| Resolución N° | 0015-2024-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 2820-2019-SUNAFIL/ILM |
| Procedencia | INTENDENCIA DE LIMA METROPOLITANA |
| Impugnante | Artesco S.A |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 674-2022- |
| Materia | SEGURIDAD Y SALUD |
| Región | Lima Metropolitana |
| Fecha | 08 de enero de 2024 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por ARTESCO S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 674-2022-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 2820-2019-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO.- CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 674-2022-SUNAFIL/ILM en todos sus extremos.
TERCERO.- Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.
CUARTO.- Notificar la presente resolución a ARTESCO S.A., y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
Presidente MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA KATTY ANGÉLICA CABALLERO SEGA
20240103RAN
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 20594-2018-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral en materia de seguridad y salud en el trabajo1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 487-2019-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otra, de dos (02) infracciones muy graves en materia de seguridad y salud en el trabajo, y una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva; a raíz de la denuncia interpuesta por la trabajadora accidentada.
Que, mediante Imputación de Cargos N° 909-2019-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 24 de septiembre de 2019, notificado el 25 de octubre de 2019, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Gestión Interna de Seguridad y Salud en el Trabajo (Sub materia: Registro de Accidentes e Incidentes), Identificación de Peligros y Evaluación de Riesgos (IPERC) (Todas), Formación e Información sobre seguridad y salud en el trabajo (Todas). CABALLERO SEGA Katty Angelica FAU 20555195444 soft 20555195444 soft DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft
literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 441-2019-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 29 de noviembre de 2019 (en adelante, el Informe Final), a través del cual se determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador en su fase sancionadora y procediendo a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución 1 de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 47-2020-SUNAFIL/ILM/SIRE1, de fecha 17 de enero de 2020, notificada el 05 de febrero de 2020, multó a la impugnante por la suma de S/ 18,900.00 por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por el incumplimiento de la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo que ocasionó el accidente de trabajo de la señora Larico García, al no haber brindado condiciones de seguridad, debido a que no adoptó acciones preventivas de riesgos laborales, tales como recomendaciones de seguridad respecto al riesgo de caída al mismo nivel en el piso mojado, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT. Imponiéndole una multa de S/ 9,450.00.
- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por el incumplimiento de la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo que ocasionó el accidente de trabajo de la señora Larico García, por no haber cumplido con su deber de vigilancia de la normativa de seguridad y salud en el trabajo respecto a la subcontratista HERSO S.A., tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT. Imponiéndole una multa de S/ 9,450.00.
Con fecha 21 de febrero de 2020, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 47-2020-SUNAFIL/ILM/SIRE1, argumentando lo siguiente:
i. No existe prueba material que confirme que el accidente del 12 de mayo de 2017 ocurrió, pues solo existe la declaración de la trabajadora de HERSO S.A., respecto de la ocurrencia y la forma en que se produjo, pues no se comunicó ni se registró el accidente ante los funcionarios y trabajadores de la inspeccionada, ni su empleador. ii. Respecto al registro del accidente y la investigación, precisan que se realizó ante el requerimiento de la inspectora comisionada, y entregada el 03 de enero de 2019, las correcciones que refieren los datos erróneos fueron presentados por información de HERSO S.A. a la inspeccionada, lo que resulta totalmente ilógico que, a insistencia de la inspectora comisionada se corrija el referido registro y luego sea utilizado para imponerles la sanción. Añade que no tuvieron conocimiento del accidente hasta la fecha en que fueron notificados con el requerimiento de fecha 26 de noviembre de 2018. iii. Sobre la causa inmediata del accidente, refieren que la trabajadora afectada ejerce las funciones de limpieza en su condición de trabajadora destacada por HERSO S.A., y el día del accidente, se produjo sobre piso mojado, por acto propio de la misma, al ser ésta una actividad propia de la limpieza, y no constituye una actividad de alto riesgo. iv. Discrepan el término utilizado por el Acta de Infracción, y el Informe Final, por cuanto no se considera “piso mojado” dentro de “piso resbaloso”, sin embargo, el
peligro de “piso resbaloso” y las medidas a tomar, se encuentran descritas en el IPERC, por lo que, al tratarse de solo palabras, no pueden desvirtuar objetivamente las razones de la imposición de sanción. v. El IPER de HERSO S.A. sí contiene la evaluación del riesgo de caída a nivel en la limpieza de servicios higiénicos, y considera este riesgo dentro del peligro de piso resbaloso.
Mediante Resolución de Intendencia N° 674-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 29 de abril de 20222, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
i. Se ha determinado que el accidente de trabajo se produjo el 12 de mayo de 2017, a las 5:55pm, determinándose las causas del accidente (piso mojado) y durante la investigación no se encontró el ATS. ii. Por ello, lo acontecido constituye un accidente de trabajo debidamente anotado en los registros de accidentes de trabajo e incidentes de la empresa usuaria y la prestadora de servicios, ocurrido en las instalaciones de la empresa principal, a una trabajadora de la empresa sirviente, en su condición de operaria de limpieza, por lo que los argumentos aludidos pretendiendo desconocer estos hechos no pueden ser admitidos. iii. El IPERC de la empresa HERSO S.A. ha establecido como peligro “piso resbaloso”, como riesgo “Caída a nivel”, y como medidas preventivas “se proporcionó al personal triángulo de advertencia de riesgo de piso resbaladizo”, sin embargo, no ha considerado el “piso mojado”, toda vez que la empresa se dedica a la limpieza, motivo suficiente para considerar en el IPER este supuesto, pues se trata de supuestos distintos, por lo que debía de verificar que cumpla con la normativa en seguridad y salud en el trabajo. iv. Respecto de la empresa principal, no se evidencia que hayan considerado la actividad de limpieza, ni las medidas de protección aplicables, incumpliendo con la labor preventiva de vigilar que la empresa contratista cumpla con los estándares preventivos en materia de seguridad y salud en el trabajo.
Con fecha 17 de mayo de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 674- 2022-SUNAFIL/ILM.
La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-002723- 2022-SUNAFIL/ILM, recibido el 10 de octubre de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
2 Notificada a la inspeccionada el 03 de mayo de 2022. Ver folio 133 del expediente sancionador.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
8 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N°004-2017- TR.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE ARTESCO S.A.
De la revisión de los actuados, se ha identificado que ARTESCO S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 674-2022-SUNAFIL/ILM, que confirmó la sanción impuesta de S/ 18,900.00 por la comisión de dos (02) infracciones MUY GRAVES en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución, el 04 de mayo de 2022.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por ARTESCO S.A.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 17 de mayo de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 674-2022-SUNAFIL/ILM, señalando los siguientes alegatos:
i. No existe prueba material comprobada que confirme que el accidente ocurrió el 12 de mayo de 2017 en las instalaciones de ARTESCO, con excepción de la declaración de la señora Larico García, ni existe prueba alguna de que ocurrió de la forma que lo describe la ex trabajadora, por lo que consideran que no se ha realizado la labor de encontrar la verdad material del supuesto accidente, sin que se hayan comprobado los hechos, basándose las afirmaciones de la autoridad inspectiva en meros aspectos formales. ii. Así, sostiene que no hubo testigos del accidente, ni se reportó el accidente en ARTESCO, ni comunicó de la ocurrencia del mismo a sus compañeros o a otros trabajadores de la empresa, tomándose conocimiento por parte de la empresa contratista recién el tercer día de ocurrido. Por el contrario, la empresa contratista (HERSO S.A.) no calificó lo ocurrido como un accidente, sino que se trató de ayudar por solidaridad a la trabajadora con el Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo (SCTR). iii. Consideran que en el presente expediente inspectivo, no está acreditado que se haya producido un supuesto incumplimiento de las normas de seguridad y salud en el trabajo “ocasionaron” o son causa directa o consecuencia probada del accidente producido a la ex trabajadora. iv. Así, la casación N° 18190-2016-Lima de la Corte Suprema de Justicia señala que la sola ocurrencia de un accidente no determina la atribución automática de responsabilidad del empleador, pues deberá de demostrarse que existe una relación de causalidad entre el incumplimiento y el accidente. v. Reitera el alegato referido al Registro de Accidentes de ARTESCO, el cual al haber sido elaborado posteriormente a las exigencias de la autoridad inspectiva (a finales del año 2018), por lo que su contenido no puede ser considerado como prueba del reconocimiento de la empresa a la existencia del supuesto accidente. vi. La imputación de falta Muy Grave y la multa se sustentan en una consideración semántica o de palabras, no se colocó “piso mojado” en el IPER de HERSO S.A.; sin embargo, se reconoce que este instrumento sí contiene la evaluación de riesgos de caída a nivel en la limpieza de servicios higiénicos, y considera este riesgo dentro del peligro
de “piso resbaloso”, este riesgo considera indistintamente cualquier causa que se convirtiera en piso resbaloso. Esta evaluación no fue tomada en cuenta por la autoridad inspectiva, a pesar que tiene como medida preventiva y de control la exigencia del uso de señalética y la supervisión diaria que se realiza del cumplimiento de ello (consta en el IPERC debidamente firmada por un miembro del comité de HERSO S.A.) vii. La empresa cuenta con un procedimiento de gestión de terceros, contratistas y visitas, donde se detallan las especificaciones que deben de cumplir antes y después de las operaciones, así como la documentación que deben de contar antes y durante las actividades para trabajar dentro de sus instalaciones. viii. Con respecto al IPER de HERSO S.A., la empresa tiene conocimiento y control sobre dicho documento, siendo presentado el mismo a la inspectora comisionada en la comparecencia del 06 de diciembre de 2018, por lo que vienen cumpliendo con la labor preventiva de vigilar, por lo que la exigencia de que cuenten con el detalle de la actividad de limpieza en la matriz IPERC de ARTESCO no es correcto. ix. Sostiene que se ha producido una violación al debido procedimiento administrativo, debiéndose considerarse los principios de verdad material en la evaluación de la documentación presentada.
Análisis Del Recurso De Revisión
De los precedentes de observancia obligatoria y la conducta sancionada bajo el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT
El artículo VI del Título Preliminar del TUO de la LPAG dispone que aquellos actos administrativos que resuelven casos particulares, “…interpretando de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación, constituirán precedentes administrativos de observancia obligatoria…”, constituyendo fuente de Derecho, de conformidad con el numeral 2.8 del artículo V de la norma en mención.
De igual forma, el Reglamento del Tribunal, mediante los artículos 3, 22 y 23, señala que constituye una competencia del Tribunal de Fiscalización Laboral – a través de su Sala Plena– el establecimiento de precedentes de observancia obligatoria, bajo los criterios establecidos por el TUO de la LPAG (interpretación de modo expreso y con carácter general), obligatorio para las entidades del Sistema de Inspección del Trabajo cuando así se precise expresamente, y siempre que una norma con rango de ley o decreto supremo no establezca lo contrario, entrando en vigencia al día siguiente de su publicación en el diario oficial El Peruano, salvo que el Tribunal expresamente disponga su vigencia diferida.
Así, mediante Resolución de Sala Plena N° 005-2022-SUNAFIL/TFL, publicada el 18 de agosto de 2022 en el diario oficial El Peruano, se resolvió establecer como precedentes
administrativos de observancia obligatoria los fundamentos 6.15, 6.18, 6.19, 6.20 y 6.21, bajo los siguientes alcances:
“6.15 En ese entendido, debemos señalar que el tipo de análisis de los accidentes de trabajo puede ser multicausal y en esa medida, es posible que la imputación por la infracción contemplada en los numerales 28.10 y 28.11 del artículo 28 del RLGIT obedezca a más de una subsunción plausible, si el inspector actuante da cuenta del nexo de causalidad entre la falta determinada y el tipo sancionador de dichos artículos. De esa forma, dos o más incumplimientos pueden ser plenamente aptos de producir el hecho reprochado (el accidente de trabajo) y la subsunción en cualquiera de los citados numerales del artículo 28 del RLGIT es autorizada por la gravedad de la afectación al interés público al que la sanción atiende: la protección de la salud y la vida de los trabajadores
De esta forma, una investigación de la inspección del trabajo puede bien determinar un árbol de causas, esto es, “todos los antecedentes recopilados que han dado lugar al accidente, así como los vínculos lógicos y cronológicos que los relacionan; se trata de una representación de la red de antecedentes que han provocado directa o indirectamente la lesión”. En el examen de la inspección del trabajo —que debe trasladarse al acta de infracción— los órganos del procedimiento administrativo sancionador deben ocuparse de establecer la suficiencia en la determinación de los nexos causales exigidos en los numerales 28.10 y 28.11 del artículo 28 del RLGIT, para así establecer si existe uno o más de un incumplimiento que sea suficientemente apto para convertirse en causa del accidente de trabajo y, por lo tanto, punible bajo el tipo sancionador correspondiente.
Como puede comprobarse, las citadas normas despliegan un reproche cualificado, cuando el comportamiento constitutivo de infracción tiene, además, un resultado dañoso determinado (“accidente de trabajo”). Esto afirma al elemento disuasivo de la sanción administrativa ante un hecho “que ocasiona” consecuencias especialmente graves dentro del sistema jurídico. De esta forma, si dos o más incumplimientos son causas suficientes del accidente de trabajo, podrían ser válidamente imputados de forma independiente a través de los numerales 28.10 o 28.11 del artículo 28 del RLGIT, según corresponda, si el inspector expresa los nexos de causalidad correspondientes.
Cabe señalar que, para la configuración de los tipos sancionadores previstos en los numerales 28.10 y 28.11 del artículo 28 del RLGIT —en tanto refieren a un resultado especialmente dañoso— se requiere de la concurrencia de los siguientes presupuestos:
i) Para ambos supuestos: Que el incumplimiento a la normativa en seguridad y salud en el trabajo haya ocasionado el accidente de trabajo; y, ii) Para el supuesto establecido en el artículo 28.10 del artículo 28 del RLGIT: que como consecuencia de lo señalado en el literal i) se haya producido daños en el cuerpo o la salud del trabajo que requieran asistencia o descanso médico, conforme al certificado o informe médico legal.
iii) Para el supuesto establecido en el artículo 28.11 del artículo 28 del RLGIT: que como consecuencia de lo señalado en el literal i) el accidente produzca el fallecimiento del trabajador.
Así, cuando se invoca alguna de estas normas sancionadoras, todas las premisas indicadas anteriormente deberían ser correctamente determinadas en el acta de infracción, con una expresión adecuada del nexo causal. En ese entendido, podemos establecer los siguientes criterios:
i) El nexo causal es el elemento gravitante para determinar la responsabilidad del empleador en los tipos sancionadores previstos en los artículos 28.10 y 28.11; en ese sentido se entiende por nexo causal a la relación causal o causalidad entre la infracción cometida y el accidente sucedido, siendo el evento trágico consecuencia de la inobservancia o incumplimiento de la normativa laboral. ii) Respecto al examen del nexo causal, los tipos infractores materia de análisis, llevan a evaluar los actuados en la fiscalización a partir de la determinación del carácter causal de la infracción respecto a cada uno de los incumplimientos detectados en los que este factor causal se encuentre presente”.
Así, cada uno de los incumplimientos sancionados bajo los numerales 28.10 o 28.11 del artículo 28 del RLGIT, deben ser susceptibles de producir el accidente o contribuir a que este se desencadene, conforme con lo determinado en la fiscalización y conforme con las condiciones establecidas en ambos tipos normativos. De manera que, si la inobservancia de las normas de seguridad y salud en el trabajo ocasiona un accidente, esta podrá dar lugar a una o a más de una sanción, siendo analizadas de manera independiente cada una de ellas respecto de su carácter causal sobre el accidente ocurrido. Por tanto, corresponderá que, por cada vez donde ese juicio causal se vea satisfecho, se aplique una sanción. (el resaltado es nuestro)
Posteriormente, mediante Resolución de Sala Plena N° 011-2022-SUNAFIL/TFL, publicada el 19 de noviembre de 2022 en el diario oficial El peruano, se aprobaron como precedentes de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo los criterios contenidos en los fundamentos 6.5.14, 6.5.15 y 6.5.16 de dicha resolución, según el siguiente detalle:
“6.5.14. En tal sentido, la supervisión en la seguridad y salud en el trabajo constituye un concepto amplio que define a acciones significativas que posibilitan la mejora continua, siendo entonces un instrumento trascendente en
el diseño, desarrollo, guía y parámetros dentro de un sistema de gestión de seguridad y salud en el trabajo. Es decir, la “supervisión” no se reduce a la figura de un personal (“supervisor”) cuya función en concreto sea la de realizar la labor de ejecutar dichas acciones de control (“supervisar”). El concepto, en realidad, alude a los procedimientos y métodos diseñados y establecidos por el empleador — deudor de seguridad— para medir, recopilar y prevenir con ello los riesgos y peligros en el trabajo. Dicha metodología y procedimientos deben ser comprobables por la inspección del trabajo a través del deber de colaboración y el ejercicio de las facultades de la inspección del trabajo. 6.5.15. Así las cosas, sobre este aspecto, lo que es objeto de sanción para la administración es la ausencia de este complejo y estructural esquema y/o diseño que conlleva la supervisión en materia de seguridad, cuya responsabilidad recae en el empleador, el cual debe llevar y estructurar el mismo, además de verificar su cumplimiento y medir sus resultados. 6.5.16. Por lo anotado, la administración debe diferenciar, como lo hace el Tribunal, (i) la falta de conocimiento de los trabajadores sobre el riesgo; y, (ii) la ausencia de supervisión. Si bien ambos conceptos se complementan en la estructura de la seguridad y salud en el trabajo; no obstante, constituyen supuestos disímiles. La primera está orientada a la falta de formación e información de los trabajadores sobre los peligros y riesgos en la prestación de servicios, y la segunda, a la carencia de un sistema o medio de supervisión por parte del empleador.” (el resaltado es nuestro)
Según el análisis efectuado por la autoridad inspectiva, el accidente de trabajo tuvo como origen las siguientes causas identificadas:
Así, en el caso materia de autos se sancionan bajo el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT a la impugnante, por no haber cumplido con sus obligaciones del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo respecto de la vigilancia del cumplimiento de la normativa vigente por parte de la empresa contratista HERSO S. A., en relación al accidente de trabajo de la señora Larico García, así como por no haber adoptado las medidas de prevención respecto del riesgo de caída al mismo nivel.
En este extremo, es importante recordar que la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, Ley N° 29783 (en adelante la LSST), reconoce como un pilar fundamental y transversal al Principio de Prevención, entendido este como la obligación que tiene el empleador de garantizar que la permanencia del trabajador en el centro de labores así como el desempeño de las funciones asignadas no van a significar en él un menoscabo en su salud, en su bienestar o la pérdida de la vida en un caso extremo; por el contrario, las condiciones de trabajo deben de permitirle su realización como persona y garantizar el alcance del bienestar social9.
En estricta relación con éste premisa, la LSST también define al Principio de Responsabilidad, entendido como la asunción de las “…implicancias, legales y de cualquier otra índole a consecuencia de un accidente o enfermedad que sufra el trabajador en el desempeño de sus funciones o a consecuencia de él, conforme a las normas vigentes”10, señalándose de manera expresa que:
“…en materia de seguridad y salud en el trabajo, la entidad empleadora principal responde directamente por las infracciones que, en su caso, se comentan por el incumplimiento de la obligación de garantizar la seguridad y salud de los trabajadores, personas que prestan servicios, personal bajo modalidades formativas laborales, visitantes y usuarios, los trabajadores de las empresas y entidades contratistas y subcontratistas que desarrollen actividades en sus instalaciones...” 11
Así, a través de la obligación de garantizar la vida, la salud y el bienestar de los trabajadores y de todo aquel que se encuentre dentro del centro de labores, el empleador debe de adoptar una serie de medidas de prevención12 de acuerdo con el
9 Constitución Política del Perú de 1993 Artículo 22.- El trabajo es un deber y un derecho. Es la base del bienestar social y un medio de realización de la persona 10 Artículo II del Título Preliminar de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, Ley N° 29783. 11 Artículo 103 de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, Ley N° 29783. 12 Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, Ley N° 29783 Artículo 50. Medidas de prevención facultadas al empleador El empleador aplica las siguientes medidas de prevención de los riesgos laborales: a) Gestionar los riesgos, sin excepción, eliminándolos en su origen y aplicando sistemas de control a aquellos que no se puedan eliminar. b) El diseño de los puestos de trabajo, ambientes de trabajo, la selección de equipos y métodos de trabajo, la atenuación del trabajo monótono y repetitivo, todos estos deben estar orientados a garantizar la salud y seguridad del trabajador.
orden de prioridad preestablecido por Ley.13 Precisamente en el caso de empresas usuarias, aplica lo dispuesto en el artículo 103 de la LSST:
“Artículo 103. Responsabilidad por incumplimiento a la obligación de garantizar la seguridad y salud de los trabajadores En materia de seguridad y salud en el trabajo, la entidad empleadora principal responde directamente por las infracciones que, en su caso, se cometan por el incumplimiento de la obligación de garantizar la seguridad y salud de los trabajadores, personas que prestan servicios, personal bajo modalidades formativas laborales, visitantes y usuarios, los trabajadores de las empresas y entidades contratistas y subcontratistas que desarrollen actividades en sus instalaciones.
Asimismo, las empresas usuarias de empresas de servicios temporales y complementarios responden directamente por las infracciones por el incumplimiento de su deber de garantizar la seguridad y salud de los trabajadores destacados en sus instalaciones.”
De la responsabilidad por el defecto en la supervisión de la subcontratista HERSO S.A.
A folios 64 y siguientes del expediente sancionador, se encuentra la matriz de Identificación de Peligros y Riesgos (IPERC) de la empresa HERSO S.A., con fecha 13 de marzo de 2017, observándose que respecto de la tarea “Limpieza de servicios higiénicos” se ha considerado el peligro “Piso resbaloso”, según el siguiente detalle:
Imagen N° 01
Detallándose como parte de las medidas preventivas a implementar el uso de un triángulo de advertencia de riesgo de pisos resbaladizos, supervisiones diarias y la capacitación del personal asociado a su puesto de trabajo. Sin embargo, conforme a lo detallado en el Acta de Infracción (página 8 “Circunstancias en la que ocurrió el Accidente de Trabajo”), el accidente ocurre por el desplazamiento de la entonces
c) Eliminar las situaciones y agentes peligrosos en el centro de trabajo o con ocasión del mismo y, si no fuera posible, sustituirlas por otras que entrañen menor peligro. d) Integrar los planes y programas de prevención de riesgos laborales a los nuevos conocimientos de las ciencias, tecnologías, medio ambiente, organización del trabajo y evaluación de desempeño en base a condiciones de trabajo. e) Mantener políticas de protección colectiva e individual. f) Capacitar y entrenar anticipada y debidamente a los trabajadores. 13 Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, Ley N° 29783 Artículo 21. Las medidas de prevención y protección del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo Las medidas de prevención y protección dentro del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo se aplican en el siguiente orden de prioridad: a) Eliminación de los peligros y riesgos. Se debe combatir y controlar los riesgos en su origen, en el medio de transmisión y en el trabajador, privilegiando el control colectivo al individual. b) Tratamiento, control o aislamiento de los peligros y riesgos, adoptando medidas técnicas o administrativas. c) Minimizar los peligros y riesgos, adoptando sistemas de trabajo seguro que incluyan disposiciones administrativas de control. d) Programar la sustitución progresiva y en la brevedad posible, de los procedimientos, técnicas, medios, sustancias y productos peligrosos por aquellos que produzcan un menor o ningún riesgo para el trabajador. e) En último caso, facilitar equipos de protección personal adecuados, asegurándose que los trabajadores los utilicen y conserven en forma correcta.
trabajadora al interior de los servicios higiénicos, no como parte de las actividades mismas de limpieza. Sumado al hecho – no impugnado por parte de la empresa - que la matriz bajo cuestionamiento no se encuentra debidamente aprobada por el Comité de Seguridad y Salud en el Trabajo, por lo que esta Sala comparte la posición identificada por la Sub Intendencia de Resolución, conforme se detalla en el considerando 29 de la misma, al sostenerse que dicha matriz no acredita el cumplimiento de la obligación legal requerida.
Este peligro se encuentra vinculado con una actividad específica (Limpieza de Servicios higiénicos), y conforme lo detalla la declaración de la trabajadora afectada, así como el propio reporte de accidentes de trabajo de la impugnante, obrante a folios 58 del expediente inspectivo, el accidente se produjo durante el desplazamiento dentro de las instalaciones de ARTESCO. Por ello, la Intendencia reconoce que – por la actividad de limpieza en general – que contempla el desplazamiento por áreas que se encuentran mojadas, o presentan características de poca adherencia – debía de contemplarse como un peligro en sí el piso mojado, presentado como riesgo la caída al mismo nivel.
Por ello, dentro de las distintas causas que ocasionaron el accidente se encuentra precisamente la falta de supervisión del cumplimiento normativo de las empresas contratistas a las que se encontraba obligada la empresa titular (ARTESCO S.A.) de acuerdo al numeral d) del artículo 68 de la LSST:
“Artículo 68. Seguridad en las contratistas, subcontratistas, empresas especiales de servicios y cooperativas de trabajadores
El empleador en cuyas instalaciones sus trabajadores desarrollen actividades conjuntamente con trabajadores de contratistas, subcontratistas, empresas especiales de servicios y cooperativas de trabajadores, o quien asuma el contrato principal de la misma, es quien garantiza: (…) d) La vigilancia del cumplimiento de la normativa legal vigente en materia de seguridad y salud en el trabajo por parte de sus contratistas, subcontratistas, empresas especiales de servicios o cooperativas de trabajadores que desarrollen obras o servicios en el centro de trabajo o con ocasión del trabajo correspondiente del principal. En caso de incumplimiento, la empresa principal es la responsable solidaria frente a los daños e indemnizaciones que pudieran generarse”
Frente a ello, el texto previsto para el numeral 28.10 del artículo 28 de la RLGIT, vigente en la fecha de ocurrencia del accidente presentaba la siguiente redacción:
“28.10 El incumplimiento de la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo que ocasione un accidente de trabajo que produce la muerte del trabajador o cause daño en el cuerpo o en la salud del trabajador que requiera asistencia o descanso médico, conforme al certificado o informe médico legal” (énfasis añadido)
Por ello, al haber sido correctamente determinada la causalidad de la conducta (no garantizar la vigilancia de cumplimiento de la normativa legal vigente) por parte de la impugnante, en el análisis de causas efectuado al accidente de trabajo ocurrido el 12 de mayo de 2017, corresponde confirmar la presente infracción.
Del incumplimiento relacionado con las condiciones de seguridad no brindadas por parte de ARTESCO S.A.
Conforme se detalló en el considerando 6.9 de la presente resolución, todo empleador tiene la obligación de garantizar la vida, la salud y el bienestar de los trabajadores y de todo aquel que se encuentre dentro del centro de labores, adoptando una serie de medidas de prevención de acuerdo con el orden de prelación legal, respondiendo a la eficacia de las mismas según los resultados de la evaluación proporcionada por la matriz de Identificación de Peligros y Riesgos.
En ese sentido, no se observa que la matriz IPERC de ARTESCO S.A., obrante a folios 86 y siguientes del expediente inspectivo, haya contemplado dentro de su análisis la presencia de pisos mojados, pese a que tenía conocimiento de dicha condición – como mínimo – como resultado de las actividades de limpieza, según lo señalado en el considerando 6.13 de la presente resolución.
En ese sentido, esta Sala comparte las conclusiones señaladas por las instancias previas, respecto de la causalidad y la responsabilidad de la empresa titular en dicha conducta, debiéndose confirmar la infracción impuesta en dicho extremo.
De los otros alegatos planteados por ARTESCO S.A. respecto a la ocurrencia del accidente de trabajo
El Glosario de Términos de la LSST, contenido en su reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo N° 005-2012-TR, define al accidente de trabajo como “Todo suceso repentino que sobrevenga por causa o con ocasión del trabajo y que produzca en el trabajador una lesión orgánica, una perturbación funcional, una invalidez o la muerte. Es también accidente de trabajo aquel que se produce durante la ejecución de órdenes del empleador, o durante la ejecución de una labor bajo su autoridad, y aun fuera del lugar y horas de trabajo…”. (énfasis añadido)
Por ello, no es relevante la calificación que el Comité de Seguridad y Salud en el Trabajo de la empresa contratista haya hecho, al sostener que lo ocurrido no constituye un accidente de trabajo, en tanto el accidente se produjo cuando la entonces trabajadora contratista procedía a cambiarse en el baño de la empresa, en momentos previos a su retiro. A mayor abundamiento, ambos Sistemas de Gestión (de la empresa contratista y la impugnante) han reconocido la ocurrencia del hecho dentro de las instalaciones de ARTESCO S.A., por lo que no es sostenible lo alegado por la impugnante en este extremo.
Respecto de la falta de credibilidad del accidente, y el conocimiento tardío del mismo por parte de ARTESCO S.A.; llama la atención de esta Sala que la impugnante, en su calidad de empresa titular y por ende responsable de la operación (y de sus consecuencias), no haya podido identificar de manera previa, por medio de la revisión de los documentos generados por sus contratistas, bajo un enfoque de Sistema Integrado de Gestión.
En ese sentido, el cuestionamiento en torno a la “elaboración forzada” u obligada del reporte de accidentes solicitado por la autoridad inspectiva, no hace más que suplir la omisión en la que incurrió la empresa, al no haber efectuado de manera oportuna la investigación que correspondía de acuerdo a la documentación que se había generado en el 2017 por parte de la empresa contratista con respecto al hecho objeto de análisis.
Finalmente, no se observa una presunta vulneración a los principios de debido procedimiento o verdad material en los términos sostenidos por la impugnante, por lo que no corresponde acoger los alegatos planteados en dicho extremo.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:
N° Materia Conducta Infractora Tipificación legal y calificación Seguridad y Salud en el Trabajo El incumplimiento de la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo que ocasionó el accidente de trabajo de la señora Larico García, al no haber brindado condiciones de seguridad, debido a que no adoptó acciones preventivas de riesgos laborales, tales como recomendaciones de seguridad respecto al riesgo de caída al mismo nivel en el piso mojado. Numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT aprobado por Decreto Supremo N° 019- 2006-TR
MUY GRAVE Seguridad y Salud en el Trabajo El incumplimiento de la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo que ocasionó el accidente de trabajo de la señora Larico García, por no haber cumplido con su deber de vigilancia de la normativa de seguridad y salud en el trabajo respecto a la subcontratista HERSO S.A. Numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT aprobado por Decreto Supremo N° 019- 2006-TR
MUY GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;
SE RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por ARTESCO S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 674-2022-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 2820-2019-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO.- CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 674-2022-SUNAFIL/ILM en todos sus extremos.
TERCERO.- Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.
CUARTO.- Notificar la presente resolución a ARTESCO S.A., y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
Presidente MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA KATTY ANGÉLICA CABALLERO SEGA
20240103RAN
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Defensa SUNAFIL para empresas →Documento de carácter público reproducido con fines informativos y de análisis jurídico. Los datos de los trabajadores aparecen anonimizados por la propia autoridad. La fuente oficial y vinculante es la publicada por SUNAFIL.