Axis Inversiones Inmobiliarias S.A.C — Res. 1275-2025

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre la siguiente materia: Identificación de peligros y evaluación de riesgos (Submaterias: Prevención de riesgos); Sistema de gestión SST en las empresas (Submaterias: Incluye todas); Formación e información sobre seguridad y salud en el trabajo (Submaterias: Incluye todas); Gestión interna de seguridad y salud en el trabajo (Submaterias: Registro de accidente de trabajo e incidentes). PAREDES MORALES Luis Gabriel FAU 20131370301 soft

Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019- 2006-TR (en adelante, el RLGIT).

- Una (01) infracción GRAVE por no cumplir con realizar una investigación completa de los accidentes de trabajo de los señores Jacinto Pajuelo y Nemesio Ledesma; tipificada en el numeral 27.2 del artículo 27 del RLGIT. Imponiéndole una multa de S/6,751.00.

- Una (01) infracción MUY GRAVE por no cumplir la normativa de seguridad y salud en el trabajo en materia de identificación de peligros y evaluación de riesgos ocasionando el accidente de los señores Jacinto Pajuelo y Nemesio Ledesma; tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT. Imponiéndole una multa de S/11,309.00

- Una (01) infracción MUY GRAVE por no cumplir la normativa de seguridad y salud en el trabajo en materia de formación e información en seguridad y salud en el trabajo ocasionando el accidente de los señores Jacinto Pajuelo y Nemesio Ledesma; tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT. Imponiéndole una multa de S/11,309.00

- Una (01) infracción MUY GRAVE por no cumplir la normativa de seguridad y salud en el trabajo en materia de supervisión efectiva ocasionando el accidente de los señores Jacinto Pajuelo y Nemesio Ledesma; tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT. Imponiéndole una multa de S/11,309.00

i. Que, la matriz IPERC presentada cumplía con la identificación de todos los peligros y la evaluación detallada de todos los riesgos que competen a la actividad de los trabajadores afectados como operarios. Además, sobre el desplome o derrumbe de andamio, se contemplaba en la actividad "armado de andamios" el riesgo de "caída de altura", por el cual se le entregó EPPs garantizando la seguridad y salud de los trabajadores. Sin embargo, el inspector de trabajo, de forma contraria a ley, pretendió modificar la matriz IPERC, a pesar de que esta se elaboró con la participación de los trabajadores y fue aprobada por el dirigente sindical y un representante del personal obrero. No se puede modificar la matriz cada vez que pasen por una inspección de trabajo. ii. Que, conforme a las charlas de inducción presentadas se acredita que los trabajadores fueron capacitados en el Procedimiento de trabajo Específico para tarrajeo de fachada,

lo que incluía andamios y trabajo en altura. Por tanto, sí existió capacitación sobre las labores específicas y las medidas preventivas aplicables. Sin embargo, no se han valorado adecuadamente nuestros medios probatorios, vulnerando nuestro derecho a la prueba y al debido procedimiento. iii. Que, la empresa sí contaba con supervisión efectiva el día del accidente, tal cual consta con las firmas del maestro de obra, ingeniero de campo y prevencionista en el ATS. Además, en el informe de investigación se señala que el maestro de obra y el prevencionista presenciaron el accidente, lo que acredita la supervisión efectiva. Asimismo, se brindaron charlas de diez minutos previas a la labor, lo que indica también el cumplimiento de esta obligación. Sin embargo, ninguno de los elementos de prueba relacionados a lo anterior ha sido valorado por la autoridad, quien erradamente aplicó innecesariamente presunciones innecesarias. iv. Que, el registro y la investigación del accidente está completa, cuenta con elementos suficientes para determinar lo sucedido el día del accidente. La comprobación de eficacia de las medidas de seguridad adoptadas no invalida o no hace inadecuada la investigación, menos cuando ésta ha sido efectuada por personas competentes del área de SST y con participación de los trabajadores. No se puede pretender que se tome la declaración de los accidentados y testigos que estaban en la clínica o con descanso médico; ni tampoco es exigible las fotografías, la delimitación de la zona del accidente u otros temas formales no regulados en la ley. Adicionalmente, de forma equivocada se imputa la infracción también por no haber llenado campos que se encuentran en el registro de accidente de trabajo del formato referencial de la Resolución Ministerial N° 050-2013-TR. v. Que, en ningún caso resulta relevante si se acreditó el descanso médico de los trabajadores accidentados, la empresa no pretender colocar dudas sobre la existencia del accidente y sus consecuencias. Lo que se discute es si los incumplimientos causaron el accidente en cuestión. El descanso médico no acredita el nexo causal como asegura la instancia sancionadora. vi. Que, el que en las observaciones de la investigación del accidente se señale que era conveniente reevaluar los riesgos o que como medida correctiva se señale corregir la capacitación de armado de andamios o la supervisión antes, durante y después de las labores, no implica que la empresa previamente no haya cumplido con dichas obligaciones en absoluto. El objetivo de las observaciones y de las medidas correctivas previstas por investigación de un accidente de trabajo es la mejora continua, y ello no puede constituir un reconocimiento de culpabilidad. vii. Que, respecto de los defectos de la matriz IPERC, el incumplimiento de formación e información y de la supervisión, no se ha motivado el nexo causal entre cada uno de estos incumplimientos y el accidente. Además, en el acta de infracción se imputo por cada una de ellas, la comisión de infracciones "graves" contempladas en los numerales 27.3 y 27.8 y del artículo 27 del RLGIT, sin embargo, se impone la multa aplicando la infracción muy grave tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT por cada

una de forma separada. Generando de forma irrazonable, una triplicación de multa por infracciones que se sustentan en la misma normativa. viii. Que el error en la motivación de la relación causal también constituye la vulneración al principio de tipicidad, pues se imputa la comisión de una infracción muy grave, sin demostrar el nexo causal. Quebrantándose, en suma, el debido proceso, motivo por el cual corresponde declarar la nulidad y dejar sin efecto las sanciones impuestas.

i. Que, al identificarse como causa básica del accidente de trabajo que la matriz IPER no identificó la tarea de tarrajeo, el peligro del andamio ni el riesgo de altura, tal cual observó la propia inspeccionada en la investigación del accidente, las afirmaciones efectuadas en el recurso de apelación que la Matriz IPERC comprende la identificación de todos los riesgos y la evaluación de todos los peligros, constituye solo una manifestación de parte. No se ha acreditado que a la fecha del accidente en la Matriz IPER se considerara el desplome o derrumbe de andamio en la actividad de mampostería. La identificación de la actividad "armado de andamios" y el riesgo "caída de altura y de objetos" es distinta al "tarrajeo en altura". Por tanto, no se desarrollaron los controles necesarios para evitar el riesgo, además que el IPERC no fue realizado por puesto de trabajo conforme al artículo 77 del Reglamento de la LSST. Así, no se desvirtúa la infracción atribuida. ii. Que, si bien la inspeccionada alega haber entregado el Reglamento Interno de Seguridad y Salud en el trabajo y haber brindado charlas de inducción los días 23 de julio de 2019 y 10 de octubre de 2019, tales capacitaciones fueron en temas genéricos. La inspeccionada no acreditó que los temas relacionados a los peligros y riesgos en el puesto de trabajo, y las medidas de protección y prevención aplicables, fueron transmitidas de manera adecuada, efectiva, suficiente y oportuna. Este incumplimiento incluso se consideró como una de las causas básicas del accidente de trabajo. Las alegaciones de la apelación no tienen asidero, máxime si el trabajador Nemesio Ledesma tenía como fecha de ingreso el 09 de octubre de 2019, un día antes del accidente. Se determina, entonces, que este incumplimiento causó el accidente de trabajo. iii. Que, sobre la supervisión efectiva, la inspeccionada no ha acreditado haber dispuesto una supervisión efectiva para asegurar la protección de seguridad y salud de los trabajadores en el día del accidente. No se identificado quién era la persona encargada o responsable cumplir con dicha tarea. Las alegaciones sobre la firma del maestro de obra, el ingeniero de campo o el prevencionista en el ATS, no tienen asidero. Se corrobora entonces que sus alegaciones sí fueron tomadas en cuenta y desvirtuadas por la autoridad. iv. Que, el nexo causal entre los incumplimientos y el accidente de trabajo está descrito en los considerandos 14, 27, 31 y 41 de la impugnada. Demostrándose que el cumplimiento de la Matriz IPER, habría permitido adoptar medidas preventivas y correctivas que eviten la ocurrencia del accidente; la falta de capacitación adecuada no permitió que los trabajadores pudieran tomar las medidas preventivas pertinentes a fin de evitar el accidente; y, al no existir supervisión efectiva sobre el armado, el estado y las condiciones del andamio antes de iniciar los trabajos ni durante su desarrollo, no se permitió adoptar las medias correctas que habrían evitado igualmente que el accidente sucediera. Además, los incumplimientos generaron que los trabajadores sufrieran lesiones y un acumulado de descanso por

afectación de su salud en un total de 166 días. No existe sustento para la pretensión de nulidad, ni se ha trasgredido el principio de tipicidad, al calificarse adecuadamente las conductas en el numeral 28.10 del artículo 28 del RGLIT conforme a la causalidad demostrada. v. Que, conforme al Memorándum Circular N° 001-2019-SUNAFIL/INII del 02 de enero de 2019, si los incumplimientos en materia de seguridad y salud en el trabajo que sean causa del accidente de trabajo no se encuentran dentro del supuesto de aplicación del concurso de infracciones, se deberá calificar cada uno como una infracción muy grave tipificada en el numeral 28.10 del RGLIT. Así, la tipificación y aplicación de la sanción es correcta, de conformidad del inciso 3 del artículo 248 del TUO de la LPAG. vi. Que, las infracciones atribuidas no solo se basan en las medidas correctivas adoptadas por la inspeccionada, sino a los hechos constatados por el personal inspectivo. Las medidas correctivas adoptadas en torno al accidente de trabajo corroboran en la tarea de determinar las causas que contribuyeron al accidente, por lo que se hace necesario tomarlos en cuenta, por lo que lo alegado carece de fundamento. vii. Que, en el procedimiento inspectivo se ha verificado que la investigación del accidente de trabajo adolece de omisiones y aspectos importantes, resultando estar incompleta. Las alegaciones de la inspeccionada no le eximen de su obligación de efectuar una investigación del accidente de trabajo, por tanto, la infracción atribuida se mantiene.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

2 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”

que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Del Recurso De Revisión

3“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 4 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 5“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión”. 6“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE AXIS INVERSIONES INMOBILIARIAS S.A.C.

7 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N°004-2017-TR.

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 12 de mayo de 2023, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 408-2023-SUNAFIL/ILM, señalando los siguientes alegatos:

i. Que, la resolución de intendencia se ha apartado del precedente contenido en la Resolución de Sala Plena N° 005-2022-SUNAFIL/TFL, por cuanto no ha evaluado que la Resolución de Subintendencia N° 434-2022-SUNAFIL/ILM/SIRE4 no acreditó ni motivó adecuadamente el nexo causal entre los supuestos incumplimientos detectados en seguridad y salud en el trabajo y la producción del accidente de trabajo. Limitándose a señalar que la relación causal estaría acreditada con lo señalado por la subintendencia en los fundamentos 14, 27, 31 y 41 de su resolución, en donde erróneamente se precisa que el nexo causal se demuestra con los descansos médicos, lo que es ilógico pues ello solo acredita el daño, mas no que los incumplimientos produjeron el accidente.

ii. Que, el accidente no se produjo por una causa imputable a la empresa, sino por la imprudencia del trabajador, conforme se consignó en el Informe de Investigación del 10 de octubre de 2019, donde se señaló que el origen radicó en el sobrepeso aplicado por el personal obrero en el andamio. Existió así una ruptura del nexo causal por hecho generado por un tercero. Esto, sin embargo, no fue valorado por la intendencia.

iii. Que, siendo así, la supuesta infracción por no haber identificado los peligros y riesgos de la actividad, no puede haber ocasionado el accidente, ya que la inconducta de los trabajadores no se puede prever. Además, no es cierto que la Matriz IPER no comprendiera la identificación de peligros y la evaluación de todos los riesgos de la actividad realizada, sino todo lo contrario. El que en las observaciones de la investigación se señale que la empresa realizará una nueva evaluación de los riesgos, no implica que se haya incumplido con realizar la evaluación de riesgos, sino que se realizará un análisis adicional.

iv. Que, los trabajadores sí fueron debidamente capacitados en sus labores, siendo que en las charlas de inducción se les informó sobre el "Procedimiento de Trabajo Específico", esto es, el procedimiento de trabajo seguro para tarrajeo de fachada, que incluye el uso de andamios y trabajo en altura, los estándares de seguridad y el procedimiento del correcto armado de andamios. En consecuencia, no se ha configurado conducta antijurídica.

v. Que, en cuanto a la supervisión efectiva, si se contaba con ello el día del accidente, tal como consta del Análisis de Trabajo Seguro (ATS) donde constan las firmas del maestro de obra, el ingeniero de campo y del prevencionista. Además, en el Informe de Investigación de Accidentes se señala que el maestro de obra y el prevencionista presenciaron el accidente, demostrando que sí hubo supervisión efectiva de las labores.

vi. Que, la Intendencia se aparta del criterio del Tribunal en Resolución de Sala Plena porque no acredita ni fundamenta por qué los 03 supuestos incumplimientos podrían haber ocasionado por sí solos el accidente, a fin de justificar la configuración de tres infracciones diferentes a pesar de evocar todas una misma conducta, yendo en contra a lo resuelto en la Resolución N° 324-2021-SUNAFIL/TFL. En todo caso, en el supuesto negado de que se haya incurrido en incumplimientos, se debió sancionar solo 01 infracción. El acto así es nulo.

vii. Que, se vulnera el principio de legalidad, pues no existe base legal que exija que la Matriz IPERC debe elaborarse en base a puestos de trabajo y no a actividades. También se ha vulnerado el principio de tipicidad, por cuanto no se ha acreditado el nexo causal respecto de ninguno de los supuestos incumplimiento.

viii. Que, se ha vulnerado el derecho a la prueba, la debida motivación y con ello el debido proceso, por cuanto no se ha analizado correctamente los argumentos desarrollados, no se ha valorado la documentación exhibida en las actuaciones inspectivas, y, a consecuencia de ello, tampoco se motivó debidamente el acto administrativo impugnado. Correspondiendo así declarar la nulidad y dejar sin efecto la multa propuesta.

Análisis Del Recurso De Revisión

Sobre los alcances del Accidente de Trabajo 6.1. El “Glosario de Términos” del Reglamento de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, aprobado por el Decreto Supremo N° 005-2012-TR (en adelante, RLSST), define al accidente de trabajo como: “Todo suceso repentino que sobrevenga por causa o con ocasión del trabajo y que produzca en el trabajador una lesión orgánica, una perturbación funcional, una invalidez o la muerte. Es también accidente de trabajo aquel que se produce durante la ejecución de órdenes del empleador, o durante la ejecución de una labor bajo su autoridad, y aun fuera del lugar y horas de trabajo”. 6.2. Del mismo modo, la doctrina sostiene que “el suceso anormal, resultante de una fuerza imprevista y repentina, sobrevenido por el hecho del trabajo o con ocasión de este, y que determina en el organismo lesiones o alteraciones funcionales permanentes o pasajeras”8. Además, se señala que: “si bien se mira, el término ‘por consecuencia’ indica una causalidad inmediata, en cuanto que el trabajo produce directamente la fuerza lesiva. El término ‘con ocasión’ es más amplio, porque indica una causalidad mediata, en la medida que hay nexo

8 Cabanellas Torres, G. (2001). Diccionario de derecho laboral. Editorial Heliasta. 2da Edición, p. 18.

causal, no sólo cuando el trabajo produce directamente la fuerza lesiva, sino también cuando sin provocarla da lugar a que ésta se produzca”9. 6.3. De lo señalado, podemos colegir que se denomina accidente de trabajo a aquel que se produce dentro del ámbito laboral, por el hecho o en ocasión del trabajo, tratándose normalmente de un hecho accidental, súbito e imprevisto, que produce daños en la salud del trabajador incapacitándolo para cumplir con su trabajo habitual de forma temporal o permanente. Pudiendo clasificarse en accidente leve, accidente incapacitante (total temporal, parcial permanente, total permanente) o accidente mortal. 6.4. Asimismo, debemos considerar que el accidente de trabajo presenta diferentes elementos, los mismos que concurren para su configuración, tales como: “a) Causa externa: Agente productor extraño a la víctima; b) Instantaneidad: Tiempo breve de duración del hecho generador; c) Lesión: El trabajador debe sufrir lesiones externas e internas como consecuencia del hecho”10. 6.5. Por otra parte, en atención al artículo VI del Título Preliminar del TUO de la LPAG dispone entre otros que, los actos administrativos que al resolver casos particulares interpreten de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación, constituirán precedentes administrativos de observancia obligatoria por la entidad, mientras dicha interpretación no sea modificada. En tal sentido, resulta pertinente traer a colación los precedentes establecidos en los fundamentos 6.15, 6.18, 6.19, 6.20 y 6.21 de la Resolución de Sala Plena N° 005-2022-SUNAFIL/TFL, los cuales disponen que:

“6.15 En ese entendido, debemos señalar que el tipo de análisis de los accidentes de trabajo puede ser multicausal y, en esa medida, es posible que la imputación por la infracción contemplada en los numerales 28.10 y 28.11 del artículo 28 del RLGIT obedezca a más de una subsunción plausible, si el inspector actuante da cuenta del nexo de causalidad entre la falta determinada y el tipo sancionador de dichos artículos. De esa forma, dos o más incumplimientos pueden ser plenamente aptos de producir el hecho reprochado (el accidente de trabajo) y la subsunción en cualquiera de los citados numerales del artículo 28 del RLGIT es autorizada por la gravedad de la afectación al interés público al que la sanción atiende: la protección de la salud y la vida de los trabajadores. (…). 6.18 De esta forma, una investigación de la inspección del trabajo puede bien determinar un árbol de causas, esto es, “todos los antecedentes recopilados que han dado lugar al accidente, así como los vínculos lógicos y cronológicos que los relacionan; se trata de una representación de la red de antecedentes que han provocado directa o indirectamente la lesión”11. En el examen de la inspección del trabajo —que debe trasladarse al acta de infracción— los órganos del procedimiento administrativo sancionador deben ocuparse de establecer la suficiencia en la determinación de los nexos causales exigidos en los numerales 28.10 y 28.11 del artículo 28 del RLGIT, para así establecer si existe uno o más de un incumplimiento que sea suficientemente apto para convertirse en causa del accidente de trabajo y, por lo tanto, punible bajo el tipo sancionador correspondiente. 6.19 Como puede comprobarse, las citadas normas despliegan un reproche cualificado, cuando el comportamiento constitutivo de infracción tiene, además, un resultado dañoso determinado (“accidente de trabajo”). Esto afirma al elemento disuasivo de la sanción administrativa ante un hecho “que ocasiona” consecuencias especialmente graves dentro

9 Almansa Pastor, J. (1991) Derecho de la Seguridad Social. 7 ed., Madrid: Tecnos, p.238-239 10 Casación Laboral N° 6230-2014-LA LIBERTAD 11 MONTEAU, M. “Análisis y presentación de informes: investigación de accidentes” En Enciclopedia de Seguridad y Salud en el Trabajo. Tomo II, cap. 57, Madrid: OIT, p. 57.26

del sistema jurídico. De esta forma, si dos o más incumplimientos son causas suficientes del accidente de trabajo, podrían ser válidamente imputados de forma independiente a través de los numerales 28.10 o 28.11 del artículo 28 del RLGIT, según corresponda, si el inspector expresa los nexos de causalidad correspondientes. 6.20 Cabe señalar que, para la configuración de los tipos sancionadores previstos en los numerales 28.10 y 28.11 del artículo 28 del RLGIT —en tanto refieren a un resultado especialmente dañoso— se requiere de la concurrencia de los siguientes presupuestos: i) Para ambos supuestos: Que el incumplimiento a la normativa en seguridad y salud en el trabajo haya ocasionado el accidente de trabajo; y, ii) Para el supuesto establecido en el artículo 28.10 del artículo 28 del RLGIT: que como consecuencia de lo señalado en el literal i) se haya producido daños en el cuerpo o la salud del trabajo que requieran asistencia o descanso médico, conforme al certificado o informe médico legal. iii) Para el supuesto establecido en el artículo 28.11 del artículo 28 del RLGIT: que como consecuencia de lo señalado en el literal i) el accidente produzca el fallecimiento del trabajador. 6.21 Así, cuando se invoca alguna de estas normas sancionadoras, todas las premisas indicadas anteriormente deberían ser correctamente determinadas en el acta de infracción, con una expresión adecuada del nexo causal. En ese entendido, podemos establecer los siguientes criterios: i) El nexo causal es el elemento gravitante para determinar la responsabilidad del empleador en los tipos sancionadores previstos en los artículos 28.10 y 28.11; en ese sentido se entiende por nexo causal a la relación causal o causalidad entre la infracción cometida y el accidente sucedido, siendo el evento trágico consecuencia de la inobservancia o incumplimiento de la normativa laboral. ii) Respecto al examen del nexo causal, los tipos infractores materia de análisis, llevan a evaluar los actuados en la fiscalización a partir de la determinación del carácter causal de la infracción respecto a cada uno de los incumplimientos detectados en los que este factor causal se encuentre presente. Así, cada uno de los incumplimientos sancionados bajo los numerales 28.10 o 28.11 del artículo 28 del RLGIT, deben ser susceptibles de producir el accidente o contribuir a que este se desencadene, conforme con lo determinado en la fiscalización y conforme con las condiciones establecidas en ambos tipos normativos. De manera que, si la inobservancia de las normas de seguridad y salud en el trabajo ocasiona un accidente, esta podrá dar lugar a una o a más de una sanción, siendo analizadas de manera independiente cada una de ellas respecto de su carácter causal sobre el accidente ocurrido. Por tanto, corresponderá que, por cada vez donde ese juicio causal se vea satisfecho, se aplique una sanción” 6.6. Conforme lo señalado en el considerando 6.9 de la Resolución de Sala Plena N° 005-2022- SUNAFIL/TFL, el precedente administrativo de observancia obligatoria, la ocurrencia del accidente de trabajo puede atribuirse a un árbol de causas. Sobre las causas que dan origen al accidente de trabajo 6.7. El RLSST señala las causas que dan origen a los accidentes de trabajo. En ese sentido, el

Glosario de términos define las causas de los accidentes como uno o varios eventos relacionados que concurren para generar un accidente, las cuales se clasifican en:

1. Falta de control: Son fallas, ausencias o debilidades administrativas en la conducción del empleador o servicio y en la fiscalización de las medidas de protección de la seguridad y salud en el trabajo. 2. Causas Básicas: Referidas a factores personales y factores de trabajo: 2.1. Factores Personales.- Referidos a limitaciones en experiencias, fobias y tensiones presentes en el trabajador. 2.2. Factores del Trabajo.- Referidos al trabajo, las condiciones y medio ambiente de trabajo: organización, métodos, ritmos, turnos de trabajo, maquinaria, equipos, materiales, dispositivos de seguridad, sistemas de mantenimiento, ambiente, procedimientos, comunicación, entre otros. 3. Causas Inmediatas.- Son aquellas debidas a los actos o condiciones subestándares. 3.1. Condiciones Subestándares: Es toda condición en el entorno del trabajo que puede causar un accidente. 3.2. Actos Subestándares: Es toda acción o práctica incorrecta ejecutada por el trabajador que puede causar un accidente. Sobre la normativa en materia de seguridad y salud en el trabajo 6.8. Sobre el particular, se corrobora que los hechos imputados a la impugnante se refieren a las normas de Seguridad y Salud en el Trabajo, en particular por el incumplimiento respecto a la materia de formación e información sobre seguridad y salud en el trabajo, condiciones de trabajo, y accidentes de trabajo. 6.9. Al respecto, la Ley N° 29783, Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo (en adelante, LSST) tiene como objeto promover una cultura de prevención de riesgos laborales, a fin de prevenir los accidentes y los daños para la salud que sean consecuencia del trabajo o sobrevengan durante el trabajo. En tal sentido, es el empleador quien garantiza en las instalaciones del centro de trabajo, el establecimiento de los medios y condiciones que protejan la vida, la salud y el bienestar tanto de los trabajadores, así como de aquellos que, no teniendo vínculo laboral, prestan servicios o se encuentran dentro del ámbito del centro de trabajo12. 6.10. La norma mencionada en el párrafo anterior, en su artículo 21° prescribe que:

“Las medidas de prevención y protección dentro del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo se aplican en el siguiente orden de prioridad: a) Eliminación de los peligros y riesgos. Se debe combatir y controlar los riesgos en su origen, en el medio de transmisión y en el trabajador, privilegiando el control colectivo al individual; b) Tratamiento, control o aislamiento de los peligros y riesgos, adoptando medidas técnicas o administrativas; c) Minimizar los peligros y riesgos, adoptando sistemas de trabajo seguro que incluyan disposiciones administrativas de control; d) Programar la sustitución progresiva y en la brevedad posible, de los procedimientos,

12 Ley N° 29783, Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo Título Preliminar Principios I. PRINCIPIO DE PREVENCIÓN El empleador garantiza, en el centro de trabajo, el establecimiento de los medios y condiciones que protejan la vida, la salud y el bienestar de los trabajadores, y de aquellos que, no teniendo vínculo laboral, prestan servicios o se encuentran dentro del ámbito del centro de labores. Debe considerar factores sociales, laborales y biológicos, diferenciados en función del sexo, incorporando la dimensión de género en la evaluación y prevención de los riesgos en la salud laboral

técnicas, medios, sustancias y productos peligrosos por aquellos que produzcan un menor o ningún riesgo para el trabajador; e) En último caso, facilitar equipos de protección personal adecuados, asegurándose que los trabajadores los utilicen y conserven en forma correcta”. 6.11. Por su parte, el artículo 49° de la LSST establece que: “El empleador tiene las siguientes obligaciones: a) Garantizar la seguridad y la salud de los trabajadores en el desempeño de todos los aspectos relacionados con su labor, en el centro de trabajo o con ocasión del mismo; b) Desarrollar acciones permanentes con el fin de perfeccionar los niveles de protección existentes; c) Identificar las modificaciones que puedan darse en las condiciones de trabajo y disponer lo necesario para la adopción de medidas de prevención de los riesgos laborales; (...) g) Garantizar, oportuna y apropiadamente, capacitación y entrenamiento en seguridad y salud en el centro y puesto de trabajo o función específica, tal como se señala a continuación: 1. Al momento de la contratación, cualquiera sea la modalidad o duración. 2. Durante el desempeño de la labor. 3. Cuando se produzcan cambios en la función o puesto de trabajo o en la tecnología” (Énfasis añadido). Asimismo, el artículo 50° de la LSST preceptúa que, “El empleador aplica las siguientes medidas de prevención de los riesgos laborales: a) Gestionar los riesgos, sin excepción, eliminándolos en su origen y aplicando sistemas de control a aquellos que no se puedan eliminar; b) El diseño de los puestos de trabajo, ambientes de trabajo, la selección de equipos y métodos de trabajo, la atenuación del trabajo monótono y repetitivo, todos estos deben estar orientados a garantizar la salud y seguridad del trabajador; c) Eliminar las situaciones y agentes peligrosos en el centro de trabajo o con ocasión del mismo y, si no fuera posible, sustituirlas por otras que entrañen menor peligro; d) Integrar los planes y programas de prevención de riesgos laborales a los nuevos conocimientos de las ciencias, tecnologías, medio ambiente, organización del trabajo y evaluación de desempeño en base a condiciones de trabajo; e) Mantener políticas de protección colectiva e individual; f) Capacitar y entrenar anticipada y debidamente a los trabajadores”. (Énfasis añadido) 6.12. Estas obligaciones se circunscriben a que la prestación del trabajador sea segura y que, durante la relación laboral, dicha actividad no genere riesgos en su integridad física, psíquica y mental. En otras palabras, buscan lograr la eliminación o eventualmente la reducción de los actos y condiciones sub estándar. 6.13. En ese entendido, la Corte Suprema de Justicia del Perú en su Casación Laboral N° 1225- 2015 Lima ha establecido lo siguiente: “(…) la obligación esencial de todo empleador es cumplir las obligaciones establecidas en la normativa sobre prevención de riesgos laborales, garantizando la protección, la seguridad y salud de los trabajadores a su servicio en todo lo relacionado con el trabajo, lo que comprende evaluar, evitar y combatir los riesgos; caso contrario el incumplimiento de estas obligaciones lo hará sujeto a indemnizar los daños y perjuicios que para el trabajador deriven de su dolo o negligencia conforme al artículo 1321° del Código Civil. (..) es necesario considerar, como se ha

precisado antes, que era obligación de la recurrente probar haber cumplido todas sus obligaciones legales y contractuales, especialmente las de seguridad, sin embargo, no ha acreditado haber actuado con la diligencia ordinaria al ejercer su deber de garantizar en el centro de trabajo el establecimiento de los medios y condiciones que protejan la vida y la salud de sus trabajadores”. (Énfasis añadido). Sobre el tipo infractor contenido en el numeral 28.10 del artículo 28° del RLGIT 6.14. El tipo infractor imputado a la impugnante dispone: “28.10 El incumplimiento de la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo que ocasione un accidente de trabajo que cause daño al cuerpo o a la salud del trabajador, que requiera asistencia o descanso médico, conforme al certificado o informe médico legal”. En tal sentido, para que se configure dicho tipo infractor, se requiere la concurrencia de dos condiciones: i) Que, se hayan incumplido disposiciones en materia de seguridad y salud en el trabajo, que hayan sido causa del accidente de trabajo; y ii) Que, dicho accidente laboral cause daño al cuerpo o a la salud del trabajador, que requiera asistencia o descanso médico, lo que debe ser debidamente acreditado con el certificado o informe médico legal. (Énfasis añadido). 6.15. Al respecto, procederemos a analizar si, en las actuaciones generadas en el expediente inspectivo, se ha acreditado que la causa determinante del accidente de trabajo es consecuencia directa de la labor desempeñada por el trabajador accidentado, y, del mismo modo, es consecuencia del incumplimiento por parte de la impugnante de las normas de seguridad y salud en el trabajo. 6.16. Cabe señalar que, las causas fundamentales de un accidente pueden encontrarse en diversos niveles: conceptos erróneos, diseños inadecuados, errores de mantenimiento, de los operarios o de gestión. La determinación de la causa del accidente puede, entonces, reportar una multiplicidad de orígenes, por lo que la multicausalidad no puede destacarse de forma apriorística. 6.17. De esta forma, una investigación de la inspección del trabajo puede bien determinar un árbol de causas, esto es, “todos los antecedentes, recopilados que han dado lugar al accidente, así como los vínculos lógicos y cronológicos que los relaciona; se trata de una representación de la red de antecedentes que han provocado directa o indirectamente la lesión”. 6.18. A decir de Feyer y Williamson, los factores causales son múltiples y variables en importancia intrínseca y temporal, de manera que “el acuerdo suele ser general respecto a que los accidentes se deben a múltiples causas”13. 6.19. Es oportuno señalar que la determinación de la responsabilidad exige la concurrencia de cuatro presupuestos14: a) El daño, b) Conducta antijurídica, c) La relación de causalidad, y d) El factor de atribución. Así, debemos entender por cada uno de ellos: i. El daño. – Constituye el menoscabo, el detrimento, la afectación que un sujeto sufre en su interés jurídico tutelado; además, incide en las consecuencias que derivan de la lesión del interés; un interés jurídico que puede ser patrimonial (daño lucro cesante y daño emergente) y extrapatrimonial (daño a la persona en los casos de Responsabilidad extracontractual y daño moral en los casos de Responsabilidad Contractual).

13 Feyer, Anne-Marie y Williamson, Ann (1998). Factores humanos en los modelos de accidentes. En Enciclopedia de salud y seguridad en el trabajo. Madrid: Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y OIT, p. 56. 14 Casación N° 18190-2016 Lima

ii. Conducta antijurídica. – Es el hecho contrario a la Ley, al orden público y a las buenas costumbres. Así, “la conducta antijurídica puede definirse como todo aquel proceder contrario al ordenamiento jurídico, y en general, contrario al derecho. En ese contexto, en la responsabilidad civil por accidentes de trabajo la antijuridicidad es típica, porque implica el incumplimiento de una obligación inherente al contrato de trabajo, como es el brindar al trabajador las condiciones de higiene y seguridad que le permitan ejercer sus labores sin perjudicar su salud. Es por este motivo que en principio existe la presunción de responsabilidad patronal por los accidentes de trabajo que ocurren en el centro de labores”15. iii. La relación de causalidad. – Es el nexo que existe entre el hecho que genera un daño y el daño producido; este nexo, es fundamental porque a partir de aquí se determinará la responsabilidad. “El nexo causal viene a ser la relación de causa – efecto existente entre la conducta antijurídica y el daño causado a la víctima, pues, de no existir tal vinculación, dicho comportamiento no generaría una obligación legal de indemnizar. En el ámbito laboral, la relación causal exige, en primer lugar, la existencia del vínculo laboral; y, en segundo lugar, que el accidente de trabajo se produzca como consecuencia de la ejecución del trabajo realizado en mérito a ese vínculo laboral. Para que exista nexo causal, es necesario que se pueda afirmar que el daño ocasionado al trabajador es una consecuencia necesaria de una omisión por parte del empleador respecto a los implementos de seguridad otorgados al demandante para el desempeño de sus labores”. En el caso de los accidentes de trabajo, el nexo de causalidad supone la vinculación que debe existir entre la conducta antijurídica del empleador (incumplimiento de sus obligaciones legales o convencionales en materia de higiene, seguridad y protección) que origina el daño sufrido por el trabajador (accidente) y las labores desarrolladas habitualmente en el centro de trabajo. iv. Factor de atribución. – Referido a quien va a responder por la inejecución de las obligaciones por culpa inexcusable, culpa leve o por dolo. Así, “los factores de atribución son aquellas conductas que justifican la transmisión de los efectos económicos del daño de la víctima al responsable del mismo16.

i. Teoría de la Responsabilidad Contractual. – Según esta teoría el empleador como consecuencia del contrato de trabajo es deudor de la seguridad del trabajador, por tal motivo todo accidente laboral que esta sufra siempre le será atribuible, pues existe una presunción de culpa patronal. ii. Teoría del dolo o culpa. – Esta teoría parte del principio que quien por dolo o culpa causa un daño debe responder por el daño ocasionado. De acuerdo con esta teoría, el trabajador para

15 Casación N° 4321-2015 Callao 16 Casación Laboral N° 4258-2016 Lima.

tener derecho a una indemnización debe probar la culpa de su empleador por el accidente sufrido, la cual puede derivarse de acciones u omisiones, o el incumplimiento de las normas de Seguridad y Salud Ocupacional. Por tanto, en base a esta teoría, para poder tener derecho a la indemnización en caso de sufrir un accidente de trabajo es necesario demostrar que la causa del accidente es una actuación negligente del empleador. Asimismo, concluye que el empleador no está obligado a indemnizar al trabajador que ha sufrido un accidente de trabajo si previamente no se ha probado la existencia de negligencia por parte del empleador en el cumplimiento de las normas de seguridad y salud en el trabajo. Sobre lo propuesta por esta teoría, la Corte Suprema mediante Casación 18190- 2016-LIMA, contempla al deber de prevención como una obligación de medios, pues la sola ocurrencia del Accidente de Trabajo no determinará la atribución automática de la responsabilidad del empleador. En tal sentido, para que ello ocurra, deberá demostrarse que existe una relación de causalidad entre el incumplimiento de una obligación de Seguridad y Salud en el Trabajo por parte del empleador y el accidente de trabajo. En otras palabras, deberá acreditarse que el incumplimiento del empleador es consecuencia inmediata y directa de la ocurrencia del accidente de trabajo o la enfermedad profesional. iii. Teoría del Riesgo Social. – Esta teoría parte de la premisa que los accidentes de trabajo mayormente no son responsabilidad del empleador ni del trabajador, porque las consecuencias de estas deben recaer sobre la colectividad y no sobre determinada empresa. Esta teoría constituye la base de los sistemas de seguro obligatorio mediante los cuales, producido el daño al trabajador, la colectividad debe buscar su reparación, distribuyéndola entre toda la sociedad, garantizando al afectado a percibir ingresos suficientes que sustituyan los dejados de percibir a consecuencia del daño sufrido Sobre el análisis de la relación de causalidad para el presente caso 6.21. En consideración a las disposiciones legales antes acotadas, resulta necesario verificar si, en el caso de autos, la causa determinante del accidente de trabajo es consecuencia directa de la labor desempeñada por el trabajador accidentado, y, del mismo modo, si es consecuencia de los incumplimientos por parte del empleador de las normas de SST. Teniendo en cuenta para tal examen, las disposiciones precitadas respecto del precedente vinculante contenido en la Resolución de Sala Plena N° 005-2022-SUNAFIL/TFL.

Figura N° 01

de trabajo o se hayan producido daños a la salud y seguridad en el trabajo. Si los resultados de la evaluación de riesgos lo hacen necesarios, se realizan: a) Controles periódicos de la salud de los trabajadores y de las condiciones de trabajo para detectar situaciones potencialmente peligrosas; b) Medidas de prevención, incluidas las relacionadas con los métodos de trabajo y de producción, que garanticen un mayor nivel de protección de la seguridad y salud de los trabajadores” (énfasis añadido)

Figura N° 03

“Identificar los peligros y evaluar los riesgos existentes o posibles en materia de seguridad y salud que guarden relación con el medio ambiente de trabajo o con la organización del trabajo”.

relación directa con el accidente sufrido por los trabajadores el día 10 de octubre de 2019.

Respecto a la formación e información sobre SST

17 Artículo IV del Título Preliminar de la LSST 18 La capacitación, según la RAE, es un proceso de aprendizaje a corto plazo que implica la adquisición de conocimiento, la agudización de habilidades, conceptos, reglas o el cambio de actitudes y comportamientos para mejorar el desempeño de los empleados

19 Artículo 50 de la LSST: “El empleador aplica las siguientes medidas de prevención de los riesgos laborales: (…) f) Capacitar y entrenar anticipada y debidamente a los trabajadores. 20 Artículo IV del Título Preliminar de la Ley 29783 21 Casación Laboral N° 16050–2015 22 Fundamento décimo sexto de la Casación Laboral 11947-2015-Piura, se entiende como accidente laboral: “toda lesión orgánica o perturbación funcional causada en el centro de trabajo o con ocasión del trabajo, por acción imprevista, fortuita u ocasional de una fuerza externa, repentina y violenta que obra súbitamente sobre la persona del trabajador o debida al esfuerzo del mismo». Los términos normativos, es elemento integrante del accidente laboral el suceso repentino que sobrevenga por causa o con ocasión del trabajo, el que no se debe circunscribir exclusivamente a la actividad o tarea laboral desplegada por la persona, esto es su alcance no sólo debe referirse a la actitud misma de realizar la labor prometida, sino a todos los comportamientos inherentes al cumplimiento de la obligación laboral por parte del trabajador sin los cuales ésta no podría llevarse a cabo o también a actividades de capacitación o de otra índole impuestas en ejercicio de la potestad subordinante. No debe perderse de vista que el vínculo contractual laboral no obliga sólo a lo que en el acuerdo formal se expresa, sino también, en lo que hace al trabajador, a todas las cosas que emanan precisamente de la prestación de los servicios. Por ello, la causa en el accidente de trabajo, comprende todas las

alcances que los programas de capacitación deben desarrollar, estableciéndose adicionalmente en el Glosario de Términos del RLSST, que se entiende por capacitación a la actividad “que consiste en transmitir conocimientos teóricos y prácticos para el desarrollo de competencias, capacidades y destrezas acerca del proceso de trabajo, la prevención de los riesgos, la seguridad y salud”.

circunstancias o eventos que, en el cumplimiento o desarrollo de la actividad laboral, generan el acaecimiento del siniestro.” Figura N° 04

que el riesgo permaneció sin gestión preventiva, materializándose finalmente el 10 de octubre de 2019.

Respecto de la supervisión efectiva23

23 LSST, el artículo 41 “La supervisión permite: a) Identificar las fallas o deficiencias en el Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo. b) Adoptar las medidas preventivas o correctivas necesarias para eliminar o controlar los peligros asociados al trabajo. c) Prever el intercambio de información sobre los resultados de la seguridad y salud en el trabajo. d) Aportar información para determinar si las medidas ordinarias de prevención y control de peligros y riesgos se aplican y demuestran ser eficaces. e) Servir de base para la adopción de decisiones que tengan por objeto mejorar la identificación de los peligros y el control de los riesgos, y el Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo.”

Plena N° 011-2022-SUNAFIL/TFL, de fecha 25 de octubre de 2022, publicada el 19 de noviembre de 2022, que constituye precedente de observancia obligatoria, estableció los siguientes criterios:

“6.5.14. En tal sentido, la supervisión en la seguridad y salud en el trabajo constituye un concepto amplio que define a acciones significativas que posibilitan la mejora continua, siendo entonces un instrumento trascendente en el diseño, desarrollo, guía y parámetros dentro de un sistema de gestión de seguridad y salud en el trabajo. Es decir, la “supervisión” no se reduce a la figura de un personal (“supervisor”) cuya función en concreto sea la de realizar la labor de ejecutar dichas acciones de control (“supervisar”). El concepto, en realidad, alude a los procedimientos y métodos diseñados y establecidos por el empleador —deudor de seguridad— para medir, recopilar y prevenir con ello los riesgos y peligros en el trabajo. Dicha metodología y procedimientos deben ser comprobables por la inspección del trabajo a través del deber de colaboración y el ejercicio de las facultades de la inspección del trabajo.

supervisor, sino sobre todo, sobre el incumplimiento de los mecanismos de control, vigilancia y prevención que son atribuidos al personal supervisor según sus propios instrumentos dentro del SGSST, los cuales, como bien ha objetado el inspector comisionado, no se corroboran de la información aportada por la impugnante respecto al accidente de trabajo. Respecto a los demás alegatos planteados por la recurrente 6.60. La impugnante alega que, en el presente caso, no se habría considerado que la causa del accidente no se debió a un acto propio de la empresa, sino a la negligencia de los trabajadores quienes el día del suceso, habrían sobrecargado con peso excesivo el andamio para facilitar el uso de sus herramientas, motivo por el que el andamio se desplomó ocasionando los daños consecuentes. Al respecto, es necesario traer a colación el precedente vinculante establecido en la Resolución de Sala Plena N° 008-2025- SUNAFIL/TFL, en el cual se contempla que supuestos relevantes para la ruptura del nexo causal, sin perjuicio de los que puedan presentar de forma concreta en otros escenarios, serían los siguientes: i) Intervención de causa ajena al trabajo; ii) Incumplimiento de normas de seguridad y salud en el trabajo por parte del trabajador; y, iii) Fuerza mayor o acto de terceros.

desequilibrio. La ausencia de tales datos —tal como fue oportunamente objetado por el inspector en el Acta de Infracción— resta verosimilitud a dicha hipótesis, lo que conduce a descartar que este hecho haya ocurrido realmente y, menos aún, que constituya la causa directa del accidente.

Sobre la vulneración al Principio de Non Bis In Ídem

“La propia norma nos expresa que para la exclusión de la segunda pretensión punitiva del Estado (plasmada en un procedimiento o sanción concurrente o sucesiva) tiene que acreditarse que entre ella y la primera deba apreciarse una triple identidad de “sujeto, hecho y fundamento”, dado que, si no apareciera alguno de estos elementos comunes, si sería posible jurídicamente la acumulación de acciones persecutorias en contra del administrado. Por ello, en todos los casos, los presupuestos de operatividad para la exclusión de la segunda pretensión sancionadora son tres:

- La identidad subjetiva o de persona (eadem personae) consistente en que ambas pretensiones punitivas sean ejercidas contra el mismo administrado, independientemente de cómo cada una de ellas valore su grado de participación o forma de culpabilidad imputable. No se refiere a la identidad del agraviado o sujeto pasivo (…). - La identidad de hecho u objetiva (eadem rea) consiste en que el hecho o conducta incurridas por el administrado deba ser la misma en ambas pretensiones punitivas, sin importar la calificación jurídica que las normas les asignen o el presupuesto de hecho que las normas contengan. No es relevante el nomen juris o como el legislador haya denominado a la infracción o título de imputación que se les denomine, sino la perspectiva fáctica de los hechos u omisiones realizados. - Finalmente, la identidad causal o de fundamento (eadem causa petendi) consiste en la identidad en ambas incriminaciones, esto es, que exista superposición exacta entre los bienes jurídicos protegidos y los intereses tutelados por las distintas normas sancionadoras, de suerte tal que si los bienes jurídicos que se persiguen resultan ser

24 Ver Sentencia del Tribunal Constitucional del 16 de abril de 2003, recaída en el Expediente N° 2050-2002-AA/TC, así como la Sentencia del Tribunal Constitucional del 24 de mayo de 2013, recaída en el Expediente N° 02704-2012- PHC/TC

heterogéneos existirá diversidad de fundamento, mientras que, si son iguales, no procederá la doble punición (…)”25. (Énfasis añadido).

“Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo” (énfasis añadido).

“Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa

La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: (…) 2. Debido procedimiento. - No se pueden imponer sanciones sin que se haya tramitado el procedimiento respectivo, respetando las garantías del debido procedimiento. Los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora deben establecer la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándolas a autoridades

25 MORON URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima: Gaceta Jurídica, 2015, p. 790.

distintas.”

“2. El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, conforme lo ha manifestado en reiterada y uniforme jurisprudencia, que el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo -como en el caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal” (énfasis añadido).

“Tal como ya lo tiene expresado este Tribunal en uniforme y reiterada jurisprudencia, el derecho al debido proceso tiene un ámbito de proyección sobre cualquier tipo de proceso o procedimiento, sea éste judicial, administrativo o entre particulares. Así, se ha establecido que el derecho reconocido en el inciso 3) del artículo 139 de la Constitución no sólo tiene un espacio de aplicación en el ámbito "judicial", sino también en el ámbito administrativo" y, en general, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos lo ha sostenido, puede también extenderse a "cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, (el que) tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal, en los términos del artículo 8 de la Convención Americana". (Caso Tribunal Constitucional del Perú, párrafo 71). De igual modo la Corte Interamericana sostiene –en doctrina que ha hecho suya este Colegiado en la sentencia correspondiente al Exp. Nº 2050-2002-AA/TC– que "si bien el artículo 8° de la Convención Americana se titula “Garantías Judiciales”, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a efectos de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos"(párrafo 69). (…)” (énfasis agregado).

26 Numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG “Los jueces interpretan y aplican las leyes o toda norma con rango de ley y los reglamentos según los preceptos y principios constitucionales conforme a la interpretación que resulte de las resoluciones del Tribunal Constitucional”.

administrativos: una garantía constitucional que busca evitar la arbitrariedad de la Administración. Señalando, además, lo siguiente:

“4. Este Tribunal ha tenido oportunidad de expresar su posición respecto a la motivación de los actos administrativos, expresando que:

“[…][E]l derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican. […]

La motivación de la actuación administrativa, es decir, la fundamentación con los razonamientos en que se apoya es una exigencia ineludible para todo tipo de actos administrativos, imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto respecto de actos emanados de una potestad reglada como discrecional.

El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional.

Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de derecho. A ello, se debe añadir la estrecha vinculación que existe entre la actividad administrativa y los derechos de las personas. Es indiscutible que la exigencia de motivación suficiente de sus actos es una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa.

En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por la Ley N.° 27444. Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa es por sí sola contraria a las garantías del debido procedimiento administrativo.” (STC 00091- 2005-PA, fundamento 9, párrafos 3, 5 a 8, criterio reiterado en STC 294-2005-PA, STC 5514- 2005-PA, entre otras).

Adicionalmente se ha determinado en la STC 8495-2006-PA/TC que: “un acto administrativo dictado al amparo de una potestad discrecional legalmente establecida resulta arbitrario cuando sólo expresa la apreciación individual de quien ejerce la competencia administrativa, o cuando el órgano administrativo, al adoptar la decisión, no motiva o expresa las razones que lo han conducido a adoptar tal decisión. De modo que, motivar una decisión no sólo significa expresar únicamente bajo qué norma legal se expide el acto administrativo, sino, fundamentalmente, exponer en forma sucinta –pero suficiente– las razones de hecho y el sustento jurídico que justifican la decisión tomada” (énfasis añadido).

no siendo admisibles como motivación las fórmulas que, por su contradicción, no resulten esclarecedoras para la motivación del acto.

27 “TUO de la LPAG Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo (…) 1.11. Principio de verdad material. - En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas. En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará facultada a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde a estas. Sin embargo, la autoridad administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al interés público”.

apelaciones, se puede observar que los cuatro elementos antes referidos sobre el deber de motivación conforme al expediente 349-2021-PA/TC, pueden ser satisfactoriamente comprobados; toda vez que, de la resolución impugnada, se verifica que se han absuelto todos los extremos alegados por la impugnante en su recurso de apelación, de manera suficiente y congruente. Del mismo modo, atendiendo al desarrollo de la resolución impugnada, se advierte que la instancia de apelaciones establece la fundamentación jurídica que respalda su decisión; asimismo, efectuó el análisis detallado de los medios probatorios que respaldan la misma, así como los hechos constatados en el acta de infracción, cumpliendo sobre todo con motivar la relación causal entre los incumplimientos detectados en materia de seguridad y salud en el trabajo y el accidente de trabajo suscitado el 10 de octubre de 2019, conforme al precedente contemplado en la Resolución de Sala Plena N° 005-2022-SUNAFIL/TFL.

Información Adicional

N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y calificación Seguridad y Salud en el Trabajo No cumplir la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo en materia de identificación de peligros y evaluación de riesgos, ocasionando el accidente de trabajo de los trabajadores. Numeral 28. 10 artículo 28° del RLGIT

MUY GRAVE

Seguridad y Salud en el Trabajo No cumplir la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo en materia de formación e información en seguridad y salud en el trabajo, ocasionando el accidente de trabajo de los trabajadores. Numeral 28. 10 artículo 28° del RLGIT

MUY GRAVE

Seguridad y Salud en el Trabajo No cumplir la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo en materia de supervisión efectiva, ocasionando el accidente de trabajo de los trabajadores. Numeral 28. 10 artículo 28° del RLGIT

MUY GRAVE

Seguridad y Salud en el Trabajo Omitir aspectos importantes en la investigación de los accidentes de trabajo de los trabajadores, resultando estar incompletas. Numeral 27. 2 artículo 27° del RLGIT

GRAVE

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;

SE RESUELVE: PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por AXIS INVERSIONES INMOBILIARIAS S.A.C., en contra de la Resolución de Intendencia N° 408-2023-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 7009-2020-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución. SEGUNDO. – CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 408-2023-SUNAFIL/ILM, en el extremo referente a las infracciones muy graves en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificadas en el numeral 28.10 del artículo 28 de la RLGIT.

TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia.

CUARTO. – Notificar la presente resolución a AXIS INVERSIONES INMOBILIARIAS S.A.C., y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

LUIS GABRIEL PAREDES MORALES

20250924RDTN – HR 98905-2020