| Resolución N° | 0885-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 1380-2020-SUNAFIL/ILM |
| Procedencia | INTENDENCIA DE LIMA METROPOLITANA |
| Impugnante | Adecco Perú S.A |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 1765-2021- |
| Materia | SEGURIDAD Y SALUD |
| Región | Lima Metropolitana |
| Fecha | 19 de septiembre de 2022 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por ADECCO PERU S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 1765-2021-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 1380-2020-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO.- CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 1765-2021-SUNAFIL/ILM, en todos sus extremos. TERCERO.- Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa. CUARTO.- Notificar la presente resolución a ADECCO PERU S.A., y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
Presidente
20220914CEC
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 2455-2019-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia de Seguridad y Salud en el Trabajo (en adelante, SST)1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 606-2019-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de tres (03) infracciones muy graves en materia de SST que ocasionaron el accidente de trabajo del señor Jerry David Olazábal, en circunstancias que conjuntamente con otro personal se encontraban acomodando la parihuela, la misma que quedó suspendida manteniendo atrapado sus dedos con la base metálica de la línea transportadora.
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Formación e información sobre SST; Máquinas y equipos de trabajo; Equipos de protección personal; Condiciones de seguridad en lugares de trabajo, instalaciones civiles y maquinaria (Sub materia: Condiciones seguridad); Identificación de peligros y evaluación de riesgos (IPER); Gestión interna de SST (Sub materia: Registro de accidente de trabajo e incidentes). 20555195444 soft 20555195444 soft 20555195444 soft
Que, mediante Imputación de cargos N° 2207-2020-SUNAFIL/ILM/AI1, del 10 de noviembre de 2020, notificado el 22 de diciembre de 2020, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 847-2021-SUNAFIL/ILM/AI1, de fecha 07 de mayo de 2021 (en adelante, el informe final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 741-2021- SUNAFIL/ILM/SIRE1 de fecha 20 de agosto de 2021, notificada el 23 de agosto de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 28,350.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la SST, por el incumplimiento de la normativa sobre SST que ocasionó el accidente de trabajo del señor Jerry David Chevez Olazábal, debido a que no cumplió con identificar los peligros y riesgos en la labor específica que venía efectuando el trabajador accidentado en la manipulación de bandejas y parihuelas metálicas en la actividad de bandejeo, así como la correcta acción preventiva de acuerdo al nivel de riesgo producido en la labor desarrollada, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 9,450.00.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la SST, por el incumplimiento de la normativa en materia de SST que ocasionó el accidente de trabajo del señor Jerry David Chevez Olazábal, por la falta de estándares de seguridad en las operaciones, respecto a la operación de manipulación de bandejas y parihuelas metálicas, labor que realizaba el referido trabajador, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 9,450.00.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la SST, por el incumplimiento de la normativa en materia de SST que ocasionó el accidente de trabajo del señor Jerry David Chevez Olazábal, por no haber cumplido con la materia de condiciones de seguridad en el lugar de trabajo, instalaciones civiles y maquinaria, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 9,450.00.
Con fecha 13 de setiembre de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 741-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE1, argumentando lo siguiente:
i. Se ha contravenido los principios de probidad, debido proceso, razonabilidad y proporcionalidad, ya que la resolución apelada ha emitido pronunciamiento sin hacer un adecuado análisis de la matriz IPER de línea base exhibida, el Reglamento Interno de Seguridad y Salud en el Trabajo (RISST), entre otros. ii. Existe una grave contravención al concurso de infracciones, toda vez que SUNAFIL pretende multarle en clara inobservancia de la disposición que prohíbe imponer
sanciones por los mismos hechos, a pesar de que en este caso concurre la triple identidad. iii. La obligación del empleador de identificar los riesgos en el centro de trabajo y en el puesto o función específica sí se cumplió, los cuales se reflejan en la matriz IPER que fuera exhibida. iv. El RISST sí desarrolla los estándares en actividades conexas que en un normal y regular desarrollo de actividades se deben tener. v. En relación al incumplimiento sobre las disposiciones en materia de seguridad y salud en el trabajo, los inspectores de trabajo están vulnerando el principio de non bis in ídem al sancionarles por anteriores inspecciones y, además, por las infracciones anteriormente citadas.
Mediante Resolución de Intendencia N° 1765-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 16 de diciembre de 20212, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
i. Se observa que no ha existido transgresión al principio de Non Bis In Ídem, al no concurrir la identidad de hechos, que ameriten la exclusión de alguna de las sanciones impuestas, debiendo por tanto desestimarse lo argumentado en este extremo del recurso de apelación. ii. Debe aclararse que en el procedimiento no se ha sancionado la comisión de alguna infracción a la labor inspectiva, como sostiene la inspeccionada, por lo que resulta inoficioso analizar si se ha vulnerado el principio de concurso de infracciones o si se concurre la identidad de sujetos, hechos y fundamentos. iii. Durante la fiscalización la inspeccionada presentó la Matriz IPER del área de gestión del proceso “prensado”, de fecha 17/05/2018, que incluye la actividad de operación de prensas. Sin embargo, como también se ha señalado en el numeral 4.9 de la resolución apelada, dicho documento tiene fecha de elaboración posterior al accidente de trabajo ocurrido el 05 de mayo de 2018, por lo que no se ha demostrado que haya estado implementado a la fecha de dicho suceso. iv. De la revisión del RISST exhibido por la Inspeccionada durante las actuaciones inspectivas, aprobado el 27/06/2018, no cuenta con la estructura mínima, conforme a lo establecido en el inciso d) del artículo 74 del Decreto Supremo Nº 005-2012-TR, al no contener los estándares de seguridad y salud en el trabajo respecto a la manipulación de bandejas y parihuelas metálicas (bandejeo de materiales). v. Se ha determinado fehacientemente la responsabilidad en las infracciones en materia de seguridad y salud en el trabajo, tomando como base los hechos plasmados en el Acta de Infracción y los medios de investigación actuados en la fiscalización, los cuales no han sido desvirtuados con pruebas de descargo en el
2 Notificada a la impugnante el 20 de diciembre de 2021, véase folio 72 del expediente sancionador.
procedimiento sancionador; por lo que se ha quebrado la presunción de inocencia de la inspeccionada.
Con fecha 14 de enero de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 1765- 2021-SUNAFIL/ILM, solicitando informe oral.
La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum-000272-2022- SUNAFIL/ILM, recibido el 08 de febrero de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento
3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa.
del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias8.
El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.” 8 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, artículo 14
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE ADECCO PERU S.A.
De la revisión de los actuados, se ha identificado que ADECCO PERU S.A. presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1765-2021-SUNAFIL/ILM que confirmó la sanción impuesta de S/ 28,350.00 por la comisión de tres (03) infracciones MUY GRAVES en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificadas en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día siguiente hábil de la notificación de la citada resolución; el 21 de diciembre de 2021.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por ADECCO PERU S.A.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 14 de enero de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1765-2021-SUNAFIL/ILM, señalando los siguientes alegatos:
- En la resolución intendencia se incurre en error al interpretar la infracción tipificada en el numeral 28.10 del RLGIT, vulnerándose el principio de concurso de infracciones. Por lo que, lo correcto sería considerar una sola conducta infractora.
- Existe una indebida valoración de los medios probatorios y falta de motivación en la resolución de intendencia. La Intendencia ha vulnerado el principio de probidad, ya que han emitido un pronunciamiento sin hacer un adecuado análisis a la Matriz IPER Línea Base exhibida, el RISST, entre otros.
- La Intendencia ha vulnerado el principio de probidad, toda vez que, ha establecido comisión de infracciones sin respetar las disposiciones normativas que regulan la función de inspección.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre la tipificación de las infracciones imputadas
La impugnante alega una indebida tipificación de las infracciones imputadas, vulnerando el principio de concurso de infracciones, siendo lo correcto considerar una
sola conducta infractora. Sobre el particular, debemos señalar que las causas fundamentales de un accidente pueden encontrarse en diversos niveles: conceptos erróneos, diseños inadecuados, errores de mantenimiento, de los operarios o de gestión.9 La determinación de la causa del accidente puede, entonces, reportar una multiplicidad de orígenes, por lo que la multicausalidad no puede descartarse de forma apriorística.
En ese entendido, mediante Resolución de Sala Plena N° 005-2022-SUNAFIL/TFL, se estableció el precedente administrativo de observancia obligatoria, vigente desde el 19 de agosto de 2022, por medio del cual se determinó:
“6.15 En ese entendido, debemos señalar que el tipo de análisis de los accidentes de trabajo puede ser multicausal y, en esa medida, es posible que la imputación por la infracción contemplada en los numerales 28.10 y 28.11 del artículo 28 del RLGIT obedezca a más de una subsunción plausible, si el inspector actuante da cuenta del nexo de causalidad entre la falta determinada y el tipo sancionador de dichos artículos. De esa forma, dos o más incumplimientos pueden ser plenamente aptos de producir el hecho reprochado (el accidente de trabajo) y la subsunción en cualquiera de los citados numerales del artículo 28 del RLGIT es autorizada por la gravedad de la afectación al interés público al que la sanción atiende: la protección de la salud y la vida de los trabajadores. (…)”
De esta forma, una investigación de la inspección del trabajo puede bien determinar un árbol de causas, esto es, “todos los antecedentes recopilados que han dado lugar al accidente, así como los vínculos lógicos y cronológicos que los relacionan; se trata de una representación de la red de antecedentes que han provocado directa o indirectamente la lesión”.10 En el examen del inspector —que debe trasladarse al acta de infracción— los órganos del procedimiento administrativo sancionador deben ocuparse de establecer la suficiencia en la determinación de los nexos causales exigidos por el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, para así establecer si existe algún incumplimiento, uno o más de un incumplimiento que sea suficientemente apto para convertirse en causa del accidente de trabajo.
Asimismo, el análisis de la tipicidad del artículo 28.10 del RLGIT no permite invocar una teoría de conjunto sin sacrificarse a la racionalidad subyacente de dicha norma sancionadora. Como puede comprobarse, la citada norma despliega un reproche cualificado, cuando el comportamiento constitutivo de infracción tiene, además, un resultado dañoso determinado (“accidente de trabajo”). Esto afirma al elemento
9 Vid. GROENBERG, Carsten (1998). “Riesgos de los equipos”. En Enciclopedia de Seguridad y Salud en el Trabajo. Tomo II, cap. 57, Madrid: OIT, p. 57.13. 10 MONTEAU, M. “Análisis y presentación de informes: investigación de accidentes” En Enciclopedia de Seguridad y Salud en el Trabajo. Tomo II, cap. 57, Madrid: OIT, p. 57.26.
disuasivo de la sanción administrativa ante un hecho especialmente grave dentro del sistema jurídico. De esta forma, si dos o más incumplimientos son causas suficientes del accidente de trabajo, podrían ser válidamente imputados de forma independiente a través del numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT si el inspector expresa los nexos de causalidad correspondientes.
Cabe señalar que, la configuración del tipo legal previsto en el artículo 28, numeral 28.10 del RLGIT, requiere la concurrencia de las siguientes condiciones: i) el incumplimiento de la normativa de seguridad y salud en el trabajo que ocasione un accidente de trabajo y ii) que se produzca la muerte o cause daño en el cuerpo o la salud del trabajador, requiriendo asistencia o descanso médico, conforme al certificado o informe médico.
Por tanto, habiéndose determinado que resulta válido tipificar más de una conducta en el tipo legal antes señalado, no corresponde acoger dicho extremo del recurso.
Sobre el principio de concurso de infracciones
La impugnante alega que se ha vulnerado el principio de concurso de infracciones. Sobre el particular, debemos señalar que, el artículo 248 del TUO de la LPAG, establece:
“Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: (…) 6. Concurso de Infracciones. - Cuando una misma conducta califique como más de una infracción se aplicará la sanción prevista para la infracción de mayor gravedad, sin perjuicio que puedan exigirse las demás responsabilidades que establezcan las leyes”.
Además, el artículo 48-A del RLGIT, referido al concurso de infracciones, establece que cuando una misma acción u omisión del empleador constituya más de una infracción prevista por dicho reglamento, se aplica la sanción establecida para la infracción de mayor gravedad.
De acuerdo con Jiménez Alemán11, la redacción del dispositivo legal antes mencionado hace alusión al concurso ideal de infracciones y su redacción permite la aplicación de un concurso ideal homogéneo y heterogéneo. Por definición, el concurso ideal se produce cuando un hecho involucra la comisión de dos o más ilícitos, es decir, un solo hecho genera una tipicidad múltiple. En este tipo de concurso, la clave es entender que estamos frente a un solo desvalor de acción, el cual tiene como correlato un desvalor de resultado múltiple. El autor menciona que el concurso ideal heterogéneo consiste cuando una misma conducta es abarcada por distintos tipos penales, mientras que el concurso ideal homogéneo, en la violación repetida de una misma norma legal a través de una sola acción.
11 Jiménez Alemán, J. A. (2018). Notas acerca del concurso de infracciones en el Derecho Administrativo Sancionador: caso peruano. Derecho & Sociedad, (50), 57-58. Recuperado a partir de http://revistas.pucp.edu.pe/index.php/derechoysociedad/article/view/20374.
A fin de aplicar este principio, se debe tener como referencia el criterio de unidad natural de la acción, por medio de la cual lo decisivo para calificar como unidad a la pluralidad de manifestaciones de voluntad externa será que las distintas manifestaciones de voluntad se encuentren conducidas por una resolución de voluntad unitaria y enlazadas por una conexión temporal y espacial, tal que se sienta por un espectador imparcial como una unidad12.
Como puede comprobarse de la lectura atenta del presente expediente y atendiendo a lo desarrollado en la presente resolución, las infracciones subsistentes corresponden a distintos comportamientos sancionados a la impugnante. Así las cosas, el primer hecho es no contar con las condiciones de seguridad en el lugar de trabajo, el segundo por no cumplir con sus obligaciones relacionadas a la Identificación de los Peligros y Evaluación de Riesgos, y la última, por la falta de estándares de seguridad en las operaciones, lo que implica la determinación de conductas diferentes. Por lo que no corresponde acoger dicho extremo del recurso. Sobre el derecho al debido procedimiento administrativo sancionador
Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:
“Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo” (énfasis añadido).
El Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:
“2. El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, conforme lo ha manifestado en reiterada y uniforme jurisprudencia, que el debido proceso, como
12 Ídem, 21.
principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo -como en el caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal” (énfasis añadido).
En ese orden de ideas, de la revisión del expediente sancionador se observa que los alegatos del recurso de apelación han sido evaluados por la intendencia al momento de emitir la resolución impugnada; acreditándose que estos han sido debidamente evaluados y valorados, no verificándose una vulneración al derecho de defensa en agravio de la impugnada, por lo que no se ha causado una indefensión a la impugnante. Por tanto, no se identifica la pretendida vulneración al derecho al debido procedimiento vinculada con el ejercicio del derecho a la defensa, en tanto se ha valorado y merituado cada uno de los argumentos de defensa y la documentación aportada.
Asimismo, respecto al deber de motivación. Debemos señalar que, conforme señala el Tribunal Constitucional, la Constitución no garantiza expresamente una determinada extensión de la motivación, debiendo atenderse a lo siguiente: a) la fundamentación jurídica, b) la congruencia entre lo pedido y lo resuelto; y c) que se exprese una justificación suficiente de la decisión (fundamento jurídico 3 de la Sentencia del Tribunal Constitucional del 18 de setiembre de 2012, expediente 268-2012-PHC/TC). Asimismo, junto con la doctrina administrativista, la motivación en las resoluciones puede ser satisfecha a través de “referencias ciertas y seguras”13, como ha ocurrido en el presente caso.
Por su parte, nuestro ordenamiento jurídico ha establecido algunos alcances sobre la exigencia de la motivación de las resoluciones en el ámbito de la actuación administrativa, siendo que, en los numerales 1.2 y 1.11 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG se establecen dos reglas generales vinculadas a la motivación: (i) la obligación de la motivación en las decisiones que tome la Administración Pública, conforme al principio del debido procedimiento; y, (ii) la obligación de verificar plenamente los hechos que sustentan la decisión adoptada por la Administración Pública, conforme al principio de verdad material14.
En ese sentido, esta Sala considera que en la resolución impugnada se han desarrollado todos los elementos presentados por la impugnante en el recurso de apelación, no evidenciándose vulneración a la debida motivación o pronunciamiento por parte de la Intendencia competente.
13 MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Tomo I. 14va. Edición. Lima: Gaceta Jurídica, 2019, p. 246. 14 “TUO de la LPAG Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo (…) 1.11. Principio de verdad material. - En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas. En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará facultada a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde a estas. Sin embargo, la autoridad administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al interés público”.
Respecto al extremo alegado por la impugnante, sobre la vulnerado del principio de probidad, ya que se ha emitido la resolución apelada sin hacer un adecuado análisis a la Matriz IPER Línea Base exhibida y el RISST. Debemos señalar que la probidad es el que “Actúa con rectitud, honradez y honestidad, procurando satisfacer el interés general y desechando todo provecho o ventaja personal, obtenido por sí o por interpósita persona”15. En ese entendido, se verifica que la impugnante alega la vulneración del referido principio en consideración al análisis inadecuado de los documentos aportados al procedimiento.
Sobre el particular, de la resolución impugnada se verifica que, en sus fundamentos 3.13 a 3.15, se ha efectuado el análisis de la matriz IPER presentada por la impugnante; verificándose que la instancia de apelaciones ha efectuado el análisis correspondiente sobre dicho documento. Asimismo, de los fundamentos 3.16 a 3.22, se verifica el análisis efectuado del Reglamento Interno de SST. En tal sentido, de los fundamentos señalados se corrobora que la instancia de apelaciones ha realizado la correcta valoración de dichos documentos, efectuando el análisis fáctico y jurídico correspondiente. Asimismo, se verifica que ha circunscrito su actuar en consideración a lo previsto en la LGIT y su reglamento. Por lo tanto, no se advierte la vulneración al referido principio, no correspondiente acoger dicho extremo del recurso.
Sobre la solicitud de informe oral
Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG reconoce a los administrados el goce de los derechos y garantías del debido procedimiento administrativo, que comprende de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten16.
15 Numeral 2 del artículo 6 del Código de Ética de la Función Pública, Ley Nº 27815. 2. Actúa con rectitud, honradez y honestidad, procurando satisfacer el interés general y 16 Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS “Artículo IV.-Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.2. Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten.
Al respecto, el Tribunal Constitucional Peruano en la sentencia recaída en el expediente Nº 01147-2012-PA/TC, en sus fundamentos décimo sexto y décimo octavo señala lo siguiente:
“Décimo Sexto.- De igual manera este Tribunal en constante jurisprudencia ha precisado que el derecho a no quedar en estado de indefensión se conculca cuando a los titulares de los derechos e intereses legítimos se les impide ejercer los medios legales suficientes para su defensa; pero no cualquier imposibilidad de ejercer estos medios produce un estado de indefensión que atenta contra el contenido constitucionalmente protegido del derecho, sino que es constitucionalmente relevante cuando se genera una indebida y arbitraria actuación del órgano que investiga o juzga al individuo. Este hecho se produce cuando al justiciable se le impide, de modo injustificado argumentar a favor de sus derechos e intereses legítimos (Exp. N.º 0582-2006-PA/TC; Exp. N.º 5175- 2007-HC/TC, entre otros)". “Décimo Octavo.- Sobre el particular es importante precisar que el recurrente cuestiona el hecho de que se le haya privado o impedido ejercer su derecho de defensa por medio del informe oral; sin embargo, ello no constituye una vulneración de este derecho constitucional toda vez que no significó un impedimento para el ejercicio del derecho de defensa del recurrente, ya que este Colegiado en reiterada jurisprudencia se ha pronunciado a este respecto manifestando que en los supuestos en que el trámite de los recursos sea eminentemente escrito, no resulta vulneratorios del derecho de defensa la imposibilidad del informe oral; dado que el accionante ha podido presentar sus alegatos por escrito a fin de sustentar su impugnación. En consecuencia, no se ha producido vulneración alguna del derecho constitucional de defensa del recurrente".
En similar sentido, el Tribunal Constitucional en la resolución recaída en el Expediente N° 00789-2018-PHC/TC, en el literal d) del fundamento 9 señala que:
“No resulta vulneratorio del derecho de defensa, la imposibilidad de realizar el informe oral, siempre que el interesado haya tenido la oportunidad de ejercer el derecho de defensa por escrito a través de un informe”.
En similar sentido, mediante el segundo precedente emitido por el TFL contenido en la Resolución de Sala Plena N° 002-2021-SUNAFIL/TFL, se ha determinado:
“28. Por tanto, si bien los administrados pueden solicitar una audiencia ante las Salas del Tribunal de Fiscalización Laboral, dicho elemento no es indispensable ni necesario para la ejecución de las competencias que el ordenamiento jurídico le ha asignado a la instancia de revisión. 29. Así, tomando en cuenta casos anteriores tales como los analizados en las Resoluciones N° 002-2021, 019-2021, 126-2021, 210-2021 y 401-2021- SUNAFIL/TFL-Primera Sala, este Tribunal puede prescindir del informe oral, sin que ello constituya una vulneración de los derechos de los administrados, debido a que éstos han podido presentar sus argumentos por escrito, así como todo documento u otro instrumento de prueba, que les haya permitido fundamentar sus actos y/o pronunciamientos.”
Ahora bien, los informes orales se sujetan a las particularidades de cada expediente, esto es, “cuando corresponda”, sin que ello implique una denegatoria arbitraria, sino
que se analice cuáles son los posibles efectos de la aplicación de la oralidad en el mismo, esto es, si pueden agilizar el procedimiento o facilitar el entendimiento del caso debido a su complejidad, entre otras razones. Así tenemos que, el Tribunal puede prescindir del informe oral, sin que ello constituya vulneración de derechos de los administrados, debido a que estos han podido presentar sus argumentos por escrito, así como todo documento u otro instrumento de prueba, que les haya permitido fundamentar sus actos y/o pronunciamientos.
Por consiguiente, esta Sala considera que cuenta con elementos suficientes para resolver el caso, pudiendo prescindir del informe oral, sin que ello constituya una vulneración de los derechos de los administrados, debido a que éstos han podido presentar sus argumentos por escrito, así como todo documento u otro instrumento de prueba, que les haya permitido fundamentar sus actos y/o pronunciamientos.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:
N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y clasificación Seguridad y Salud en el Trabajo Incumplimiento de la normativa sobres SST que ocasionó el accidente de trabajo del señor Jerry David Chevez Olazábal, debido a que no cumplió con identificar los peligros y riesgos en la labor específica que venía efectuando el trabajador accidentado en la manipulación de bandejas y parihuelas metálicas en la actividad de bandejeo, así como la correcta acción preventiva de acuerdo al nivel de riesgo producido en la labor desarrollada. Numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT
MUY GRAVE
Seguridad y Salud en el Trabajo Incumplimiento de la normativa en materia de SST que ocasionó el accidente de trabajo del señor Jerry David Chevez Olazábal, por la falta de estándares de seguridad en las operaciones, respecto a la operación de manipulación de bandejas y parihuelas metálicas, labor que realizaba el referido trabajador. Numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT
MUY GRAVE Seguridad y Salud en el Trabajo Incumplimiento de la normativa en materia de SST que ocasionó el accidente de trabajo del señor Jerry David Chevez Olazábal, por no haber cumplido con la materia de condiciones de seguridad en el lugar de trabajo, instalaciones civiles y maquinaria. Numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT
MUY GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR; SE RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por ADECCO PERU S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 1765-2021-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 1380-2020-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO.- CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 1765-2021-SUNAFIL/ILM, en todos sus extremos. TERCERO.- Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa. CUARTO.- Notificar la presente resolución a ADECCO PERU S.A., y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
Presidente
20220914CEC
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