| Resolución N° | 0220-2023-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 017-2022-SUNAFIL/IRE-TUM |
| Procedencia | INTENDENCIA REGIONAL DE TUMBES |
| Impugnante | Universidad Alas Peruanas S.A |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 16-2022- |
| Materia | LABOR INSPECTIVA |
| Región | Tumbes |
| Fecha | 13 de marzo de 2023 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por la UNIVERSIDAD ALAS PERUANAS S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 16-2022-SUNAFIL/IRE-TUM, emitida por la Intendencia Regional de Tumbes, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 017-2022-SUNAFIL/IRE-TUM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 16-2022-SUNAFIL/IRE-TUM, en todos sus extremos. TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a la UNIVERSIDAD ALAS PERUANAS S.A., y a la Intendencia Regional de Tumbes, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
Presidente KATTY ANGÉLICA CABALLERO SEGA
20230308JCR
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 316-2021-SUNAFIL/IRE-TUM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 148-2021-SUNAFIL/IRE-TUM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de dos (02) infracciones muy graves a la labor inspectiva, en mérito a la denuncia de la trabajadora Señora Angela Castillo Vásquez, quien solicitó se verifique el pago de sus remuneraciones de noviembre y diciembre del año 2019, así como sus demás beneficios sociales.
Mediante Imputación de cargos N° 22-2022-SUNAFIL/IRE-TUM/SIAI-IC, de fecha 08 de febrero de 2022, notificada el 23 de febrero de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva,
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Planillas o registros que la sustituyan (sub materia: entrega de Boletas de pago al trabajador y sus formalidades); Remuneraciones (sub materia: pago de la Remuneración (sueldos y salarios), gratificaciones); Compensación por tiempo de servicios (sub materia: depósito de CTS); Jornada, Horario de trabajo y descansos remunerados (sub materia: vacaciones). 20555195444 soft Erwin FAU 20555195444 soft 08:20:05-0500 CABALLERO SEGA Katty Angelica FAU 20555195444 soft
remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 035-2022-SUNAFIL/IRE-TUM/SIAI-IF, de fecha 04 de marzo de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Tumbes, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 030-2022-SUNAFIL/IRE-TUM/SIRE, de fecha 18 de marzo de 2022, notificada el 21 de marzo de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 23,144.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no haber cumplido con proporcionar la información requerida mediante Requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica, con fecha de notificación el 30 de julio de 2021, en el plazo establecido en dicho requerimiento, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 11,572.00.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no haber cumplido con proporcionar la información requerida mediante Requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica, con fecha de notificación el 12 de agosto de 2021, en el plazo establecido en dicho requerimiento, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 11,572.00.
Con fecha 25 de marzo de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 030-2022-SUNAFIL/IRE-TUM/SIRE, argumentando lo siguiente:
i. La resolución deviene en nula al vulnerar la garantía constitucional a la debida motivación en las resoluciones administrativas cuando expide una resolución confusa y contradictoria. ii. La resolución de sub intendencia debe ser anulada porque hay inobservancia al debido procedimiento, puesto que, adolece de una debida motivación, y por ende, vulnera lo prescrito en el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, que contempla el principio del procedimiento administrativo general, norma referida al hecho de obtener una decisión motivada y fundada en derecho. iii. Refiere que, se encuentra frente a una resolución de sub intendencia que no ha advertido debidamente el contenido de la información de público conocimiento acaecida en el presente periodo lo cual es de conocimiento público, lo cual a su entender los releva de haber incurrido en infracciones que se les pretende imputar, conforme a lo señalado en el sub punto 1.7 del artículo IV del Título Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General. iv. Que, la autoridad administrativa de trabajo obvió dicho principio toda vez que de la resolución administrativa se aprecia, que se limita a reseñar las supuestas infracciones, lo cual considera no garantiza la valoración idónea de lo actuado en el presente procedimiento. De igual forma, resulta de público conocimiento que existe
serias limitaciones para poder exhibir la información solicitada por la autoridad inspectiva de trabajo, dado que el Ministerio Público en fecha 15 de enero de 2020 intervino en Lima, la sede central de la dirección de gestión del talento, todo el acervo documentario incluso digital, de tal forma que esa incautación hace imposible cumplir con el requerimiento formulado por la autoridad administrativa de trabajo, dado que, la información pertinente se encontraba centralizada en la sede principal de Lima, y habiendo sido intervenida no es posible disponer de la información respectiva. Dicha circunstancia se acredita con la información que obra en todos los medios de comunicación. v. Sin embargo, dicha circunstancia no ha sido tomada en cuenta por la autoridad administrativa de trabajo, a los efectos de apreciar las supuestas infracciones que habría cometido la representada. Por consiguiente, las conclusiones que realiza la misma autoridad sobre la presunta infracción a las normas laborales indicadas a su entender vulneran el derecho a una debida motivación del acto o resolución administrativa, pues incurre en una ausencia del debido sustento al requerimiento formulado. vi. Además, para los efectos de emitir un pronunciamiento adecuado a los fines establecidos en la normatividad inspectiva, la SUNAFIL debería de observar como cualquier actuación administrativa, una serie de requisitos y procedimientos y, en caso que no lo hiciera, se debería declarar la nulidad de las correspondientes actuaciones inspectivas. El informe final, la imputación de cargos y el acta de infracción, tendrán que ser declaradas nulas en aquellos casos en que no se haya cumplido los requisitos mínimos que se determinen en las normas que regulan el procedimiento sancionador, en tanto que ello configuraría un vicio del proceso administrativo. En el presente caso, los precitados documentos devienen en nulos al no haberse pronunciado debidamente sobre la forma en que se habría incurrido en las supuestas infracciones. vii. La responsabilidad de la autoridad de trabajo implica demostrar y evidenciar, con el debido sustento probatorio, la intención por parte del sujeto inspeccionado sobre la infracción imputada. De esa forma, si por alguna razón la resolución de sub intendencia no evidencia en su contenido un desarrollo motivacional lógico y coherente que determine una responsabilidad por parte del sujeto inspeccionado pues no existe el debido respaldo probatorio, no debería imponerse una sanción al sujeto inspeccionado y de ser el caso, correspondería disponer dejar sin efecto la sanción propuesta. viii. También se ha inobservado lo establecido en el artículo 246 del TUO de la Ley Nº 27444, relativo al principio de razonabilidad. La autoridad administrativa de trabajo no ha tomado en cuenta, el criterio de razonabilidad para la aplicación de la sanción en la medida que no ha ponderado que la supuesta comisión de la conducta que se nos imputa y pretende sancionar, no podría ser ventajosa desde ningún punto de
vista a cumplir con la norma o a tener que asumir una sanción económica como la que se propone. ix. Asimismo, el principio de razonabilidad se encuentra concretizado en el inciso 3 del artículo 246 del TUO de la Ley N° 27444, sin embargo, es necesario dejar claro que, su contenido se encuentra vinculado directamente con el principio de proporcionalidad, esto es, con la adecuación aplicable entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada. En ese sentido, es posible afirmar que el legislador peruano ha asumido el contenido material del principio de proporcionalidad denominándolo razonabilidad. En atención a lo expuesto, el inciso 3 del artículo 246 del TUO de la Ley Nº 27444, desarrolla los criterios que deben ser considerados por las autoridades administrativas a efectos de graduar la sanción aplicable ante la comisión de una infracción y así garantizar que se trata de una decisión necesaria, idónea y proporcionada. x. En virtud de la presunción de inocencia constitucional, la carga de la prueba en los procesos inspectivos recae en la autoridad laboral pues deberá sustentar su posición en aquellos medios probatorios que respalden su manifestación. Caso contrario, se podría entender que, se pretende una reversión de la carga de la prueba en el empleador, y consecuente habría una vulneración del principio constitucional de presunción de inocencia del sujeto inspeccionado que derivaría en una nulidad del procedimiento inspectivo. xi. Consecuentemente, denuncia que la resolución de sub intendencia, vulnera la garantía constitucional de la debida motivación, pues si se observa con detenimiento el contenido de dicha resolución se limita a hacer suya el acta de infracción, en una demostración de la vulneración al debido procedimiento. xii. La resolución de sub intendencia vulnera también el principio de licitud, establecido en el artículo 246 inciso 9 del TUO de la Ley N°27444. La normativa establece que las entidades públicas deben presumir que los administrados han actuado apegados a sus deberes mientras no cuenten con evidencia en contrario (…). Como se puede apreciar, la normativa administrativa establece que las entidades públicas deben respetar la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario.
Mediante Resolución de Intendencia N° 16-2022-SUNAFIL/IRE-TUM, de fecha 08 de abril de 20222, la Intendencia Regional de Tumbes declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, confirmando la Resolución de Sub Intendencia N° 30- 2022-SUNAFIL/IRE-TUM/SIRE, por considerar que:
i. La recurrente señala que no se ha valorado el hecho de público conocimiento, de que el Ministerio Público intervino la Sede central de la dirección de gestión del talento. Sin embargo, si bien el recurrente ha manifestado en todos sus descargos sobre este hecho, no adjunta ninguna prueba que acredite que se vea imposibilitado al cumplimiento de remitir la información solicitada por el inspector comisionado. ii. Máxime, si como se puede apreciar de los requerimientos de información (folios 23 y 42 del expediente inspectivo) se verifica que la información solicitada por el inspector comisionado consistió en: constancia de alta y baja del T-registro, boletas de pago de remuneraciones, acreditar el pago de vacaciones, CTS y liquidación de beneficios sociales, de una sola trabajadora. Siendo que, esta información se encuentra en un sistema digital de la SUNAT, a la que se puede acceder fácilmente con la clave SOL. En consecuencia, lo alegado por el sujeto responsable carece de todo argumento fáctico y legal, aunado al hecho de que los problemas legales del
2 Notificada a la impugnante el 11 de abril de 2022, a folio 50 del expediente sancionador.
recurrente, no son eximentes de responsabilidad válidos, conforme se advierte del artículo 236.A de la Ley N° 27444. iii. En cuanto a lo alegado por el recurrente que, no se han cumplido los requisitos y procedimientos para emitir un pronunciamiento, al no haberse pronunciado debidamente sobre la forma en que nuestra parte habría incurrido en las supuestas infracciones y no haberse demostrado con el debido sustento probatorio. Adolece de todo fundamento lo alegado por el recurrente, puesto que en la resolución de sub intendencia materia de impugnación, se ha establecido en los puntos 4.5.1 al 4.5.8 los hechos y medios probatorios con los que fundamenta la infracción que ha cometido el recurrente, así como ha fundamentado jurídicamente la infracción cometida por el recurrente. Además, el recurrente no ha especificado qué requisitos o procedimientos no se habría seguido para emitir la resolución impugnada, por lo que, carece de fundamento lo alegado por este. iv. En lo que respecta al principio de razonabilidad y proporcionalidad alegado por el recurrente, se acotó que se ha respetado dichos principios al haber aplicado lo establecido en el artículo 48 del D.S. N° 019-2006-TR, en el que se especifica mediante un cuadro, que contiene de manera clara, la forma de graduación de las sanciones. v. Para lo cual, se tiene en cuenta, el número de trabajadores, el tipo de empresa y la gravedad de la infracción; por tanto, y como se puede apreciar de la resolución materia de cuestionamiento se verifica que se ha cumplido con subsumir la infracción cometida por el recurrente en el artículo 46.3 de la norma acotada, referida a la infracción a la labor inspectiva, y para la graduación de la sanción, se ha considerado a un trabajador afectado, el tipo de empresa no MYPE, y como se observa del artículo 46.3 del D.S. N° 019-2006-TR se trata de una infracción muy grave; por ende, resulta correcta la aplicación de los principios de proporcionalidad y razonabilidad. vi. Sobre el principio de presunción de inocencia y licitud, se señaló que estos principios no se aplican al procedimiento administrativo, ni al sistema de inspección del trabajo, por lo que no se pueden pronunciar al respecto. vii. Finalmente, sobre la vulneración del debido procedimiento al indicar en la resolución impugnada que: “hace suyo el acta de infracción”, se manifiesta que la resolución de sub intendencia materia de impugnación no ha señalado ello, por lo que, no existe vulneración al principio al debido procedimiento; en tanto que, como se ha expuesto anteriormente, se ha fundamentado fáctica como jurídicamente las infracciones cometidas por el recurrente. Además, el recurrente no fundamenta en qué medida se ha transgredido dicho principio. En consecuencia, se ha respetado los principios fundamentales que rige los procedimientos administrativos sancionadores, careciendo de sustento lo manifestado por el recurrente.
Con fecha 22 de abril de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Tumbes el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 16-2022- SUNAFIL/IRE-TUM
La Intendencia Regional de Tumbes admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum-000169-2022- SUNAFIL/IRE-TUM, recibido el 03 de mayo de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre
3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda
8 Decreto Supremo N° 016-2017-TR.
instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE LA UNIVERSIDAD ALAS PERUANAS S.A.
De la revisión de los actuados, se ha identificado que la UNIVERSIDAD ALAS PERUANAS S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 16-2022- SUNAFIL/IRE-TUM, emitida por la Intendencia Regional de Tumbes, en la cual se confirmó la sanción impuesta de S/ 23,144.00 por la comisión de dos (02) infracciones MUY GRAVES a la labor inspectiva tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 12 de abril de 2022.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la UNIVERSIDAD ALAS PERUANAS S.A.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 22 de abril de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 16-2022-SUNAFIL/IRE-TUM, señalando que:
Vulneración a la debida motivación i. La resolución de Intendencia vulnera la debida motivación mostrando inobservancia al debido procedimiento, así como al principio de presunción de veracidad, contemplado en la Ley del Procedimiento Administrativo General, ya que sólo se limita a reseñar las supuestas infracciones no garantizando la valoración idónea de lo actuado. Además, es de conocimiento público las limitaciones que existían para poder exhibir la información solicitada por la autoridad inspectiva, dado que el Ministerio Público en fecha 15 de enero de 2020 intervino a la sede central de la Dirección de Gestión de Talento todo el acervo documentario, incluso digital, de tal forma que esta incautación hace imposible que se pueda cumplir con el requerimiento formulado, dado que la información pertinente se encontraba centralizada en la sede principal de Lima, lo cual ha sido debidamente acreditado conforme la noticia emitida por la agencia de noticias Andina cuyo reporte se mostró a la autoridad sancionadora; sin embargo, ello no ha sido tomado en cuenta, vulnerando su derecho a la debida motivación. Al respecto adjunta la Resolución del Tribunal Constitucional recaída en el expediente N° 02698-2012-AA/TC, a través del cual se desarrolla el derecho al debido proceso y a la debida motivación. Se vulnera el principio de razonabilidad y proporcionalidad ii. No se ha tomado en cuenta el artículo 246 del TUO de la LPAG, pues no se ha ponderado que la supuesta comisión de la conducta que se le imputa y se pretende sancionar, no
podría ser ventajosa desde ningún punto de vista, al tener que asumir una sanción económica como la que se propone.
iii. Asimismo, no se ha observado el principio de proporcionalidad, pues no se han tomado en cuenta los criterios expresados en el inciso 3 del artículo 246 del TUO de la LPAG, referidos a los criterios para graduar la sanción. Por ello, se tiene que se incumplió lo señalado por la autoridad sancionadora, limitándose a hacer suya el Acta de infracción siendo un criterio subjetivo e insuficiente. Existe una vulneración al principio de licitud iv. El inciso 9 del artículo 246 del TUO de la Ley N°27444, garantiza el principio de licitud. Dicho principio se deriva del principio constitucional a la presunción de inocencia previsto en el literal e) del inciso 2 de la Constitución Política del Perú, el cual señala que toda persona es considerada inocente mientras que no se haya declarado judicialmente su responsabilidad, por lo que la propuesta de sanción vulnera dicho principio. Se vulnera el principio del non bis in ídem v. La infracción relacionada al incumplimiento de medida de requerimiento vulnera el principio del non bis in ídem, pues no se puede imponer una doble sanción por un solo hecho, cómo lo están haciendo en el presente caso, lo cual es arbitrario y viola el principio de presunción de inocencia. Además, conforme a la Resolución de Intendencia N° 110- 2016-SUNAFIL/ILM, no se encuentra sustentado sólo en el artículo 9 de la LGIT, sino también al artículo 15 del RLGIT, lo que constituye una vulneración al debido procedimiento, quitándole su derecho de ejercer su defensa en manera adecuada, pues debió hacer explícitas las normas legales reglamentarias sobre qué tipo de quebrantamiento al deber de colaboración es que se le está sancionando. Por tanto, se debe dejar sin efecto la multa.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre la vulneración de la debida motivación alegada
Es pertinente mencionar que la impugnante refiere que no se ha valorado debidamente el documento que presentó para acreditar la imposibilidad de cumplir con el requerimiento efectuado por el personal inspectivo, sobre el particular, de la revisión del trámite del procedimiento administrativo sancionador, se observa que la impugnante adjuntó un reporte periodístico, en donde se menciona que “El Ministerio Público lleva a cabo esta mañana una diligencia de allanamiento e incautación de información en el local de la Universidad Alas Peruanas, en el distrito de Jesús María (…)”. (énfasis añadido)
Cabe mencionar que dicha prueba fue presentada ante la autoridad sancionadora, quien determinó que dicho documento no constituye un elemento probatorio que determine fehacientemente que el Ministerio Público incautó los documentos solicitados por el inspector actuante, siendo una referencia genérica. En igual sentido, la Intendencia Regional de Tumbes puntualiza que la información solicitada consistió en: constancia de alta y baja del T-registro, boletas de pago de remuneraciones, acreditar el pago de vacaciones, CTS y liquidación de beneficios sociales, de una sola trabajadora, la cual podía obtener mediante el sistema digital de la SUNAT, a la que se puede acceder fácilmente con la clave SOL; por lo que, no se encuentra dentro de los eximentes de responsabilidad, conforme se advierte en el considerando sexto de la resolución impugnada.
Al respecto, conviene indicar que, conforme al artículo 17 del Reglamento de la Cadena de Custodia de Elementos, Materiales, Evidencias y Administración de Bienes Incautados, aprobado mediante Resolución de la Fiscalía de la Nación N°729-2006 MP-FN, del 15 de junio del 2006, “Para garantizar la eficacia de las diligencias antes citadas, los bienes deberán ser individualizados, registrados, asegurados e inventariados en acta, la que será suscrita por los participantes y testigos de ser el caso. El Fiscal o el responsable, consignará la hora de culminación y la identificación de quienes hubieran intervenido, del custodio provisional, entregando copia del acta a los afectados” (énfasis añadido).
Conforme se puede observar, dicho medio de prueba fue debidamente valorado por la autoridad sancionadora, respetándose el debido procedimiento, siendo válidamente motivado, por lo que no bastaba sólo presentar un reporte periodístico, sino que pudo haber presentado el listado de los supuestos bienes informáticos incautados, máxime si es que correspondía que se les entregue una copia de los mismos, a fin de determinarse si se encontraban relacionados a la acreditación del cumplimiento de las normas sociolaborales. Por lo tanto, se estima no acoger este extremo del recurso de revisión.
Sobre la aplicación del principio de razonabilidad y proporcionalidad
Con relación a lo alegado por la impugnante, es preciso traer a colación al artículo 38 de la LGIT, que establece los tipos de sanciones y criterios de la graduación de las sanciones: “las infracciones son sancionadas administrativamente con multas administrativas y el cierre temporal, de conformidad con lo previsto en el artículo 39-A de la presente ley. Las sanciones a imponer por la comisión de infracciones de normas legales en materia de relaciones laborales, de seguridad y salud en el trabajo y de seguridad social a que se refiere la presente Ley, se gradúan atendiendo a los siguientes criterios generales: a) Gravedad de la falta cometida. b) Número de trabajadores afectados. c) Tipo de empresa. El Reglamento establece la tabla de infracciones y sanciones, y otros criterios especiales para la graduación.”
En ese sentido, en el artículo 47 del RLGIT se dispuso, además de los criterios de graduación señalados en la LGIT, que la determinación de la sanción debe respetar los principios de razonabilidad y proporcionalidad, según lo dispuesto por el numeral 3 del artículo 2469 del TUO de la LPAG. Considerando ello, en la resolución sancionadora, al momento de realizar la imposición de la sanción de multa, se realiza ello en base a lo sustentado y de acuerdo a la normativa vigente. Además, cabe indicar que los montos de las multas contenidas en la tabla del RLGIT son fijas y predeterminadas, sin que la autoridad sancionadora pueda imponer otro valor distinto, por lo que corresponde no acoger este extremo del recurso de revisión.
9 Ahora artículo 248 del TUO de la LPAG.
Sobre la aplicación del principio de licitud
Es pertinente traer a colación el numeral 9 del artículo 248 del TUO de la LPAG, que dispone respecto al principio de presunción de licitud lo siguiente: “Las entidades deben presumir que los administrados han actuado apegados a sus deberes mientras que no cuenten con evidencia en contrario”.
Ahora, si bien la impugnante no señala en su escrito recursivo de qué manera se vulneraría al principio de licitud, de la revisión del trámite del procedimiento administrativo sancionador e inspectivo se advierte que ello fue traído a colación respeto a que la sanción impuesta responde a que la impugnante no brindó la información requerida por el personal inspectivo, hecho que se encuentra comprobado. Por lo tanto, se cuenta con evidencia en contrario, no incurriéndose en una vulneración al principio de licitud, como pretende justificar la impugnante; en tal sentido, se desestima este extremo del recurso de revisión.
Sobre la aplicación del principio de non bis in idem
Sobre el particular, el Tribunal Constitucional Peruano ha establecido en distintas resoluciones10 el contenido del principio Non bis in idem, señalando en la resolución recaída en el expediente N° 02704-2012-PHC/TC, fundamento 3.3, lo siguiente: “El non bis in ídem es un principio que informa la potestad sancionadora del Estado, el cual impide –en su formulación material- que una persona sea sancionada o castigada dos (o más veces) por una misma infracción cuando exista identidad de sujeto, hecho y fundamento”.
Por otro lado, es preciso indicar que, de acuerdo con lo regulado en el numeral 11 del artículo 248 del TUO de la LPAG, el principio del non bis in ídem, como principio de la potestad sancionadora administrativa, se señala que: “No se podrán imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una sanción administrativa por el mismo hecho en los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento. Dicha prohibición se extiende también a las sanciones administrativas, salvo la concurrencia del supuesto de continuación de infracciones a que se refiere el inciso 7”.
Con relación a este principio, Morón Urbina ha señalado lo siguiente sobre la concurrencia de la triple identidad de sujetos, hechos y fundamentos para la exclusión de una segunda sanción:
10 Ver Sentencia del Tribunal Constitucional del 16 de abril de 2003, recaída en el Expediente N° 2050-2002-AA/TC, así como la Sentencia del Tribunal Constitucional del 24 de mayo de 2013, recaída en el Expediente N° 02704-2012- PHC/TC
“La propia norma nos expresa que para la exclusión de la segunda pretensión punitiva del Estado (plasmada en un procedimiento o sanción concurrente o sucesiva) tiene que acreditarse que entre ella y la primera deba apreciarse una triple identidad de “sujeto, hecho y fundamento”, dado que, si no apareciera alguno de estos elementos comunes, si sería posible jurídicamente la acumulación de acciones persecutorias en contra del administrado. Por ello, en todos los casos, los presupuestos de operatividad para la exclusión de la segunda pretensión sancionadora son tres:
- La identidad subjetiva o de persona (eadem personae) consistente en que ambas pretensiones punitivas sean ejercidas contra el mismo administrado, independientemente de cómo cada una de ellas valore su grado de participación o forma de culpabilidad imputable. No se refiere a la identidad del agraviado o sujeto pasivo (…) - La identidad de hecho u objetiva (eadem rea) consiste en que el hecho o conducta incurridas por el administrado deba ser la misma en ambas pretensiones punitivas, sin importar la calificación jurídica que las normas les asignen o el presupuesto de hecho que las normas contengan. No es relevante el nomen juris o como el legislador haya denominado a la infracción o título de imputación que se les denomine, sino la perspectiva fáctica de los hechos u omisiones realizados. - Finalmente, la identidad causal o de fundamento (eadem causa petendi) consiste en la identidad en ambas incriminaciones, esto es, que exista superposición exacta entre los bienes jurídicos protegidos y los intereses tutelados por las distintas normas sancionadoras, de suerte tal que si los bienes jurídicos que se persiguen resultan ser heterogéneos existirá diversidad de fundamento, mientras que, si son iguales, no procederá la doble punición (…)”11 (énfasis añadido).
Entonces, respecto a la vulneración alegada en el caso concreto, se debe concluir lo siguiente:
a) Identidad de Sujetos: Universidad Alas Peruanas S.A. b) Identidad de Hechos: Los hechos que se le atribuyen a la inspeccionada se tratan de dos (2) conductas contra la labor inspectiva, sancionables en forma independiente, por cuanto las infracciones a la labor inspectiva son de comisión inmediata y son insubsanables, lo que implica que se configuran y consuman en el momento en el que se realizaron, no siendo factible retrotraer en el tiempo y enmendar dicha conducta. En ese sentido, el primer incumplimiento es por la negativa a proporcionar al inspector comisionado la información solicitada mediante requerimiento de información notificado en casilla electrónica el 30 de julio de 2021; mientras que la segunda infracción se configura por la negativa de brindar al inspector comisionado la información solicitada mediante requerimiento de información, notificado en casilla electrónica el 12 de agosto de 2021, siendo que tales incumplimientos no han permitido al inspector verificar el cumplimiento respecto a las materias contenidas en la Orden de Inspección N° 316-2021-SUNAFIL/IRE-TUM. En esa línea argumentativa, cada requerimiento de información constituye una de las modalidades de actuación de investigación a las que se encuentra facultado el
11 MORON URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima: Gaceta Jurídica, 2015, p. 790.
inspector comisionado, por lo que el incumplimiento de cada uno constituye un acto independiente, como ocurre en el presente caso. c) Identidad de Fundamentos: La obligación cuyo incumplimiento se sanciona tiene los mismos fundamentos: la obstrucción a la labor inspectiva, por la falta del deber de colaboración en la inspección.
Como se aprecia, no existe identidad de hechos en el presente procedimiento sancionador, ya que los hechos son distintos, tal como se puede ver en el numeral precedente. En ese sentido, no se ha producido la vulneración al principio del non bis in ídem respecto a las infracciones mencionadas, toda vez que no se verificó de manera conjunta la triple identidad, de sujeto, hecho y fundamento.
Asimismo, debe invocarse lo dispuesto en la Directiva Nº 01-2016-SUNAFIL12 y 01-2020- SUNAFIL, en la que dispone que cada incumplimiento de requerimiento de información acarrea la imposición de una multa independiente o, dicho de otro modo, cada incumplimiento constituye una multa. En ese sentido, debe recordarse que el primer precedente de observancia obligatoria sentado por este Tribunal, a través de la Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL, reconoce la naturaleza independiente de las infracciones contra la labor inspectiva: “los actos o hechos que impiden o dificulten la labor inspectiva y que se consignan en el acta de infracción, constituyen infracciones que no tienen una naturaleza secundaria, adjunta ni dependiente respecto de posibles infracciones ocurridas y detectadas en la visita inspectiva, referentes a aspectos sustantivos objeto de control por la inspección del trabajo”
De lo expuesto, cabe señalar que no se ha impuesto una sanción por los mismos hechos, por tanto, no se ha vulnerado el principio de non Bis In Ídem.
En este punto, es preciso mencionar que de ninguna manera se ha restado el derecho de defensa de la impugnante, pues pudo ejercerla a través de la presentación de los descargos correspondientes, tanto en la etapa sancionadora contra la imputación de cargos e informe final de instrucción como en la etapa recursiva, contra la resolución sancionadora y la resolución de Intendencia; no teniendo asidero lo manifestado. Asimismo, la infracción determinada en la resolución sancionadora contiene la expresión de la normativa vulnerada, así como la adecuada calificación y tipificación conforme lo señala la LGIT y el RLGIT, de esta manera, corresponde no acoger lo alegado por la impugnante en este extremo.
12 Directiva 01-2016 SUNAFIL/INII aprobada por resolución de Superintendencia N° 039-2016 SUNAFIL en su artículo 7.2.18 dispone “Tratándose de hechos que configuren infracción a la labor inspectiva, por cada hecho verificado se propondrá una multa teniendo en cuenta que al ser conductas independientes deben sancionarse por separado”.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:
N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y calificación Labor inspectiva No proporcionar a la inspectora comisionada la información solicitada mediante requerimiento por medio de sistemas de comunicación electrónica notificado el 30 de julio de 2021. Numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT
MUY GRAVE Labor inspectiva No proporcionar a la inspectora comisionada la información solicitada mediante requerimiento por medio de sistemas de comunicación electrónica notificado el 12 de agosto de 2021. Numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT
MUY GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR.
SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por la UNIVERSIDAD ALAS PERUANAS S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 16-2022-SUNAFIL/IRE-TUM, emitida por la Intendencia Regional de Tumbes, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 017-2022-SUNAFIL/IRE-TUM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 16-2022-SUNAFIL/IRE-TUM, en todos sus extremos. TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a la UNIVERSIDAD ALAS PERUANAS S.A., y a la Intendencia Regional de Tumbes, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
Presidente KATTY ANGÉLICA CABALLERO SEGA
20230308JCR
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