| Resolución N° | 0213-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 252-2021-SUNAFIL/IRE-LIM |
| Procedencia | INTENDENCIA REGIONAL DE LIMA |
| Impugnante | Universidad Alas Peruanas S.A |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 88-2021- |
| Materia | LABOR INSPECTIVA |
| Región | Lima Región |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por UNIVERSIDAD ALAS PERUANAS S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 88-2021-SUNAFIL/IRE-LIM, de fecha 14 de octubre de 2021, emitida por la Intendencia Regional de Lima dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 252-2021-SUNAFIL/IRE-LIM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 88-2021-SUNAFIL/IRE-LIM, en todos sus extremos. TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa. CUARTO. - Notificar la presente resolución a UNIVERSIDAD ALAS PERUANAS S.A. y a la Intendencia Regional de Lima, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Remitir los actuados a la Intendencia Regional de Lima.
SEXTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
Presidente
LUZ IMELDA PACHECO ZERGA
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 233-2021-SUNAFIL/IRE-LIM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 241-2021-SUNAFIL-IRE-LIM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de dos (02) infracciones muy graves a la labor inspectiva.
Que, mediante Imputación de Cargos N° 248-2021-SUNAFIL/IRE-LIM/SIAI-IC, de fecha 27 de mayo de 2021, notificado el 31 de mayo de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Remuneraciones (Sub Materias: Pago de la remuneración - Sueldos y salarios- y Gratificaciones), Planillas o registros que la sustituyan (Sub Materia: Entrega de boletas de pago al trabajador y sus formalidades), Seguridad Social (Sub Materia: Declaración y pago de la seguridad social) y Jornada, Horario de trabajo y Descansos remunerados (Sub Materia: Vacaciones). PACHECO ZERGA Luz Imelda FAU 20555195444 soft soft
del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 374-2021-SUNAFIL/IRE-LIM/SIAI-IF, de fecha del 01 de setiembre de 2021, (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Lima, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 342-2021-SUNAFIL/IRE-SIRE- LIM, de fecha 05 de octubre de 2021, notificada el 07 de octubre de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 23,144.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no facilitar al inspector de trabajo la información y documentación requerida, notificada a su casilla electrónica con fecha 17 de febrero de 2021, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, con S/ 11,572.00 soles.
- Una infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no facilitar al inspector de trabajo la información y documentación requerida, notificada a su casilla electrónica con fecha 09 de marzo de 2021, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, con S/ 11,572.00 soles.
Con fecha 11 de octubre de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 342-2021-SUNAFIL/IRE-SIRE-LIM, argumentando que:
i. La resolución impugnada debe ser declarada nula, pues adolece de una debida motivación incurriendo en una demostración manifiesta de incongruencia, inobservando la garantía del debido procedimiento, al ser contradictoria y arbitraria, y al no analizar el contenido de la información de público conocimiento presentado, vulnerando el principio de veracidad. Limitándose a reseñar las infracciones sin valorar que existen serias limitaciones para exhibir la información solicitada, dado que el Ministerio Público con fecha 15 de enero de 2020, intervino en Lima, a la sede central de la dirección de gestión de talento, siendo el acervo documentario incautado e incluso el digital, lo que hizo imposible el cumplir con el requerimiento formulado, pues se encontraba centralizado en la sede principal de Lima. Todo ello acreditado en autos, con los medios de comunicación exhibidos.
ii. La sanción impuesta incurre en inobservancia a los principios de razonabilidad y proporcionalidad qué debe observar la potestad sancionadora de los entes estatales, en la medida que no ha ponderado que la supuesta comisión de la conducta que se le pretende imputar a la impugnante no podría ser ventajosa desde ningún punto de vista a cumplir con la norma, o a tener que asumir una sanción económica como la que se propone. Estos principios establecen límites para la actuación represiva de las autoridades administrativas. Además, el Decreto Legislativo N° 1272 elimino el orden de prelación existente para la aplicación de los criterios del beneficio ilícito resultándote por la comisión de la infracción, la probabilidad de detección de la infracción y la reincidencia por la comisión de la misma infracción. Por lo que, se denuncia que la resolución impugnada vulnera la debida motivación, limitándose a hacer suya el acta de infracción, vulnerando el debido procedimiento, sobre la base de un criterio subjetivo e insuficiente.
iii. Se vulneró el principio de licitud, que se deriva del principio constitucional de la presunción de inocencia, siendo que la naturaleza sustancialmente procesal de la presunción de inocencia se manifiesta en la carga de la prueba que recae sobre la administración, permitiendo la destrucción de la presunción de inocencia, la cual es posibles, pero como mínimo debe suponer la prueba de los hechos constitutivos y de los elementos integrantes del tipo. La imputación de responsabilidad no puede realizarse por simples indicios y conjeturas, sino que debe estar suficientemente razonada.
Mediante Resolución de Intendencia N° 88-2021-SUNAFIL/IRE-LIM, de fecha 14 de octubre de 20212, la Intendencia Regional de Lima declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
i. Se verifica que el requerimiento de información fue notificado mediante casilla electrónica, con la finalidad que cumpla con remitir la información solicitada por el inspector comisionado. Sin embargo, la impugnante incumplió con remitir la información solicitada. Posteriormente, se reitera el requerimiento de información notificando a la impugnante, mediante casilla electrónica. A pesar de lo cual, la impugnante nuevamente incumple con remitir la información solicitada.
ii. Respecto al principio del debido procedimiento, se verifica que se ha venido respetando dicho principio al haberse notificado debidamente la imputación de cargos a fin de que efectúen los descargos respectivos. Asimismo, se advierte que se han notificado válidamente todas las actuaciones correspondientes al presente caso, otorgándole la oportunidad a la impugnante conforme a su derecho, de presentar sus argumentos de defensa y adjuntar sus medios probatorios que considere pertinentes. Obteniéndose así una resolución motivada, detallándose la conducta infractora, así como la norma vulnerada, la tipificación legal, el sustento jurídico y fáctico mencionándose los motivos por los cuales la impugnante debe ser sancionada. No siendo una justificación del incumplimiento de facilitar la documentación solicitada por el inspector de trabajo, lo que argumenta la impugnante. Toda vez que dichos requerimientos se realizaron más de un año después del suceso periodístico mencionado, motivo por el cual la impugnante se encontraba en la obligación de facilitar la información requerida. Por lo que la resolución apelada, no ha incurrido en ninguna causal de nulidad contemplada en el artículo 10 del Texto Único Ordenado de la Ley de Procedimiento Administrativo General.
iii. En cuanto a las razonabilidad y proporcionalidad de la multa impuesta, sobre lo alegado de que la conducta sancionable no debe ser más ventajosa para el infractor que cumplir con las normas infringidas o asumir la sanción. De los actuados, se verifica
2 Notificada a la impugnante el 18 de octubre de 2021.
que previo a imponer la multa del caso presente, se han tenido en cuenta los criterios que establece la tabla de cuantía y aplicación de las sanciones reguladas en el numeral 48.1 del artículo 48 del RLGIT, siendo así se advierte que la imposición de las multas se encuentra enmarcada dentro del contexto normativo, atendiendo a los principios de razonabilidad y proporcionalidad y debida motivación.
iv. El uso obligatorio de la casilla electrónica se aprobó a través de la Resolución de Superintendencia N° 058-2020-SUNAFIL, siendo modificado el cronograma de implementación a nivel nacional del sistema informático de notificación electrónica de la SUNAFIL, mediante la resolución de Superintendencia N° 114-2020-SUNAFIL, fijando su aplicación a partir del día 31 de agosto de 2020 para las resoluciones de primera y segunda instancia que se expiden en el procedimiento administrativo sancionador.
Con fecha 19 de octubre de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Lima, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 88-2021- SUNAFIL/IRE-LIM.
La Intendencia Regional de Lima admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 699-2021- SUNAFIL/IRE-LIM, recibido el 22 de octubre de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto
3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.”
Supremo N° 007-2013-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de estos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017- TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
6“Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 15.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
En esa línea argumentativa, el Reglamento del Tribunal define al recurso de revisión como el recurso administrativo destinado a contradecir las resoluciones emitidas en segunda instancia por la Intendencia de Lima Metropolitana y las Intendencias Regionales de SUNAFIL, así como por las Direcciones de Inspección del Trabajo u órganos que cumplan esta función en las Direcciones y/o Gerencias Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo, señalando de manera expresa que el recurso de revisión sólo procede por las causales taxativamente establecidas como materias impugnables en el artículo 14 de dicha norma, esto es: i) la inaplicación así como la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral; y, ii) el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal de Fiscalización Laboral.
Así, el recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones calificadas como muy graves en el RLGIT y sus modificatorias; estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que éste se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE UNIVERSIDAD ALAS PERUANAS S.A.
De la revisión de los actuados, se ha identificado que UNIVERSIDAD ALAS PERUANAS S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia Nº 88-2021- SUNAFIL/IRE-LIM, emitida por la Intendencia Regional de Lima, la cual declaró infundado su recurso de apelación y confirmó la sanción de S/ 23,144.00, por la comisión, de dos (02) infracciones MUY GRAVES, tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir de 19 de octubre de 2021, el primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por UNIVERSIDAD ALAS PERUANAS S.A.
De Los Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 19 de octubre de 2021, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 88-2021-SUNAFIL/IRE-LIM, señalando los siguientes argumentos:
Sobre la vulneración a la debida motivación i. La resolución de Intendencia vulnera la debida motivación mostrando inobservancia al debido procedimiento, así como al principio de presunción de veracidad contemplado en la Ley del Procedimiento Administrativo General, ya que sólo se limita a reseñar las supuestas infracciones no garantizando la valoración idónea de lo actuado. Además, es de
conocimiento público las limitaciones que existían para poder exhibir la información solicitada por la autoridad inspectiva, dado que el Ministerio Público en fecha 15/01/2020 intervino a la sede central de la Dirección de Gestión de Talento todo el acervo documentario incluso digital, de tal forma que esta incautación hace imposible que se pueda cumplir con el requerimiento formulado lo cual ha sido debidamente acreditado conforme la noticia emitida por la agencia de noticias Andina cuyo reporte se mostró a la autoridad sancionadora; sin embargo, ello no ha sido tomado en cuenta, debiéndose declarar la nulidad del procedimiento Sobre la vulneración del principio de razonabilidad y proporcionalidad ii. No se ha tomado en cuenta el criterio de razonabilidad para la aplicación de la sanción en la medida que no ha ponderado que la supuesta comisión de la conducta que se nos imputa y pretende sancionar, no podría ser ventajosa desde ningún punto de vista a cumplir con la norma o a tener que asumir una sanción económica la que se propone
iii. Asimismo, no se ha observado el principio de proporcionalidad, pues no se ha tomado en cuenta los criterios expresados en el inciso 3 del artículo 246 del TUO de la LPAG, referidos a los criterios para graduar la sanción, lo cual lo cual incumplió la autoridad sancionadora limitándose a hacer suya el Acta de infracción siendo un criterio subjetivo e insuficiente. Sobre la vulneración al principio de licitud iv. Dicho principio se deriva del principio constitucional a la presunción de inocencia previsto en el literal e) del inciso 2 de la Constitución Política del Perú, el cual señala que toda persona es considerada inocente mientras que no se haya declarado judicialmente su responsabilidad, por lo que la propuesta de sanción vulnera dicho principio. Sobre la vulneración del principio del non bis in ídem v. La infracción relacionada al incumplimiento de medida de requerimiento vulnera el principio del non bis in ídem, pues no se puede imponer una doble sanción por un solo hecho, cómo lo están haciendo en el presente caso, lo cual es arbitrario y se viola nuevamente el principio de presunción de inocencia. Además, no se encuentra sustentado sólo en el artículo 9 de la LGIT sino también al artículo 15 del RLGIT, lo que constituye una vulneración al debido procedimiento, quitándole su derecho de ejercer su defensa en manera adecuada, pues debió hacerse explícita las normas legales reglamentarias sobre qué tipo de quebrantamiento al deber de colaboración es que se le está sancionando por lo que se debe dejar sin efecto la multa.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre la vulneración de la debida motivación
Es pertinente mencionar que, la impugnante refiere que no se ha valorado debidamente el documento que presentó para acreditar la imposibilidad de cumplir con el requerimiento efectuado por el personal inspectivo, sobre el particular, de la revisión del trámite del procedimiento administrativo sancionador, se observa que la impugnante adjuntó un reporte periodístico, en donde se menciona que “El Ministerio Público lleva a cabo esta mañana una diligencia de allanamiento e incautación de información en el local de la Universidad Alas Peruanas, en el distrito de Jesús María (…)”(énfasis añadido).
Cabe mencionar que dicha prueba fue presentada ante la autoridad sancionadora, quien determinó que dicho documento no constituye un elemento probatorio que determine fehacientemente que el Ministerio Público incautó los documentos solicitados por el inspector actuante, siendo una referencia genérica; asimismo la Intendencia Regional de Lima, señaló que la invocación del artículo periodístico no es atenuante o eximente alguno de la conducta infractora, siendo que de la lectura del mismo, no se puede determinar exactamente qué documentos fueron objeto de dicha investigación fiscal, así como también no ha ofrecido medio probatorio que permita verificar que, como parte de la incautación se encontraban los acervos documentarios concernientes a lo solicitado por el inspector comisionado en los requerimientos de información debidamente notificados, conforme se advierte en el considerando 3.6 de la resolución impugnada.
Asimismo, atendiendo a los argumentos expuestos por la impugnante en su recurso de revisión, referido a que existieron limitaciones para que pueda exhibir la información solicitada por la autoridad inspectiva, dado que el Ministerio Público en fecha 15 de enero de 2020, intervino en su sede central - Dirección de Gestión de Talento, incautando todo el acervo documentario físico y digital. Este Tribunal, en virtud del principio de verdad material contenido en el numeral 1.11 del artículo IV del TUO de la LPAG y el numeral 18.3 del artículo 18 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 04-2017-TR, con el fin de contrastar lo informado por la impugnante, solicitó al Ministerio Público, mediante Oficio de fecha 17 de noviembre de 2021, reiterado con Oficio de fecha 30 de diciembre de 2021, para que remita la información sobre la incautación antes referida, pues si bien este no era de trascendencia para absolver la presente controversia; no obstante, serviría como un elemento adicional para un mejor resolver en los procedimientos administrativos sancionadores seguidos contra la impugnante, donde ésta alega que la información que le ha sido requerida por la SUNAFIL fue incautada por el Ministerio Público.
Sin embargo, atendiendo que, desde el acuse de recibo por parte del Ministerio Público, de los Oficios remitidos por esta Sala, con fecha 23 noviembre de 2021 y el 11 de enero de 2022. Se advierte que han transcurrido más de 30 días hábiles desde que se reiteró el oficio, sin obtener respuesta alguna por parte del Ministerio Público y, valorando que la impugnante, no ha presentado otro elemento que sustente su argumento. Esta Sala pasa a emitir pronunciamiento sobre el recurso interpuesto, atendiendo a lo dispuesto en los artículos 28 , 39 y 1710 del Reglamento del Tribunal, sobre su deber de resolver en última
8Decreto Supremo Nº 004-2017-TR, que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2: El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa.
instancia administrativa los procedimientos que son sometidos a su conocimiento, por medio del recurso de revisión.
Al respecto, conviene indicar que, conforme al artículo 17 del Reglamento de la Cadena de Custodia de Elementos, Materiales, Evidencias y Administración de Bienes Incautados, aprobado mediante Resolución de la Fiscalía de la Nación N°729-2006 MP-FN del 15 de junio del 2006, “Para garantizar la eficacia de las diligencias antes citadas, los bienes deberán ser individualizados, registrados, asegurados e inventariados en acta, la que será suscrita por los participantes y testigos de ser el caso. El Fiscal o el responsable, consignará la hora de culminación y la identificación de quienes hubieran intervenido, del custodio provisional, entregando copia del acta a los afectados” (énfasis añadido).
Conforme se puede observar, dicho medio de prueba, fue debidamente valorado por la autoridad sancionadora, respetándose el debido procedimiento y emitiéndose una decisión válidamente motivada. A criterio de esta Sala, no bastaba con presentar tan sólo un reporte periodístico para acreditar la imposibilidad de presentar la información específica que fue objeto del requerimiento, sino que el administrado debió haber presentado el listado de los supuestos bienes informáticos incautados —conforme al acta levantada por la autoridad respectiva—, máxime si es que correspondía que se les entregue una copia de los mismos, a fin de determinarse si se encontraban relacionados a la acreditación del cumplimiento de las normas sociolaborales. Por lo que, se decide no acoger este extremo del recurso de revisión.
Sobre la aplicación del principio de razonabilidad y proporcionalidad
Con relación a lo alegado por la impugnante, es preciso traer a colación al artículo 38 de la LGIT, que establece los tipos de sanciones y criterios de la graduación de las sanciones, “las infracciones son sancionadas administrativamente con multas administrativas y el cierre temporal, de conformidad con lo previsto en el artículo 39-A de la presente ley. Las sanciones a imponer por la comisión de infracciones de normas legales en materia de relaciones laborales, de seguridad y salud en el trabajo y de seguridad social a que se refiere la presente Ley, se gradúan atendiendo a los siguientes criterios generales: a)
El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. (...) 9 Decreto Supremo Nº 004-2017-TR, que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 3: Son competencias del Tribunal, las siguientes: a) Resolver en última instancia administrativa los procedimientos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. (…) 10 Decreto Supremo Nº 004-2017-TR, que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo17: Al evaluar el fondo del recurso de revisión, el Tribunal está facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
Gravedad de la falta cometida. b) Número de trabajadores afectados. c) Tipo de empresa. El Reglamento establece la tabla de infracciones y sanciones, y otros criterios especiales para la graduación.”
En ese sentido, en el artículo 47 del RLGIT, se dispuso, además de los criterios de graduación señalados en la LGIT, que la determinación de la sanción debía respetar los principios de razonabilidad y proporcionalidad según lo dispuesto por el artículo 24611 numeral 3) del TUO de la LPAG. Por eso, en la resolución sancionadora, al momento de imponer la sanción se fundamenta en lo sustentado y de acuerdo a la normativa vigente. A la vez, cabe indicar que el importe de las multas contenidas en la tabla del RLGIT son fijas y predeterminadas, sin que la autoridad sancionadora pueda imponer otro valor distinto, por lo que, corresponde no acoger este extremo del recurso de revisión.
Sobre la aplicación al principio de licitud
Es pertinente traer a colación el numeral 9 del artículo 248 del TUO de la LPAG, que dispone respecto al principio de presunción de licitud “Las entidades deben presumir que los administrados han actuado apegados a sus deberes mientras que no cuenten con evidencia en contrario”.
Si bien la impugnante, no señala en su escrito recursivo de qué manera se vulneraría al principio de licitud, de la revisión del trámite del procedimiento administrativo sancionador e inspectivo, se advierte que se vincularía a la exhibición de una noticia. Sobre el particular, esta Sala valora que el comportamiento de la impugnante no perfecciona una colaboración efectiva a la fiscalización, por no demostrar, con medios de prueba que razonablemente deben estar en su alcance, la imposibilidad que alega para cumplir lo ordenado en la fiscalización laboral. De esta forma, puede establecerse un comportamiento contrario a la buena fe procedimental y a la probidad, por lo que no resulta amparable dicho proceder conforme al principio invocado en el recurso de revisión.
Considerando que la sanción impuesta responde a que el impugnante no brindó la información requerida por el personal inspectivo, hecho que se encuentra comprobado, sin que se cuente con evidencia suficiente en contrario, se desestima este extremo del recurso de revisión.
Sobre la aplicación del principio del non bis in ídem
Sobre el particular, el Tribunal Constitucional Peruano ha establecido en distintas resoluciones12 el contenido del principio, señalando en la resolución recaída en el expediente N° 02704-2012-PHC/TC, fundamento 3.3 “El non bis in ídem es un principio que informa la potestad sancionadora del Estado, el cual impide –en su formulación material- que una persona sea sancionada o castigada dos (o más veces) por una misma infracción cuando exista identidad de sujeto, hecho y fundamento”.
Por otro lado, es preciso indicar que, de acuerdo con lo regulado en el numeral 11 del artículo 248 del TUO de la LPAG, el principio del non bis in ídem, como principio de la potestad sancionadora administrativa, señala que “No se podrán imponer sucesiva o
11 Ahora artículo 248 del TUO de la LPAG. 12 Ver Sentencia del Tribunal Constitucional del 16 de abril de 2003, recaída en el Expediente N° 2050-2002-AA/TC, así como la Sentencia del Tribunal Constitucional del 24 de mayo de 2013, recaída en el Expediente N° 02704-2012- PHC/TC
simultáneamente una pena y una sanción administrativa por el mismo hecho en los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento. Dicha prohibición se extiende también a las sanciones administrativas, salvo la concurrencia del supuesto de continuación de infracciones a que se refiere el inciso 7”.
Sobre la concurrencia de la triple identidad de sujetos, hechos y fundamentos para la exclusión de una segunda sanción, se debe tener en cuenta que debe tratarse de un procedimiento o sanción concurrente, de lo contrario sería posible la acumulación de acciones persecutorias contra el administrado. En consecuencia, “los presupuestos de operatividad para la exclusión de la segunda pretensión sancionadora son tres:
- La identidad subjetiva o de persona (eadem personae) consistente en que ambas pretensiones punitivas sean ejercidas contra el mismo administrado, independientemente de cómo cada una de ellas valore su grado de participación o forma de culpabilidad imputable. No se refiere a la identidad del agraviado o sujeto pasivo (…)
- La identidad de hecho u objetiva (eadem res) consiste en que el hecho o conducta incurridas por el administrado deba ser la misma en ambas pretensiones punitivas, sin importar la calificación jurídica que las normas les asignen o el presupuesto de hecho que las normas contengan. No es relevante el nomen juris o como el legislador haya denominado a la infracción o título de imputación que se les denomine, sino la perspectiva fáctica de los hechos u omisiones realizados.
- Finalmente, la identidad causal o de fundamento (eadem causa petendi) consiste en la identidad en ambas incriminaciones, esto es, que exista superposición exacta entre los bienes jurídicos protegidos y los intereses tutelados por las distintas normas sancionadoras, de suerte tal que si los bienes jurídicos que se persiguen resultan ser heterogéneos existirá diversidad de fundamento, mientras que, si son iguales, no procederá la doble punición (…)”13(énfasis añadido).
Entonces, respecto a la vulneración alegada en el caso concreto, se debe concluir lo siguiente:
13 MORON URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima: Gaceta Jurídica, 2015, p. 790 (énfasis añadido).
a) Identidad de Sujetos: Efectivamente existe porque se trata de la Universidad Alas Peruanas S.A.
b) Identidad de Hechos: Los hechos que se le atribuyen a la inspeccionada son dos (2) conductas contra la labor inspectiva, sancionables en forma independiente, por cuanto las infracciones a la labor inspectiva son de comisión inmediata, es decir, que se configuran y consuman en el momento en el que se realizaron. En ese sentido, el primer incumplimiento es por la negativa a proporcionar para el día 17 de febrero de 2021 al inspector comisionado la información solicitada mediante requerimiento de información notificado en casilla electrónica el 17 de febrero de 2021. Mientras que la segunda infracción se configura por la negativa para el día 09 de marzo de 2021 al inspector comisionado la información solicitada mediante requerimiento de información notificado en casilla electrónica el 09 de marzo de 2021. Estos incumplimientos no permitieron al inspector verificar la observancia de las materias contenidas en la Orden de Inspección N° 233-2021-SUNAFIL/IRE-LIM. En consecuencia, cada requerimiento de información constituye una de las modalidades de actuación de investigación a las que se encuentran facultado el inspector comisionado, por lo que el incumplimiento de cada una constituye un acto independiente, como ocurre en el presente caso.
c) Identidad de Fundamentos: Es cierto que ambas obligaciones cuyo incumplimiento se sanciona tienen los mismos fundamentos: la obstrucción a la labor inspectiva, por la falta del deber de colaboración en la inspección en dos oportunidades.
Por tanto, al no existir la identidad de hechos alegada por la impugnante, no se ha vulnerado el principio del non bis in ídem, respecto en la sanción de las infracciones mencionadas.
Asimismo, debe invocarse lo dispuesto en las Directivas Nº 01-201614 y 01-2020-SUNAFIL, en las que dispone que cada incumplimiento de requerimiento de información acarrea la imposición de una multa independiente de las materias sociolaborales objeto de la inspección. Asimismo, el primer precedente de observancia obligatoria de este Tribunal (a través de la Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL) reconoce la naturaleza independiente de las infracciones contra la labor inspectiva “los actos o hechos que impiden o dificulten la labor inspectiva y que se consignan en el acta de infracción, constituyen infracciones que no tienen una naturaleza secundaria, adjunta ni dependiente respecto de posibles infracciones ocurridas y detectadas en la visita inspectiva, referentes a aspectos sustantivos objeto de control por la inspección del trabajo”
Por último, se deja constancia que no se ha vulnerado en modo alguno el derecho de defensa de la impugnante, pues pudo ejercerlo mediante la presentación de los descargos correspondientes, tanto en la etapa sancionadora contra la imputación de cargos e informe final de instrucción como en la etapa recursiva, contra la resolución sancionadora y la resolución de Intendencia; no teniendo asidero lo manifestado. Asimismo, la infracción determinada en la resolución sancionadora contiene la expresión de la
14 Directiva 01-2016 SUNAFIL/INII aprobada por resolución de Superintendencia N° 039-2016 SUNAFIL en su artículo 7.2.18 dispone “Tratándose de hechos que configuren infracción a la labor inspectiva, por cada hecho verificado se propondrá una multa teniendo en cuenta que al ser conductas independientes deben sancionarse por separado”.
normativa vulnerada, así como la adecuada calificación y tipificación conforme lo señala la LGIT y el RLGIT, de esta manera, corresponde no acoger lo alegado por la impugnante en este extremo.
Información Adicional
Finalmente, es pertinente indicar a modo de información que las multas subsistentes en el presente procedimiento administrador sancionador serían las siguientes:
N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y calificación Multa impuesta Labor inspectiva La negativa del sujeto inspeccionado de facilitar al inspector de trabajo la información y documentación requerida, notificada a su casilla electrónica con fecha 17 de febrero de 2021. Numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT
MUY GRAVE S/ 11,572.00 Labor inspectiva La negativa del sujeto inspeccionado de facilitar al inspector de trabajo la información y documentación requerida, notificada a su casilla electrónica con fecha el 09 de marzo de 2021. Numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT
MUY GRAVE S/ 11,572.00
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas y de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;
SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por UNIVERSIDAD ALAS PERUANAS S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 88-2021-SUNAFIL/IRE-LIM, de fecha 14 de octubre de 2021, emitida por la Intendencia Regional de Lima dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 252-2021-SUNAFIL/IRE-LIM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 88-2021-SUNAFIL/IRE-LIM, en todos sus extremos. TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa. CUARTO. - Notificar la presente resolución a UNIVERSIDAD ALAS PERUANAS S.A. y a la Intendencia Regional de Lima, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Remitir los actuados a la Intendencia Regional de Lima.
SEXTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
Presidente
LUZ IMELDA PACHECO ZERGA
¿Tu empresa enfrenta un caso parecido ante SUNAFIL?
Analizamos tu expediente y construimos la defensa hasta el Tribunal. Diagnóstico inicial sin costo.
Defensa SUNAFIL para empresas →Documento de carácter público reproducido con fines informativos y de análisis jurídico. Los datos de los trabajadores aparecen anonimizados por la propia autoridad. La fuente oficial y vinculante es la publicada por SUNAFIL.