Unique S.A — Res. 87-2022

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguiente materia: Relaciones colectiva, sub materia Libertad sindical (Libertad sindical, cuota sindical, entre otros). PACHECO ZERGA Luz Imelda FAU 20555195444 soft 20555195444 soft soft adelante, Informe Final), a través del cual llega a la conclusión que se ha determinado la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador en su fase sancionadora y procediendo a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 147-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE3, de fecha 17 de febrero de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 76,545.00 (Setenta y seis mil quinientos cuarenta y cinco con 00/100 Soles), por haber incurrido en:

- Una infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por haber incurrido en actos que afectaron la libertad sindical, en agravio de 150 trabajadores; tipificada en el numeral 25.10 del artículo 25 del RLGIT.

i. Se ha vulnerado el derecho a una debida motivación, al incurrirse en una motivación aparente (al hacerse referencia a fundamentos del Informe Final de Instrucción) y en deficiencias en la motivación externa (al concluir que el hecho de que la empresa haya apoyado en la tramitación notarial, ésta se constituye en una práctica antisindical.

ii. El inspector no tiene la facultad para determinar cómo el trabajador debe ejercitar su derecho (a la libertad sindical), debiendo limitarse a lo que se establece en las disposiciones legales previstas.

iii. No existe sustento legal para afirmar que el apoyo en las gestiones notariales para la desafiliación de un trabajador, no pueda ser realizada por un tercero, “…mucho menos si es realizada incluso a solicitud del propio trabajador al encontrarse en una situación de indefensión por responsabilidad del propio Sindicato”.

i. La Libertad Sindical se constituye como un instrumento de fortalecimiento del sistema democrático, por cuanto tiene como base fundamental la organización libre de los trabajadores para la defensa y promoción de sus intereses laborales. El Tribunal Constitucional, a través de la sentencia recaída en el expediente N° 1124- 2001-AA, del 11 de julio de 2002, ha establecido que el aspecto funcional del contenido esencial del derecho “…del trabajador afiliado o sindicado a no ser objeto de actos que perjudiquen sus derechos y tuvieran como motivación real su condición de afiliado o no afiliado de un sindicato u organización analógica”.

ii. En el caso materia de autos, la autoridad de primera instancia determinó en mérito al Acta de Infracción que la impugnante incurrió en infracción al promover la desafiliación de seis (6) trabajadores sindicalizados, “…a quienes elaboró, tramitó y cubrió el costo de sus cartas de desafiliación”, sin acreditarse la existencia de alguna

2 Notificada a la impugnante el 23 de agosto de 2021.

carta de renuncia presentada por estos trabajadores solicitando el apoyo de la empresa, o en su defecto documento alguno que acredite la supuesta negativa de la organización sindical a recibir las cartas de estos trabajadores (y que motivó la intervención de la empresa).

iii. Por el contrario, ha quedado acreditado del Acta de Infracción que los trabajadores desafiliados indicaron que “…fueron a averiguar a la jefatura de recursos humanos el trámite de su desafiliación al sindicato y les hicieron firmar unos formatos y les indicaron que ellos se iban a encargar del trámite correspondiente”, así como la realización del trámite en forma directa de las desafiliaciones de dichos trabajadores.

iv. Respecto a la calificación de insubsanable de la infracción, lo que motivó a no emitir una medida inspectiva de requerimiento; la Sala señala que el numeral 48.1-D del artículo 48 del RLGIT “…se encuentra destinado a indicar la cuantía respecto de los numerales 25.7 y 25.18 del artículo 25 (…) no siendo un listado como erróneamente señala la inspeccionada.”. Por el contrario, conforme al artículo 49 del RLGIT, “…sólo serán consideradas infracciones subsanables aquellas cuyos efectos de la afectación del derecho o del incumplimiento de la obligación puedan ser revertidos”.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 2.2. Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

Del Recurso De Revisión

4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 15.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE UNIQUE S.A.

8 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, artículo 14 9 Iniciándose el plazo con fecha 24 de agosto de 2021.

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 14 de septiembre de 2021, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1352-2021-SUNAFIL/ILM, señalando que:

- Se ha vulnerado el principio del debido procedimiento (literal “a” del artículo 44 de la LGIT); de igual forma, sostiene que se ha inaplicado el principio de presunción de licitud (248 del TUO de la LPAG). Sostiene que en el acta de infracción se ha señalado apreciaciones del inspector (y no estrictamente hechos), y sobre estas apreciaciones las instancias inferiores han emitido y confirmado la sanción. Agrega que es la administración quien tiene que recabar los medios probatorios suficientes y acreditar la comisión de la infracción; por lo que no correspondía desvirtuar los alegatos de defensa de la empresa como una “mera afirmación de parte” (al señalar que únicamente habían prestado el apoyo en la tramitación de las cartas frente a la solicitud de los trabajadores), sino valorarlas en su real dimensión.

- En ese sentido, reitera que lo que ocurrió fue la desafiliación libre y voluntaria de seis (6) trabajadores, sin haberse demostrado que “…la empresa les haya otorgado algún tipo de beneficio personal u ofrecimiento monetario”, y que a solicitud de dichos trabajadores, “…colaboró en el diligenciamiento de las cartas notariales” ; añadiendo que las valoraciones del Inspector de Trabajo sobre estos dos hechos concretos no merecen fe en tanto son simples apreciaciones subjetivas, no demostrándose que la empresa haya empleado algún mecanismo que incida en la decisión de estos trabajadores.

- Añade que en ningún momento negaron que fue la empresa quien realizó los trámites notariales de las cartas de desafiliación, que incluso “…se le brindó al Inspector los números de Kardex para que puedan investigar de manera directa con la notaría”, partiendo la Intendencia nuevamente del error de suponer que el trámite se hizo por iniciativa del empleador.

- Refiere que hay errores en la tipificación de la infracción, pues no se ha producido una “promoción de la desafiliación” en los términos que señala el tipo infractor. El apoyo en el diligenciamiento de las cartas de desafiliación de seis (6) trabajadores – a consideración de UNIQUE S.A. – no puede ser el único sustento para afirmar que la empresa haya promovido la desafiliación. Añade que se ha demostrado que no existió interferencia de la empresa en las otras alegaciones señaladas inicialmente.

- Refiere que los defectos de motivación presentes se materializan en la resolución de intendencia, al no haber establecido el supuesto tipificado en el numeral 25.10 en el cual se materializa la infracción.

- Añade que existe una interpretación errada de una norma sustantiva (afectación a la libertad sindical), no siendo el diligenciamiento de las cartas notariales de desafiliación por solicitud de los trabajadores como un supuesto de afectación sindical.

- Adicionalmente, solicitan una audiencia a fin de exponer los alegatos.

Análisis Del Recurso De Revisión

Sobre la carga de la prueba y el principio de presunción de licitud en el procedimiento administrador sancionador

10 Fundamento 6.18 de la Resolución N° 025-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala. 11 Constitución Política del Perú, artículo 2.- Toda persona tiene derecho: (…) 24. A la libertad y a la seguridad personal. En consecuencia: (…) e. Toda persona es considerada inocente mientras no se haya declarado judicialmente su responsabilidad. 12 TUO de la LPAG, Título Preliminar, artículo IV. Principios del procedimiento administrativo: (…) 9. Presunción de licitud. - Las entidades deben presumir que los administrados han actuado apegados a sus deberes mientras no cuenten con evidencia en contrario. 13 En el fundamento 3 de la STC recaída en el Expediente 08811-2005-PHC/TC, el Tribunal Constitucional señalo que el derecho a la presunción de inocencia “obliga al órgano jurisdiccional a realizar una actividad probatoria suficiente que permita desvirtuar el estado de inocente del que goza todo imputado, pues este no puede ser condenado solo sobre la base de simples presunciones” 14 Fundamento 45 de la STC recaída en el Expediente 00156-2012-PHC/TC. resolución de las cuestiones necesarias”15. A decir de Morón Urbina, “el principio de impulso de oficio impone a la Administración la obligación de verificar y probar los hechos que se imputan o que han de servir de base a la resolución del procedimiento, así como la obligación de proceder a la realización de la actividad probatoria misma cuando lo requiera el procedimiento”16.

Figura 01:

15 TUO de la LPAG, Título Preliminar, artículo IV. Principios del procedimiento administrativo: (…) 1.3. Principio de impulso de oficio. - Las autoridades deben dirigir e impulsar de oficio el procedimiento y ordenar la realización o práctica de los actos que resulten convenientes para el esclarecimiento y resolución de las cuestiones necesarias. 16 Morón Urbina, Comentarios a la Ley del Procedimiento…, Tomo II, 18. 17 Fundamento 2 de la STC recaída en el Expediente 1172-2003-HC/TC

Figura 02:

Figura 03:

Artículo 2 1. Las organizaciones de trabajadores y de empleadores deberán gozar de adecuada protección contra todo acto de injerencia de unas respecto de las otras, ya se realice directamente o por medio de sus agentes o miembros, en su constitución, funcionamiento o administración. 2. Se consideran actos de injerencia, en el sentido del presente artículo, principalmente, las medidas que tiendan a fomentar la constitución de organizaciones de trabajadores dominadas por un empleador o una organización de empleadores, o a sostener económicamente, o en otra forma, organizaciones de trabajadores, con objeto de colocar estas organizaciones bajo el control de un empleador o de una organización de empleadores.

Figura 04:

“Artículo 25.- Infracciones muy graves en materia de relaciones laborales Son infracciones muy graves los siguientes incumplimientos (…) 25.10 La realización de actos que afecten la libertad sindical del trabajador o de la organización de trabajadores, tales como aquellos que impiden la libre afiliación a una organización sindical, promuevan la desafiliación de la misma,

18 Ratificado por el Perú el 13 de marzo de 1964. 19 Disponible en: https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/--- normes/documents/publication/wcms_635185.pdf

impidan la constitución de sindicatos, obstaculicen a la representación sindical, utilicen contratos de trabajo sujetos a modalidad para afectar la libertad sindical, la negociación colectiva y el ejercicio del derecho de huelga, o supuestos de intermediación laboral fraudulenta, o cualquier otro acto de interferencia en la organización de sindicatos” (énfasis añadido).

20 Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo 173.- Carga de la prueba 173.1 La carga de la prueba se rige por el principio de impulso de oficio establecido en la presente Ley. 173.2 Corresponde a los administrados aportar pruebas mediante la presentación de documentos e informes, proponer pericias, testimonios, inspecciones y demás diligencias permitidas, o aducir alegaciones.” (el resaltado es nuestro). 21 Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo 124.- Requisitos de los escritos Todo escrito que se presente ante cualquier entidad debe contener lo siguiente (…) 2. La expresión concreta de lo pedido, los fundamentos de hecho que lo apoyen y, cuando le sea posible, los de derecho.” 22 Numeral 1 del artículo 67 del TUO de la LPAG, a través del cual se establecen los deberes generales de los administrados en el procedimiento. “…utilizar el procedimiento o algunas de sus actuaciones para lograr fines fraudulentos, reiterar un pedido simultánea o sucesivamente hasta lograr su aceptación sin perfeccionar la documentación ya observada antes, alegar hechos contrarios a la realidad, emplear maniobras dilatorias o que tiendan a entorpecer la buena marcha del procedimiento, ocultar información sobre terceros interesados, son conductas contrarias a la buena fe ejecutadas por los administrados, y que vician un procedimiento por aplicación de este principio”.23

“…no debe dejar de advertirse que la autoridad como instructora del procedimiento también asume el deber de estar atenta a identificar cualquier fraude, colusión y cualquier otra conducta ilícita o dilatoria y adoptar las decisiones adecuadas y para desalentarlas. Cuando ello sucede la autoridad está llamada a advertirlo y llamar la atención a las partes, valorar dicha conducta al momento de resolver (por ejemplo, en materia sancionadora) y, si cuenta con norma habilitante, aplicar al administrado desleal una multa administrativa y/u obligarle a asumir costos del proceso”24 (énfasis añadido).

Sobre el derecho constitucional de sindicalización y de los actos que afectan la libertad sindical

“…tiene como contenido esencial un aspecto orgánico, así como un aspecto funcional. El primero consiste en la facultad de toda persona de constituir organizaciones con el propósito de defender sus intereses gremiales. El segundo consiste en la facultad de afiliarse o no afiliarse a este tipo de organizaciones. A su vez, implica la protección del trabajador afiliado o sindicado a no ser objeto de actos que perjudiquen sus derechos y [que] tuvieran como motivación real su condición de afiliado o no afiliado de un sindicato u organización análoga”, añadiendo que “lo anterior no conlleva a que el contenido esencial del citado derecho constitucional se agote en los aspectos antes relevados. Por el contrario, es posible el desarrollo de ulteriores concretizaciones o formas de proyección del citado derecho constitucional que, en principio, no pueden, como tampoco deben, ser enunciadas de manera apriorística. Los derechos constitucionales albergan contenidos axiológicos que, por su propia naturaleza, pueden y deben desarrollarse, proyectando su vis expansiva (...)”.

23 MORÓN URBINA, Juan Carlos. (2019). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima: Gaceta Jurídica Editores. Tomo I. Página 106. 24 MORÓN URBINA, Juan Carlos. Ob cit. Página 107.

“Debe advertirse que, en armonía con la STC 03884-2010-PA/TC, fundamento 13, cuando se acusa una conducta lesiva del derecho a la sindicalización incumbe al empleador la carga de probar que su decisión obedeció a causas reales y que no constituyó un acto de discriminación por motivos sindicales. Para imponer la carga de la prueba al empleador, el demandante, antes, debe aportar un indicio razonable que indique que el acto lesivo se originó a consecuencia de su mera condición de afiliado a un sindicato o por su participación en actividades sindicales” [Sentencia 3377- 2013-PA/TC, fundamento 14].

Sobre la solicitud de informe oral

“Décimo Sexto.- De igual manera este Tribunal en constante jurisprudencia ha precisado que el derecho a no quedar en estado de indefensión se conculca cuando a los titulares de los derechos e intereses legítimos se les impide ejercer los medios legales suficientes para su defensa; pero no cualquier imposibilidad de ejercer estos medios produce un estado de indefensión que atenta contra el contenido constitucionalmente protegido del derecho, sino que es constitucionalmente relevante cuando se genera una indebida y arbitraria actuación del órgano que investiga o juzga al individuo. Este hecho se produce cuando al justiciable se le impide, de modo injustificado argumentar a favor de sus derechos e intereses legítimos (Exp. N.º 0582-2006-PA/TC; Exp. N.º 5175- 2007-HC/TC, entre otros)".

“Décimo Octavo.- Sobre el particular es importante precisar que el recurrente cuestiona el hecho de que se le haya privado o impedido ejercer su derecho de defensa por medio del informe oral; sin embargo, ello no constituye una vulneración de este derecho constitucional toda vez que no significó un impedimento para el ejercicio del derecho de defensa del recurrente, ya que este Colegiado en reiterada jurisprudencia se ha pronunciado a este respecto manifestando que en los supuestos en que el trámite de los recursos sea eminentemente escrito, no resulta vulneratorios del derecho de defensa la imposibilidad del informe oral; dado que el accionante ha podido presentar sus alegatos por escrito a fin de sustentar su impugnación. En consecuencia, no se ha producido vulneración alguna del derecho constitucional de defensa del recurrente".

“No resulta vulneratorio del derecho de defensa, la imposibilidad de realizar el informe oral, siempre que el interesado haya tenido la oportunidad de ejercer el derecho de defensa por escrito a través de un informe”.

25 Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS “Artículo IV.-Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.2. Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten.

Información Adicional

Finalmente, es pertinente indicar a modo de información que la multa subsistente en el presente procedimiento administrativo sancionador sería la siguiente:

N° Materia Conducta Infractora Tipo legal y calificación Multa Impuesta Relaciones Laborales El sujeto inspeccionado incurrió en actos que afectaron la libertad sindical en agravio de trabajadores, consistentes en haber tramitado de forma directa las desafiliaciones de seis trabajadores. Numeral 25.10 del artículo 25 del RLGIT

MUY GRAVE 12.15 UIT

S/ 51,030.00

Sobretasa 50% S/ 25,515.00

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas y de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;

SE RESUELVE:

PRIMERO.- Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por UNIQUE S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 1352-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 20 de agosto de 2021, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 457-2020-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO.- CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 1352-2021-SUNAFIL/ILM, en todos sus extremos.

TERCERO.- Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.

CUARTO.- Notificar la presente resolución a UNIQUE S.A. y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO.- Remitir los actuados a la Intendencia de Lima Metropolitana.

SEXTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

Presidente

LUZ IMELDA PACHECO ZERGA