| Resolución N° | 1203-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 5586-2020-SUNAFIL/ILM |
| Procedencia | INTENDENCIA DE LIMA METROPOLITANA |
| Impugnante | Vitivinicola de la Mancha S.A.C |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 035-2022- |
| Materia | LABOR INSPECTIVA |
| Región | Lima Metropolitana |
| Fecha | 23 de diciembre de 2022 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO. – Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por VITIVINICOLA DE LA MANCHA S.AC., en contra de la Resolución de Intendencia N° 035-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 18 de enero de 2022, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 5586-2020-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. – CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 035-2022-SUNAFIL/ILM, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a VITIVINICOLA DE LA MANCHA S.AC., y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. –Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
Presidente LUIS GABRIEL PAREDES MORALES
20221221JCR
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 5594-2020-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 2908-2020-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otras, de una (01) infracción muy grave a labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento, a raíz de la solicitud presentada por la trabajadora Guevara Reyna Casilda Gladys, documento mediante el cual requiere el pago de sus beneficios sociales.
Que, mediante Imputación de Cargos N° 621-2020-SUNAFIL/ILM/AI3, del 30 de octubre de 2020, notificado el 09 de marzo de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Jornada, Horario de trabajo y descansos remunerados (Sub materia: vacaciones), Bonificación No Remunerativa (Sub materia: incluye todas), Compensación por tiempo de servicios (Sub materia: depósito de CTS), Remuneraciones (Sub materia: gratificaciones). PAREDES MORALES Luis Gabriel FAU 20555195444 soft 20555195444 soft
el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 742-2021-SUNAFIL/ILM/AI3, de fecha 07 de julio de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución 3 de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 719-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE3, de fecha 31 de agosto de 2021, notificada el 02 de setiembre de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 9,116.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no cumplir con el pago de las gratificaciones legales, más los intereses legales, de los periodos vencidos en julio 2017, diciembre 2017 y julio 2018, a favor de la extrabajadora Casilda Gladys Guevara Reyna, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 1,935.00.
- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no cumplir con el pago de las bonificaciones extraordinarias, más los intereses legales, de los periodos vencidos en julio 2017, diciembre 2017 y julio 2018, a favor de la extrabajadora Casilda Gladys Guevara Reyna, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 1,935.00.
- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no cumplir con el pago de la compensación por tiempo de servicios, más los intereses legales, de los periodos semestrales vencidos en mayo 2017, noviembre 2017, mayo 2018 y noviembre 2018, a favor de la extrabajadora Casilda Gladys Guevara Reyna, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 1,935.00.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento del 2 de octubre de 2020, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 3,311.00.
Con fecha 23 de setiembre de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 719-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE3, argumentando lo siguiente:
i. Solicitan la declaración de nulidad, por contravención a los numerales 1 y 2 del artículo 10 del TUO de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, teniendo en cuenta que, tratándose de una cuestión de puro derecho, no existe la necesidad de aportar nuevas pruebas. Además, indican existen vicios insubsanables que impedían iniciar un procedimiento
sancionador, referidos al incumplimiento de los plazos para el desarrollo de las actuaciones inspectivas, al no guardar las garantías del debido procedimiento, lo que genera indefensión al administrado y transgrede el principio de legalidad, pues nunca se notificó la Orden de Inspección N° 5594-2020-SUNAFIL/ILM, de fecha 6 de marzo de 2020, vulnerando su derecho de defensa al desconocer su contenido y el plazo establecido para las actuaciones de investigación. Por otra parte, considera que, si bien la Orden de Inspección es de fecha 6 de marzo de 2020, el Acta de Infracción es del 15 de octubre de 2020, siendo que existe exceso de plazo en las actuaciones inspectivas. ii. Alegan se incurre en una vulneración al debido procedimiento administrativo, a su derecho a la defensa y a la prueba, y a los principios de legalidad, presunción de veracidad y verdad material, toda vez que la resolución apelada indica que el procedimiento sancionador se inició el 9 de marzo de 2021, lo cual es falso, considerando que el 15 de octubre de 2020 se inició el mismo con la emisión del Acta de Infracción. iii. Afirman que, la resolución apelada prescindió de valorar los documentos presentados en sus escritos de descargos y la documentación presentada oportunamente al correo de la inspectora rpacheco@sunafil.gob.pe y a mesadepartes@sunafil.gob.pe iv. Asimismo, señalan que en el expediente figuran los recibos de pago de las gratificaciones de fiestas patrias 2017, navidad 2017 y fiestas patrias 2018, aunque no están firmados. Respecto a la bonificación extraordinaria de julio 2017, diciembre 2017 y julio 2018, en el expediente obran las boletas de pago, siendo opcional el que estas sean suscritas por la trabajadora; por lo que, no se quiere reconocer, con ello, los pagos efectuados, así como tampoco se ha valorado los vouchers presentados. v. En cuanto a la Compensación por Tiempo de Servicios, si bien se reconoce la exhibición de la liquidación por tiempo de servicios, se cuestiona que la misma no haya estado firmada, además de desconocerse los vouchers presentados por indicar que se encuentran ilegibles. vi. La resolución apelada, en su punto 31, vulnera el debido procedimiento, sus derechos a la defensa y a la prueba, y los principios de presunción de veracidad y verdad material, al decir que no se cumplió con la medida de requerimiento adoptada el 02.10.2020. Ello porque en el Anexo 1-C adjunta la Constancia de Actuaciones Inspectivas de Investigación, en la cual la inspectora consignó que tuvo a la vista los vouchers originales, habiendo ésta convalidado con su firma dicha acreditación.
Mediante Resolución de Intendencia N° 035-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 18 de enero de 20222, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación, por considerar los siguientes puntos:
2 Notificada a la impugnante el 20 de enero de 2022, véase folio 45 del expediente sancionador.
i. Que, la naturaleza jurídica de la Orden de Inspección no es la de ser un acto administrativo, sino la de un acto de administración interna al amparo del numeral 1.2.1. del artículo 1 del TUO de la LPAG, y no está sujeta a las disposiciones que regulan el régimen de notificación personal de los actos administrativos. ii. Aunado a lo anterior, manifiestan que la LGIT y el RLGIT no precisan la obligatoriedad de notificar la Orden de Inspección. Sin perjuicio de ello, de la revisión del expediente inspectivo, se puede apreciar que la inspeccionada ha tenido conocimiento de que el objeto de la inspección era verificar el cumplimiento de las normas sociolaborales cuando se le notificó los requerimientos de documentación vía correo electrónico de fechas 24 y 31 de agosto de 2020 respecto de la trabajadora afectada; por lo que, no se advierte que haya tenido desconocimiento de la fiscalización. Asimismo, refiere que las actuaciones inspectivas de investigación se ejecutaron dentro del plazo establecido por la autoridad competente, es decir, sin exceder el plazo máximo de 40 días hábiles a que se refiere el artículo 13 de la LGIT con su prórroga. iii. Además, conforme a las definiciones establecidas en el artículo 1 de la LGIT, el procedimiento administrativo sancionador en la inspección de trabajo, este se inicia con la notificación de la imputación de cargos; por lo que, no tiene sustento la interpretación realizada por inspeccionada respecto a que el inicio del procedimiento se genera con la emisión del Acta de Infracción. iv. A su vez, expone que si bien la inspeccionada adjuntó a su recurso de apelación, un correo electrónico que envió con fecha 16 de marzo de 2021 a la dirección electrónica mesadepartes@sunafil.gob.pe, es necesario mencionar que dicha dirección electrónica dejó de funcionar a partir de la fecha en que entró en operación la Plataforma de Mesa de Partes Virtual de la SUNAFIL, esto es el 1 de marzo de 2021; motivo por el cual no puede considerarse que la inspeccionada haya presentado su escrito de descargos al no haberlo hecho través de la mesa de partes virtual de la SUNAFIL, que es el mecanismos habilitado para ello desde dicha fecha. Cabe indicar que la fecha de operación de la nueva plataforma de Mesa de Partes Virtual fue difundida en el portal web institucional, y en el facebook oficial de la SUNAFIL, mediante publicación de fecha 26 de febrero de 2021. v. Además de ello, la inspeccionada no precisa el número de registro (de hoja de ruta) del escrito de descargos que aduce haber presentado a través de la dirección electrónica mesadepartes@sunafil.gob.pe; es decir, no cuenta con un cargo de recepción del mismo. Siendo ello así, carece de sustento afirmar que se ha vulnerado el principio del debido procedimiento, en lo que corresponde a la motivación de las resoluciones, y su derecho a la prueba, por la falta de valoración del escrito de descargos con sus anexos, que ha sido remitido a un correo que dejó de funcionar a la fecha en que lo remitió. vi. Precisan que, la inspectora del trabajo ha evaluado la documentación alcanzada por la inspeccionada en el correo electrónico de fecha 4 de setiembre de 2020, y la documentación presentada en la entrevista presencial que fue solicitada por la inspeccionada para el 14/10/2020 al expedir el Acta de Infracción, pues los vouchers de pago eran ilegibles y no estaban firmados. Por ello, no acredito el pago de las gratificaciones, bonificación extraordinaria y la Compensación por Tiempo de Servicios. vii. Arguyen que, es pertinente recordar que los pagos se acreditan con las boletas de pago firmadas y en el caso de que estos se hagan a través de las empresas del sistema financiero con las constancias emitidas por éstos, para lo cual estas deben encontrarse legibles a efectos de que pueda realizarse el análisis de su contenido, conforme al artículo 18 del Decreto Supremo N° 001-98-TR. viii. En relación al incumplimiento de la medida de requerimiento, señalan que, en la entrevista realizada el día 14 de octubre de 2020, la inspeccionada alcanzó a la inspectora comisionada algunos vouchers originales relacionados con el pago de las
gratificaciones legales y sus bonificaciones extraordinarias, los cuales fueron merituados en los puntos 4.8 y 4.9 de los Hechos Constatados del Acta de Infracción. Sin embargo, respecto a las restantes infracciones no se presentó documento alguno a fin de demostrar que cumplió con los pagos o los subsanó; por lo que se le impuso sanción por no acreditar totalmente lo ordenado en la medida inspectiva de requerimiento notificada. ix. Finalmente, considera que el pronunciamiento de primera instancia se encuentra debidamente motivado y no se aprecia la existencia de causales de nulidad que afecten el debido procedimiento, los derechos a la defensa y a la prueba, y a los principios de presunción de veracidad y verdad material, en tanto que, para establecer la sanción, se ha detallado los hechos que motivaron la misma, precisando las normas vulneradas y determinándose que la inspeccionada incurrió en responsabilidad administrativa que amerita sanción.
Con fecha 10 de febrero de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 035- 2022-SUNAFIL/ILM.
La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N°001050-2022- SUNAFIL/ILM, recibido el 25 de marzo de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia
4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.
En este orden de ideas, resulta indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia sociolaboral -tanto adjetivo como sustantivo- así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema de Inspección del Trabajo. La normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujetos del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídico procedimental establecida en el marco del Sistema de inspección del Trabajo. Cabe precisar que dicho análisis garantiza la vigencia del debido proceso en sede administrativa, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional9.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
8 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, artículo 14 9 Ver, por ejemplo, las Sentencias recaídas en los Expedientes N° 3741-2004-PA, 615-2009-PA/TC, 6136-2009-PA/TC, 6785-2006-PA/TC, 2608-2009-PA/TC, 6132-2008-PA/TC, 3792-2009-PA/TC y 2597-2009-PA/TC.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE VITIVINICOLA DE LA MANCHA S.A.C.
De la revisión de los actuados, se ha identificado que VITIVINICOLA DE LA MANCHA S.A.C., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 035-2022- SUNAFIL/ILM, que confirmó la sanción impuesta de S/9,116.00 por la comisión, entre otras, de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 21 de enero de 2022.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por VITIVINICOLA DE LA MANCHA S.A.C.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 10 de febrero de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 035-2022-SUNAFIL/ILM, señalando los siguientes alegatos:
i. Que, se han excedido los plazos de las actuaciones inspectivas, contraviniendo el artículo 13.3 del Reglamento de la Ley N° 28806, existiendo vicios insubsanables que le impiden iniciar un procedimiento sancionador. ii. Vulneración al debido procedimiento administrativo, derecho de defensa y principio de legalidad. iii. Consideran que, carece de fundamento que la SUNAFIL diga que debido a que no se encuentran firmados los recibos de pagos de gratificaciones de fiestas patrias 2017, navidad 2018 y fiestas patrias de 2018, tal hecho no prueba que se le haya pagado tal beneficio a la trabajadora, así tampoco como carece de fundamento el decir que los vouchers son ilegibles. Además, señala que el artículo 19° del Decreto Supremo N°001- 19-TR, aclara que la firma del trabajador puede ser opcional. Expresa los mismos argumentos, en relación al pago de la bonificación extraordinaria de las gratificaciones legales de julio y diciembre 2017, y julio 2018 y al pago de compensación por tiempo de servicios de los semestres vencidos en mayo y noviembre 2016, 2017 y 2018, con sus respectivos intereses legales. iv. Expresa que, quedo desvirtuado lo señalado por la SUNAFIL al decir que la inspeccionado no cumplió con la medida inspectiva, ya que la entrevista llevada a cabo en las instalaciones de la SUNAFIL el 14 de octubre 2020, con la inspectora fue con la finalidad de exhibir los originales de vouchers de pago respecto a la trabajadora.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre el derecho al debido procedimiento administrativo
Dado que el administrado argumenta expresamente que ha ocurrido supuestas vulneraciones al debido procedimiento y derecho de defensa, esta Sala debe realizar un análisis respecto a la aplicación del principio del debido procedimiento en el presente caso y su relación con la validez de los actos administrativos emitidos en el marco del expediente en alusión.
Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:
“Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo” (énfasis añadido).
El Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:
“2. El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, conforme lo ha manifestado en reiterada y uniforme jurisprudencia, que el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo -como en el caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal” (énfasis añadido).
En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional, en el Fundamento Jurídico 5 de la Sentencia recaída en el Expediente N° 02098-2010-AA señaló que, no solo existe base Constitucional o jurisprudencial para la configuración y desarrollo del derecho al debido procedimiento, sino que existe sustento Convencional, a saber:
Tal como ya lo tiene expresado este Tribunal en uniforme y reiterada jurisprudencia, el derecho al debido proceso tiene un ámbito de proyección sobre cualquier tipo de proceso o procedimiento, sea éste judicial, administrativo o entre particulares. Así, se ha establecido que el derecho reconocido en el inciso 3) del artículo 139.° de la Constitución no sólo tiene un espacio de aplicación en el ámbito "judicial", sino también en el ámbito administrativo" y, en general, como la Corte Interamericana
de Derechos Humanos lo ha sostenido, puede también extenderse a "cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, (el que) tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal, en los términos del artículo 8° de la Convención Americana". (Caso Tribunal Constitucional del Perú, párrafo 71). De igual modo la Corte Interamericana sostiene –en doctrina que ha hecho suya este Colegiado en la sentencia correspondiente al Exp. N.º 2050-2002-AA/TC– que "si bien el artículo 8° de la Convención Americana se titula “Garantías Judiciales”, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a efectos de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos"(párrafo 69). (…)” (énfasis añadido)
Conforme a ello, dada la claridad expositiva del Tribunal Constitucional, así como de la norma contenida en el TUO de la LPAG, respecto de los alcances del derecho al debido procedimiento, debe analizarse el caso concreto en relación con las vulneraciones alegadas por la impugnante: al derecho a la defensa, debida motivación y legalidad.
Con relación al derecho a la defensa, el propio Tribunal Constitucional en la misma Sentencia analizada previamente señala:
“6. Debe recordarse, correlativamente, que las garantías constitucionales consagradas en el artículo 139° de la Constitución y en el artículo 4° del Código Procesal Constitucional, son de aplicación, en la medida en que resulten compatibles con su naturaleza, a los procedimientos administrativos sancionadores. Entre dichas garantías cabe incluir específicamente el derecho a la defensa, que proscribe cualquier estado o situación de indefensión; el derecho a conocer los cargos que se formulan contra el sometido a procedimiento administrativo sancionador; el derecho a no declarar contra sí mismo; el derecho a la asistencia de letrado o a la autodefensa; el derecho a utilizar los medios de prueba adecuados para la defensa; el derecho a la última palabra, entre otros.
7. Con respecto del derecho de defensa este Tribunal en reiterada jurisprudencia ha precisado que este derecho tiene una doble dimensión: una material, referida al derecho del imputado de ejercer su propia defensa desde el mismo instante en que toma conocimiento de que se le atribuye la comisión de determinado hecho delictivo; y otra formal, que supone el derecho a una defensa técnica, esto es, al asesoramiento y patrocinio de un abogado defensor de su elección desde que la persona es citada o detenida por la autoridad y durante todo el tiempo que dure la investigación preliminar o el proceso mismo. En ambos casos se garantiza el derecho de no ser postrado a un estado de indefensión en cualquier etapa del proceso, inclusive, como ya se dijo, en la etapa preliminar. Así, las garantías mínimas que se exigen en el proceso penal son extrapolables, con matices atendiendo a las propias circunstancias de cada caso, al proceso administrativo sancionador, sobre todo en lo que respecta al derecho de defensa (cfr. STC 2050- 2002-AA/TC, fundamento 12).” (énfasis añadido)
Sobre el particular, se evidencia que la impugnante tuvo acceso a una defensa técnica; es decir, al asesoramiento y patrocinio de un abogado defensor de su elección. De igual forma se evidencia que el procedimiento administrativo sancionador discurrió en pluralidad de instancias, conforme a la regulación adjetiva aplicable al presente caso. Finalmente, la
impugnante ejerció su derecho a la defensa desde que tomó conocimiento del inicio del procedimiento sancionador, la cual se materializó con la notificación de la Imputación de Cargos N° 621-2020-SUNAFIL/ILM/AI3, que ocurrió el 9 de marzo de 2021, conforme al artículo 1 de la LGIT.
Por otra parte, en cuanto al argumento de la impugnante de qué se ha contravenido el plazo establecido en el numeral 3 del artículo 13° de la LGIT, corresponde señalar que el procedimiento inspectivo se realizó conforme a ley, puesto que en principio las actuaciones de investigación o comprobatorias se dieron en el plazo de 30 días hábiles, que posteriormente, este plazo fue ampliado por un plazo máximo de 10 días hábiles, así se observa mediante Informe S/N, de fecha 29 de setiembre de 2020 a folios 51 del expediente inspectivo, siendo autorizada mediante proveído S/N, de fecha 29 de setiembre de 2020, por la Sub Intendencia de Actuación Inspectiva de la Intendencia Lima Metropolitana, y que fue notificada por correo electrónico de fecha 30 de setiembre de 2020, conforme ha dejado constancia la inspectora de trabajo en el Acta de Infracción (ítem 6 de las Modalidades de Actuación); siendo este actuar de acuerdo al numeral 13.4 de la LGIT.
Asimismo, de la revisión del presente caso, se observa que el Acta de Infracción cuenta con los suficientes argumentos y hechos constatados que determinaron las sanciones impuestas al administrado, a su vez, la infracciones se han tipificado y calificado conforme a la normatividad pertinente a labor inspectiva, correspondiente al numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, no existiendo una afectación como señala la impugnante.
Del marco expuesto, la resolución de intendencia y el presente caso, cuentan con la correcta y debida justificación de la decisión adoptada respecto a la determinación de responsabilidad por conductas contra el ordenamiento administrativo, que conjuntamente con la valoración de los medios probatorios y/o argumentos que el administrado formuló durante el desarrollo del procedimiento administrativo sancionador, se determinó la confirmación de la resolución de sub intendencia, respetando con ello la garantía del debido procedimiento administrativo; correspondiendo desestimar los argumentos expuestos por el impugnante.
Sobre la infracción a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT
Sobre el particular, en el ejercicio de la labor inspectiva, los inspectores de trabajo se encuentran facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral; por lo que, pueden adoptar acciones orientadas a ello, entre las que se encuentra la emisión de medidas inspectivas de requerimiento.
Al respecto, el artículo 14 de la LGIT, establece
“Las medidas inspectivas de advertencia y requerimiento se reflejarán por escrito en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, debiendo notificarse al sujeto inspeccionado a la finalización de las actuaciones de investigación o con posterioridad a las mismas. Cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas. En particular y en materia de prevención de riesgos laborales, requerirá que se lleven a cabo las modificaciones necesarias en las instalaciones, en el montaje o en los métodos de trabajo para garantizar el derecho a la seguridad y salud de los trabajadores. Los requerimientos que se practiquen se entienden siempre sin perjuicio de la posible extensión de acta de infracción y de la sanción que, en su caso, pueda imponerse” (énfasis añadido).
En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2:
“Si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia, requerimiento, cierre temporal del área de una unidad económica o de una unidad económica, paralización o prohibición de trabajos o tareas, según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización” (énfasis añadido).
Como se evidencia de las normas acotadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador.
En esa línea argumentativa, de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022-SUNAFIL/TFL, publicado el 06 de mayo de 2022 en el diario oficial El Peruano, la evaluación de los alegatos relativos a las medidas inspectivas de requerimiento deben de encontrarse vinculadas bajo los siguientes aspectos:
“6.8 Así, los expedientes sancionadores que se tramitan en el Sistema de Inspección del Trabajo no son, sin embargo, unos que permitan distinguir imputaciones que solamente contengan casos “muy graves”, “graves” o bien “leves”, siendo habitual que en los casos sometidos a este Tribunal se encuentren imputaciones que contemplen infracciones calificadas normativamente como “muy graves” y alguna o algunas más de distinto grado. Ante este tipo de plataformas impugnatorias, el Tribunal de Fiscalización Laboral se encuentra obligado a distinguir lo que es materia de su estricta competencia de aquello que no lo es, conforme con la normativa glosada. 6.9 En ciertos casos —como el que es objeto de la presente resolución— el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT10, pero las materias objeto de la medida de requerimiento son calificadas por la normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal.
De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia” (énfasis añadido).
Así, en tanto el objeto de la medida inspectiva de requerimiento es la de revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado. En la búsqueda de dicho cumplimiento, el inspector de trabajo le otorga al entonces inspeccionado un plazo razonable para su cumplimiento, tal como lo señalaba la entonces vigente “Directiva N° 001-2020- SUNAFIL/INII - Directiva sobre el ejercicio de la función inspectiva”10:
Figura 01: Numeral 7.14.5 de la Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII
En similar sentido -y de manera referencial – la versión 2 de la Directiva N° 001-2020- SUNAFIL/INII, aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 216-2021-SUNAFIL, del 10 de agosto de 2021, mantiene el mismo enfoque al detallar los factores para el establecimiento del plazo de cumplimiento en el numeral 7.15.5.
Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, prevista en el inciso 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral. Asimismo, cabe precisar que, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma
10 Aprobada por Resolución de Superintendencia N° 031-2020-SUNAFIL, del 03 de febrero de 2020.
adicional a las identificadas dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo.
De la revisión de los actuados, se observa que el inspector comisionado el 02 de octubre de 2020, emite la medida inspectiva de requerimiento, notificada al sujeto inspeccionado en la misma fecha, con la cual se le otorgó el plazo de ocho (08) días hábiles a la impugnante, a fin de que la inspeccionada cumpla con acreditar: i) el pago íntegro de las gratificaciones legales de Navidad 2016, Fiestas Patrias 2017, Navidad 2017, Fiestas Patrias 2018 y Navidad 2018, ii) el pago de las bonificaciones extraordinarias respecto de las gratificaciones legales de Navidad 2016, Fiestas Patrias 2017, Navidad 2017, Fiestas Patrias 2018 y Navidad 2018, iii) el pago del depósito de la Compensación por Tiempo de Servicios de Navidad 2016, Fiestas Patrias 2017, Navidad 2017, Fiestas Patrias 2018 y Navidad 2018; con la debida advertencia de que el incumplimiento de requerimiento constituirá una infracción a la labor inspectiva, sancionable con multa, conforme se puede apreciar a continuación:
Figura 02:
Sin embargo, conforme consta en los hechos constatados del Acta de Infracción, en el considerando 4.12, la impugnante no cumplió en su oportunidad con lo dispuesto en la medida de requerimiento; este incumplimiento se constituye una infracción a la labor inspectiva tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo.
En cuanto al argumento de la impugnante, referido a que la firma del trabajador es opcional, sustentándose en el artículo 19 del Decreto Supremo Nº 001-19-TR, cabe precisar que este dispositivo legal no existe, impidiendo a esta Sala verificar si efectivamente se ha trasgredido o no dicha norma.
Siendo que, se observa la razonabilidad, proporcionalidad y legalidad de la medida inspectiva de requerimiento, en tanto fue emitida dentro de las actuaciones inspectivas derivadas de la Orden de Inspección N° 5594-2020-SUNAFIL/ILM, y en relación a los hallazgos que posteriormente fueron consolidadas en el Acta de Infracción. Por tanto, corresponde declarar infundado el recurso de revisión en este extremo, en tanto la impugnante no acreditó el cumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, conforme lo han determinado las instancias de mérito, al evaluar y valorar todas las documentales presentadas.
En tal sentido, debe mantenerse la sanción impuesta por la infracción muy grave tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT; puesto que, se encontraba en el deber de cumplir con lo dispuesto por la autoridad inspectiva, y al no evidenciarse una vulneración en la emisión de la medida inspectiva de requerimiento, que transgreda lo dispuesto por el artículo 14 de la LPAG y el numeral 17.2 del artículo 17 del RLGIT, corresponde confirmar la infracción tipificada; en consecuencia, no acoger los argumentos expuestos en este extremo por parte de la impugnante.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, la multa subsistente como resultado del procedimiento administrativo sancionador sería la que corresponde a las siguientes infracciones:
N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y clasificación Relaciones Laborales No cumplir con el pago de las gratificaciones legales, más los intereses legales, de los periodos vencidos en julio 2017, diciembre 2017 y julio 2018, a favor de la extrabajadora Casilda Gladys Guevara Reyna. Numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR
GRAVE Relaciones Laborales No cumplir con el pago de las bonificaciones extraordinarias, más los intereses legales, de los periodos vencidos en julio 2017, diciembre 2017 y julio 2018, a favor de la extrabajadora Casilda Gladys Guevara Reyna. Numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR
GRAVE
Relaciones Laborales No cumplir con el pago de la compensación por tiempo de servicios, más los intereses legales, de los periodos semestrales vencidos en mayo 2017, noviembre 2017, mayo 2018 y noviembre 2018, a favor de la extrabajadora Casilda Gladys Guevara Reyna Numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR
GRAVE Labor inspectiva No cumplir con la medida inspectiva de requerimiento del 2 de octubre de 2020 Numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR
MUY GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR; SE RESUELVE:
PRIMERO. – Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por VITIVINICOLA DE LA MANCHA S.AC., en contra de la Resolución de Intendencia N° 035-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 18 de enero de 2022, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 5586-2020-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. – CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 035-2022-SUNAFIL/ILM, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a VITIVINICOLA DE LA MANCHA S.AC., y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. –Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
Presidente LUIS GABRIEL PAREDES MORALES
20221221JCR
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