Universidad Ricardo Palma — Res. 6-2022

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Convenios Colectivos. 20555195444 soft

- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento, de fecha 18 de enero de 2019, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndose una sanción ascendente a S/ 9,450.00.

i. La resolución apelada omite señalar el incumplimiento por la autoridad administrativa de notificarla conforme a lo establecido en el segundo párrafo del artículo 6 del Decreto Supremo 003-2020-TR, que establece que: Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL) comunica al usuario cada vez que se le notifique un documento en la casilla electrónica a través de alertas del Sistema Informático de Notificación Electrónica, en su correo electrónico y/o mediante el servicio de mensajería”.

ii. La omisión del hecho descrito demuestra que el actuar de la autoridad administrativa colisiona directamente contra el principio del debido proceso, reconocido en el inciso 3 del artículo 139 de la Constitución Política del Perú, generando indefensión, y vicia de nulidad el acto de notificación de la Resolución de Sub Intendencia N° 014-2021- SUNAFIL/ILM/SIRE4.

i. De la revisión de la Resolución de Sub Intendencia N° 014-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE4, de fecha 07 de enero de 2021, se advierte que la autoridad de primera instancia consignó de manera errónea en el artículo cuarto lo siguiente: "en el artículo 33 del RLGIT cuando lo correcto debe ser y decir "en el artículo 55 del RLGIT". ii. Se advierte que el motivo de la recurrida obedece a que el recurso de reconsideración interpuesto por la inspeccionada fue declarado improcedente por la autoridad de primera instancia por extemporáneo, por lo que, el análisis de la resolución apelada

2 Notificada a la inspeccionada el 19 de julio de 2021.

versará respecto al cumplimiento del plazo de interposición del recurso de reconsideración.

iii. Estando al estricto cumplimiento de la normativa antes mencionada, resultaba de responsabilidad de la inspeccionada ingresar, entre otros datos, por lo menos, desde el 31 de agosto de 2020, su correo electrónico al momento de activar su casilla electrónica, a fin de recibir las alertas; caso contrario, estaba obligada a la revisión periódica de la misma, en su condición de modalidad de notificación obligatoria para efectos de las resoluciones de primera instancia que se emitan en el procedimiento del que es parte; por ende, la notificación efectuada por la autoridad de primera instancia resultó válida, en tanto es de responsabilidad de la inspeccionada cumplir con proveer de información para el envío de las alertas.

iv. Al revisar el estado de la notificación de la Resolución de Sub Intendencia N° 014-2021- SUNAFIL/ILM/SIRE4 en el Sistema de Casilla Electrónica se advierte que la inspeccionada recién descargó la referida resolución administrativa el 26/02/2021 a las 11:47 horas. En ese sentido, la inspeccionada debió presentar su recurso de reconsideración contra la Resolución de Sub Intendencia N° 014-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE4, hasta el lunes 01 de febrero de 2021; sin embargo, este fue presentado el miércoles 03 de marzo de 2021, esto es fuera del plazo de quince (15) días hábiles perentorios. Por ende, deviene infundada la nulidad pretendida contra el acto de notificación de la primera resolución administrativa que expidió la autoridad sancionadora.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), en adelante Sunafil, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”

Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Del Recurso De Revisión

4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de Sunafil Artículo 15.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

De La Interposición Del Recurso De Revisión Por Parte De La Universidad Ricardo Palma

8 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, artículo 14 9 Iniciándose el plazo el 20 de julio de 2021.

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 10 de agosto de 2021, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1177-2021-SUNAFIL/ILM, señalando que:

i. No se ha dado un trato igualitario, así como tampoco se ha tenido presente la Probidad, debiendo respetar las disposiciones normativas que regulan la función inspectora. Se ha dejado de lado de igual forma, el principio de razonabilidad general de todo proceso administrativo, el mismo que resulta aplicable al estar desarrollado en la normativa general administrativa. Así, toda decisión de la autoridad administrativa, que crea obligaciones, califique infracciones, imponga sanciones, o establezca restricciones a los administrados, debe adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.

ii. Sólo si es solicitado expresamente por el administrado, es posible realizar notificaciones mediante telegrama, correo certificado, telefax; o cualquier otro medio. Esta modalidad de notificación señala la necesaria existencia de dos elementos fundamentales: 1. Que haya sido solicitada expresamente por el administrado; 2. Que la modalidad permita comprobar fehacientemente su acuse de recibo y quien lo recibe. Es fácil establecer que dicha norma no se viene cumpliendo en él presente proceso, siendo que el proceso de notificación en una casilla electrónica implementada por SUNAFIL, no ha sido expresamente solicitada por el administrado y mucho menos, se ha permitido comprobar fehacientemente el acuse de recibo de las notificaciones y quién las ha recibido.

iii. La normativa administrativa general, respetando el debido proceso y la tutela jurisdiccional administrativa, señala en el numeral 20.2 del artículo 20° del Decreto Supremo N° 006- 2017-JUS, que ninguna autoridad administrativa (incluyendo en dicha generalidad a la autoridad inspectiva) no puede suplir alguna modalidad con otra, ni modificar el orden de prelación establecido en el numeral anterior, bajo sanción de nulidad de la notificación.

iv. Cuestionamos el procedimiento para notificar la creación de la casilla electrónica de SUNAFIL a través de información proporcionada años atrás a la SUNAT, a través de los correos electrónicos de personas dirigidas a actividades contables y no laborales.

v. No se ha producido tal convalidación, puesto que los correos electrónicos utilizados para comunicar la creación de la casilla electrónica pertenecen a trabajadores que pertenecen al grupo de riesgo y no se han encontrado desarrollando labor efectiva durante la pandemia, encontrándose en licencia con goce de haber compensable.

vi. Siendo que no tuvimos real conocimiento de la creación de una casilla electrónica y sólo al tener mensajes genéricos de la existencia de la misma es que accedimos a ella para implementar correos electrónicos válidos para ser alertados de cada notificación en procesos administrativos inspectivos, generándosenos indefensión, puesto que al no haber tenido conocimiento real de la existencia de diversos pronunciamientos administrativos, entre ellos la notificación de la Resolución de Sub Intendencia N° 014-2021- SUNAFIL/ILM/SIRE4, no hemos podido ejercer nuestro legítimo derecho a la defensa.

Análisis Del Recurso De Revisión

Sobre la naturaleza y finalidad del recurso de revisión

"Artículo 49.- Recursos administrativos Los recursos administrativos del procedimiento administrativo sancionador son aquellos previstos en el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del

10 “Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo 217. Facultad de contradicción 217.1 Conforme a lo señalado en el artículo 120, frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede su contradicción en la vía administrativa mediante los recursos administrativos señalados en el artículo siguiente, iniciándose el correspondiente procedimiento recursivo. (…)” 11 “Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo 218. Recursos administrativos 218.1 Los recursos administrativos son: a) Recurso de reconsideración b) Recurso de apelación Solo en caso de que por ley o decreto legislativo se establezca expresamente, cabe la interposición del recurso administrativo de revisión. 218.2 El término para la interposición de los recursos es de quince (15) días perentorios, y deberán resolverse en el plazo de treinta (30) días.” 12 Numeral 1 del artículo 11 del Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS.

Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 004- 2019-JUS. El Recurso de revisión es de carácter excepcional y se interpone ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral. El Reglamento determina las demás condiciones para el ejercicio de los recursos administrativos”.

“La adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal.

El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”. (El énfasis es añadido).

Sobre la notificación electrónica

1. La obligatoriedad del uso de la casilla electrónica en los procedimientos administrativos y actuaciones de la SUNAFIL, independiente del consentimiento del usuario para tal fin. 2. La validez y los efectos de la notificación, entendida ésta desde el depósito del documento en la casilla electrónica asignada al usuario en el SINEL-SUNAFIL; y, 3. La obligación del usuario de revisar periódicamente la casilla electrónica asignada.

13 TUO de la LPAG, “Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.11. Principio de verdad material.- En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas. En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará facultada a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde a estas. Sin embargo, la autoridad administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al interés público.” 14 Artículo 6.- Asignación de la casilla electrónica La Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL) asigna al usuario una casilla electrónica en el Sistema Informático de Notificación Electrónica, la cual se constituye en un domicilio digital obligatorio para la notificación de los actos administrativos y/o actuaciones emitidas en el marco de sus funciones y competencias que correspondan ser informadas al administrado. La Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL) comunica al usuario cada vez que se le notifique un documento a la casilla electrónica a través de las alertas del Sistema Informático de Notificación Electrónica, en su correo electrónico y/o mediante el servicio de mensajería (énfasis añadido).

“11.1 La notificación se entiende válidamente efectuada con el depósito del documento en la casilla electrónica asignada al usuario. 11.2 La notificación surte efectos el día que conste haber sido recibida en la casilla electrónica o, en caso tal día sea no hábil, a partir del primer día hábil siguiente de haber sido recibida”.

15 Cfr. GUASTINI, Riccardo. "Antinomia y lagunas." Jurídica. Anuario del Departamento de Derecho de la Universidad Iberoamericana, Nº. (1999): 437-450, p. 437. Ubicable en https://revistas- colaboracion.juridicas.unam.mx/index.php/juridica/article/view/11388/10435 16 LPAG, artículo 1.8. El énfasis es añadido.

hace mediante procedimientos internos, no existe razón alguna para desconocer las categorías invocables ante el órgano jurisdiccional. (Cfr. STC 4889- 2004-AA)”17.

17 Citada por la sentencia del Exp. N° 8957-2006-PA/TC, fundamento jurídico 9. 18 Cfr. STC 00748-2012-PA/TC, fundamento jurídico 3. 19 Ibid. fundamento jurídico 4. 20 Loc. Cit. 21 Ley General del Procedimiento Administrativo General (LPAG), artículo 1.6. La importancia de este principio ha sido puesta de manifiesto por la Corte Suprema en la Casación N° 11434 – 2015 -CUSCO, fundamento jurídico 14. 22 STC 00020-2015-PI/TC, fundamento jurídico 19.

razón que no es posible negar eficacia a una conducta que la propia administración ha previsto como parte de su comportamiento, durante el trámite de notificación: la emisión de las alertas. Negar esta obligación sería contrario también al principio de buena fe procedimental, que exige tanto a la Administración como al administrado realizar “sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe”23.

23 LPAG, artículo 1.8.

“Artículo 213.- Nulidad de oficio 213.1 En cualquiera de los casos enumerados en el artículo 10, puede declararse de oficio la nulidad de los actos administrativos, aun cuando hayan quedado firmes, siempre que agravien el interés público o lesionen derechos fundamentales. 213.2 La nulidad de oficio solo puede ser declarada por el funcionario jerárquico superior al que expidió el acto que se invalida. Si se tratara de un acto emitido por una autoridad que no está sometida a subordinación jerárquica, la nulidad es declarada por resolución del mismo funcionario”.

24 Se ha de entender que al interés público la presencia de intereses individuales coincidentes y compartidos por un grupo cuantitativamente preponderante de individuos, lo que da lugar, de ese modo a un interés público que surge como un interés de toda la comunidad. (Escola, Héctor J. “El interés público como fundamento del Derecho Administrativo. Buenos Aires: ediciones Depalma, 1989. p. 238”) 25 Si el fin último de todo Estado Constitucional es el del reconocimiento y la tutela de los derechos fundamentales, entonces la vulneración de estos derechos no puede quedar indemne y, por ende, debe ser revertida incluso de oficio por la misma Administración Pública. (Exposición de motivos del Decreto Legislativo N° 1272)

vicios graves que determinen su invalidez absoluta, sino que, además, deben agraviar el interés público, lo que trasciende el estricto ámbito de los intereses de los particulares destinatarios del acto viciado porque se exige que para ejercer la potestad de nulificar de oficio sus propios actos la Administración determine, previa evaluación, el perjuicio para los intereses públicos que le compete tutelar o realizar”.

“Artículo 254.- Caracteres del procedimiento sancionador 254.1 Para el ejercicio de la potestad sancionadora se requiere obligatoriamente haber seguido el procedimiento legal o reglamentariamente establecido caracterizado por: (…) 3. Notificar a los administrados los hechos que se le imputen a título de cargo, la calificación de las infracciones que tales hechos pueden constituir y la expresión de las sanciones que, en su caso, se le pudiera imponer, así como la autoridad competente para imponer la sanción y la norma que atribuya tal competencia.”

“Artículo 255.- Procedimiento sancionador Las entidades en el ejercicio de su potestad sancionadora se ciñen a las siguientes disposiciones: (…)

26 Cf. Sentencia recaída en el expediente N° 3741-2004-AA/TC, fundamento 24 al 26.

6. La resolución que aplique la sanción o la decisión de archivar el procedimiento será notificada tanto al administrado como al órgano u entidad que formuló la solicitud o a quién denunció la infracción, de ser el caso.”

27 TUO de la LPAG, “Artículo 10.- Causales de nulidad Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes: 1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias. (…)” 28 TUO de la LPAG, “Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.2. Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo.” 29 TUO de la LPAG, “Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: (…) 2. Debido procedimiento.- No se pueden imponer sanciones sin que se haya tramitado el procedimiento respectivo, respetando las garantías del debido procedimiento. Los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora deben establecer la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándolas a autoridades distintas.”

De la potestad del Tribunal para declarar la nulidad de los actos emitidos en el procedimiento administrativo sancionador

30 TUO de la LPAG, “Artículo 13.- Alcances de la nulidad 13.1 La nulidad de un acto sólo implica la de los sucesivos en el procedimiento, cuando estén vinculados a él. (…)”

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas y de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR; SE RESUELVE:

PRIMERO. - Declarar por mayoría NULO todo lo actuado hasta la notificación de la Resolución de Sub Intendencia N° 014-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE4, de fecha 07 de enero de 2021, notificada el 11 de enero de 2021, emitido por la Sub Intendencia de Resolución 4 de la Intendencia de Lima Metropolitana y, en consecuencia, RETROTRAER el procedimiento administrativo sancionador al momento en que se produjo el vicio, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO.- Devolver los actuados a la Intendencia de Lima Metropolitana, para que proceda de acuerdo a sus atribuciones y conforme a los señalado en el fundamento 6.42 de la presente resolución.

TERCERO.- Notificar la presente resolución a UNIVERSIDAD RICARDO PALMA y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes. CUARTO.- Remitir los actuados a la Intendencia de Lima Metropolitana.

QUINTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

VOTO EN DISCORDIA DEL VOCAL LUIS ERWIN MENDOZA LEGOAS Con el debido respeto por la opinión de mis colegas vocales, discrepo de la posición mayoritaria señalado en la resolución, por lo que sintetizo el sustento de mi posición en las siguientes consideraciones: Sobre la competencia del Tribunal 1. El Tribunal de Fiscalización Laboral no tiene competencia para conocer recursos de revisión que, tramitados al amparo de medidas de requerimiento, implican el análisis de asuntos que no se encuentran dentro de la competencia de esta instancia de revisión.

2. Al respecto, la Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral, Ley Nº 29981 ha establecido la competencia del Tribunal de Fiscalización Laboral con carácter excepcional, conforme fluye de una lectura atenta del tercer párrafo del artículo 41º. A su vez, el artículo 49.b de la norma citada delega en las normas reglamentarias la determinación de las “causales establecidas” para la interposición del recurso de revisión. Es decir, la ley establece un ámbito restringido, pero la configuración de dicho ámbito es delegada a las normas sectoriales.

3. El artículo 55.c) del Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, que aprueba al Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, reitera la excepcionalidad del ámbito objetivo en el que la instancia de revisión ejecuta sus competencias. De esa forma, refiere al Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo Nº 004-2017-TR como norma que determina los requisitos de admisibilidad y procedencia del recurso de revisión.

4. El Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, a su vez, reitera el carácter excepcional de la competencia de la instancia de revisión (artículo 2º). En concreto, refiere que el recurso de revisión se interpone contra resoluciones que sancionan infracciones “muy graves” (artículo 14º).

5. En el bloque de legalidad que se repasa, se observa que: 1) el Tribunal de Fiscalización Laboral tiene una competencia excepcional, lo que estrictamente se refiere a la competencia material establecida por la norma reglamentaria, por delegación legal; 2) Dicha competencia, excepcionalmente activada, permite que el órgano de revisión ejerza sus funciones, conforme al segundo párrafo del artículo 15º de la Ley Nº 29981: emitir decisiones que constituyan precedentes de observancia obligatoria que interpreten de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.

6. Conforme con la doctrina administrativista, “la competencia en razón de la materia se refiere a las actividades o tareas que legítimamente puede desempeñar el órgano, es decir, al objeto de los actos y a las situaciones de hecho ante las que puede dictarlos”.31

7. Los expedientes sancionadores que se tramitan en el Sistema de Inspección del Trabajo no son, sin embargo, unos que permitan distinguir imputaciones que solamente contengan casos “muy graves”, “graves” o bien “leves”, siendo habitual que en los casos sometidos a esta Sala del Tribunal se encuentren casos en los que las imputaciones contemplen infracciones calificadas normativamente como “muy graves” más algún o algunos más de distinto grado. Habitualmente, en este tipo de casos, el Tribunal de Fiscalización Laboral distingue lo que es materia de su estricta competencia de aquello que no lo es, conforme con la normativa glosada.

8. Una excepción a lo distinguido en el numeral anterior es el caso de las infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento (artículo 46.7 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo).32 Existen casos en donde la competencia del Tribunal de Fiscalización Laboral es dudosa, pues los recursos de revisión se tramitan por sanciones impuestas por inejecución de medidas de requerimiento que, en sustancia, versan sobre un comportamiento subsumible en tipos sancionadores calificados por la normativa como infracciones “graves” o hasta “leves”. En tales casos, el análisis de la razón jurídica de las medidas de requerimiento debe limitarse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad y razonabilidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son, en efecto, las infracciones calificadas como graves y leves.

9. En el presente caso se observa que la competencia del Tribunal de Fiscalización Laboral no es correctamente invocada a través del recurso de revisión presentado por la impugnante. Se trata del incumplimiento de la medida de requerimiento, pero la exposición de los argumentos de defensa de la recurrente confirma que el análisis de su recurso necesariamente implica que esta Sala tome posición sobre la calificación efectuada de la falta administrativa calificada sobre materia distinta a infracciones muy graves, cuestión que, como se ha expuesto, resulta en la incompetencia del Tribunal.

10. En efecto, si bien la recurrente ha impugnado la aplicación de una medida de requerimiento (infracción muy grave), se observa que las alegaciones planteadas recaen sobre aspectos en los cuales la Intendencia competente, como instancia de apelación, se ha pronunciado ya, al tratarse de materia calificada por la norma como infracciones graves. Entonces, respecto de

GORDILLO, A (2011). Tratado de Derecho Administrativo y obras selectas. 10ma edición. Tomo 3. El acto administrativo. Buenos Aires: F.D.A., p. VIII-38. “Artículo 46.- Infracciones muy graves a la labor inspectiva Son infracciones muy graves, los siguientes incumplimientos: (…) 46.7 No cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas en orden al cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo”.

dicha materia, se ha agotado ya la vía administrativa en la instancia de apelación, resultando improcedente el recurso de revisión que se ha interpuesto.

11. Finalmente, el Tribunal de Fiscalización Laboral podría, sobradamente, ejercer la tutela administrativa a través del efecto unificador que tienen los precedentes de observancia obligatoria incluso sobre casos como este, donde las materias cuyo análisis es indispensable recaen en una materia distinta a la que activa la competencia de la instancia de revisión.

Sobre la notificación por casilla electrónica El objeto de controversia: la naturaleza esencial o accesoria de las alertas a las que se refiere el segundo párrafo del artículo 6º el Decreto Supremo Nº 003-2020-TR

12. El Tribunal de Fiscalización Laboral ha venido conociendo recursos de revisión en los que se han alegado diversos argumentos para cuestionar la validez de la notificación de las comunicaciones depositadas en la casilla electrónica. Esto motivó a que se examine en varios casos a la sistemática del Decreto Supremo Nº 003-2020-TR, norma que establece al menos seis reglas relevantes sobre la materia discutida:

a. El objeto del citado cuerpo normativo regula el uso obligatorio de la notificación vía casilla electrónica (artículo 1º). b. La casilla electrónica se constituye como un domicilio digital obligatorio para efectos de la notificación artículo 6º, primer párrafo). c. La SUNAFIL tiene la carga de comunicar al usuario cada vez que se le notifique un documento a través de alertas dirigidas al correo electrónico y/o mediante el servicio de mensajería (artículo 6º, segundo párrafo). d. Los usuarios tienen la obligación de revisar periódicamente la casilla electrónica asignada a efectos de tomar conocimiento de los documentos y/o actos administrativos que se les notifiquen (artículo 8. 1º). e. El contenido de la notificación vía casilla electrónica debe contener cinco elementos, sin que —entre ellos— se haya previsto a la alerta referida antes (artículo 9º). f. La validez de la notificación se produce con el depósito del documento en la casilla electrónica (artículo 11. 1º)

13. Es objeto de discrepancia la naturaleza de la tercera regla enlistada. Para el voto mayoritario, esta es una norma que genera una expectativa justificada en el administrado de recibir una alerta adicional a la notificación, de manera que resultaría tutelable —al amparo de la buena fe procedimental— las alegaciones presentadas por administrados que atribuyen a la alerta el carácter de condición de validez del resto de obligaciones contenidas en el Decreto Supremo Nº 003-2020-TR. Para el voto en discordia que expreso, la interpretación sistemática de las reglas glosadas antes, los fines constitucionales relevantes del sistema de inspección del trabajo y la actuación de los principios de proporcionalidad y culpabilidad deberían conducir a afirmar la obligatoriedad del uso de la casilla electrónica.

Efectos de la resolución adoptada en mayoría que resultan contrarios al bloque de legalidad aplicable

14. Apelando a la interpretación sistemática de las normas glosadas, podemos afirmar que la alerta contemplada en el artículo 6º se comporta como una carga de la Administración Pública para mejorar el conocimiento y respuesta del administrado; pero no se observan fundamentos que

permitan inferir que se trate de una condición de validez para las notificaciones practicadas vía casilla electrónica.

15. Por ello, el criterio adoptado por la mayoría de la Sala sobre el caso analizado, inevitablemente, produce al menos cinco efectos contra legem, a saberse:

i. La inoperatibilidad de la primera regla (al no ser obligatorio el uso de la casilla electrónica)

Como es sabido, el Decreto Supremo Nº 003-2020-TR establece, en su artículo 1º, a la casilla electrónica como medio válido para las notificaciones en los procedimientos del Sistema de Inspección del Trabajo.

Debe recordarse que el TUO de la LPAG establece, en el quinto párrafo del artículo 20.4, que las entidades pueden asignar al administrado una casilla electrónica para notificarle actuaciones diversas, “siempre que cuente con el consentimiento expreso del administrado” y que, con la opinión favorable de la Presidencia del Consejo de Ministros y el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, “puede aprobar la obligatoriedad de la notificación vía casilla electrónica”. Esta alternativa a la voluntariedad ha sido satisfecha, conforme se describe en el quinto párrafo de la parte considerativa de la norma especial.

Entonces, son las entidades indicadas quienes, en ejercicio de sus competencias, han determinado la obligatoriedad de la casilla electrónica. No obstante, sobre la base de la buena fe procedimental, se matiza este componente preceptivo, al vincularlo a una expectativa justificada (y, por tanto, tutelable) de recibirse una alerta. Sin embargo, es notable que tal expectativa está —necesariamente— fundamentada en el efecto que el principio de publicidad de las normas otorga a una regla singular (precisamente, aquella referida a la generación de la alerta) que está contenida en el cuerpo normativo cuyo vigor termina siendo matizado.

No parece convincente el reconocer los efectos de la publicidad aisladamente a la parte que refiere a la alerta (precepto que generaría la “expectativa justificada”) y no a la regla que refiere al uso obligatorio de la casilla. Este último genera un componente obligacional por el que, cuando menos, queda claro que debe utilizarse y revisarse la casilla electrónica.

Por ello, a través de esta lectura distinta, el uso de la casilla obligatoria dejaría de ser “obligatorio” en los términos prescritos por la norma sectorial, y estaría supeditado a un comportamiento del sujeto inspeccionado o administrado, lo que resulta contrario al propósito de la instauración obligatoria de la casilla electrónica.

ii. La insuficiencia de la segunda regla (por tratarse de un domicilio digital que no es apto para albergar las notificaciones, si no fuera que vienen acompañadas de los avisos complementarios)

En la resolución adoptada ha primado una lectura de la que discrepo, pues su efecto es el de descartar la constitución del domicilio digital establecido, para los propósitos de la inspección del trabajo, conforme a lo establecido por mandato del Decreto Supremo Nº 003-2020-TR.

Es importante destacar que existen referencias explícitas —véanse los artículos 5.1 y primer párrafo del artículo 6º del citado Decreto Supremo— al sentido obligatorio de la casilla electrónica, conforme a la previsión contemplada en el numeral 20.4 del artículo 20 del TUO de la LPAG. En cambio, la alerta al correo electrónico o servicio de mensajería no está consagrada como elemento necesario o indispensable del acto de la notificación: perfecciona el conocimiento del sujeto inspeccionado o administrado, suponiendo una carga de naturaleza accesoria para la Administración Pública.

De forma ilustrativa, puede comprobarse que el numeral 55.3 del artículo 55 del Decreto Supremo Nº 029-2021-PCM, “Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Decreto Legislativo N° 1412, Decreto Legislativo que aprueba la Ley de Gobierno Digital, y establece disposiciones sobre las condiciones, requisitos y uso de las tecnologías y medios electrónicos en el procedimiento administrativo”, especifica que “las alertas realizadas al correo electrónico personal, teléfono celular, llamadas telefónicas o similares no constituyen parte del procedimiento de notificación vía casilla única electrónica, tampoco afecta la validez de ésta ni de los actos administrativos o actos de administración que se notifican”.

Esta regulación, referida a un sistema en implementación, parte de una razonabilidad fundamental: no puede darse a lo accesorio la condición ni el tratamiento de un elemento esencial. Así, un sistema de alertas o avisos complementarios impone una obligación a la SUNAFIL, cuya inobservancia puede ser analizada desde la responsabilidad administrativa del servidor o funcionario que omite su cumplimiento; mas no genera un vicio trascendente del acto administrativo o de administración que se quiera trasladar a conocimiento del sujeto investigado.

iii. La inexigibilidad de la cuarta regla (al poderse exonerar los usuarios de la obligación de revisar periódicamente la casilla electrónica)

Otra aplicación del principio de publicidad de las normas que es objeto de polémica en el presente caso es el que refiere a la obligación que los empleadores de revisar la casilla electrónica de forma periódica. Conforme con el numeral 8.1 del artículo 8 de la norma sectorial bajo análisis, se enuncia claramente una obligación que recae en el comportamiento diligente exigible a todo sujeto inspeccionado o administrado: la revisión rutinaria de la casilla electrónica para determinar si se está siendo objeto de alguna solicitud o medida inspectiva, por parte de la SUNAFIL.

De esta forma, la citada obligación se relaciona estrechamente con el deber jurídico de colaboración con la inspección del trabajo (artículos 9º y 15º de la LGIT) y que satisface la aplicación de un sistema de responsabilidad subjetiva, conforme declara la recepción legal del principio de culpabilidad (artículo 248.10 del TUO de

la LPAG). Este bloque de legalidad es, pues, consistente con un enfoque constitucional del ejercicio de las potestades públicas.

No obstante, para la resolución adoptada en mayoría este elemento es vinculado a la recepción de la alerta. Nuevamente, entonces, se somete la eficacia de las obligaciones legales establecidas en el cuerpo normativo a un acto de la administración consistente en la recepción de una alerta, cuestión meramente contingente respecto del vigor que la norma adquiere al producirse la condición de la publicación de la norma. No basta, pues, deducir una conexión entre la revisión periódica de la casilla electrónica y la notificación de la alerta correspondiente; por el contrario, resta explicarse si acaso tendría sentido que la norma jurídica imponga la obligación legal de verificar periódicamente la casilla electrónica si, en definitiva, la misma obligación legal deja de ser necesaria o hasta pertinente por ser prevalente la emisión de una alerta.

Siendo que la alerta y la revisión periódica de la casilla electrónica son componentes que deben compatibilizarse, no puede deducirse una colisión irrazonable entre dichos elementos. Por el contrario, la interpretación sistemática y teleológica de la norma permite afirmar la existencia de una obligación legal de diligencia para el administrado (sobre el empleo del medio de notificaciones) y para la Administración (en tanto debe procurar el correcto funcionamiento del sistema de notificaciones y mejorar la posibilidad de conocimiento de las comunicaciones generadas a través de la alerta correspondiente).

iv. La modificación de la quinta regla (al generarse un requisito adicional a los cinco contenidos de la notificación vía casilla electrónica)

Junto a los argumentos sintetizados previamente, puede corroborarse, para mayor clarificación, que el artículo 9º del Decreto Supremo analizado establece el contenido de la notificación efectuada vía casilla electrónica, definiéndolo a través de elementos informativos que son parte del propio documento objeto de la notificación (texto del acto o actuación; identificación del procedimiento; órgano emisor; fecha de vigencia de la actuación y mención de si agota la vía administrativa) e información que garantiza el ejercicio del derecho de defensa (expresión de los recursos procedentes y el plazo de su interposición).

La elevación de la alerta, de naturaleza complementaria, al carácter de componente que condiciona la validez de la notificación confunde los aspectos esenciales de la comunicación y las cargas formales accesorias establecidas por la norma, que son de cargo y responsabilidad de la Administración Pública.

En particular, debe apreciarse además que esta apreciación no incide favorablemente en el derecho fundamental al debido proceso, sino que alivia una carga (de comportamiento diligente) normativamente impuesta a los administrados. Por otro lado, otorga a las cargas de la Administración una condición no prevista en la norma sectorial, modificándose entonces a los componentes requeridos por la norma para la adecuada formación y validez de la notificación.

v. La condicionalidad de la sexta regla (por relativizarse a la validez prevista por el reglamentado)

Finalmente, es importante resaltar que la norma sectorial ha previsto la validez y el efecto de la notificación en el numeral 11. 1º del artículo 11, estableciéndose que la modalidad de notificación comentada es plenamente apta para producir el efecto jurídico de su vigencia y exigibilidad cuando ocurre el depósito del documento en la casilla electrónica.

Nuevamente, estas normas interpretadas razonablemente generan convicción sobre aquello que es esencial para el efecto vinculante de la notificación vía casilla electrónica: no refieren a la alerta como un elemento ni indispensable ni (siquiera) necesario para que los efectos de la notificación se produzcan respecto de la esfera de derechos subjetivos del sujeto inspeccionado o administrado en la fiscalización laboral o procedimiento sancionador, respectivamente.

Sobre la aplicación efectiva del Principio de Publicidad de las normas

16. Queda claro que, para el voto en mayoría, la Administración del Trabajo debe notificar las notificaciones y dar aviso a los sujetos inspeccionados con alertas de la notificación; no obstante, lo que no resulta satisfactorio en esta opción interpretativa es que la subyacencia una la regla de excepción al principio de publicidad de las normas.

17. Al excluirse a la obligatoriedad de la casilla electrónica y a la obligación de su revisión periódica por parte de los sujetos investigados, la resolución adoptada en mayoría termina enjuiciando no a una actividad singular de un inspector u órgano del procedimiento sancionador, sino que objeta a la obligación contenida en una norma estatal de carácter imperativo y que genera un régimen obligatorio bajo los parámetros convalidados por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos y la Presidencia del Consejo de Ministros, conforme con las reglas del TUO de la LPAG.

18. Esto ocurre debido a que, en la resolución aprobada, se pierde de vista en el análisis a la ineludible publicidad de la norma emitida por la Administración del Trabajo en su función reglamentaria. No parece satisfactorio el que se alegue que, a través de la alerta, se sustancie el efecto vinculante que trae el principio de publicidad de las normas, pues ello supondría que la Administración Pública tendría que notificar también a los sujetos inspeccionados de la emisión del Decreto Supremo Nº 003-2020-TR, publicado en el diario oficial El Peruano el día 14 de enero de 2020 y de su contenido.

19. Debe recordarse que el Decreto Supremo Nº 003-2020-TR emitió, en su primera disposición complementaria final, un cronograma para la implementación de la obligación de la casilla electrónica. El mismo fue aprobado a través de la Resolución de Superintendencia Nº 058-2020- SUNAFIL, e incluso fue modificado posteriormente por la Resolución de Superintendencia Nº 114-2020-SUNAFIL, ya en el marco de la presente emergencia sanitaria. Asimismo, se aprecia

que la propia SUNAFIL ha procurado la difusión de esta obligación, lo que fluye por ejemplo de materiales instructivos que datan de julio de 2020,33 los que se han replicado en diversos otros medios, incluyendo las redes sociales. Así, el cumplimiento del deber estatal de dar publicidad a las normas se halla suficientemente cumplido, pues conforme ha anotado la doctrina:

“Sólo puede reputarse "publicitada" una norma cuando hay la posibilidad de que sea conocida por todos por haberse usado los medios necesarios para su divulgación. Esa posibilidad, precisamente, produce un efecto jurídico fundamental: el precepto se convierte en norma ya que por la "publicidad" (que es el resultado, estado o calidad) el precepto alcanza, simultáneamente, "existencia" en el mundo del derecho”.34

20. Lamentablemente, con el cambio de criterio acogido por mayoría, se deja de lado que el artículo 51 de la Constitución reconoce al principio de publicidad, declarando su carácter “esencial para la vigencia de toda norma del Estado”. Sobre este principio basal del Sistema Jurídico, el Tribunal Constitucional —en la Sentencia del 28 de mayo de 2020, expediente 0001-2017-PI/TC— ha afirmado que tiene “naturaleza esencial” respecto de “todo Estado constitucional de derecho” (f.j. 6) y que “tiene una estrecha relación con la protección de los principios democrático- constitucionales de transparencia y seguridad jurídica” (f.j. 49).

21. Igualmente, cabe rescatar que el Alto Tribunal ha manifestado en la Sentencia del 1 de julio de 2021, expediente 01023-2021-PA/TC, lo siguiente:

“7. No cabe duda entonces que el requisito de la publicidad, tanto de las leyes como de las normas con rango de ley, tiene por objeto la difusión de su contenido de manera que todos tengan conocimiento de aquella y pueda exigirse su cumplimiento obligatorio, dentro del ámbito territorial correspondiente”.

22. Así también cabe recordar que, en la Sentencia del 22 de junio de 2011, expediente Nº 02098- 2010-PA/TC —un caso referido al ejercicio de facultades sancionadoras, aunque de carácter disciplinario—, el Tribunal Constitucional ha resuelto lo siguiente:

“28. Ahora bien, el derecho al debido proceso en el ámbito administrativo sancionador garantiza, entre otros aspectos, que el procedimiento se lleve a cabo con estricta observancia de los principios constitucionales que constituyen base y límite de la potestad disciplinaria, tales como el principio de legalidad, tipicidad, razonabilidad y, evidentemente, el principio de publicidad de las normas. Estos principios garantizan presupuestos materiales que todo procedimiento debe

33 Consúltese en el enlace alojado en la cuenta de youtube de SUNAFIL: “Guía del usuario para el envío de respuestas a las cartas inductivas”, del 27 de julio de 2020: https://www.youtube.com/watch?v=ZvndX6G6yfE&t=2s 34 PANIAGUA CORAZAO, Valentín (1987). “La publicidad y publicación de las normas del Estado. (El caso de los decretos supremos no publicados)” En Themis núm. 6, p. 18.

satisfacer plenamente, a efectos de ser reputado como justo y, en tal sentido, como constitucional”.

La razonabilidad del uso de la casilla electrónica en el caso analizado

23. Es pertinente añadir, además, que se aprecia que la entrada en vigor de esta obligación no agrede a la razonabilidad, pues precisamente ocurre durante un tiempo de digitalismo que define a las actividades socioeconómicas y, en particular, se ha implementado durante la actual pandemia.

24. El contexto presente ha llevado a que actividades privadas y públicas se sirvan extensivamente de los medios tecnológicos disponibles para todo tipo de interacciones de contenido socioeconómico, por lo que no parece pertinente asumir que la imposición de la casilla electrónica tiene un carácter alienante sobre la esfera jurídica de los sujetos inspeccionados.

25. De esta forma, la proporción entre los medios, y fines se encuentra corroborada, respondiendo a la satisfacción de su cometido (punto 1.4 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG).

26. En consideración a lo señalado, la notificación de la Resolución de Sub Intendencia N° 014-2021- SUNAFIL/ILM/SIRE4, de fecha 07 de enero de 2021, efectuada el 11 de enero de 2021, emitido por la Sub Intendencia de Resolución 4 de la Intendencia de Lima Metropolitana, resulta válida y legalmente amparada. Por lo que, sobre dicho extremo impugnado, el recurso de revisión interpuesto sería infundado.

Por las razones expresadas en los fundamentos precedentes, mi voto es porque el recurso de revisión sea declarado INFUNDADO, respecto del extremo analizado por el voto en mayoría.

Documento Firmado Digitalmente Presidente