Universidad Alas Peruanas S.A — Res. 176-2022

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Remuneraciones: (Sub materia: Pago de la remuneración (sueldos y salarios)); Seguridad Social (Sub materia: Declaración y pago de la seguridad social). PACHECO ZERGA Luz Imelda FAU 20555195444 soft soft

artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por la negativa del sujeto inspeccionado de facilitar al inspector comisionado la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 50,864.00.

i. La Resolución de Sub Intendencia objeto del presente recurso debe ser anulada porque hay inobservancia al debido procedimiento, puesto que, adolece de una debida motivación, y por ende vulnera lo prescrito en el numeral 1.2 del artículo IV Principio del procedimiento administrativo de la Ley N° 27444.

ii. En el ordenamiento jurídico peruano no se puede emitir una resolución administrativa que no sea debida y coherentemente motivada. Esto lo señala expresamente el Tribunal Constitucional STC 00091-2005-PA/TC, fundamento 9, párrafo 8: “La falta de motivación o insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por la Ley N° 27444”.

iii. Resulta de público conocimiento que existen serias limitaciones para poder exhibir la información solicitada por la Autoridad Inspectiva de Trabajo, dado a que el Ministerio Público en fecha 15 de enero de 2020 intervino en Lima, la Sede Central de la Dirección de Gestión de Talento, todo el acervo documentario incluso digital, de tal forma que esa incautación hace imposible cumplir con el requerimiento formulado por la Autoridad Administrativa de Trabajo, dado que la información pertinente se encontraba centralizada en la sede principal de Lima, habiendo esta sido intervenida no es posible disponer de la información respectiva.

iv. Para los efectos de emitir un pronunciamiento adecuado a los fines establecidos en la normativa inspectiva, la SUNAFIL debería de observar como cualquier actuación administrativa, una serie de requisitos y procedimientos y, en caso no lo hiciera, se debería declarar la nulidad de las correspondientes actuaciones inspectivas, el Informe Final de Instrucción, la Imputación de Cargos y el Acta de Infracción correspondientes, tendrán que ser declaradas nulas, en los casos en que no se haya cumplido con los

requisitos mínimos que se determinen en las normas que regulan el procedimiento sancionador.

v. La responsabilidad de la autoridad de trabajo implica demostrar y evidenciar, con el debido sustento probatorio, la intención por parte del sujeto inspeccionado sobre la infracción imputada. De esa forma, si por alguna razón la resolución de Sub Intendencia no evidencia en su contenido un desarrollo motivacional, lógico y coherente que determine una responsabilidad por parte del sujeto inspeccionado, pues no existe el debido respaldo probatorio, no debería imponerse una sanción al sujeto inspeccionado y, de ser el caso, correspondería disponer dejar sin efecto la sanción propuesta.

vi. La autoridad administrativa de trabajo no ha tomado en cuenta el criterio de razonabilidad para la aplicación de la sanción, en la medida que no ha ponderado que la supuesta comisión de la conducta que se nos imputa y pretende sancionar, no podría ser ventajosa desde ningún punto de vista a cumplir con la norma o a tener que asumir una sanción económica como la que se propone.

vii. Consecuentemente, denunciamos que la Imputación de cargos de Instrucción, materia del presente recurso vulnera la garantía constitucional de la debida motivación, a la cual también están obligados los Órganos Administrativos, según la reiterada Jurisprudencia del Tribunal Constitucional, pues si se observa con detenimiento el contenido del Informe Final de Instrucción, se observa la ausencia de una valoración directa de lo actuado en el proceso inspectivo, limitándose a “hacer suya el Acta de Infracción” respectiva, en una demostración de la vulneración al debido procedimiento que comete la Autoridad Administrativa de Trabajo para formular su propuesta de sanción, sobre la base de un criterio subjetivo e insuficiente jurídicamente hablando.

i. De los puntos del 1 al 5 del resumen de apelación, debe hacerse de conocimiento que, la Dirección Nacional de Inspección del Trabajo con fecha 30 de octubre de 2008, emitió el Lineamiento N° 013-2008, en el que se establecieron los criterios técnicos para la declaración de nulidad de las actas de infracción. No obstante, lo antes señalado, con fecha 22 de octubre de 2013, la Oficina General de Asesoría Jurídica del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo ha elaborado el Informe N° 1334-2013-MTPE/4/8, en donde ha señalado, como regla general, que el acta de infracción dentro del

2 Notificada a la inspeccionada el 06 de septiembre de 2021.

procedimiento inspectivo no tiene la categoría de acto administrativo ya que ésta por sí misma, no produce ningún efecto jurídico directo y concreto sobre la esfera jurídica del administrado (énfasis añadido).

ii. Por lo tanto, concluye la Oficina General de Asesoría Jurídica en el informe legal antes indicado, que el acta de infracción es un acto intermedio que al no tener la categoría de acto administrativo no puede ser impugnado administrativamente ni tampoco puede declararse la nulidad de oficio de este.

iii. Por tanto, en atención a las consideraciones antes expuestas, la nulidad no es viable respecto de las actuaciones inspectivas, ni del Acta de Infracción; no obstante ello, esta instancia advierte que el Acta de Infracción cumple con el contenido previsto en el artículo 46° de la LGIT y el artículo 54° del RLGIT; además que, los documentos emitidos durante el presente procedimiento sancionador, así como la resolución apelada, no contienen ninguna de las causales de nulidad establecidas en el artículo 10 del TUO de la LPAG; confirmando su validez, al haberse emitido en estricta observancia del principio de legalidad, más aún si se tiene en cuenta, que la inspeccionada ha ejercido su derecho de contradicción al interponer recurso impugnatorio, motivo por el cual, no se ha vulnerado su derecho de defensa en el presente proceso sancionador.

iv. Respecto del artículo periodístico presentado por la inspeccionada, se tiene que la invocación del mismo, no es atenuante o eximente alguno de la conducta infractora en la cual ha incurrido la inspeccionada, siendo que no se puede determinar exactamente qué documentos serían objeto de dicha investigación fiscal, así también la recurrente no ha ofrecido algún medio probatorio que permita verificar el que haya solicitado, informado o requerido a la Fiscalía la documentación que permitiría acreditar lo solicitado por la autoridad inspectiva de trabajo; por lo que, al haber quedado desvirtuado este argumento, este Despacho considera que debe acogerse la multa propuesta en el Acta de Infracción N° 218-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ, de fecha 05 de mayo de 2021 (énfasis añadido).

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad

Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 15.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

Del Recurso De Revisión

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE LA UNIVERSIDAD ALAS PERUANAS S.A.

8 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, art. 14

SUNAFIL/IRE-CAJ, que confirmó la sanción impuesta de S/ 50,864.00 por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día siguiente hábil de la notificación de la citada resolución; 07 de setiembre de 2021.

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 08 de septiembre de 2021, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 138-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ, señalando los siguientes alegatos:

i. La Resolución de Intendencia objeto del presente recurso debe ser anulada porque, al igual que en la Resolución de Sub Intendencia, hay inobservancia al debido procedimiento, puesto que la resolución adolece de una debida motivación, y por ende vulnera lo prescrito en el numeral 1.2 del artículo IV Principio del debido procedimiento del TUO de la LPAG, norma referida al derecho a obtener una decisión motivada y fundada en derecho (debida motivación de las resoluciones administrativas).

ii. En el presente caso, es importante señalar, que nos encontramos frente a una Resolución de Intendencia que, siguiendo el mismo criterio que el de la Resolución de Sub Intendencia, no ha advertido debidamente el contenido de la información de público conocimiento acaecida en el presente periodo y a nuestro entender nos releva de haber incurrido en las infracciones que se nos pretende imputar, conforme a lo señalado en el sub punto 1.7 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG.

iii. Por tanto, la Resolución de Intendencia que impugnamos mediante el presente recurso, a nuestro entender, persiste en la vulneración de nuestro derecho a una debida motivación de la resolución administrativa, pues incurre (al igual que la Resolución de Sub-Intendencia) en una demostración de manifiesta incongruencia.

iv. De igual forma consideramos que la autoridad administrativa de trabajo al proponer la sanción objeto de descargo incurre en inobservancia de lo expresamente prescrito en el artículo 246° del TUO de la LPAG, relativo al principio de razonabilidad que debe observar la potestad sancionadora de los entes estatales.

v. Esto es, que la autoridad administrativa de trabajo no ha tomado en cuenta el criterio de razonabilidad para la aplicación de la sanción en la medida que no ha ponderado que la supuesta comisión de la conducta que se nos imputa y pretende sancionar (supuesta inobservancia de cumplimiento de consignación de causalidad objetiva en contratos modales), no podría ser ventajosa desde ningún punto de vista a cumplir con la norma o a tener que asumir una sanción económica como la que se propone.

vi. En virtud de la presunción de inocencia constitucional, la carga de la prueba en los procesos inspectivos recae en la autoridad laboral pues deberá sustentar su posición con aquellos medios probatorios que respalden su manifestación; en caso contrario se podría entender que se pretende una reversión de la carga probatoria en el empleador, y consecuente habría una vulneración del principio constitucional de presunción de licitud del sujeto inspeccionado que derivaría en una nulidad del procedimiento inspectivo.

vii. Se ha afirmado que la potestad sancionadora atribuida a la Administración Pública se traduce en un auténtico poder derivado del ordenamiento jurídico y encaminado al mejor gobierno de los diversos sectores de la vida social. Desde esta perspectiva, dicha potestad tiene como principal característica su carácter represivo, el cual se acciona ante cualquier perturbación o contravención del orden jurídico. Como se puede apreciar, la potestad sancionadora constituye un poder natural o corolario de las competencias otorgadas a la Administración Pública en determinadas materias, principalmente en las referidas a la ordenación y regulación de las 23 actividades en la sociedad. No obstante, en el contexto de un Estado de Derecho, dicha potestad no se ejerce de manera arbitraria, sino que se encuentra condicionada al respecto de las disposiciones previstas en la Constitución y los derechos fundamentales de los administrados.

viii. Como se puede apreciar, la normativa administrativa establece que las entidades públicas deben respetar la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario. El principio de presunción de licitud precitado se deriva del principio constitucional a la presunción de inocencia previsto en el literal e) del inciso 24 del artículo 2° de la Constitución Política del Perú, el cual señala que toda persona es considerada inocente mientras no se haya declarado judicialmente su responsabilidad.

ix. El objeto de la presunción de inocencia se refiere a dos ámbitos. Desde su vertiente material se aplica a los hechos y la culpabilidad; y, desde su vertiente de carácter formal se manifiesta a lo largo de todo el proceso. Es indispensable tener presente que toda resolución sancionadora, sea penal o administrativa, requiere a la par certeza de los hechos imputados, obtenida mediante pruebas de cargo, y certeza del juicio de culpabilidad sobre los mismos hechos.

x. La infracción relacionada al incumplimiento de medida de requerimiento vulnera el principio del non bis in ídem, pues no se puede imponer una doble sanción por un sólo hecho, cómo lo están haciendo en el presente caso, lo cual es arbitrario y se viola nuevamente el principio de presunción de inocencia. Además, no se

encuentra sustentado sólo en el artículo 9 de la LGIT sino también al artículo 15 del RLGIT, lo que constituye una vulneración al debido procedimiento, quitándole su derecho de ejercer su defensa en manera adecuada, pues debió hacerse explícita las normas legales reglamentarias sobre qué tipo de quebrantamiento al deber de colaboración es que se le está sancionando por lo que se debe dejar sin efecto la multa.

Análisis Del Recurso De Revisión

Sobre la vulneración de la debida motivación alegada

diciembre de 2021, para que remita la información sobre la incautación antes referida, pues si bien este no era de trascendencia para absolver la presente controversia; no obstante, serviría como un elemento adicional para un mejor resolver en los procedimientos administrativos sancionadores seguidos contra la impugnante, donde ésta alega que la información que le ha sido requerida por la SUNAFIL fue incautada por el Ministerio Público.

9Decreto Supremo Nº 004-2017-TR, que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2: El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. (...) 10 Decreto Supremo Nº 004-2017-TR, que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 3: Son competencias del Tribunal, las siguientes: a) Resolver en última instancia administrativa los procedimientos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. (…) 11 Decreto Supremo Nº 004-2017-TR, que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo17: Al evaluar el fondo del recurso de revisión, el Tribunal está facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

Sobre la aplicación al principio de licitud

Si bien la impugnante, no señala en su escrito recursivo de qué manera se vulneraría al principio de licitud, de la revisión del trámite del procedimiento administrativo sancionador e inspectivo, se advierte que ello se vincularía a la exhibición de una noticia. Sobre el particular, esta Sala valora que el comportamiento de la impugnante no perfecciona una colaboración efectiva a la fiscalización, por no explicar, con medios de prueba que razonablemente deben estar en su alcance, por qué resulta imposible cumplir con lo ordenado en la fiscalización laboral. De esta forma, puede establecerse un comportamiento contrario a la buena fe procedimental y a la probidad, por lo que no resulta amparable dicho proceder conforme al principio invocado en el recurso de revisión.

12 Ahora artículo 248 del TUO de la LPAG.

que se cuenta con evidencia suficiente en contrario, se desestima este extremo del recurso de revisión.

Sobre la aplicación del principio del non bis in ídem

“La propia norma nos expresa que para la exclusión de la segunda pretensión punitiva del Estado (plasmada en un procedimiento o sanción concurrente o sucesiva) tiene que acreditarse que entre ella y la primera deba apreciarse una triple identidad de “sujeto, hecho y fundamento”, dado que, si no apareciera alguno de estos elementos comunes, si sería posible jurídicamente la acumulación de acciones persecutorias en contra del administrado. Por ello, en todos los casos, los presupuestos de operatividad para la exclusión de la segunda pretensión sancionadora son tres:

- La identidad subjetiva o de persona (eadem personae) consistente en que ambas pretensiones punitivas sean ejercidas contra el mismo administrado, independientemente de cómo cada una de ellas valore su grado de participación o forma de culpabilidad imputable. No se refiere a la identidad del agraviado o sujeto pasivo (…)

- La identidad de hecho u objetiva (eadem rea) consiste en que el hecho o conducta incurridas por el administrado deba ser la misma en ambas pretensiones punitivas, sin importar la calificación jurídica que las normas les asignen o el presupuesto de hecho que las normas contengan. No es relevante el nomen juris o como el legislador haya denominado a la infracción o título de imputación que se les denomine, sino la perspectiva fáctica de los hechos u omisiones realizados.

13 Ver Sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 16 de abril de 2003, recaída en el expediente N° 2050-2002-AA/TC, así como la Sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 24 de mayo de 2013, recaída en el expediente N° 02704- 2012- PHC/TC.

- Finalmente, la identidad causal o de fundamento (eadem causa petendi) consiste en la identidad en ambas incriminaciones, esto es, que exista superposición exacta entre los bienes jurídicos protegidos y los intereses tutelados por las distintas normas sancionadoras, de suerte tal que si los bienes jurídicos que se persiguen resultan ser heterogéneos existirá diversidad de fundamento, mientras que, si son iguales, no procederá la doble punición (…)”14 (énfasis añadido).

a) Identidad de Sujetos: Universidad Alas Peruanas S.A.

b) Identidad de Hechos: Los hechos que se le atribuyen a la inspeccionada se tratan de una (01) conducta contra la labor inspectiva, sancionable en forma independiente, por cuanto las infracciones a la labor inspectiva son de comisión inmediata y son insubsanables15, lo que implica que se configuran y consuman en el momento en el que se realizaron, no siendo factible retrotraer en el tiempo y enmendar dicha conducta. En ese sentido, el incumplimiento es por la negativa a proporcionar para el día 04 de mayo de 2021 al inspector comisionado la información solicitada mediante requerimiento de información notificado en casilla electrónica el 29 de abril de 2021, siendo que, tal incumplimiento no ha permitido al inspector verificar el cumplimiento respecto a las materias contenidas en la Orden de Inspección N° 448-2021- SUNAFIL/IRE-CAJ. En esa línea argumentativa, el requerimiento de información constituye una de las modalidades de actuación de investigación a las que se encuentran facultado el inspector comisionado, por lo que el incumplimiento uno constituye un acto independiente.

c) Identidad de Fundamentos: La obligación cuyo incumplimiento se sanciona tiene el fundamento: la obstrucción a la labor inspectiva, por la falta del deber de colaboración en la inspección.

14 MORON URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima: Gaceta Jurídica, 2015, p. 790. 15 Numeral 3 de la Relación de Criterios Aplicables en la inspección de Trabajo, aprobado mediante Resolución Directoral N° 029-2009- MTPE/2/11.4.

infracciones mencionadas, toda vez que no se verificó de manera conjunta la triple identidad, de sujeto, hecho y fundamento.

Información Adicional

Finalmente, es pertinente indicar a modo de información que la multa subsistente en el presente procedimiento administrativo sancionador sería la siguiente:

N° Materia Conducta Infractora Tipificación legal y clasificación Multa impuesta Labor Inspectiva La negativa del sujeto inspeccionado de facilitar al inspector comisionado la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones. Numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR

MUY GRAVE S/ 50,864.00

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas y de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;

SE RESUELVE:

PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por la UNIVERSIDAD ALAS PERUANAS S.A. en contra de la Resolución de Intendencia N° 138-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ de fecha, emitida por la Intendencia Regional de Cajamarca, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 266-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIAI, por los fundamentos expuestos en la presente resolución. SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 138-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ, en todos sus extremos.

TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.

CUARTO. - Notificar la presente resolución a la UNIVERSIDAD ALAS PERUANAS S.A. y a la Intendencia de Regional de Cajamarca, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO. - Remitir los actuados a la Intendencia Regional de Cajamarca.

SEXTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

Presidente LUZ IMELDA PACHECO ZERGA

VOCAL PONENTE: DESIRÉE ORSINI