Universidad Católica Sedes Sapientiae — Res. 379-2021

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre lo siguiente: Bonificación, Jornada, Horarios de Trabajo y Descansos remunerados (Vacaciones), Remuneraciones (Gratificaciones), Compensación por Tiempo de Servicios (Depósito de CTS), Desnaturalización de la relación laboral (todas). 20555195444 soft PACHECO ZERGA Luz Imelda FAU 20555195444 soft

la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal a) del inciso 2 del artículo 52 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

- Una infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por no contar con el registro de control de asistencia, respecto del período comprendido desde el 01 de enero hasta el 15 de mayo de 2019, tipificada en el numeral 25.19 del artículo 25 del RLGIT, en agravio de seis (6) trabajadores.

i. Tanto el procedimiento como el procedimiento sancionador han vulnerado las normas contempladas en la Directiva N° 001-2017-SUNAFIL/INII – Directiva que regula el procedimiento sancionador del Sistema de Inspección del Trabajo, aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 171-2017-SUNAFIL.

ii. La citada directiva establece que le corresponde a la autoridad instructiva el evaluar la caducidad del procedimiento sancionador, por lo que siendo éste de nueve (9) meses, “y conforma consta en el expediente la imputación de cargo de fecha 08 de octubre de 2019 fue notificado el 19 de diciembre de 2019, por lo que la fecha de notificación de la Resolución de Sub Intendencia materia de apelación, 06 de noviembre de 2020, por lo que el plazo para que el expediente sancionador sea resuelto de manera firme y definitiva habría vencido, habrían pasado 10 meses y 28 días”.

iii. Sin perjuicio de ello, la Segunda Disposición complementaria Final del Decreto de Urgencia N° 026-2020 indicó que si bien a la fecha del 16 de marzo se suspendieron los plazos administrativos, en este caso en particular, en la etapa en la que se encontraba el presente procedimiento era la notificación de la resolución, por lo que el plazo habría caducado de manera excesiva.

iv. Refiere que el Acta de Infracción impugnada se encuentra sujeta a una evidente nulidad, debido a que no se encuentra debidamente motivada, al consignarse la tipificación prevista en el numeral 25.20 del artículo 25 del RLGIT, pese a indicarse que la conducta está presuntamente vinculada con el registro de asistencia de seis trabajadores; por el contrario, omite toda referencia a los argumentos de defensa de la impugnante.

i. Si bien se advierte que la autoridad a cargo de la fase instructora emitió el Informe Final fuera del plazo de los diez (10) días hábiles contados desde el vencimiento del plazo para la presentación de los descargos por parte de la inspeccionada, conforme se encuentra dispuesto en el numeral 7.1.2.6. de la Directiva N° 001-2017- SUNAFIL/INII, Directiva que regula el procedimiento sancionador del Sistema de Inspección de Trabajo, aprobada por Resolución de Superintendencia N° 171-2017- SUNAFIL, concordante con lo señalado en el literal g) del numeral 53.2 del artículo 535 del RLGIT, y que del mismo modo, la autoridad de inferior en grado, a cargo de la fase sancionadora del procedimiento administrativo sancionador emitió la resolución apelada en forma posterior al plazo señalado en el numeral 7.1.3.6 de la referida Directiva, concordante con lo dispuesto en el literal c) del numeral 53.3 del artículo 53 del RLGIT, se debe tener en cuenta lo establecido en el numeral 151.3 de! artículo 151 del TUO de la LPAG, el cual dispone que: "El vencimiento del plazo para cumplir un acto a cargo, de lo Administración, no exime de sus obligaciones establecidas atendiendo al orden público. La actuación administrativa fuera de término no queda afecta de nulidad, salvo que lo ley expresamente así lo disponga por la naturaleza perentoria del plazo".

ii. Así, la inobservancia del plazo legal no impide que las autoridades competentes que están a cargo del trámite del procedimiento administrativo sancionador realicen las actuaciones que sean necesarias, a efectos de que se expida la resolución apelada y se proceda con la notificación de la misma, en tanto la LGIT y el RLGIT no disponen como consecuencia jurídica la nulidad por efectuar actuaciones fuera del plazo legal, por lo que debe declararse improcedente la nulidad deducida contra dichas actuaciones por las consideraciones antes mencionadas. Es preciso señalar que, si la autoridad administrativa no da cumplimiento a los plazos legales, ello en sí mismo no afecta el debido procedimiento administrativo, en tanto se requiere acreditar el quebrantamiento de alguna garantía que emane de dicho principio.

iii. Respecto de la pretendida caducidad, se hace mención a que la autoridad inferior en grado precisó que, los plazos del presente procedimiento administrativo sancionador fueron suspendidos por la contingencia que atraviesa el país por el COVID - 19, mencionando a detalle cada una de las normas emitidas que dispusieron

2 Notificada a la inspeccionada el 14 de junio de 2021.

los plazos por los cuales se suspendía el cómputo de los plazos para la atención y trámite de los procedimientos administrativos en las entidades públicas.

iv. “Entonces, considerando que con Decreto Supremo 087-2020-PCM se prorrogó la suspensión de los plazos hasta el 10 de junio de 2020, y que la vigencia del Estado de Emergencia Nacional se encontraba extendida hasta el 30 de junio de 2020, según el Decreto Supremo 094-2020-PCM, con Resolución de Superintendencia N° 087-2020-SUNAFIL se resolvió prorrogar la suspensión de plazos para las actuaciones y procedimientos a cargos del Sistema de Inspección de Trabajo, por el periodo de doce (12) días hábiles contados a partir del 11 de junio, es decir, hasta el 26 de junio de 2020. Por tal motivo, respecto de los procedimientos administrativos sancionadores seguidos ante esta Autoridad Administrativa, se determinó que desde el 30 de junio de 2020 se continúa con el cómputo de los plazos de los referidos procedimientos que se encontraban en trámite y fueron suspendidos desde el 16 de marzo de 2020 hasta el 26 de junio de 2020.”

v. Por ello, se concluye que el procedimiento administrativo sancionador no se encontraba dentro de la excepción prevista “considerando que, si bien la inspeccionada presentó sus descargos a la Imputación de Cargos y Acta de Infracción, el 27 de diciembre de 2019, tal y como consta de la Hoja de Ruta 859- 2019 que obra a folios 08 del expediente sancionador, y se encontraba pendiente que esta Autoridad Administrativa emita el correspondiente Informe Final con el pronunciamiento de los hechos constatados por los inspectores comisionados y la evaluación de los descargos de la inspeccionada, a la fecha de entrada en vigencia del citado Decreto de Urgencia, esto es el 16 de marzo de 2020, existía aún pronunciamiento de esta Autoridad Administrativa sobre el presente procedimiento administrativo sancionador que se encontrará únicamente pendiente de notificar a la inspeccionada, considerando para ello que, el Informe Final fue emitido por la autoridad instructora el 31 de agosto de 2020. Por ello, carece de sustento fáctico y legal lo alegado por la inspeccionada, tomando en cuenta que, con la suspensión del cómputo de los plazos de este procedimiento administrativo sancionador desde el 16 de marzo hasta el 30 de junio de 2020, el plazo para resolver el presente procedimiento no caducó a la fecha de notificación de la resolución apelada, considerando para ello, el plazo de caducidad previsto en el artículo 259 del TUO de la LPAG”.

vi. Respecto de la pretendida nulidad del Acta de Infracción, detalla que esta no puede ser entendida como un acto administrativo, no siendo de aplicación lo dispuesto en el artículo 10 del TUO de la LPAG; sin desmedro de esto, la autoridad instructora adecuó el tipo infractor en la Imputación de Cargos, motivando tal hecho en dicho documento, el mismo que fue debidamente notificado a la impugnante.

II. ADMISIBILIDAD Y ANÁLISIS DE PROCEDENCIA DEL RECURSO DE REVISIÓN 2.1 DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL

3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 15.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal

el Reglamento del Tribunal), detallan el marco normativo vinculado a la competencia del Tribunal de Fiscalización Laboral.

El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

“La adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal.

El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias” (énfasis añadido).

legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día siguiente de la notificación de la citada resolución8.

“Artículo 16.- Improcedencia del recurso de revisión

El recurso de revisión será declarado improcedente cuando:

a) El Tribunal carezca de competencia para resolverlo por tratarse de una materia distinta a las previstas en el artículo 14. b) Sea interpuesto fuera del plazo previsto en el artículo 13. c) El impugnante se encuentre incapacitado legalmente para ejercer actos civiles y/o no acredite derecho o interés legítimo afectado. d) El acto impugnado sea un acto preparatorio o un acto confirmatorio de otro ya consentido”.

8 Iniciándose el plazo el 15 de junio de 2021.

Análisis De Fundabilidad Del Recurso De Revisión

3.1.1.1 Refiere que la Resolución de Intendencia hace una interpretación errónea sobre la caducidad del presente procedimiento, además, no aplica los plazos establecidos para la expedición de resoluciones, citando a la Directiva N° 001-22017- SUNAFIL/INII aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 171-2017- SUNAFIL, refiriendo que conforme consta en el expediente “la imputación de cargo de fecha 08 de octubre de 2019 fue notificado el 19 de diciembre de 2019, por lo que a la fecha de notificación de la Resolución de Sub Intendencia materia de apelación. 06 de noviembre de 2020. por lo que el plazo para que el expediente sancionador sea resuelto de manera firme y definitiva habría vencido, habrían pasado 10 meses y 28 días”.

3.1.1.2 Sostiene que si bien a la fecha 16 de marzo, los plazos administrativos se suspendieron, en este caso en particular, por la etapa en la que se encontraba el presente procedimiento (notificación de Resolución de Sub Intendencia) es incorrecto señalar que el procedimiento se encontraba dentro de la suspensión del plazo prevista en la Segunda Disposición Complementaria Final del Decreto de Urgencia N° 026-2020.

3.1.1.3 En ese sentido, señala que si bien el Acta de Infracción fue notificada el 27 de diciembre de 2019, y los descargos fueron notificados el 05 de enero de 2020, la Autoridad Instructora tuvo como máximo 15 días hábiles para emitir su informe, por lo que si los descargos fueron presentados el 05 de enero de 2020, el plazo máximo para emitir el Informe fue el 27 de enero de 2020, por lo que a partir del 28 de enero de 2020, la resolución estaba expedida y lista para ser notificada.

3.1.1.4 Reitera los alegatos referidos a la nulidad del Acta de Infracción, sosteniendo que esta no se encuentra debidamente motivada, llegándose a la conclusión que no se habría contado con el registro de asistencia de los trabajadores detallados en el

cuadro N° 01 de dicho documento, sin embargo, el inspector de trabajo establece que están frente a una infracción muy grave, tipificada en el numeral 25.20 del artículo 25 del RLGIT, vinculada con el registro de “trabajadores, pensionistas, prestados de servicios, personal contratado bajo modalidades formativas laborales, personal de tercero o derechohabientes en las planillas de pago o planillas electrónicas a que se refiere el Decreto Supremo N° 018-2007-TR, y sus modificatorias”, vulnerándose los principios de legalidad y tipicidad.

3.1.1.5 Así, sostiene que la resolución impugnada no ha analizado los argumentos de defensa y sólo sostiene que no contienen vicio alguno, omitiendo toda referencia al Informe Final de Instrucción y a la valoración que la autoridad instructiva hizo en este momento de los alegatos de defensa.

3.2.4.1 Mediante la Segunda Disposición Complementaria Final del Decreto de Urgencia N° 026-20209 se dispuso la suspensión por treinta (30) días hábiles contados desde el día siguiente de su publicación, “del cómputo de los plazos de tramitación de los procedimientos administrativos sujetos a silencio positivo y negativo que se encuentren en trámite a la entrada en vigencia de la presente norma, con excepción de aquellos que cuenten con un pronunciamiento de la autoridad pendiente de notificación a los administrados.”, disponiéndose a través del artículo 28 del Decreto de Urgencia N° 029-202010, la suspensión “…del cómputo de los plazos de inicio y de tramitación de los procedimientos administrativos y procedimientos de cualquier índole, incluso los regulados por leyes y disposiciones especiales, que se encuentren sujetos a plazo, que se tramiten en entidades del Sector Público, y que no estén comprendidos en los alcances de la Segunda Disposición Complementaria Final del Decreto de Urgencia Nº 026-2020; incluyendo los que encuentran en trámite a la entrada en vigencia del presente

9 Decreto de Urgencia que establece diversas medidas excepcionales y temporales para prevenir la propagación del Coronavirus (Covid-19) en el territorio nacional, publicado el 15 de marzo de 2020 en el diario oficial El Peruano. 10 Dictan medidas complementarias destinadas al financiamiento de la micro y pequeña empresa y otras medidas para la reducción del impacto del Covid-19 en la economía peruana, publicado el 20 de marzo de 2020 en el diario oficial El Peruano.

Decreto de Urgencia.” El plazo del Decreto de Urgencia N° 029-2020 fue posteriormente ampliado mediante el artículo 12 del Decreto de Urgencia No. 053-202011 y el Decreto Supremo N° 087-2020-PCM12, este último ampliándolo hasta el 10 de junio de 2020. 3.2.4.2 En esa línea argumentativa, la SUNAFIL a través de la Resolución de Superintendencia N° 074-2020-SUNAFIL (publicada el 20 de marzo de 2020), dispuso la suspensión de los plazos del Sistema de Inspección del Trabajo por treinta (30) días contados a partir del día siguiente de publicada la referida resolución; prorrogándose dicha suspensión por doce (12) días hábiles a partir del 11 de junio de 2020, de acuerdo con la Resolución de Superintendencia N° 0087- 2020-SUNAFIL, extendiéndose dicha suspensión hasta el 26 de junio de 2020, con excepción de aquellos lugares en los cuales los niveles de alerta exigieron la suspensión por plazos adicionales.

3.2.4.3 En ese sentido, la resolución impugnada señala de manera correcta que los plazos procedimentales fueron suspendidos (considerandos 3.4 y 3.5), entendiéndose dentro de tal suspensión al plazo de caducidad invocado por la impugnante, el cual se encontró dentro de la suspensión general prevista desde el 23 de marzo hasta el 26 de junio de 2020.

3.2.4.4 En esa línea argumentativa – y tal como lo señala la resolución impugnada – la resolución que impuso la sanción a la impugnante recién fue emitida el 05 de noviembre de 2020, luego del reinicio de los plazos procedimentales, por lo que no se evidencia la pretendida interpretación errónea invocada por la impugnante en este extremo.

3.2.5.1 Respecto del análisis del Acta de Infracción y su pretendida nulidad, esta Sala considera que ésta se encuentra sujeta a los alcances del artículo 10 del TUO de

11 Decreto de Urgencia que otorga un bono extraordinario al personal del Instituto Nacional Penitenciario, del programa nacional de centros juveniles, al personal del Ministerio de Defensa y al personal del Ministerio del Interior, por cumplir acciones de alto riesgo ante la emergencia producida por el Covid-19, y dicta otras disposiciones, publicada el 05 de mayo de 2020 en el diario oficial El Peruano. 12 Decreto Supremo que dispone la prórroga de la suspensión del cómputo de plazos regulada en el numeral 2 de la Segunda Disposición Complementaria Final del D.U. Nº 026-2020, ampliado por el Decreto Supremo Nº 076-2020- PCM y de lo dispuesto en el artículo 28 del Decreto de Urgencia Nº 029-2020, ampliado por el Decreto de Urgencia Nº 053-2020, publicado el 20 de mayo de 2020 en el diario oficial El Peruano.

la LPAG13; así como a los alcances previstos en el artículo 54 del RLGIT, en cuyo literal f) se señala que ésta contiene una propuesta de infracción, la cual de conformidad con la Directiva N° 001-2017-SUNAFIL/INII referida por la propia impugnante, señala en el numeral 6.4.1.4 que la Autoridad Instructora le corresponden, entre otras, las siguientes funciones:

3.2.5.2 Por ello, como lo señaló la Imputación de Cargos de manera correcta, “de la revisión del numeral 4.15, infracciones verificadas del apartado IV. HECHOS CONSTATADOS del Acta de Infracción, se aprecia que los trabajadores detallados en el cuadro N° 1 no registraron su ingreso ni salida por el periodo del 1 de enero de 2019 al 15 de mayo de 2019, por lo que la conducta desarrollada corresponde a no contar con el registro de control de asistencia; en ese sentido, esta Autoridad Instructora procede a adecuar la tipificación, debiéndose aplicar la prevista en el numeral 25.19 del artículo 25 del RLGIT”, citando adicionalmente que “Con excepción de lo precisado en el párrafo anterior, la Autoridad Instructora hace suyo el Acta de Infracción”, notificándose de manera adecuada la referida imputación a la impugnante, tal y como se señaló líneas arriba.

3.2.5.3 En ese sentido, el cambio o la modificación de la tipificación propuesta en el Acta de Infracción no necesariamente conlleva a la pretendida nulidad de la misma, siempre que del contenido de la misma y de los hechos constatados señalados en esta se pueda acreditar y fundamentar la tipificación propuesta por la Autoridad Instructora.

3.2.5.4 Respecto de la pretendida vulneración al principio de tipicidad, esta Sala evidenció el cargo de notificación de la Imputación de Cargos, así como las actuaciones posteriores a través de las cuales la impugnante ejerció sus descargos (como una manifestación del derecho de defensa), no evidenciándose una supuesta “interpretación extensiva o analógica” tal y como lo sostiene en el recurso de revisión.

3.2.5.5 Tampoco se evidencia una supuesta vulneración al principio de legalidad, en tanto las actuaciones de la Autoridad Instructora se encuentra sujetas a derecho, al

13 A través de la Resolución N° 008-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala del 24 de mayo de 2021, recaída en el expediente N° 277-2020-SUNAFIL/IRE-CUS, se especificó que el Acta de Infracción tiene la naturaleza de acto administrativo de trámite (fundamento 6.23).

actuar de acuerdo a los alcances del TUO de la LPAG y la Directiva antes citada, elaborando la Imputación de Cargos y fundamentando las razones por las cuales correspondía tipificar la conducta en el numeral 25.19 del artículo 25 del RLGIT.

3.2.5.6 En ese sentido, no se evidencia una vulneración a los principios de legalidad o tipicidad, o una conducta apartada a derecho en esta etapa.

3.2.6.1 La impugnante sostiene que al emitirse el Informe Final con fecha 31 de agosto de 2020, por encima de los quince días hábiles luego de la presentación de los descargos (ocurrida el 05 de enero de 2020), se han vulnerado las disposiciones referidas a la tramitación de los procedimientos sancionadores ante la SUNAFIL:

“Lo que trata de hacer la Intendencia es NO CUMPLIR con las normas taxativas por un claro incumplimiento e irrespeto a las normas que establecen plazos perentorios. No es posible que limite nuestro derecho por un incumplimiento de la autoridad y utilice ese incumplimiento (el acto propio) para desconocer una norma taxativa y multarnos”.

3.2.6.2 En ese sentido, si bien se identifica que se han realizado actuaciones instructivas que exceden los plazos legalmente señalados, corresponde tener presente lo estipulado por el TUO de la LPAG en el artículo 14 respecto de la conservación del acto y la pretendida nulidad del procedimiento:

“Artículo 14.- Conservación del acto 14.1 Cuando el vicio del acto administrativo por el incumplimiento a sus elementos de validez, no sea trascendente, prevalece la conservación del acto, procediéndose a su enmienda por la propia autoridad emisora. 14.2 Son actos administrativos afectados por vicios no trascendentes, los siguientes: (…) 14.2.5 Aquellos emitidos con omisión de documentación no esencial. 14.3 No obstante la conservación del acto, subsiste la responsabilidad administrativa de quien emite el acto viciado, salvo que la enmienda se produzca sin pedido de parte y antes de su ejecución”.

3.2.6.3 Así –con las diferencias del caso– el Tribunal Constitucional se ha pronunciado respecto de aquellos procesos en los cuales se exceda el plazo razonable, siendo

una consecuencia de éste no la nulidad o la invalidez de la emisión del pronunciamiento o actividad esperada de acuerdo a derecho, sino que por el contrario; se exige que el órgano que conoce de la tramitación a actuar y cumplir con sus funciones de acuerdo a derecho en el plazo más breve posible, sin desmedro de las responsabilidades funcionales por la demora imputable al mismo.14

3.2.6.4 En similar sentido, la resolución impugnada sostiene de manera correcta en el considerando 3.2 que “la inobservancia del plazo legal no impide que las autoridades competentes que están a cargo del trámite del procedimiento administrativo sancionador realicen las actuaciones que sean necesarias, a efectos de que se expida la resolución apelada y se proceda con la notificación de la misma, en tanto la LGIT y el RLGIT no disponen como consecuencia jurídica la nulidad por efectuar actuaciones fuera del plazo legal”, en una clara alusión al artículo 151 del TUO de la LPAG15.

3.2.6.5 En ese sentido, las actuaciones instructivas efectuadas fuera de los plazos señalados –con excepción de la figura de la caducidad u otra que establezca un plazo perentorio de manera expresa– no invalidan su contenido sin desmedro de la responsabilidad funcional que pueda determinarse posteriormente por tal hecho.

3.2.7.1 Con relación al derecho o garantía de la motivación de las decisiones que afecten los intereses de la impugnante, es importante recalcar que el principio de debido procedimiento se encuentra relacionado con la exigencia de la debida motivación del acto administrativo. Lo anterior se desprende de la necesidad de que sea una garantía a favor de los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y producir pruebas y, a su vez, a obtener una decisión por parte de la autoridad administrativa motivada y fundada en derecho.

14 Así, en el fundamento 11 de la sentencia recaída en el Expediente N° 00295-2012-PHC/TC del 14 de mayo de 2015 (declarado doctrina jurisprudencial vinculante para todos los jueces y tribunales del país, de conformidad con el artículo IV del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional) se reconoce que en aquellos casos en los cuales se prolonga el proceso más allá de lo razonable, “…no puede establecerse, por ejemplo, la exclusión del procesado, el sobreseimiento del proceso o el archivo definitivo del proceso penal como si fuera un equivalente a una decisión de absolución emitida por el juez ordinario, sino que, actuando dentro del marco constitucional y democrático del proceso penal, el órgano jurisdiccional debe emitir el pronunciamiento definitivo sobre el fondo del asunto en el plazo más breve posible, declarando la inocencia o responsabilidad del procesado, y la consiguiente conclusión del proceso penal. En cualquier caso, como es obvio, tal circunstancia no exime de las responsabilidades a que hubiere lugar para quienes incurrieron en ella, y que deben ser dilucidadas por los órganos competentes”. 15 Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo 151.- Efectos del vencimiento del plazo 151.1 El plazo vence el último momento del día hábil fijado, o anticipadamente, si antes de esa fecha son cumplidas las actuaciones para las que fuera establecido. 151.2 Al vencimiento de un plazo improrrogable para realizar una actuación o ejercer una facultad procesal, previo apercibimiento, la entidad declara decaído el derecho al correspondiente acto, notificando la decisión. 151.3 El vencimiento del plazo para cumplir un acto a cargo de la Administración, no exime de sus obligaciones establecidas atendiendo al orden público. La actuación administrativa fuera de término no queda afecta de nulidad, salvo que la ley expresamente así lo disponga por la naturaleza perentoria del plazo. 151.4 La preclusión por el vencimiento de plazos administrativos opera en procedimientos trilaterales, concurrenciales, y en aquellos que por existir dos o más administrados con intereses divergentes, deba asegurárselas tratamiento paritario.

3.2.7.2 En ese contexto, en el mencionado principio se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa16, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.

3.2.7.3 Partiendo de ello, resulta relevante traer a colación el requisito de la motivación de las resoluciones, señalado en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, en concordancia con el artículo 6 del citado instrumento; en virtud del cual, todo acto administrativo debe estar motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico.

3.2.7.4 Sobre el particular, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse en más de una ocasión estableciendo, incluso, criterios jurisprudenciales al respecto.

3.2.7.5 A este entender, el propio Tribunal Constitucional recopiló en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00312-2011-AA una serie de elementos vinculados a la motivación de los actos administrativos, resaltando la definición de la naturaleza jurídica de la motivación de actos administrativos: una garantía constitucional que busca evitar la arbitrariedad de la Administración. Señaló el Tribunal Constitucional, además, lo siguiente:

“4. Este Tribunal ha tenido oportunidad de expresar su posición respecto a la motivación de los actos administrativos, expresando que:

“[E]l derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican”.

La motivación de la actuación administrativa, es decir, la fundamentación con los razonamientos en que se apoya es una exigencia ineludible para todo tipo de actos administrativos, imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto respecto de actos emanados de una potestad reglada como discrecional.

16 Cfr. numeral 2 del artículo 248 del TUO de la LPAG.

El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional.

Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de derecho. A ello, se debe añadir la estrecha vinculación que existe entre la actividad administrativa y los derechos de las personas. Es indiscutible que la exigencia de motivación suficiente de sus actos es una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa.

En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por la Ley N.° 27444. Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa es por sí sola contraria a las garantías del debido procedimiento administrativo.” (STC 00091-2005-PA, fundamento 9, párrafos 3, 5 a 8, criterio reiterado en STC 294-2005-PA, STC 5514-2005-PA, entre otras).

Adicionalmente se ha determinado en la STC 8495-2006-PA/TC que: “un acto administrativo dictado al amparo de una potestad discrecional legalmente establecida resulta arbitrario cuando sólo expresa la apreciación individual de quien ejerce la competencia administrativa, o cuando el órgano administrativo, al adoptar la decisión, no motiva o expresa las razones que lo han conducido a adoptar tal decisión. De modo que, motivar una decisión no sólo significa expresar únicamente bajo qué norma legal se expide el acto administrativo, sino, fundamentalmente, exponer en forma sucinta –pero suficiente– las razones de hecho y el sustento jurídico que justifican la decisión tomada” (énfasis añadido).

3.2.7.6 Así las cosas, la motivación deberá ser expresa a efectos de que el acto administrativo que sustenta sea emitido a partir de una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso y donde se expongan las razones jurídicas que justifiquen su adopción; no siendo admisibles como motivación las fórmulas que, por su contradicción, no resulten esclarecedoras para la motivación del acto.

3.2.7.7 En efecto, nuestro ordenamiento jurídico ha establecido algunos alcances sobre la exigencia de la motivación de las resoluciones en el ámbito de la actuación administrativa, siendo que, en los numerales 1.2 y 1.11 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG se establecen dos reglas generales vinculadas a la motivación: (i) la obligación de la motivación en las decisiones que tome la Administración Pública, conforme al principio del debido procedimiento; y, (ii) la obligación de verificar plenamente los hechos que sustentan la decisión adoptada por la Administración Pública, conforme al principio de verdad material17.

17 Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo (…) 1.11. Principio de verdad material. - En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas

3.2.7.8 Respecto a la falta de motivación, en palabras de Guzmán Napurí18, se ha expresado lo siguiente:

“La falta de motivación equivale a una falta de fundamentación y afecta la validez del acto, ya que la Administración Pública no puede obrar arbitrariamente. Las decisiones de las entidades deben expresar los motivos de hecho y de derecho que concurren para determinar la legitimidad del acto. Por dicha razón, la ausencia de motivación constituye un vicio trascendente, que no es susceptible de enmienda, no siendo posible la aplicación de la conservación del acto” (énfasis añadido).

3.2.7.9 En esta misma línea, el Tribunal Constitucional precisa lo siguiente en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00312-2011-PA/TC:

“El derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican” (énfasis añadido).

3.2.7.10 Del marco expuesto se concluye que la motivación exige que, en la justificación de la decisión adoptada por parte de la Autoridad Administrativa respecto a la determinación de responsabilidad por conductas contra el ordenamiento administrativo, se realice la exposición de la valoración de los medios probatorios y/o argumentos que el administrado formule durante el desarrollo del procedimiento administrativo sancionador, en aras de desvirtuarlos; ello como garantía del debido procedimiento administrativo.

3.2.7.11 De la revisión de los actuados, se identifica que a través del Informe Final de Instrucción de fecha 31 de agosto de 2020, la autoridad instructora si analizó los descargos presentados por la impugnante con fecha 27 de diciembre de 2019

probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas. En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará facultada a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde a estas. Sin embargo, la autoridad administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al interés público. 18 GUZMÁN NAPURÍ, Christian. Manual del Procedimiento Administrativo General. 3era ed. Lima: Instituto Pacifico, 2017. p. 348.

(numerales 11 a 17), detallando uno a uno los motivos por los cuales éstos no fueron amparados (folios 21 y siguientes del expediente sancionador).

3.2.7.12 En similar sentido, la Sub Intendencia de Resolución N° 542-2020- SUNAFIL/ILM/SIRE5 del 05 de noviembre de 2020 también desarrolla el análisis de los descargos presentados por la impugnante, citando específicamente los descargos presentados luego de la notificación del Informe Final (recibidos en fecha 15 de octubre de 2020).

3.2.7.13 En ese sentido, no se evidencia la pretendida falta de valoración o motivación sostenida en el recurso de revisión, toda vez que la Resolución de Intendencia N° 926-2021-SUNAFIL/ILM del 11 de junio de 2021 también valora los alegatos de la impugnante, desvirtuando los mismos.

Resultado Del Análisis Realizado

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas y de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;

SE RESUELVE:

PRIMERO.- Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto la UNIVERSIDAD CATÓLICA SEDES SAPIENTIAE en contra de la Resolución de Intendencia N° 926-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 11 de junio de 2021, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 2848-2019- SUNAFIL/ILM/SIRE5, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 926-2021-SUNAFIL/ILM en todos sus extremos.

TERCERO.- Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa

CUARTO.- Notificar la presente resolución a la UNIVERSIDAD CATÓLICA SEDES SAPIENTIAE y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO.- Remitir los actuados a la Intendencia de Lima Metropolitana.

SEXTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL(www.gob.pe/sunafil).

Documento Firmado Digitalmente

Documento Firmado Digitalmente Desirée Bianca Orsini Wisotzki

Luz Imelda Pacheco Zerga Presidente

Documento Firmado Digitalmente Jessica Alexandra Pizarro Delgado