Arca Continental Lindley S.A — Res. 531-2026

Mediante Orden de Inspección N° 2935-2019-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento en Seguridad y Salud en el Trabajo (en adelante, SST)1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 1174-2019-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), en mérito a la denuncia formulada en aplicación del inciso c) del artículo 12 de la LGIT.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 861-2022-SUNAFIL/ILM/AI2, notificada el 09 de mayo de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 1256-2022-SUNAFIL/ILM/AI2, notificado el 14 de junio de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Sanción 2 de la Intendencia de Lima Metropolitana, la que mediante Resolución de Sub Intendencia N° 797-2022- SUNAFIL/ILM/SISA2, notificada el 11 de julio de 2022, multó a la impugnante por haber incurrido en la siguiente infracción:

Con fecha 03 de agosto de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 797-2022-SUNAFIL/ILM/SISA2.

Mediante Resolución de Intendencia N° 1442-2022-SUNAFIL/ILM, notificada el 31 de agosto de 2022, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación, confirmando la resolución apelada.

Con fecha 21 de septiembre de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 1442- 2022-SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana, admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000689-2024- SUNAFIL/ILM, recibido el 01 de marzo de 2024 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299812, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299813, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo4 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR5, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR6 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por el Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”7.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En este orden de ideas, resulta indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia sociolaboral -tanto adjetivo como sustantivo- así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema de Inspección del Trabajo. La normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujetos del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídico-procedimental establecida en el marco del Sistema de Inspección del Trabajo. Cabe precisar que dicho análisis garantiza la vigencia del debido proceso en sede administrativa, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional8.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que ARCA CONTINENTAL LINDLEY S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1442-2022- SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, que confirmó la sanción impuesta por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 01 de septiembre de 2022.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos jurídicos, previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por ARCA CONTINENTAL LINDLEY S.A.

Como parte de los alegatos del recurso de revisión, esta Sala ha identificado que la impugnante cuestiona una presunta vulneración al debido procedimiento. Por ende, corresponde en primer término, emitir pronunciamiento sobre esta causal, dado los efectos nulificantes que posee en caso de advertirse su inobservancia en el presente procedimiento administrativo.

El debido procedimiento es una garantía que tienen los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y actuar pruebas, que deberán ser tenidas en cuenta por la autoridad administrativa al decidir, para que esa decisión sea conforme a derecho.

En ese contexto, se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y de respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.

Sobre el particular, el artículo 44 inciso a) de la LGIT establece, como uno de los principios del procedimiento sancionador, la observancia al debido proceso, “por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho”.

Por su parte, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa, como integrante del principio del derecho al debido procedimiento administrativo, el “obtener una decisión motivada, fundada en derecho”. El principio al debido procedimiento tiene como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo, dentro del cual se encuentra el deber de motivación de los actos administrativos.

Conforme a lo establecido en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, “El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico”, motivación que deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a las anteriores justifican el acto adoptado, tal y como lo establece el artículo 6 del TUO de la LPAG. Asimismo, el contenido del acto administrativo mencionado, como requisito de validez, implica que aquel deba comprender todas las cuestiones de hecho y derecho planteadas por los administrados tal y como lo prescribe el numeral 5.4 del artículo 5 del TUO de la LPAG.

En esa línea argumentativa, esta Sala identifica, desde un análisis formal, de la Resolución de Intendencia N° 1442-2022-SUNAFIL/ILM y de la Resolución de Sub Intendencia N° 797- 2022-SUNAFIL/ILM/SISA2 han contemplado la argumentación y medios de prueba expuestas por la impugnante, advirtiéndose el cumplimiento de los requisitos referidos al cumplimiento del debido procedimiento como principio y derecho material, de los derechos de defensa y a la prueba, así como el cumplimiento de la garantía de la debida motivación.

Conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA/TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.

Del examen efectuado por esta Sala sobre las resoluciones emitidas en el Procedimiento Sancionador, se puede observar que estos 4 elementos pueden ser satisfactoriamente comprobados, por lo que, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador, ya que se han valorado todas las pruebas e indicios aportados al procedimiento sin distinción alguna.

Por tanto, no cabe acoger los argumentos expuestos en este extremo, debiendo ser desestimados, sin perjuicio de examinarse la motivación específica respecto del reproche administrativo, calificado como infracción muy grave.

El “Glosario de Términos” del Reglamento de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, aprobado por el Decreto Supremo N° 005-2012-TR (en adelante, RLSST), define al accidente de trabajo como: “Todo suceso repentino que sobrevenga por causa o con ocasión del trabajo y que produzca en el trabajador una lesión orgánica, una perturbación funcional, una invalidez o la muerte. Es también accidente de trabajo aquel que se produce durante la ejecución de órdenes del empleador, o durante la ejecución de una labor bajo su autoridad, y aun fuera del lugar y horas de trabajo”.

Asimismo, debemos considerar que el accidente de trabajo presenta diferentes elementos, los mismos que concurren para su configuración, tales como: “a) Causa externa: Agente productor extraño a la víctima; b) Instantaneidad: Tiempo breve de duración del hecho generador; c) Lesión: El trabajador debe sufrir lesiones externas e internas como consecuencia del hecho”.9

Siendo que el artículo VI del Título Preliminar del TUO de la LPAG dispone que aquellos actos administrativos que los precedentes administrativos de observancia obligatoria constituyen fuente de Derecho, de conformidad con el numeral 2.8 del artículo V de la norma en mención. Corresponde invocar la Resolución de Sala Plena N° 005-2022- SUNAFIL/TFL, mediante la cual se establece como precedentes administrativos de observancia obligatoria los fundamentos 6.15, 6.18, 6.19, 6.20 y 6.21:

(…) De esta forma, si dos o más incumplimientos son causas suficientes del accidente de trabajo, podrían ser válidamente imputados de forma independiente a través de los numerales 28.10 o 28.11 del artículo 28 del RLGIT, según corresponda, si el inspector expresa los nexos de causalidad correspondientes. (…) 6.21 Así, cuando se invoca alguna de estas normas sancionadoras, todas las premisas indicadas anteriormente deberían ser correctamente determinadas en el acta de infracción, con una expresión adecuada del nexo causal. En ese entendido, podemos establecer los siguientes criterios:

Así, se sanciona a la impugnante, bajo el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, por las siguientes conductas: a) por no realizar la identificación de peligros y evaluación de riesgos para aplicar las medidas de control; b) por no realizar la formación e información sobre SST; c) por no establecer los estándares de SST en el RISST; d) por no cumplir con los procedimientos de trabajo.

El tipo infractor imputado a la impugnante dispone: “Son infracciones muy graves, los siguientes incumplimientos: 28.10 El incumplimiento de la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo que ocasione un accidente de trabajo que cause daño al cuerpo o a la salud del trabajador, que requiera asistencia o descanso médico, conforme al certificado o informe médico legal.” (énfasis añadido).

Es oportuno señalar que la determinación de la responsabilidad exige la concurrencia de cuatro presupuestos10: a) El daño, b) Conducta antijurídica, c) La relación de causalidad, y d) El factor de atribución. Así, debemos entender por cada uno de ellos:

Asimismo, debemos tener en cuenta que, en torno a la atribución de la responsabilidad generada como efecto de un accidente de trabajo, se consideran las siguientes teorías:

En ese entendido, en la Casación Laboral N° 4258-2016-Lima, se ha establecido:

En este orden de ideas corresponde analizar si se ha acreditado que las causas determinantes del accidente de trabajo son consecuencia directa de la labor desempeñada por el trabajador accidentado, y, si es consecuencia de los incumplimientos por parte de la impugnante de las normas de seguridad y salud en el trabajo.

En el presente caso se aprecia del documento denominado “Hoja Anexa”13, así como el numeral 4.2 del acápite IV Hechos Constatados del Acta de Infracción, las circunstancias del accidente son las siguientes:

Del mismo modo, en el mismo numeral 4.7 del acápite IV Hechos Constatados del Acta de Infracción, el inspector deja constancia de las causas del accidente, conforme se observa:

Sobre el particular, debemos tener en cuenta que el artículo 36 de la Ley N° 29783, Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo (en adelante, la LSST), dispone que: “(…) Sin perjuicio de la responsabilidad de cada empleador respecto de la salud y la seguridad de los trabajadores a quienes emplea y habida cuenta de la necesidad de que los trabajadores participen en materia de salud y seguridad en el trabajo, los servicios de salud en el trabajo aseguran que las funciones siguientes sean adecuadas y apropiadas para los riesgos de la empresa para la salud en el trabajo: a) Identificación y evaluación de los riesgos que puedan afectar a la salud en el lugar de trabajo (…)” (énfasis añadido).

Asimismo, el artículo 21 de la LSST dispone que “Las medidas de prevención y protección dentro del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo se aplican en el siguiente orden de prioridad: a) Eliminación de los peligros y riesgos. Se debe combatir y controlar los riesgos en su origen, en el medio de transmisión y en el trabajador, privilegiando el control colectivo al individual. b) Tratamiento, control o aislamiento de los peligros y riesgos, adoptando medidas técnicas o administrativas. c) Minimizar los peligros y riesgos, adoptando sistemas de trabajo seguro que incluyan disposiciones administrativas de control. d) Programar la sustitución progresiva y en la brevedad posible, de los procedimientos, técnicas, medios, sustancias y productos peligrosos por aquellos que produzcan un menor o ningún riesgo para el trabajador. e) En último caso, facilitar equipos de protección personal adecuados, asegurándose que los trabajadores los utilicen y conserven en forma correcta”.

Del mismo modo, el artículo 50 del citado cuerpo normativo señala que: “El empleador aplica las siguientes medidas de prevención de los riesgos laborales: a) Gestionar los riesgos, sin excepción, eliminándolos en su origen y aplicando sistemas de control a aquellos que no se puedan eliminar (…)”

De igual manera, el artículo 57 de la LSST señala que el empleador actualiza la evaluación de riesgos una vez al año como mínimo, o cuando cambien las condiciones de trabajo o se hayan producido daños a la salud y seguridad en el trabajo. Asimismo, si los resultados de la evaluación de riesgos lo hacen necesario se realizan: a) controles periódicos de la salud de los trabajadores y de las condiciones de trabajo para detectar situaciones potencialmente peligrosas, y b) medidas de prevención, incluidas las relacionadas con los métodos de trabajo y de producción, que garanticen un mayor nivel de protección de la seguridad y salud de los trabajadores.

Por otro lado, el literal g) del artículo 26 del RLSST, prescribe que: “el empleador está obligado a: (...) g) Adoptar disposiciones efectivas para identificar y eliminar los peligros y los riesgos relacionado con el trabajo y promover la seguridad y salud en el trabajo (…)”. (énfasis añadido)

Asimismo, el literal c) del artículo 32 del RLSST dispone la documentación del Sistema de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo que debe exhibir el empleador es la siguiente: “(...) c) La identificación de peligros, evaluación de riesgos y sus medidas de control (...”.

Así también, en el artículo 77 del RLSST, vigente a la fecha del accidente de trabajo, se dispone que la evaluación inicial de riesgos debe realizarse en cada puesto de trabajo del empleador, por personal competente, en consulta con los trabajadores y sus representantes ante el Comité o Supervisor de Seguridad y Salud en el Trabajo. Esta evaluación debe considerar las condiciones de trabajo existentes o previstas, así como la posibilidad de que el trabajador que lo ocupe, por sus características personales o estado de salud conocido, sea especialmente sensible a alguna de dichas condiciones. Adicionalmente, la evaluación inicial debe: “(...) b) Identificar los peligros y evaluar los riesgos existentes o posibles en materia de seguridad y salud que guarden relación con el medio ambiente de trabajo o con la organización del trabajo. c) Determinar si los controles previstos o existentes son adecuados para eliminar los peligros o controlar riesgos (…)”.

De igual manera, el artículo 82 del RLSST, dispone que: “el empleador debe identificar los peligros y evaluar los riesgos para la seguridad y salud de los trabajadores en forma periódica, de conformidad con lo previsto en el artículo 57 de la Ley. Las medidas de prevención y protección deben aplicarse de conformidad con el artículo 50 de la Ley (…) (énfasis añadido).

En ese contexto normativo, se verifica la obligación del empleador de cumplir con la evaluación de riesgos, su actualización, a identificar y eliminar los peligros y los riesgos relacionados con el trabajo y promover la seguridad y salud en el trabajo. Asimismo, al ser el empleador el responsable de velar por la seguridad y salud de sus trabajadores está obligado a gestionar todos los riesgos sin excepción. Es decir, el sujeto inspeccionado, en calidad de garante de la seguridad y salud en el trabajo, se encuentra obligado a efectuar un estudio adecuado sobre aquellos peligros y riesgos existentes o posibles relacionados a las actividades y al medio ambiente de trabajo y adoptar las medidas de control adecuadas que resulten necesarias para eliminar los peligros o controlar riesgos, debiendo consignar dicha información en su matriz IPERC. (énfasis añadido)

Sobre dicho incumplimiento, el inspector de trabajo ha dejado señalado, en el numeral 4.3 del Acta de infracción, respecto a la materia Identificación de Peligros y Evaluación de Riesgos (IPER), se tiene que el sujeto inspeccionado exhibió el documento titulado: Matriz de identificación de peligros, evaluación de riesgos y controles (IPERC) del puesto de trabajo: Ayudante de Almacén, de fecha 20 de agosto de 2017 adjuntando su respectivo procedimiento; además, conforme a la declaración de la apoderada del sujeto inspeccionado, el mencionado documento se encontraba vigente a la fecha del accidente de trabajo. Sin embargo, el mismo inspector deja señalado que el documento descrito no se encuentra conforme a la normativa legal vigente, estando a que:

Con relación a este extremo, es imprescindible considerar el deber probatorio que le es atribuible a la Administración en la determinación del reproche administrativo, conforme a lo establecido como precedente vinculante en la Resolución de Sala Plena N° 001-2023- SUNAFIL/TFL, publicada el 25 de enero de 2023, donde el Tribunal estableció lo siguiente:

“En tal sentido, con el objeto de contradecir el principio de licitud, que protege la actuación de los administrados, y acreditar fehacientemente los hechos, a la ocurrencia de alguna infracción a la normativa sociolaboral, la Administración debe determinar el cumplimiento del principio de verdad material.17 Así, conforme esta directriz, la autoridad administrativa competente debe verificar suficientemente los hechos que sirven de motivo para sus respectivas decisiones, esto es, la determinación de multas u obligaciones al sujeto inspeccionado; para lo cual, la autoridad fiscalizadora y sancionadora deben evaluar ampliamente la prueba directa e indirecta actuada en el expediente, así como extender todas las medidas razonables para satisfacer la carga probatoria que recae sobre la Administración, junto

En efecto, en el marco del procedimiento de fiscalización y sancionador se deben obtener los indicios suficientes o elementos de convicción que permitan la comprobación de alguna infracción a las normas de trabajo que sean pasibles de sanción. Esto resulta necesario para poder sostener una imputación de responsabilidad administrativa al sujeto inspeccionado, para lo cual se deben agotar los medios conferidos por el TUO de la LPAG, la LGIT y el RLGIT, citados precedentemente.

Cabe precisar que esta carga de la prueba que recae sobre la administración para determinar el reproche administrativo al sujeto inspeccionado atiende al derecho fundamental de prueba que tiene este para ofrecer los medios de prueba que considere pertinentes para sustentar sus alegaciones. Tales actuados, cuando efectivamente sean pertinentes para la determinación de si existe responsabilidad administrativa o no, deberán ser analizados y valorados por la autoridad administrativa al resolver si corresponde o no la determinación de una sanción.

Lo señalado anteriormente, no implica que la mera alegación del principio/derecho a la presunción de licitud por parte del administrado, sea sustento suficiente para desvirtuar la comisión de infracción o infracciones imputadas; por el contrario, si durante el desarrollo del procedimiento la administración sustenta la responsabilidad del sujeto inspeccionado, la carga de la prueba se traslada a éste, por lo que podrá desestimar los reproches administrativos alegados o la configuración de algún eximente de responsabilidad, a través de la presentación de los medios de prueba que considere oportunos; correspondiendo a la administración resolver sobre la base de la valoración conjunta de las pruebas aportadas al procedimiento.” (énfasis añadido)

Siguiendo lo establecido en el precedente previamente citado, para analizar la validez de la relación causal que existe entre los incumplimientos detectados y el accidente ocasionado, es importante considerar lo establecido como precedente vinculante en la Resolución de Sala Plena N° 006-2025-SUNAFIL/TFL, donde se ha establecido lo siguiente:

En efecto, conforme a lo previsto en los numerales 28.10 y 28.11 del artículo 28 del RLGIT, la configuración de una infracción muy grave por accidente de trabajo exige que el incumplimiento detectado —sea documental, procedimental o técnico— tenga relación sustantiva con el riesgo que se materializó. Este criterio ha sido sostenido por esta Sala en las Resoluciones No 464-2022-SUNAFIL/TFL, No 663-2023-SUNAFIL/TFL, No 452-2024- SUNAFIL/TFL, No 543-2024- SUNAFIL/TFL, No 582-2024-SUNAFIL/TFL, No 24- 2025- SUNAFIL/TFL y No 463-2025-SUNAFIL/TFL, en las que se precisó que la responsabilidad por infracción muy grave debe fundarse en un juicio de causalidad motivado, que determine si el incumplimiento afectó el deber de prevención del empleador respecto de las condiciones de trabajo que originaron el daño. En esa línea, cuando la omisión detectada corresponde a obligaciones documentales, como la entrega del RISST o supuestos similares, el análisis de imputación debe valorar si dicha omisión afectó efectivamente el cumplimiento del deber de prevención del empleador respecto de las actividades desarrolladas por el trabajador accidentado, y si tal defecto de información, capacitación o advertencia tuvo capacidad real de influir en la producción del año.

En tal sentido, debe resaltarse que la función de la inspección del trabajo — como primera línea del sistema de fiscalización laboral— no se limita a verificar el incumplimiento de deberes formales, sino que requiere realizar un análisis sustantivo de las circunstancias que originaron el accidente. En particular, cuando se califica una infracción como muy grave con base en un resultado dañoso, corresponde a la autoridad verificar si el incumplimiento detectado tuvo incidencia relevante y comprobable en la producción del daño. Para ello, deberá evaluarse si el documento omitido o la medida no ejecutada guardaba relación directa con las funciones asignadas al trabajador y con el tipo de riesgo materializado, así como si dicha omisión menoscabó la capacidad de advertencia, prevención o control del peligro. Solo cuando esta conexión funcional sea motivada adecuadamente, podrá considerarse la omisión como causalmente relevante y subsumible en los supuestos previstos en los numerales 28.10 o 28.11 del RLGIT.” (énfasis añadido)

Este deber de análisis y motivación que recae sobre el inspector comisionado a la investigación del accidente de trabajo, es congruente con el Principio de Licitud, reconocido en el numeral 9 del artículo 248 del TUO de la LPAG, de acuerdo con el cual, la administración debe presumir que los administrados han actuado apegados a sus deberes, mientras que no se cuente con evidencia de lo contrario. Pues, bajo este precepto, la acusación al administrado únicamente tendrá cabida cuando se cumpla con el estándar de prueba necesario para quebrar dicha presunción. Así, adicionalmente al criterio vinculante de la Resolución de Sala Plena N° 001- 2023-SUNAFIL/TFL, dentro de la doctrina, se ha fijado que esta carga probatoria impuesta a la Administración en los procedimientos de sanción se satisface con el estándar de la prueba más allá de toda duda razonable, de acuerdo al cual se requiere cumplir con el más alto nivel de exigencia probatoria para determinar la culpabilidad, de manera que “solo se pueda condenar a un administrado si la acusación es la única hipótesis posible que explica los hechos probados del caso”, pues “si existe otra teoría que pueda explicar los hechos probados del caso, entonces no se puede condenar al acusado”14. (énfasis añadido)

En ese sentido, la sustentación probatoria que se proponga por parte del inspector comisionado tendrá que observar la suficiente coherencia narrativa y justificación fáctica probatoria para demostrar que ha sido el incumplimiento detectado o atribuido al sujeto inspeccionado, la causa determinante del accidente de trabajo. Esto significa, que la tesis de justificación propuesta en el Acta de Infracción deberá explicar con un alto grado de probabilidad la existencia de la relación causa efecto correspondiente. La única forma de lograr ello es considerando todos los elementos fácticos presentes dentro del árbol de causas, a fin de examinar el nivel de contribución que cada acto precedente posee sobre el desencadenamiento del accidente en sí mismo. Entonces, no basta hacer un mero análisis de los incumplimientos o de su gravedad, sino que deberá investigarse y valorarse el contexto completo de las acciones o circunstancias convergentes al suceso fatídico para lograr establecer la relación de causalidad.

En los términos del precedente vinculante contenido en la Resolución de Sala Plena N° 008- 2025-SUNAFIL/TFL:

Ahondado en las acciones del trabajador accidentado, y de la contribución o preeminencia que estas pueden tener sobre la descripción de las causas del accidente, la mencionada Resolución de Sala Plena N° 008-2025-SUNAFIL/TFL, consigna también en condición de precedente vinculante, lo siguiente:

En relación a los alegatos planteados por el impugnante, debe señalarse que, contrario a lo señalado, el accidente sí guarda relación con un factor de trabajo, debido a que la empresa no identificó ni evaluó un riesgo específico presente en la actividad (golpe por elemento movilizado durante la operación con montacargas), lo que evidencia una deficiente gestión preventiva.

Por tanto, el comportamiento del trabajador no excluye la responsabilidad del empleador, quien actúa como garante de la seguridad y debe prever incluso conductas inseguras previsibles, más aún cuando la ruptura del nexo causal solo se configura de manera excepcional cuando la conducta del trabajador constituye una causa autónoma, exclusiva y determinante del daño, lo que exige acreditar que el empleador cumplió previamente con todas sus obligaciones de prevención y control, situación que no se verifica en el presente caso al existir una deficiente identificación y evaluación de riesgos en la matriz IPERC, manteniéndose así el nexo causal entre el incumplimiento y el accidente.

Por otro lado, debe señalarse que la existencia de una matriz IPERC no acredita cumplimiento normativo si esta es incompleta o presenta deficiencias; en este caso, se verificó que no contemplaba, para el puesto de trabajo “ayudante de almacén”, el riesgo

Además, conforme ha señalado la autoridad de primera instancia, en el fundamento 15 de la resolución sancionadora, dicha deficiencia es concordante con una de las medidas correctivas señaladas por el propio sujeto inspeccionado en el registro de accidentes de trabajo e incidentes15, que es “Actualizar el IPERC del puesto de ayudante de almacén y montacargas”. En ese sentido, como se ha desarrollado en párrafos precedentes, independientemente de la existencia de actos subestándares por parte del trabajador afectado, al no haber cumplido el sujeto inspeccionado con establecer medidas de control frente a un riesgo que tampoco identificó ni evaluó como “golpe por paleta” para el referido puesto de trabajo, se generó una situación de inseguridad que provocó el accidente de trabajo en mención. Por tanto, corresponde desestimar los alegatos planteados en dicho extremo.

Conforme a lo señalado, y en relación a los alegatos que cuestionan la motivación del Acta de Infracción, esta Sala corrobora que la misma contiene un sustento técnico suficiente al identificar el riesgo omitido, precisar la ausencia de medidas de control y establecer su incidencia en el accidente. De este modo, y también contrario a lo señalado por la impugnante, las conclusiones a las que arriba el inspector comisionado no se trata de una opinión subjetiva, sino de una verificación inspectiva basada en la revisión del documento IPERC presentado por la propia empresa.

Del mismo modo, se debe señalar que no existe confusión entre peligro y riesgo, sino una evaluación técnica de un evento posible dentro de la operación laboral, ya que el desplazamiento de cargas mediante montacargas genera riesgos asociados de impacto o golpe, los cuales deben ser previstos en la evaluación de riesgos, independientemente de la interpretación semántica planteada por la empresa. En efecto, de la lectura del acta de infracción se advierte que la comisionada identificó el riesgo de “golpe por paleta en movimiento”, entendiendo que durante la operación del montacargas (al transportar paletas) se generan movimientos que implican un riesgo real de impacto para los trabajadores ubicados en su proximidad, como es el caso de los ayudantes de almacén. De este modo no se evidencia error conceptual alguno, sino la identificación de un riesgo inherente a la dinámica operativa del centro de trabajo. En ese sentido, la matriz IPERC debió contemplar dicho riesgo y establecer medidas de control específicas, no advirtiéndose falta de motivación en el acta de infracción ni vulneración al derecho de defensa del sujeto inspeccionado.

La aplicación del numeral 28.10 del RLGIT es correcta, debido a que se verificó el incumplimiento en materia de SST, dadas las deficiencias en la Matriz IPERC presentada, la existencia de un accidente de trabajo y la relación causal entre ambos, al no haberse implementado medidas de control que hubieran evitado el evento, configurándose los elementos del tipo infractor. Frente a ello, corresponde precisar que el análisis se centra en las responsabilidades atribuibles al sujeto inspeccionado, verificándose que el incumplimiento a la normativa de SST tuvo incidencia directa en la ocurrencia del accidente sufrido por el trabajador. Asimismo, si bien en el acta de infracción se consignó inicialmente una contusión en el tobillo derecho, de la revisión integral de la misma se advierte la existencia de un informe médico (“Radiografía Tobillo Derecho”)16 que acredita el diagnóstico de la lesión y la necesidad de asistencia médica, elemento que completa la configuración del tipo infractor. En ese sentido, se verifica que concurren los presupuestos exigidos por el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, no evidenciándose vulneración al principio de causalidad, por lo que corresponde desestimar los argumentos planteados en este extremo.

En relación al sustento de insubsanabilidad de los hechos materia de análisis, conforme se ha desarrollado, la aplicación del numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT resulta correcta, en tanto se ha verificado el incumplimiento en materia de SST, la ocurrencia del accidente de trabajo y la existencia de un nexo causal entre ambos, al evidenciarse que la deficiente identificación y evaluación de riesgos en la matriz IPERC impidió la adopción de medidas de control adecuadas que hubieran evitado el evento dañoso.

En ese sentido, conforme ha señalado la Autoridad de Primera Instancia en el fundamento 26 de la resolución sancionadora, respecto a la calificación de la infracción como insubsanable, si bien en la Hoja Anexa17 de fecha 21 de marzo de 2019 la comisionada señaló dicha condición en aplicación del literal a) del numeral 7.8.3 de la Directiva N° 002- 2016-SUNAFIL/INII, ello no implica falta de motivación, toda vez que la insubsanabilidad responde a la imposibilidad material de revertir los efectos de un accidente ya ocurrido, no siendo factible retrotraer la situación al estado anterior para evitar el daño producido. De este modo, al tratarse de una infracción cuyos efectos ya se han consumado y no pueden ser corregidos ex post, su calificación como insubsanable resulta jurídicamente válida, conforme a lo desarrollado por las instancias previas y acogido por este Despacho, no advirtiéndose vulneración al principio de causalidad ni a las garantías del debido procedimiento, por lo que corresponde desestimar lo alegado en este extremo.

En relación a los cuestionamientos a la aplicación de la UIT del año 2019, respecto a la Unidad Impositiva Tributaria (UIT) utilizada para el cálculo de la multa impuesta, se debe advertir que si bien la conducta infractora se refiere a un accidente del año 2018, dicho incumplimiento fue constatado por el personal inspectivo en el año 2019; por ello se aplica la UIT vigente en el mencionado año conforme a lo establecido en el artículo 39 de la LGIT, que expresamente señala lo siguiente: "La multa máxima por el total de infracciones detectadas no podrá superar las trescientas unidades impositivas tributarias (UIT) vigentes en el año en que se constató la falta". Por lo tanto, para efectos del cálculo de la sanción a imponer, independientemente de la fecha en que la inspeccionada incurrió en la infracción, corresponde la aplicación de la UIT vigente del año 2019, tomando en cuenta que, en el caso de autos, se constató la infracción atribuida en dicho periodo. (énfasis añadido)

Por otro lado, debe señalarse que, en el presente caso ello no vulnera el principio de razonabilidad ni el principio de legalidad sancionadora, en tanto la Autoridad de primera instancia aplicó el marco legal más beneficioso para el impugnante. Al respecto, y conforme ha precisado el fundamento 3.17 y 3.18 de la resolución venida en grado, si bien se utilizó la tabla de multas del régimen NO MYPE aprobada por el Decreto Supremo N° 015-2017-TR, no vigente a la fecha de la imposición de la sanción, su aplicación se realizó conforme al principio de irretroactividad previsto en el numeral 5 del artículo 248 del TUO de la LPAG, el cual permite la aplicación retroactiva de la norma más benigna en materia sancionadora. Por tanto, al haberse aplicado el régimen sancionador más favorable en términos comparativos y respetado las reglas de temporalidad normativa, no se advierte afectación a los principios de razonabilidad ni de irretroactividad, correspondiendo desestimar lo alegado en este extremo.

Por último, en relación a la Resolución de Sala Plena N° 005-2022-SUNAFIL/TFL, no se aprecia un apartamiento de dicho precedente vinculante emitido por este Tribunal, considerando que se ha acreditado la existencia del nexo causal, además que se observa la estricta aplicación de los dispositivos legales vigentes. En consecuencia, no cabe acoger los argumentos expuestos en este extremo por la impugnante.

De lo antes expuesto, se advierte clara y objetivamente que los inspectores comisionados y la Autoridad Sancionadora, han corroborado y constatado la existencia del nexo causal generado entre la infracción detectada y el accidente que padeció el trabajador afectado. Por lo tanto, corresponde desestimar lo alegado por la impugnante, confirmándose, también para el presente caso, la infracción en dicho extremo.

En resumen, el análisis causal del accidente de trabajo puede presentarse mediante el siguiente esquema:

Finalmente, esta Sala concluye que los argumentos formulados por la parte impugnante no cuentan con sustento fáctico ni jurídico idóneo que permita desvirtuar las imputaciones válidamente determinadas en el marco del procedimiento administrativo sancionador. En efecto, del análisis integral de los actuados se advierte que la autoridad administrativa ha actuado conforme al marco normativo aplicable, respetando las garantías del debido procedimiento, así como los principios de legalidad, tipicidad, causalidad, razonabilidad y debida motivación. En tal sentido, no se evidencia la existencia de vicio alguno que afecte la validez de los actos administrativos emitidos ni que configure causal de nulidad. Por consiguiente, corresponde desestimar el recurso de revisión en todos sus extremos, al no haberse acreditado la vulneración de los principios invocados ni la afectación a la legalidad del procedimiento administrativo sancionador.

Con relación a la sanción impuesta y una presunta vulneración de los principios de razonabilidad y proporcionalidad, es preciso traer a colación al artículo 38 de la LGIT, que establece los tipos de sanciones y criterios de la graduación de las sanciones:

En ese sentido, el artículo 47 del RLGIT dispuso, además de los criterios de graduación señalados en la LGIT, que la determinación de la sanción debe respetar los principios de razonabilidad, así como de proporcionalidad, según lo dispuesto por el numeral 3 del

Cabe indicar que los montos de las multas contenidas en la tabla del RLGIT son fijas y predeterminadas, sin que la autoridad sancionadora pueda imponer otro valor distinto. Por ende, no se ha realizado una afectación a los límites que señala el artículo 47 del RLGIT, ni existe vulneración a lo establecido en el artículo 38 de la LGIT, encontrándose la sanción en proporción a los incumplimientos advertidos. En tal sentido, no cabe acoger este extremo del recurso de revisión interpuesto.

Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG reconoce a los administrados el goce de los derechos y garantías del debido procedimiento administrativo, que comprende de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten.

Al respecto, el Tribunal Constitucional Peruano en la sentencia recaída en el Expediente N° 00789-2018-PHC/TC, en el literal d) del fundamento 9 señala que:

En similar sentido, mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2021-SUNAFIL/TFL, se ha determinado:

Por consiguiente, esta Sala considera que cuenta con elementos suficientes para resolver el caso, pudiendo prescindir del informe oral.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a la siguiente infracción:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho y de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.