| Resolución N° | 0649-2025-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 1356-2021-SUNAFIL/ILM |
| Procedencia | INTENDENCIA DE LIMA METROPOLITANA |
| Impugnante | Yobel Supply Chain Management S.A |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 1525-2022- |
| Materia | RELACIONES LABORALES |
| Región | Lima Metropolitana |
| Fecha | 16 de junio de 2025 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por YOBEL SUPPLY CHAIN MANAGEMENT S.A. en contra de la Resolución de Intendencia N° 1525-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 09 de setiembre de 2022, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 1356-2021- SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 1525-2022-SUNAFIL/ILM, en el extremo referido a las infracciones muy graves tipificadas en los numerales 25.6 y 46.7 de los artículos 25 y 46, respectivamente, del RLGIT.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a YOBEL SUPPLY CHAIN MANAGEMENT S.A. y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA Presidente
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 34609-2020-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 1573-2021-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de, entre otras, de dos (02) infracciones muy graves en materia de relaciones laborales y una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva.
Que, mediante Imputación de Cargos N° 884-2021-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 14 de octubre de 2021, notificada a la impugnante el 21 de octubre de 2021, se dio inicio a la
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Bonificación no remunerativa (Subgrupo: Incluye todas), registro de control de asistencia (Subgrupo: incluye todas), jornada, horario de trabajo y descansos remunerados (Subgrupo: horas extras, vacaciones y trabajo nocturno), compensación por tiempo de servicios (Subgrupo: Depósito de CTS), Remuneraciones (Subgrupo: gratificaciones). DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft 20555195444 soft
etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 2711-2021-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 17 de diciembre de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Subintendencia de Sanción 3 de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Subintendencia N° 0831-2022- SUNAFIL/ILM/SISA3, de fecha 19 de julio de 2022, notificada a la impugnante el 21 de julio de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 50,776.00 soles por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, porque el administrado no acreditó el pago de la gratificación legal de fiestas patrias 2020, a favor del ex trabajador afectado, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa de S/ 6,908.00.
- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, porque el administrado no acreditó el pago de la bonificación extraordinaria de fiestas patrias 2020, a favor del extrabajador afectado, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa de S/ 6,908.00.
- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, porque el administrado no acreditó el pago de la compensación por tiempo de servicios correspondiente al periodo del 01 de mayo de2020 al 30 de junio 2020, a favor del ex trabajador afectado, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa de S/ 6,908.00.
- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, porque el administrado no acreditó el pago por el trabajo en sobretiempo (horas extras), correspondiente a abril, mayo y junio de 2020, a favor del ex trabajador Neder Solano, tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT. Imponiéndole una multa de S/ 11,572.00.
- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, porque el administrado no acreditó el pago de la remuneración vacacional del periodo trunco 2020-2021, a favor del ex trabajador Neder Solano, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa de S/ 6,908.00.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento adoptada el 28 de enero de 2021, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa de S/ 11,572.00.
Con fecha 12 de agosto de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Subintendencia N° 0831-2022-SUNAFIL/ILM/SISA3, argumentando lo siguiente:
i. Indica que se ha sancionado más de dos veces por una misma conducta, vulnerando el principio de tipicidad. El numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT establece una única infracción por el no pago íntegro de beneficios sociales. Sin embargo, se imputaron cuatro sanciones separadas, una por cada beneficio, generando una multa excesiva. La resolución apelada erróneamente interpreta que cada beneficio debe sancionarse de forma independiente. Esta interpretación contradice la norma, que sanciona el incumplimiento como una sola infracción. El Tribunal de Fiscalización Laboral ha resuelto en situaciones similares que se debe sancionar de forma conjunta. ii. Señala que el supuesto pago incompleto de los beneficios sociales obedece a la compensación de la licencia con goce de haber otorgada por la inspeccionada en cumplimiento de la normativa nacional. El Tribunal de Fiscalización Laboral ha emitido pronunciamiento comentando que la misma opera de manera unilateral, sin que sea necesario qué trabajador manifieste su consentimiento, encontrándose facultado a descontar lo adeudado por la trabajadora por conceptos de adelanto de remuneración. Además, la compensación de licencia con goce de haber no género perjuicio en el trabajador y con su decisión se está pretendiendo sancionar bajo cualquier pretexto, contraviniendo los principios de igualdad y predictibilidad. iii. Argumente que la sanción por el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, debe ser desestimada porque su pedido es ilegal por cuanto la inspeccionada se encontraba perfectamente habilitada para realizar la compensación de horas de diferencia con goce de haber adeudadas por el trabajador con beneficios sociales y toda suma dineraria que le pudiese corresponder al mismo.
Mediante Resolución de Intendencia N° 1525-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 09 de setiembre de 20222, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
i. El artículo 48-A del RLGIT, referido al concurso de infracciones, establece que cuando una misma acción u omisión del empleador constituya más de una infracción prevista por dicho reglamento, se aplica la sanción establecida para la infracción de mayor gravedad. Estando a lo expuesto, si bien se han tipificado cuatro infracciones en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT, cabe precisar que un tipo legal puede contener la descripción de distintos incumplimientos, así en el caso de autos, se observa que las conductas infractoras son disímiles entre sí y vulneran distintas normas sustantivas, pues mientras que una sanciona a la inspeccionada por no pagar
2 Notificada a la impugnante el 12 de setiembre de 2022.
la gratificación legal, la otra es por no pagar la CTS o la bonificación extraordinaria al trabajador afectado, no configurando así el aplicar un concurso de infracciones. Por tanto, las infracciones determinadas se ajustan al tenor del tipo legal por el cual se sancionó a la inspeccionada, con expresión de la normativa vulnerada, en atención al Principio de Tipicidad y Legalidad. Además, que se verificó el cumplimiento de los criterios de graduación de las sanciones, la gravedad de la falta cometida y el número de trabajadores afectados. ii. De la revisión de los expedientes inspectivo y sancionador, no se observa algún documento que acredite la autorización expresa del extrabajador afectado, a fin de que se le realicen los descuentos y se le disminuya su remuneración y demás beneficios sociales, contenidos en la liquidación de beneficios sociales. Por tanto, los descuentos efectuados no fueron realizados válidamente. Además, las citadas Resoluciones emitidas por el Tribunal de Fiscalización Laboral no son de observancia obligatoria. iii. Se emitió la medida inspectiva de requerimiento a fin de acreditar el cumplimiento de sus obligaciones sociolaborales. No obstante, en la última actuación inspectiva, se verifica que no se cumplió con lo requerido por el personal inspectivo, incurriendo de esta manera en una infracción contra de la labor inspectiva, contenida en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT
Con fecha 29 de setiembre de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 1525- 2022-SUNAFIL/ILM.
La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM -001596- 2023-SUNAFIL/ILM recibido el 13 de junio de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo
3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4 “Ley N° 29981, Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)”. 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras
17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
(…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6 “Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. 7 “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE YOBEL SUPPLY CHAIN MANAGEMENT S.A.
De la revisión de los actuados, se ha identificado que YOBEL SUPPLY CHAIN MANAGEMENT S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1525-2022-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, que confirmó la sanción impuesta de S/ 50,776.00, por la comisión de, entre otras, una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, y una (01) infracción MUY GRAVE a labor inspectiva tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 13 de setiembre de 2022.
8 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N°004-2017-TR.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por YOBEL SUPPLY CHAIN MANAGEMENT S.A.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 29 de setiembre de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1525-2022-SUNAFIL/ILM, señalando los siguientes alegatos:
i. Invocan vulneración el derecho a la motivación de las resoluciones, contemplado en el numeral 5 del artículo 139 de la Constitución Política del Perú, argumenta que hubo motivación aparente, ya que en su apelación invocó la vulneración del principio de tipicidad porque se le estaba sancionando más de una vez una misma conducta tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT, pero la Intendencia sustentó su fallo haciendo alusión al principio de concurso de infracciones el cual no fue alegado, también hubo motivación inexistente en el extremo de la posibilidad de compensar unilateralmente la licencia con goce, se apartó de pronunciamientos a favor de esta postura sin motivar, en este procedimiento se realizó la compensación de la licencia con goce sobre los beneficios sociales del extrabajador, sobre dicha posibilidad se cita las resoluciones N° 293-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, Resolución N° 052-2021- SUNAFIL/TFL-Primera Sala, Resolución N° 069-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala. ii. Invoca la interpretación errónea del artículo 24.4 del RLGIT y vulneración del principio de tipicidad, aduce que el tipo infractor sanciona el no pagar íntegramente los beneficios sociales a los que tiene derecho el trabajador de forma conjunta y como una sola infracción, pero en este caso se le imputó 4 veces la misma infracción, lo que afecta el principio de tipicidad. iii. Manifiesta que hubo una interpretación errónea del artículo 26.2 del Decreto de Urgencia 29-2020, el supuesto pago incompleto de los beneficios sociales obedece a la compensación de la licencia con goce de haber, el extrabajador acumuló un total de 145.37 horas de licencia, y el TFL ha emitido pronunciamiento que puede hacerse el descuento de forma unilateral, como en el presente caso donde el extrabajador debía 120.11 horas pendientes de pago. Por tanto, la compensación de la licencia con goce con las horas extras, gratificación legal, bonificación extraordinaria, CTS, vacación trunca fue realizada dentro del marco legal, no hubo perjuicio porque el extrabajador percibió el saldo. iv. Señala que hubo una inaplicación del artículo 14 de la Ley N° 28806, ya que la medida inspectiva de requerimiento es ilegal, ya que se emitió sin que existe infracción alguna por parte de la impugnante, ya que se encontraba habilitada para hacer descuentos con los beneficios sociales y toda suma dineraria de corresponder.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre las infracciones graves
Se debe precisar que, de la verificación de la resolución impugnada, se advierte que se ha sancionado a la impugnante por la comisión de cuatro (4) infracciones graves en materia de relaciones laborales, tipificadas en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Asimismo, por la comisión de una (1) infracción muy grave en materia de relaciones laborales tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT y una (1) infracción muy grave la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
Sobre el particular, debe observarse la naturaleza del recurso de revisión regulado por el artículo 218 del TUO de la LPAG, el cual establece que su interposición se faculta por Ley o Decreto Legislativo, en cuyo contenido debe establecerse de manera expresa tal facultad, encontrándose en la ley especial de la materia, la LGIT, la siguiente redacción:
"Artículo 49.- Recursos administrativos Los recursos administrativos del procedimiento administrativo sancionador son aquellos previstos en el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 004- 2019-JUS. El Recurso de revisión es de carácter excepcional y se interpone ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral. El Reglamento determina las demás condiciones para el ejercicio de los recursos administrativos.”
En esa línea argumentativa, el artículo 55 del RLGIT, establece que el recurso de revisión es un recurso de carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia, siendo desarrolladas su procedencia y requisitos de admisibilidad en el Reglamento del Tribunal, tal y como se señaló en el punto 3.4 de la presente resolución.
Por otro lado, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal, establece que el recurso de revisión tiene por finalidad:
“(…) la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias” (énfasis añadido).
En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se realizará bajo la competencia del Tribunal, vinculada con la única infracción muy grave, e identificando si sobre ésta se ha producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del reglamento citado en el numeral precedente; por lo que, no corresponde que esta Sala se pronuncie sobre lo alegado por la impugnante con relación a las infracciones graves, tipificadas en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT.
Sobre la supuesta vulneración a la debida motivación
Como parte de los alegatos del recurso de revisión, esta Sala ha identificado que la impugnante invoca una presunta vulneración a la debida motivación. Por ende, corresponde emitir pronunciamiento sobre esta causal.
El artículo 44 inciso a) de la LGIT establece, como uno de los principios del procedimiento sancionador, la observancia al debido proceso, “por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho”.
Por su parte, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa, como integrante del principio del derecho al debido procedimiento administrativo, el “obtener una decisión motivada, fundada en derecho”. El principio al debido procedimiento tiene como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo, dentro del cual se encuentra el deber de motivación de los actos administrativos.
Conforme a lo establecido en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, “El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico”, motivación que deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a las anteriores justifican el acto adoptado, tal y como lo establece el artículo 6 del TUO de la LPAG. Asimismo, el contenido del acto administrativo mencionado, como requisito de validez, implica que aquel deba comprender todas las cuestiones de hecho y derecho planteadas por los administrados tal y como lo prescribe el numeral 5.4 del artículo 5 del TUO de la LPAG.
Así, conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA/TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se
hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.
Del examen efectuado por esta Sala sobre la resolución impugnada, se puede observar que estos 4 elementos pueden ser satisfactoriamente comprobados, por lo que no se advierte vulneración genérica por ausencia de motivación. Por tanto, no cabe acoger los argumentos expuestos en este extremo, debiendo ser desestimados; sin perjuicio de examinarse la motivación específica respecto de cada reproche administrativo, calificado como infracción muy grave.
Finalmente, cabe aclarar que esta Sala no tiene competencia para analizar los argumentos sobre los errores en la motivación que indica la impugnante se habrían cometido al momento de tipificar las infracciones graves previstas en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT, y tampoco para analizar la justificación de los descuentos sobre beneficios sociales, ya que los mismos también fueron calificados como infracciones graves, si bien como argumento de dicha causal se cita de las resoluciones N° 293-2021- SUNAFIL/TFL-Primera Sala, Resolución N° 052-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, calidad de precedente de observancia obligatoria y por tanto, la Intendencia tampoco cometió ninguna transgresión en la motivación al apartarse del criterio asumido en mayoría en dichas resoluciones.
Sobre el incumplimiento del pago de las horas extras
El artículo 1 del Convenio número 1 de la Organización Internacional del Trabajo prescribe que en todas las empresas industriales públicas o privadas, o en sus dependencias, cualquiera que sea su naturaleza, con excepción de aquellas en que sólo estén empleados los miembros de una misma familia, “la duración del trabajo personal no podrá exceder de ocho horas por día y de cuarenta y ocho por semana”.
La Constitución Política del Perú en su artículo 25, señala que: “la jornada ordinaria de trabajo es de ocho horas diarias y cuarenta y ocho horas semanales, como máximo. En caso de jornadas acumulativas o atípicas, el promedio de horas trabajadas en el periodo correspondiente no puede superar dicho máximo”.
Por otro lado, el artículo 1 del Texto Único Ordenado de la Ley de Jornada de Trabajo, Horario y Trabajo en Sobretiempo, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2002-TR (en adelante, TUO de la LJTHTS), dispone que: “la jornada ordinaria de trabajo para varones y mujeres mayores de edad es de ocho (8) horas diarias o cuarenta y ocho (48) horas semanales como máximo (…)”.
Asimismo, el artículo 10 del TUO de la LJTHTS, establece que: “el tiempo trabajado que exceda a la jornada diaria o semanal se considera en sobretiempo y se abona con un recargo a convenir, que para las dos primeras horas no podría ser inferior al veinticinco por ciento (25%) por hora calculado sobre la remuneración percibida por el trabajador en función del valor horas correspondiente y treinta y cinco por ciento (35%) para las horas restantes (…)”.
Por su parte, el Reglamento del Texto Único Ordenado de la Ley de Jornada de Trabajo, Horario y Trabajo en Sobretiempo, aprobado por Decreto Supremo N° 008-2002-TR (en adelante, Reglamento del TUO de la LJTHTS), en su artículo 20, dispone que: “se considera trabajo en sobretiempo a aquel que exceda de la jornada ordinaria vigente en el centro de trabajo, aun cuando se trate de una jornada reducida”.
De la revisión de los actuados, se evidencia que a la impugnante se le sanciona por haber incurrido en la infracción contemplada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, que sanciona como falta muy grave el incumplimiento de las disposiciones relacionadas con la jornada de trabajo en general y el trabajo en sobretiempo, en particular.
Ello guarda relación con los hechos verificados en el Acta de Infracción, donde se dejó constancia que, de la revisión del Registro de Control de Asistencia, se ha verificado que el extrabajador afectado realizó trabajo en sobretiempo y no se acreditó su pago, respecto a los siguientes periodos:
Figura N° 01
En el recurso de revisión, la impugnante alega que no le hizo el pago porque el extrabajador afectado debía horas de la licencia con goce que se le había otorgado durante la pandemia, y por ello no le pagó este concepto en la oportunidad correspondiente. Al respecto, llama la atención que en sus primeros descargos la impugnante había referido que este descuento de sus horas extras había sido consensuado, y ahora al momento de presentar su recurso de revisión refiere que hizo el descuento de forma unilateral.
En cuanto a ello, debe tenerse presente que el régimen de trabajo en sobretiempo reconoce en efecto la libertad de las partes del contrato de trabajo de pactar la compensación de las horas extras incurridas con descanso equivalente, conforme está reconocido en el cuarto párrafo del artículo 10 del TUO de la LJTHTS. No obstante, la precitada norma no es objeto de aplicación aislada, pues junto con ella, se debe considerar, con arreglo a la sistematicidad del ordenamiento jurídico, a las reglas aplicables sobre los acuerdos que tengan por objeto efectuar compensaciones entre obligaciones asumidas por dos partes contratantes.
Así, resulta relevante invocar lo dispuesto en el artículo 1288 del Código Civil, norma aplicable supletoriamente a los vínculos jurídicos laborales9, que define así al instituto jurídico de la compensación: “extingue las obligaciones recíprocas, líquidas, exigibles y de prestaciones fungibles y homogéneas, hasta donde respectivamente alcancen, desde que hayan sido opuestas la una a la otra”.
Ahora, respecto a la forma de compensación de estas horas de licencia, el artículo 26 del Decreto de Urgencia N° 029-2020, publicado el 20 de marzo de 2020, estableció lo siguiente:
Artículo 26. Medidas aplicables durante la vigencia del estado de emergencia nacional en el sector público y sector privado 26.1 Durante la vigencia de la declaratoria de estado de emergencia nacional efectuada mediante Decreto Supremo Nº 044-2020-PCM, los empleadores deben adoptar las medidas que resulten necesarias a fin de garantizar la adecuada prestación y acceso a los servicios y bienes esenciales regulados en el numeral 4.1 del artículo 4, en el numeral 8.3 del artículo 8 y en el numeral 9.3 del artículo 9 de dicha norma, y que resultan estrictamente necesarios para evitar la propagación del COVID-19. 26.2 En el caso de las actividades no comprendidas en el numeral precedente y, siempre que no se aplique el trabajo remoto, los empleadores otorgan una licencia con goce de haber a los trabajadores y servidores civiles, de acuerdo a lo siguiente: a) En el caso del sector público, se aplica la compensación de horas posterior a la vigencia del Estado de Emergencia Nacional, salvo que el trabajador opte por otro mecanismo compensatorio. b) En el caso del sector privado, se aplica lo que acuerden las partes. A falta de acuerdo, corresponde la compensación de horas posterior a la vigencia del Estado de Emergencia Nacional. (Subrayado agregado)
Conforme a la interpretación correcta de esta normativa, la impugnante antes de descontar el pagó de las horas extras adeudadas en favor del extrabajador debió acreditar que contaba con algún tipo de acuerdo o convenio que sustente el descuento, en donde se haya acordado los días y/o horas que fueron concedidos con goce de haber y cuál sería la equivalencia entre las horas extras compensadas y las horas que supuestamente faltaba compensar de la licencia.
Respecto al tema, es importante destacar que el tiempo extra generado por un trabajador que labora fuera de su jornada ordinaria no puede equipararse a horas ordinarias dentro de la jornada de forma automática. Ya que, de acuerdo con la normativa previamente citada, el valor de las horas extras no es equivalente al de una hora ordinaria, puesto que las primeras dos horas extras se remuneran con un 25% adicional sobre la hora ordinaria, mientras que, a partir de la tercera hora de trabajo extra, la tasa se incrementa en un 35%. En este sentido, la parte impugnante actuó incorrectamente al pretender compensar horas de licencia con horas extras de forma automática, sin que haya un acuerdo previo que le habilite hacer ello. Por tanto, la impugnante no tenía ninguna justificación para dejar de cumplir su obligación de pagar estas horas extras en la misma oportunidad cuando se le pago la remuneración respectiva de cada periodo laborado.
9 Artículo IX. – Aplicación supletoria del Código Civil Las disposiciones del Código Civil se aplican supletoriamente a las relaciones y situaciones jurídicas reguladas por otras leyes, siempre que no sean incompatibles con su naturaleza.
En tal sentido, este Tribunal está de acuerdo con las conclusiones efectuadas por las instancias de mérito sin evidenciar alguna interpretación errónea de la norma citada, ya que en el presente caso la impugnante no acreditó el pago de las horas extra generadas por el extrabajador afectado en el periodo abril a junio 2020 y por tanto se confirma la sanción por la infracción muy grave tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT.
De la infracción a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT
En el ejercicio de la labor inspectiva, los inspectores de trabajo se encuentran facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, por lo que pueden adoptar acciones orientadas a ello, entre las que se encuentra la emisión de medidas inspectivas de requerimiento.
En ese orden de ideas, el artículo 14 de la LGIT, establece:
“Las medidas inspectivas de advertencia y requerimiento se reflejarán por escrito en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, debiendo notificarse al sujeto inspeccionado a la finalización de las actuaciones de investigación o con posterioridad a las mismas. Cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas. En particular y en materia de prevención de riesgos laborales, requerirá que se lleven a cabo las modificaciones necesarias en las instalaciones, en el montaje o en los métodos de trabajo para garantizar el derecho a la seguridad y salud de los trabajadores. Los requerimientos que se practiquen se entienden siempre sin perjuicio de la posible extensión de acta de infracción y de la sanción que, en su caso, pueda imponerse”.
En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2:
“Si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia, requerimiento, (…), según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización” (énfasis añadido).
Como se evidencia de las normas acotadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador.
Teniendo en cuenta la naturaleza jurídica de la medida de requerimiento, el Inspector de Trabajo le otorga al entonces inspeccionado un plazo razonable para su cumplimiento, tal como lo señalaba la entonces vigente “Directiva N° 001-2020- SUNAFIL/INII - Directiva sobre el ejercicio de la función inspectiva”10:
Figura 02 Numeral 7.14.5 de la Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII
En similar sentido -y de manera referencial– la versión 2 de la Directiva N° 001-2020- SUNAFIL/INII, aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 216-2021- SUNAFIL, del 10 de agosto de 2021, mantiene el mismo enfoque al detallar los factores para el establecimiento del plazo de cumplimiento en el numeral 7.15.5.
Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral. Asimismo, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a las identificadas dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo.
De la revisión de los actuados se observa que la Inspectora comisionada emitió medida inspectiva de requerimiento de fecha 28 de enero de 2021, notificada en la misma fecha y otorga un plazo de tres (3) días para acreditar su cumplimiento, con la debida advertencia de que el incumplimiento constituirá una infracción a la labor inspectiva sancionable con multa, dicha orden de cumplimiento abarcaba lo siguiente:
10 Aprobada por Resolución de Superintendencia N° 031-2020-SUNAFIL, del 03 de febrero de 2020.
Figura N° 03
De acuerdo con el numeral 4.1 del Acta de Infracción, la impugnante no acreditó el cumplimiento de las obligaciones laborales contenidas en la medida inspectiva de requerimiento a favor del extrabajador afectado; generando con ello una infracción a la labor inspectiva tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
En el recurso, la impugnante señala que hubo una inaplicación del artículo 14 de la Ley N° 28806, ya que se emitió sin que exista alguna infracción por parte de la impugnante, ya que se encontraba habilitada para hacer descuentos con los beneficios sociales y toda suma dineraria que le corresponda al extrabajador afectado.
Sobre las alegaciones de la impugnante, se puede apreciar que están destinados a justificar el motivo por el cual incurrieron en las infracciones graves sobre pago de la
gratificación legal, bonificación extraordinaria, compensación por tiempo de servicios y remuneración vacacional trunca, argumentando que legalmente estaban habilitados para hacer cualquier tipo de descuento de forma unilateral ya que el extrabajador adeudaba horas por la licencia con goce otorgada.
Al respecto, cabe indicar que conforme a las prerrogativas competenciales que tiene el Tribunal de Fiscalización Laboral, citadas en los numerales 6.1 al 6.5 de la presente resolución, solo es pasible analizar a instancias del recurso de revisión las infracciones que hayan sido calificadas como “Muy Graves” estando vedada la competencia para emitir pronunciamiento sobre las infracciones calificadas como “Graves” o “Leves”.
Ahora, si bien el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento es una infracción calificada como Muy Grave, al momento de analizar su validez, no es que se pueda invadir competencia sobre infracciones o materias distintas, sino que solo es factible evaluar los cuestionamientos que tengan que ver directamente con dicha infracción en particular.
En tal sentido, esta Sala se encuentra impedida para pronunciarse sobre la legalidad de las justificaciones invocadas por la impugnante para justificar la falta de pago de la gratificación legal, bonificación extraordinaria, compensación por tiempo de servicios y remuneración vacacional trunca, al haber sido calificadas como infracciones graves, no se puede analizar el sustento de su recurso en dicho extremo.
En esa línea argumentativa, la Sala Plena de este Tribunal ha emitido el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022-SUNAFIL/TFL, publicado el 06 de mayo de 2022 en el diario oficial El Peruano, sobre la evaluación de los alegatos relativos a las medidas inspectivas de requerimiento, los cuales deben de encontrarse vinculados bajo los siguientes aspectos:
“6.8 Así, los expedientes sancionadores que se tramitan en el Sistema de Inspección del Trabajo no son, sin embargo, unos que permitan distinguir imputaciones que solamente contengan casos “muy graves”, “graves” o bien “leves”, siendo habitual que en los casos sometidos a este Tribunal se encuentren imputaciones que contemplen infracciones calificadas normativamente como “muy graves” y alguna o algunas más de distinto grado. Ante este tipo de plataformas impugnatorias, el Tribunal de Fiscalización Laboral se encuentra obligado a distinguir lo que es materia de su estricta competencia de aquello que no lo es, conforme con la normativa glosada. 6.9 En ciertos casos —como el que es objeto de la presente resolución— el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, pero las materias objeto de la medida de requerimiento son calificadas por la normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal. 6.10 De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia” (énfasis añadido)(resaltado agregado).
Entonces, de acuerdo a la competencia que tiene esta Sala se analizará los requisitos de validez del mandato contenido en la medida inspectiva de requerimiento, el cual estuvo destinado a revertir los incumplimientos que identificó la Inspectora comisionada. Ahora, en cuanto a la orden de pago de las horas extras, al ser esta una infracción muy grave, previamente ya se analizó la obligatoriedad del pago de este concepto, ya que no hubo ningún convenio previo donde se haya acordado suprimir estos pagos para compensar algún otro concepto, en tal sentido, no había justificación para incumplir la medida inspectiva de requerimiento en este extremo.
En tal sentido, no se le ordenó subsanar una obligación ilegal, sino que estaba dentro de sus facultades reintegrar esos montos dejados de pagar en favor del extrabajador identificado en la medida inspectiva de requerimiento.
Adicionalmente, se observa razonabilidad y proporcionalidad de la medida inspectiva de requerimiento, ya que se le otorgó un plazo razonable para su cumplimiento, sin contar que fue emitida dentro de las actuaciones inspectivas derivadas de la Orden de Inspección N° 34609-2020-SUNAFIL/ILM y en relación con los hallazgos que posteriormente fueron consolidados en el Acta de Infracción.
Siendo ello así, corresponde desestimar los agravios invocados en este extremo, y confirmar la sanción impuesta por la infracción muy grave referida al incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento prevista en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:
N° Materia Conducta Infractora Tipificación legal y calificación Relaciones laborales No acreditó el pago de la gratificación legal de fiestas patrias 2020 Numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT GRAVE Relaciones laborales No acreditó el pago de la bonificación extraordinaria de fiestas patrias 2020 Numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT GRAVE
Relaciones laborales No acreditó el pago de la compensación por tiempo de servicios correspondiente al periodo del 01 de mayo2020 al 30de junio 2020 Numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT GRAVE Relaciones laborales No acreditó el pago por el trabajo en sobretiempo (horas extras), correspondiente a abril, mayo y junio de 2020. Numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT MUY GRAVE Relaciones laborales No acreditó el pago de la remuneración vacacional del periodo trunco 2020- 2021 Numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT GRAVE Labor inspectiva No cumplir con la medida inspectiva de requerimiento de fecha 28 de enero de 2021 Numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT MUY GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas y de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;
SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por YOBEL SUPPLY CHAIN MANAGEMENT S.A. en contra de la Resolución de Intendencia N° 1525-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 09 de setiembre de 2022, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 1356-2021- SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 1525-2022-SUNAFIL/ILM, en el extremo referido a las infracciones muy graves tipificadas en los numerales 25.6 y 46.7 de los artículos 25 y 46, respectivamente, del RLGIT.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a YOBEL SUPPLY CHAIN MANAGEMENT S.A. y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA Presidente
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