada y fundamentada, debía de pronunciarse sobre el pedido de ampliación presentado antes del vencimiento del plazo de nueve (9) meses, por la autoridad solicitante que se encontraba a cargo de las actuaciones que requerían el plazo adicional.

Con posterioridad a esto, esta Sala tomó conocimiento del contenido de la Opinión Jurídica N° 012-2021-JUS/DGDNCR, de fecha 15 de diciembre de 2021 emitida por la Dirección General de Desarrollo Normativo y Calidad Regulatoria del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (en adelante, DGDNCR)15 respecto de la consulta planteada por la SUNAFIL en torno a la autoridad u órgano competente y otros alcances vinculados con el pronunciamiento sobre la caducidad. Por tanto, corresponde complementar la postura de esta Sala con dicho pronunciamiento en el análisis del presente procedimiento.

La fecha de notificación de la Imputación de Cargos es objeto de controversia en el presente procedimiento: la impugnante sostiene que ha sido debidamente notificada el 19 de octubre de 2020, sin que medie en el expediente la cédula de notificación que acredite tal hecho. Por otro lado, tanto la autoridad sancionadora como la Intendencia señalan que la impugnante fue debidamente notificada recién el 12 de abril de 2021, a través del Sistema de Notificación Electrónica de la SUNAFIL (SINEL – SUNAFIL), con el depósito de la Imputación de Cargos y el Acta de Infracción en la casilla electrónica de la impugnante.

Frente a ello, de una revisión de los actuados se observa que obra a folios 11 del expediente sancionador, la devolución de cédula de notificación de la Imputación de Cargos, con fecha 29 de octubre de 2020, presentada por una ciudadana, quien sostiene que encontró bajo la puerta de su domicilio (ubicado en asentamiento humano “José Peña Quiroga”, del distrito de “Los Órganos”, provincia de Talara – Piura) la documentación

De igual modo, obra la remisión del Acta de Infracción a las dos direcciones consignadas durante la etapa de actuaciones inspectivas: a folios 22 del expediente sancionador obra la Cédula de Notificación N° 0043847-2020-E, dirigida al Centro de Trabajo de la impugnante (el condominio donde ocurre el accidente), consignándose como dirección “SV Condominio s/n frente a la playa El Ñuro Nro. 0000, Talara – Los Órganos”, apreciándose la visita del notificador los días 09 y 18 de noviembre de 2020, en cuyas fechas la persona que se encontraba en dicho lugar se negó a identificarse y posteriormente no quiso recibir la notificación.

De igual forma, obra a folios 25 del mismo expediente la Cédula de Notificación con el mismo número, dirigido al domicilio fiscal de la impugnante, consignado en la Orden de Inspección (SV Calle Virgen del Mar N° 224B – Barrio Industrial Nro. – Talara – Máncora) dejándose constancia en dicha Cédula, por parte del notificador, que en las fechas 27 y 28 de noviembre de 2020, el domicilio se encontraba cerrado.

Así, respecto a las notificaciones y sus modalidades, el artículo 20 del TUO de la LPAG describe a la notificación personal como aquella que es llevada a cabo hacia el administrado interesado o afectado por el acto, en su domicilio (numeral 20.1.1), siendo realizada ésta de manera prioritaria y posteriormente mediante telegrama, correo certificado, telefax o cualquier otro medio que permita comprobar fehacientemente su acuse de recibo (numeral 20.1.2).

De ese modo, la notificación personal se realiza de acuerdo con los alcances del artículo 21 del TUO de la LPAG:

En caso que el administrado no haya indicado domicilio, o que éste sea inexistente, la autoridad deberá emplear el domicilio señalado en el Documento Nacional de Identidad del administrado. De verificar que la notificación no puede realizarse en el domicilio señalado en el Documento Nacional de Identidad por presentarse alguna de las circunstancias descritas en el numeral 23.1.2 del artículo 23, se deberá proceder a la notificación mediante publicación.

En el acto de notificación personal debe entregarse copia del acto notificado y señalar la fecha y hora en que es efectuada, recabando el nombre y firma de la persona con quien se entienda la diligencia. Si ésta se niega a firmar o recibir copia del acto notificado, se hará constar así en el acta, teniéndose por bien notificado. En este caso la notificación dejará constancia de las características del lugar donde se ha notificado.

La notificación personal, se entenderá con la persona que deba ser notificada o su representante legal, pero de no hallarse presente cualquiera de los dos en el momento de entregar la notificación, podrá entenderse con la persona que se

En el caso de no encontrar al administrado u otra persona en el domicilio señalado en el procedimiento, el notificador deberá dejar constancia de ello en el acta y colocar un aviso en dicho domicilio indicando la nueva fecha en que se hará efectiva la siguiente notificación. Si tampoco pudiera entregar directamente la notificación en la nueva fecha, se dejará debajo de la puerta un acta conjuntamente con la notificación, copia de los cuales serán incorporados en el expediente” (el resaltado es nuestro).

Llamando la atención de esta Sala, por un lado, que no obren los cargos de notificación de las actuaciones realizadas en octubre de 2020 en el expediente sancionador, ni que se hayan seguido las formalidades establecidas en el artículo citado, frente a la negativa o la ausencia de una persona en el domicilio bajo el régimen de la notificación personal.

Bajo esos alcances, el artículo 2616 del mismo cuerpo legal desarrolla los supuestos de notificaciones defectuosas (disponiéndose que éstas se rehagan cuando la notificación se ha efectuado sin las formalidades y los requisitos legales), mientras que el artículo 2717 del TUO de la LPAG contempla el saneamiento de las notificaciones defectuosas, entendiendo que éstas surten efectos legales a partir de que el interesado manifiesta expresamente haberla recibido, sin que haya prueba en contrario; o cuando éste realiza actuaciones procedimentales que permiten suponer razonablemente que tuvo conocimiento oportuno del contenido o alcance de la resolución.

Por ello, en tanto se tiene la manifestación expresa del administrado de haber sido debidamente notificado en fecha 19 de octubre de 2020, sin que obre prueba en contrario, más allá de las visitas efectuadas por el notificador los días 09, 18, 27 y 28 de noviembre tanto en el domicilio como en el centro de labores de la impugnante sin

Bajo lo anteriormente señalado, se aprecia que el procedimiento se inició el 19 de octubre de 2020, por lo que de conformidad con el numeral 1 del artículo 259 del TUO de la LPAG la autoridad sancionadora (Sub Intendencia de Resolución) tenía hasta el 19 de julio de 2021 para emitir y notificar la resolución de sanción.

No obstante, la autoridad de primera instancia notificó su decisión, el 10 de enero de 2022, conforme se aprecia en la siguiente línea de tiempo:

En efecto, la Resolución de Sub Intendencia N° 002-2022-SUNAFIL/IRE-PIURA/SIRE, de fecha 06 de enero de 2022, que resuelve en primera instancia administrativa el presente procedimiento, fue notificada a la impugnante, el 10 de enero del 2022, esto es, con posterioridad al plazo máximo señalado en el párrafo precedente.

Al respecto, el ítem 7.1.1.6 del punto 7.1 del numeral 7 de la versión 2 de la Directiva 001- 2017- SUNAFIL/INII, Directiva que regula el Procedimiento Sancionador del Sistema de 19.10.2020 (Se notifica la Imputación de cargos y Acta de Infracción) 19.07.2021 Culmina el plazo máximo para resolver el procedimiento sancionador 10.01.2022 Se notifica la Resolución de Sub Intendencia Inicio del cómputo de plazo 20.07.2021 La caducidad operó (al día siguiente hábil del plazo máximo para resolver) Fin de cómputo del plazo 9 meses al 19/07/2021

Por otro lado, el artículo 15 de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral, es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. Complementando lo antedicho, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”.

Por tanto, corresponde declarar, la caducidad del procedimiento administrativo sancionador recaído en el presente expediente sancionador, disponiendo su archivo; careciendo de objeto pronunciarse sobre los demás argumentos esgrimidos por la impugnante en su recurso de revisión.

Conviene precisar que la declaración de caducidad que efectuará la Sala no supone la nulidad de toda la actuación realizada de manera previa, sino que, en virtud al texto expreso de los numerales 4 y 5 del artículo 259 del TUO de la LPAG, determinadas actuaciones resultan subsistentes. De esta forma, la declaración de caducidad no deja sin efecto las actuaciones de fiscalización, así como los medios probatorios que puedan o no resultar necesarios ser actuados nuevamente.

Finalmente, al declararse la caducidad del presente procedimiento sancionador, no es necesario pronunciarse sobre los demás argumentos planteados por la impugnante