| Resolución N° | 0351-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 2786-2019-SUNAFIL/ILM |
| Procedencia | INTENDENCIA DE LIMA METROPOLITANA |
| Impugnante | Unión de Concreteras S.A |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 976-2021- |
| Materia | RELACIONES LABORALES |
| Región | Lima Metropolitana |
| Fecha | 28 de setiembre de 2021 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar por mayoría FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por UNIÓN DE CONCRETERAS S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 976-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 21 de junio de 2021, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 2786-2019- SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución. SEGUNDO.- SUSPENDER el presente procedimiento administrativo sancionador, hasta que las sentencias que resuelvan los expedientes judiciales en trámite, tengan la calidad de cosa juzgada, de acuerdo a lo señalado en el fundamento 6.13 de la presente resolución. Por lo tanto, quedan suspendidos los efectos de la Resolución de Intendencia N° 976-2021-SUNAFIL/ILM, hasta que este Colegiado tome conocimiento que dicha situación ha ocurrido en todos los expedientes judiciales y emita pronunciamiento sobre el recurso de revisión interpuesto. TERCERO.- Notificar la presente resolución a UNIÓN DE CONCRETERAS S.A. y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
CUARTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
Documento firmado digitalmente
Documento firmado digitalmente Desirée Bianca Orsini Wisotzki Luz Imelda Pacheco Zerga
Presidente
VOTO EN DISCORDIA DEL VOCAL LUIS GABRIEL PAREDES MORALES
Con el debido respeto por la opinión de mis colegas vocales, discrepo jurídicamente de la posición mayoritaria con la cual se ha resuelto el recurso de revisión interpuesto por la impugnante respecto a (i) el extremo referido a la institución de la caducidad administrativa; y, (ii) la aplicación del artículo 75° del Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General (TUO de la LPAG).
Considero que, con el mayor aprecio, la mayoría del Tribunal no ha convenido en la necesidad de analizar jurídicamente ni la institución de la caducidad administrativa o la aplicación del artículo 75° del TUO de la LPAG en el marco de las normas propias del derecho administrativo. Esta situación previa al análisis de fondo del expediente supone -a mi parecer- no solo la vulneración de normas legales expresas sino, además, sienta un precedente que definitivamente genera espacios de arbitrariedad en la actuación de las instancias del Sistema de Inspección del Trabajo.
Sintetizo el sustento de mi posición en las siguientes consideraciones:
Del Análisis Sobre La Existencia De Causales De Improcedencia
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 10086-2019-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación respecto de la impugnante, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 2823-2019-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción muy grave a la normativa sociolaboral y una (1) infracción muy grave a la labor inspectiva.
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Planillas o registros que la sustituyan (sub materia: alta, modificación y baja en el T-Registro), Desnaturalización de la relación laboral. PACHECO ZERGA Luz Imelda FAU 20555195444 soft PAREDES MORALES Luis Gabriel FAU 20555195444 soft
Mediante Imputación de Cargos N° 860-2019-SUNAFIL/ILM/AI2 de fecha 18 de setiembre de 2019, notificada el 24 de setiembre de 2019, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal a) del inciso 2 del artículo 52 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 541-2019-SUNAFIL/ILM/AI2, a través del cual llega a la conclusión que se ha determinado la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador en su fase sancionadora y procediendo a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 342- 2020-SUNAFIL/ILM/SIRE3 de fecha 07 de setiembre de 2020, multó a la impugnante por la suma de S/ 302,400.00 por haber incurrido en:
- Una infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por no cumplir con las disposiciones relacionadas a los contratos sujetos a modalidad (desnaturalización de los contratos por incremento de actividad, necesidad de mercado y obra determinada), tipificada en el numeral 25.5 del artículo 25 del RLGIT, ascendente a S/ 151,200.00.
- Una infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento, de fecha 19 de agosto de 2019, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, ascendente a S/ 151,200.00.
Con fecha 25 de setiembre de 2020, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 342-2020-SUNAFIL/ILM/SIRE3, argumentando lo siguiente:
i. Existe conflicto de competencias al existir una serie de procesos judiciales donde se vienen revisando la validez de los contratos de trabajo.
ii. La Directiva N° 1-2020-SUNAFIL/INII, Directiva sobre el ejercicio de la función inspectiva de SUNAFIL, en su artículo 7.2 dispone que se debe cerrar la Orden de Inspección por la existencia de cuestión litigiosa en sede judicial.
iii. Se ha afectado el principio de legalidad y debido procedimiento por no cumplir con el protocolo para la fiscalización de los contratos sujetos a modalidad de SUNAFIL.
iv. La Resolución de Sub Intendencia vulnera los principios de legalidad, impulso de oficio, verdad material y debido procedimiento debido a que convalida la emisión de un Acta de Infracción.
v. El Inspector de trabajo no está facultado para declarar derecho, siendo únicamente el poder judicial.
vi. La Resolución de Sub Intendencia, Informe Final de Instrucción, medida de requerimiento, Acta de Infracción y Acta de Imputación de Cargos no se han motivado
conforme a ley las razones por las cuales consideran que la contratación temporal se encuentra desnaturalizada.
Mediante Resolución de Intendencia N° 976-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 21 de junio de 20212, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, confirmando la Resolución de Sub Intendencia N° 342- 2020-SUNAFIL/ILM/SIRE3, por considerar lo siguiente:
i. Se verifica que el personal inspectivo, conforme a sus facultades inspectivas establecidas en el artículo 5 de la LGIT, solicitó información a la inspeccionada, teniendo en cuenta los aspectos formales y sustanciales señalados en el Protocolo, tal como se observa de los requerimientos de comparecencia de fechas 31 de mayo, 05 de junio, 19 de junio y 26 de junio de 2019, donde, de manera reiterada, se requiere a la inspeccionada exhibir documentos que acrediten la causa objetiva en los contratos de trabajo sujetos a modalidad suscrito con todos los trabajadores. Como se podrá observar, el personal inspectivo solicitó la documentación idónea respecto de la causa objetiva de los contratos de trabajo sujetos a modalidad, y, en mérito a ello, revisó los contratos de trabajo, así como los informes presentados por la inspeccionada a fin de verificar las causas objetivas que sustenten los contratos modales. En ese contexto, de las actuaciones inspectivas se aprecia que el personal inspectivo desarrollo sus actuaciones conforme a la LGIT, RLGIT y conforme al Protocolo. Por tanto, no se evidencia vulneración al Protocolo, puesto que el personal inspectivo, a través de los requerimientos, requirió de manera reiterativa la información idónea y pertinente que permita verificar la causa objetiva que sustente la celebración de los contratos de trabajo sujetos a modalidad.
ii. Tanto el personal inspectivo como la autoridad de primera instancia no han ordenado la reposición laboral de los 751 trabajadores detallados en el considerando 16 de la resolución apelada, pues es un derecho que tendrán que hacer valer los afectados en el fuero judicial, si es que así lo consideran conveniente. En el presente procedimiento, se ha determinado responsabilidad por la desnaturalización de los contratos de trabajo, toda vez que estos no contenían la causa objetiva que motivó la contratación modal, conforme así lo exige la norma legal. Por ende, no se enerva lo resuelto por el inferior en grado ante dichas consideraciones, no habiéndose vulnerado el principio de legalidad como señala la inspeccionada.
iii. Respecto a lo alegado por la inspeccionada que, de los setecientos cincuenta y un (751) trabajadores con contratos de trabajo a plazo fijo, supuestamente desnaturalizados,
2 Notificada a la inspeccionada el 23 de junio de 2021.
para efectos de la presente inspección han cesado un total de 499 extrabajadores, lo cual determina que su relación laboral se encuentra extinguida. Se tiene que existen un total de 252 trabajadores activos, de los cuales la relación laboral de 69 trabajadores ha pasado a ser a plazo indefinido, empero 183 trabajadores mantienen la condición de trabajadores con contrato a plazo fijo. Entonces, existe un número importante de trabajadores que no deberán ser incluidos en el listado de los trabajadores afectados por la supuesta desnaturalización de la contratación temporal.
iv. Del análisis del presente caso, los hechos materia de sanción son distintos, ya que la infracción en materia de relaciones laborales está referida a no cumplir con las disposiciones relacionadas a los contratos sujetos a modalidad (desnaturalización de los contratos por incremento de actividad, necesidad de mercado y obra determinada), y la infracción a la labor inspectiva es por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento emitida por el personal Inspectivo. Por otra parte, los fundamentos no son idénticos; por un lado, la sanción por infracción en materia de relaciones laborales se refiere a vigilar el cumplimiento de la normativa sociolaboral; mientras que la infracción a labor inspectiva sobre la medida inspectiva de requerimiento, esta busca ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por la inspeccionada de manera previa al inicio del procedimiento sancionador. En tal sentido, no corresponde la aplicación del aludido principio, al no existir triple identidad exigida por Ley. Complementando lo señalado, la Resolución Sub Directoral N° 322-2009-iVlTPE, no tiene la calidad de vinculante que obligue a la autoridad administrativa a resolver bajo dichos parámetros.
v. El proceso judicial al que hace alusión la inspeccionada, si bien contiene sentencia de primera instancia, esta fue apelada, concediéndose la apelada y elevándose los actuados al superior en grado, por lo que la prueba aportada no enerva la responsabilidad incurrida. Por todo lo señalado, corresponde desestimar los argumentos esbozados en la apelación, debido a que no se ha configurado ninguna de las causales de nulidad previstas en el artículo 10 del TUO de la LPAG, que invaliden el presente procedimiento sancionador. En ese sentido, no puede acusarse que la resolución apelada adolezca de vicios que causen la nulidad.
Con fecha 14 de julio de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 976- 2021-SUNAFIL/ILM.
La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 1235-2021- SUNAFIL/ILM, recibido el 04 de agosto de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma
3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), en adelante Sunafil, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”
Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de Sunafil Artículo 15.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
En esa línea argumentativa, el Reglamento del Tribunal define al recurso de revisión como el recurso administrativo destinado a contradecir las resoluciones emitidas en segunda instancia por la Intendencia de Lima Metropolitana y las Intendencias Regionales de Sunafil, así como por las Direcciones de Inspección del Trabajo u órganos que cumplan esta función en las Direcciones y/o Gerencias Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo, señalando de manera expresa que el recurso de revisión sólo procede por las causales taxativamente establecidas como materias impugnables en el artículo 14 de dicha norma, esto es: i) la inaplicación así como la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral; y, ii) El apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal de Fiscalización Laboral.
Así, el recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones calificadas como muy graves en el RGLIT y sus modificatorias; estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que éste se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE UNIÓN DE CONCRETERAS S.A.
De la revisión de los actuados, se ha identificado que UNIÓN DE CONCRETERAS S.A. presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 976-2021-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, en la cual se confirmó la sanción impuesta de S/. 302,400.00 por la comisión de las infracciones tipificadas como MUY GRAVES, previstas en los numerales 25.5 del artículo 25 y 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día siguiente de la notificación de la citada resolución8.
8 Iniciándose el plazo el 24 de junio de 2021.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por UNIÓN DE CONCRETERAS S.A.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 14 de julio de 2021, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 976-2021-SUNAFIL/ILM, señalando lo siguiente:
- Existe contravención al principio del debido procedimiento y de legalidad ante la existencia de indebido avocamiento por parte de la autoridad inspectiva al momento de observar materias laborales que se encuentran en litigio ante vía judicial.
- Se ha afectado el principio de legalidad por la inobservancia de normas de obligatorio cumplimiento por los órganos inspectivos.
- Dado que se ha analizado la no procedencia de la actuación inspectiva con relación a la supuesta desnaturalización de los contratos de trabajo firmados por los trabajadores, cabe señalar que la medida de requerimiento no sentaría justificación alguna de ser requerida por parte de la administración.
- Existe contravención a los principios de legalidad, debido procedimiento, jerarquía y buena fe procedimental por ratificar la inaplicación del protocolo para la fiscalización de contratos de trabajo sujetos a modalidad.
- Existe contravención del principio de legalidad, impulso de oficio, verdad material y debido procedimiento por falta de agotamiento de actuaciones inspectivas.
- Existe contravención al principio de debido procedimiento (debida motivación) y legalidad al no considerar los medios probatorios ofrecidos, a fin de probar la validez de los contratos modales.
- Existe contravención al principio de seguridad jurídica, por haber ido en contra de un pronunciamiento previo por parte de SUNAFIL en una inspección anterior sobre la misma materia.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre el conflicto con la función jurisdiccional
En vista que la impugnante ha manifestado que la presente controversia se encuentra siendo ventilada, a su vez, en el fuero jurisdiccional, corresponde a esta Sala dilucidar si amerita la suspensión del presente Procedimiento Administrativo Sancionador (en adelante, PAS), de conformidad al ordenamiento administrativo de la materia.
Al respecto, debe indicarse que el artículo 13 del Decreto Supremo N° 017-93-JUS, Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial (en adelante, TUO de la LOPJ) establece que “cuando en un procedimiento administrativo surja una cuestión contenciosa, que requiera de un pronunciamiento previo, sin el cual no puede ser resuelto el asunto que se tramita ante la administración pública, se suspende aquel por la autoridad que conoce del mismo, a fin que el Poder Judicial declare el derecho que defina el litigio (…)”9 (énfasis añadido).
Al respecto, Morón Urbina10 expresa lo siguiente:
“El supuesto de la cuestión judicial previa a la vía administrativa (...) se refiere a aquellos casos en los cuales la autoridad administrativa se convenza que una situación contenciosa surgida en el procedimiento que instruye no permita su resolución, se suspenda hasta que la autoridad judicial declare el derecho. Orientándose a preservar la función administrativa dentro de sus propios límites, sin asumir implicancias jurisdiccionales, es que ha desarrollado la figura contemplada en estas normas y que se conoce en la doctrina como la preadministratividad de la vía judicial o “carácter prejudicial civil ante la Administración”. Se suscita esta figura cuando, anticipadamente a la resolución administrativa sobre alguna materia de su competencia, resulta necesario obtener la decisión en la vía judicial sobre una cuestión litigiosa o contenciosa cuya competencia es natural del órgano jurisdiccional”11 (énfasis añadido).
De la misma manera, es importante analizar las implicancias del presente dispositivo a la luz de lo dispuesto en el artículo 75° del TUO de la LPAG sobre el conflicto con la función jurisdiccional, el cual establece lo siguiente:
“Artículo 75.- Conflicto con la función jurisdiccional 75.1 Cuando, durante la tramitación de un procedimiento, la autoridad administrativa adquiere conocimiento que se está tramitando en sede jurisdiccional una cuestión litigiosa entre dos administrados sobre determinadas relaciones de derecho privado que precisen ser esclarecidas previamente al pronunciamiento administrativo, solicitará al órgano jurisdiccional comunicación sobre las actuaciones realizadas. 75.2 Recibida la comunicación, y sólo si estima que existe estricta identidad de sujetos, hechos y fundamentos, la autoridad competente para la resolución del
9 En igual sentido, tenemos el artículo 4 del TUO de la LOPJ, cuyo texto estipula que “ninguna autoridad, cualquiera sea su rango o denominación, fuera de la organización jerárquica del Poder Judicial, puede avocarse al conocimiento de causas pendientes ante el órgano jurisdiccional”. 10 MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Novena Edición. Lima: Gaceta Jurídica. 2011, p. 313. 11 El subrayado no es del original.
procedimiento podrá determinar su inhibición hasta que el órgano jurisdiccional resuelva el litigio”.
El artículo antes citado desarrolla el supuesto en el cual la autoridad administrativa debe inhibirse de un caso que requiere de un pronunciamiento previo por parte de la autoridad judicial, siendo necesario para ello la concurrencia de los siguientes elementos:
a) Que exista una cuestión contenciosa entre dos administrados tramitada en sede jurisdiccional, y que requiere ser esclarecida de manera previa al pronunciamiento administrativo, b) Que la cuestión contenciosa verse sobre relaciones de derecho privado, y, c) Que exista identidad de sujetos, hechos y fundamentos.
Nótese que lo antes expuesto resulta aplicable a los procedimientos administrativos que se originaron de manera previa a la existencia de uno judicial, tal como lo ha considerado la Corte Suprema de Justicia12:
“Si bien el proceso administrativo se inició antes del proceso judicial; sin embargo, la norma establece que si durante el trámite del proceso administrativo se toma conocimiento que en sede judicial se viene tramitando una cuestión litigiosa que debe ser esclarecida previamente al pronunciamiento administrativo, se debe solicitar al órgano jurisdiccional comunicación sobre las actuaciones realizadas y solo si estima que existe triple identidad (sujetos, hechos y fundamentos), podrá inhibirse hasta que la litis sea resuelta” (énfasis añadido).
El hecho que originó el PAS fue precisamente el incumplimiento al ordenamiento jurídico sociolaboral, relacionado a los contratos sujetos a modalidad respecto a 751 trabajadores de la impugnante, correspondiente al régimen de la actividad privada, régimen del Decreto Legislativo N° 728.
Al respecto, la autoridad inspectora tomó conocimiento de que varios de los trabajadores, materia del presente procedimiento administrativo sancionador, habían interpuesto una demanda por desnaturalización de contrato ante diferentes juzgados especializados de Trabajo13 contra la impugnante.
12 Fundamento séptimo de la Casación Laboral N° 8389-2018 MOQUEGUA. 13 Folio 612 al 765 del expediente sancionador. Expedientes judiciales N° : 13969-2019-0-1801-JR-LA-03, 00694-2019-0- 3001-JR-LA-02, 26563-2019-0-1801-JR-LA-18, 01354-2019-0-3001-JR-LA-02, 01147-2019-0-3001-JR-LA-01, 01146-2019- 0-3001-JR-LA-02, 01145-2019-0-3001-JR-LA-01, 19492-2019-0-1801-JR-LA-03, 21270-2019-0-1801-JR-LA-13, 21028- 2019-0-1801-JR-LA-01, 20940-2019-0-1801-JR-LA-04, 19487-2019-0-1801-JR-LA-06, 20733-2019-0-1801-JR-LA-05, 11172-2019-0-0901-JR-LA-02, 23646-2019-0-1801-JR-LA-09, 18486-2019-0-1801-JR-LA-07, 02244-2019-0-3208-JR-LA-01,
Así, teniendo en cuenta que el incumplimiento de las obligaciones sociolaborales, antes referidas tienen como sustento la desnaturalización de los contratos modales (desnaturalización de los contratos por incremento de actividad, necesidad de mercado y obra determinada), de 751 trabajadores, y que este hecho es materia de los diferentes procesos judiciales en trámite, corresponde evaluar si el presente procedimiento administrativo sancionador acoge los requisitos expuestos en el numeral 6.5 de la presente resolución. 6.10 Sobre el particular, respecto a la existencia de una cuestión contenciosa entre dos administrados tramitada en sede jurisdiccional y que requiera ser esclarecida de manera previa al pronunciamiento administrativo, como se ha señalado en el numeral 6.8 de la presente resolución, existen procesos judiciales vigentes entre varios de los trabajadores materia del presente procedimiento administrativo sancionador, que requieren ser esclarecidos previamente al pronunciamiento administrativo. Toda vez que, el objeto contencioso que se trata en sede judicial es sobre la desnaturalización de los contratos modales que, a su vez, coincide con el objeto del presente procedimiento administrativo sancionador.
Respecto a la identidad de sujetos, hecho y fundamentos, tanto en el proceso judicial como en el procedimiento administrativo sancionador, se trata de dilucidar la afectación de los derechos laborales a favor de los trabajadores por parte de la impugnante, de acuerdo al bien jurídico protegido, el derecho a ser considerados como trabajadores a plazo indeterminado conforme a lo previsto en el Decreto Legislativo N° 728.
En ese sentido, de acuerdo a las razones expuestas en los números 6.10 y 6.11 de la presente resolución, se cumplieron los requisitos determinados en el artículo 75.2 del TUO del LPAG, donde existe una triple identidad de sujetos, hechos y fundamentos, por lo que es indispensable conocer la decisión de la magistratura para poder culminar el proceso sancionador.
Por lo tanto, al comprobarse la existencia de similitud de sujetos, hechos y fundamentos entre ambas vías, se dispone la suspensión del PAS hasta que los procesos judiciales tengan sentencia con carácter de cosa juzgada.
19484-2019-0-1801-JR-LA-12, 24903-2019-0-1801-JR-LA-09, 19490-2019-0-1801-JR-LA-04, 05681-2020-0-1801-JR-LA-10, 05042-2020-0-1801-JR-LA-16, 20304-2019-0-1801-JR-LA-01, 05951-2020-0-1801-JR-LA-09, 23352-2019-0-1801-JR-LA-15, 01024-2019-0-3001-JR-LA-02, 05037-2020-0-1801-JR-LA-85, 05085-2020-0-1801-JR-LA-10, 08297-2020-0-1801-JR-LA-11, 01577-2019-0-3001-JR-LA-02, 01209-2019-0-3001-JR-LA-01, 00497-2020-0-3002-JR-LA-01, 00111-2020-0-0701-JR-LA-03, 00787-2020-0-1801-JR-LA-10, 04978-2020-0-1801-JR-LA-11, 00163-2020-0-3001-JR-LA-02, 04835-2020-0-1801-JR-LA-10, 03315-2019-0-0701-JR-LA-02, 01579-2019-0-3001-JR-LA-02, 00491-2020-0-3002-JR-LA-01, 00680-2020-0-3002-JR-LA-02, 05748-2020-0-1801-JR-LA-09, 00496-2020-0-3002-JR-LA-02, 00697-2020-0-3002-JR-LA-02, 11281-2019-0-0901-JR-LA-02, 05256-2020-0-1801-JR-LA-11, 00681-2020-0-3002-JR-LA-01, 01580-2019-0-3001-JR-LA-01, 00407-2020-0-3002-JR-LA-01, 05098-2020-0-1801-JR-LA-12, 05953-2020-0-1801-JR-LA-03, 05957-2020-0-1801-JR-LA-84, 00178-2020-0-3002-JR-LA-01, 00989-2020-0-3002-JR-LA-02, 05100-2020-0-1801-JR-LA-13, 00696-2020-0-3002-JR-LA-01, 00408-2020-0-3002-JR-LA-02, 05104-2020-0-1801-JR-LA-18, 05801-2020-0-1801-JR-LA-10, 01139-2019-0-3001-JR-LA-02, 00494-2020-0-3002-JR-LA-02, 01690-2019-0-3001-JR-LA-01, 00406-2020-0-3002-JR-LA-02, 04166-2020-0-1801-JR-LA-09, 05313-2020-0-1801-JR-LA-11, 01070-2020-0-1801-JR-LA-12, 23358-2019-0-1801-JR-LA-03, 26105-2019-0-1801-JR-LA-13, 01444-2019-0-3001-JR-LA-02, 00707-2020-0-0701-JR-LA-05, 00495-2020-0-3002-JR-LA-01, 00409-2020-0-3002-JR-LA-01, 01065-2019-0-3001-JR-LA-02, 22121-2019-0-1801-JR-LA-05.
Por consiguiente, corresponde amparar en este extremo el recurso de revisión, careciendo de objeto evaluar la procedencia de los demás argumentos del mismo.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas y de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;
SE RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar por mayoría FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por UNIÓN DE CONCRETERAS S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 976-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 21 de junio de 2021, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 2786-2019- SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución. SEGUNDO.- SUSPENDER el presente procedimiento administrativo sancionador, hasta que las sentencias que resuelvan los expedientes judiciales en trámite, tengan la calidad de cosa juzgada, de acuerdo a lo señalado en el fundamento 6.13 de la presente resolución. Por lo tanto, quedan suspendidos los efectos de la Resolución de Intendencia N° 976-2021-SUNAFIL/ILM, hasta que este Colegiado tome conocimiento que dicha situación ha ocurrido en todos los expedientes judiciales y emita pronunciamiento sobre el recurso de revisión interpuesto. TERCERO.- Notificar la presente resolución a UNIÓN DE CONCRETERAS S.A. y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
CUARTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
Documento firmado digitalmente
Documento firmado digitalmente Desirée Bianca Orsini Wisotzki Luz Imelda Pacheco Zerga
Presidente
VOTO EN DISCORDIA DEL VOCAL LUIS GABRIEL PAREDES MORALES
Con el debido respeto por la opinión de mis colegas vocales, discrepo jurídicamente de la posición mayoritaria con la cual se ha resuelto el recurso de revisión interpuesto por la impugnante respecto a (i) el extremo referido a la institución de la caducidad administrativa; y, (ii) la aplicación del artículo 75° del Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General (TUO de la LPAG).
Considero que, con el mayor aprecio, la mayoría del Tribunal no ha convenido en la necesidad de analizar jurídicamente ni la institución de la caducidad administrativa o la aplicación del artículo 75° del TUO de la LPAG en el marco de las normas propias del derecho administrativo. Esta situación previa al análisis de fondo del expediente supone -a mi parecer- no solo la vulneración de normas legales expresas sino, además, sienta un precedente que definitivamente genera espacios de arbitrariedad en la actuación de las instancias del Sistema de Inspección del Trabajo.
Sintetizo el sustento de mi posición en las siguientes consideraciones:
Del Análisis Sobre La Existencia De Causales De Improcedencia Del Recurso De Revisión Establecidos Por El Reglamento Del Tribunal
El artículo 16° del Reglamento del Tribunal establece una enumeración taxativa respecto de las causales por la cual se declarará la improcedencia del recurso de revisión, a saber:
Artículo 16.- Improcedencia del recurso de revisión
El recurso de revisión será declarado improcedente cuando: a) El Tribunal carezca de competencia para resolverlo por tratarse de una materia distinta a las previstas en el artículo 14. b) Sea interpuesto fuera del plazo previsto en el artículo 13. c) El impugnante se encuentre incapacitado legalmente para ejercer actos civiles y/o no acredite derecho o interés legítimo afectado. d) El acto impugnado sea un acto preparatorio o un acto confirmatorio de otro ya consentido.
Una vez apreciadas las causales de improcedencia establecidas normativamente, y analizado el Expediente elevado por la Intendencia, se evidencia que las situaciones jurídicas presentadas no se condicen con causal alguna de las contenidas en el precitado artículo 16°.
Por tal razón, habiendo superado el análisis de admisibilidad y de procedencia establecidos normativamente, resulta necesario revisar los demás elementos de Expediente relacionados con la tramitación del presente recurso.
Por lo anterior, corresponde a este Tribunal analizar el cumplimiento de los presupuestos procedimentales indispensables para el establecimiento de una relación jurídico procedimental válida, previa a que esta instancia de revisión proceda, de ser el caso, con el análisis del mérito de las alegaciones de fondo realizadas por la impugnante.
Conforme a ello, es indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento de la normativa en materia sociolaboral -tanto adjetiva como sustantiva- así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos de las autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo.
En tal sentido, como etapa previa a la emisión de un pronunciamiento sobre el fondo del procedimiento materia de análisis, en el presente caso resulta relevante analizar la existencia de los elementos jurídicos necesarios para mantener una relación jurídico procedimental; es decir, si el procedimiento administrativo mantiene las condiciones predispuestas por las normas tanto sustantivas como adjetivas para su continuación.
Respecto A La Caducidad Del Procedimiento Y La Aplicación Del Principio Del Debido Procedimiento En El Ejercicio De La Potestad Sancionadora
SOBRE LA REGULACIÓN DE LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO PERUANO
Es importante recordar que el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración Pública se encuentra sujeta a determinadas condiciones, incluyendo plazos, requisitos y caracteres.
En el caso del presente procedimiento administrativo sancionador, el marco normativo adjetivo correspondiente a su tramitación se encuentra conformado por la LGIT, RLGIT, el Reglamento del Tribunal y, supletoriamente, el TUO de la LPAG.
Según se aprecia, la regulación establecida por la LGIT, RLGIT y el Reglamento del Tribunal señalan una serie de elementos necesarios para el ejercicio de la potestad sancionadora. No obstante, con relación a la institución de la caducidad administrativa, existe una referencia respecto a la eventual suspensión en un supuesto concreto: el inicio de la Audiencia de Conciliación Administrativa.
Consecuentemente, la regulación establecida para el procedimiento administrativo sancionador, en general, y la caducidad, en particular, se encuentran reguladas - supletoriamente- por el TUO de la LPAG, considerando especialmente el Capítulo III de su Título IV.
A este saber, el ejercicio de la potestad sancionadora -incluyendo aquella ejercida por todas las autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo- se encuentra sujeta a los límites y la regulación contenida en las normas adjetivas del sistema, dentro de las cuales se encuentra -por aplicación supletoria- el TUO de la LPAG.
Conforme a lo anterior, la regulación establecida en el TUO de la LPAG respecto de la institución de la caducidad contiene parámetros indispensables para el ejercicio de la potestad sancionadora; es decir, impone determinadas cargas a la Administración dado que
la potestad sancionadora resulta en un régimen restrictivo de derechos de los administrados.
Con relación a las normas que establecen restricciones, el Tribunal Constitucional se ha pronunciado en reiterada jurisprudencia en el sentido de establecer la interpretación restrictiva y no analógica de tales normas. Por ejemplo, en la Sentencia recaída en el Expediente N° 02235-2004-AA, ha señalado:
8. El Tribunal Constitucional, en diversas oportunidades, ha sostenido, sobre la base del principio general de libertad, que el ser humano, en principio, es libre para realizar todo aquello que no esté prohibido en virtud de una ley, ni obligado de hacer aquello que la ley no manda. En ese sentido, si bien las limitaciones a los derechos fundamentales sólo pueden establecerse respetando el principio de legalidad, la interpretación de una limitación legamente impuesta, deberá, además, realizarse en términos necesariamente restrictivos, encontrándose vedada la interpretación analógica, in malam partem, de las normas que restrinjan derechos. (Énfasis agregado)
Asimismo, el mismo Tribunal Constitucional ha señalado en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00015-2013-AI que:
23. Ahora bien, en tanto el ser humano es libre para realizar todo aquello que no esté prohibido por una norma jurídica imperativa, las disposiciones que restringen derechos, al igual que aquellas que reconocen y consagran deberes constitucionales, no pueden aplicarse por analogía y están sujetas a una interpretación restrictiva (…)
Complementariamente a ello, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse respecto de las competencias de los actos estatales de raigambre constitucional, identificando como una de las notas condicionantes de la competencia del acto estatal a la taxatividad, a saber:
De las notas condicionantes de la competencia del acto estatal La competencia para realizar actos estatales tiene como notas condicionantes las cuatro siguientes: la indelegabilidad, la taxatividad, la razonabilidad y la proporcionalidad. Al respecto, veamos lo siguiente:
b) La taxatividad El ejercicio de la competencia constitucional está limitado o reducido a lo expresamente conferido. Esta competencia no puede ser ampliada o extendida en modo alguno. Más aún, las facultades conferidas a las autoridades de los órganos u organismos estatales son objeto de interpretación restrictiva. En el ámbito del derecho constitucional opera el apotegma jurídico que dice que “sólo le está permitido al Estado aquello que expresamente le ha sido conferido”, ello a diferencia de lo dispuesto para la ciudadanía, la que se rige por el principio de que “aquello que no está prohibido, está permitido”. (énfasis agregado)
Si bien la citada Sentencia se relaciona con facultades otorgadas por las normas constitucionales y del bloque de constitucionalidad, puede aplicarse mutatis mutandis a las normas en materia del procedimiento administrativo.
Debe considerarse, en esta línea que una vulneración a la interpretación restringida de las normas que asignan competencias podría derivar en una vulneración del debido procedimiento y, consecuentemente, la nulidad del o los actos administrativos vinculados.
Por tanto, las autoridades administrativas del Sistema de Inspección del Trabajo deberán ejercer la potestad sancionadora otorgada por las normas sobre la materia respetando las garantías propias del debido procedimiento, emitiendo actos que se encuadren estrictamente en sus facultades sin interpretación extensiva o analógica.
SOBRE LA REGULACIÓN DE LA CADUCIDAD Y EL EJERCICIO DE LA POTESTAD SANCIONADORA EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
El ejercicio de la potestad sancionadora, en lo que se refiere a la regulación de la caducidad conforme al TUO de la LPAG implica que todas las autoridades administrativas del Sistema de Inspección del Trabajo se encuentran obligadas a cumplir con las condiciones establecidas en el artículo 259° de TUO de la LPAG:
“Artículo 259. Caducidad administrativa del procedimiento sancionador 1. El plazo para resolver los procedimientos sancionadores iniciados de oficio es de nueve {9} meses contado desde la fecha de notificación de la imputación de cargos. Este plazo puede ser ampliado de manera excepcional, como máximo por tres (3) meses, debiendo el órgano competente emitir una resolución debidamente sustentada, justificando la ampliación del plazo, previo a su vencimiento. La caducidad administrativa no aplica al procedimiento recursivo. Cuando conforme a ley las entidades cuenten con un plazo mayor para resolver la caducidad operará al vencimiento de este. 2. Transcurrido el plazo máximo para resolver, sin que se notifique la resolución respectiva, se entiende automáticamente caducado administrativamente el procedimiento y se procederá a su archivo. 3. La caducidad administrativa es declarada de oficio por el órgano competente. El administrado se encuentra facultado para solicitar la caducidad administrativa del procedimiento en caso el órgano competente no la haya declarado de oficio. 4. En el supuesto que la infracción no hubiera prescrito, el órgano competente evaluará el inicio de un nuevo procedimiento sancionador. El procedimiento caducado administrativamente no interrumpe la prescripción. 5. La declaración de la caducidad administrativa no deja sin efecto las actuaciones de fiscalización, así como los medios probatorios que no puedan o no resulte necesario ser actuados nuevamente. Asimismo, las medidas preventivas, correctivas y cautelares dictadas se mantienen vigentes durante el plazo de tres (3)
meses adicionales en tanto se disponga el inicio del nuevo procedimiento sancionador, luego de lo cual caducan, pudiéndose disponer nuevas medidas de la misma naturaleza en caso se inicie el procedimiento sancionador” (énfasis agregado)
Asimismo, se ha establecido en la Décima Disposición Complementaria Transitoria del TUO de la LPAG lo siguiente:
“Disposiciones complementarias transitorias (…) Décima. - Para la aplicación de la caducidad prevista en el artículo 259 del presente Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, se establece un plazo de un (1) año, contado desde la vigencia del Decreto Legislativo Nº 1272, para aquellos procedimientos sancionadores que a la fecha se encuentran en trámite. (Texto según la sección de las Disposiciones Complementarias Transitorias del Decreto Legislativo Nº 1272)”
Teniendo en cuenta lo señalado en el parágrafo precedente, se debe indicar que el Decreto Legislativo Nº 1272, fue publicado en el Diario Oficial El Peruano el 21 de diciembre de 2016, y entró en vigencia el día siguiente de dicha publicación, esto es, el 22 de diciembre de 2016. Por lo tanto, todos los procedimientos sancionadores que, a la fecha de entrada en vigencia de dicho Decreto Legislativo, se encontraban en trámite contaban con un plazo especial para resolver que vencía el 22 de diciembre de 2017. Consecuentemente, supuesto antedicho no resulta aplicable al presente Expediente.
Siendo ello así, cabe mencionar que el artículo 259° del TUO de la LPAG, establece que la caducidad administrativa es declarada de oficio por el órgano competente. El administrado se encuentra facultado para solicitar la caducidad administrativa del procedimiento en caso el órgano competente no la haya declarado de oficio.
Conforme se aprecia, las condiciones que deberán cumplir las autoridades administrativas del Sistema de Inspección del Trabajo en ejercicio de la potestad sancionadora, con relación a la eventual caducidad del procedimiento, son las siguientes:
1. El plazo para resolver el procedimiento sancionador es de 9 meses, computados desde la fecha de notificación de la imputación de cargos. 2. El plazo de 9 meses puede ser ampliado excepcionalmente, antes de su vencimiento, por un máximo de 3 meses, encontrándose debidamente sustentada, justificando la ampliación del plazo. 3. El ejercicio de esta facultad discrecional requiere que el órgano competente emita una resolución. 4. La autoridad administrativa podrá declarar de oficio la caducidad del procedimiento o podrá ser solicitado por el administrado. 5. La declaración de caducidad mantiene subsistente las actuaciones de fiscalización y determinados medios probatorios, bajo ciertas condiciones.
Es importante destacar que, dado el marco normativo y jurisprudencial analizado, el incumplimiento de alguno de los elementos contenidos en el artículo 259° del TUO de la LPAG podría configurar un supuesto de vulneración al debido procedimiento y, por tanto, acarrear una nulidad.
Sobre el particular, para Morón Urbina, la caducidad tiene las siguientes características:
“El plazo de caducidad del procedimiento administrativo sancionador es de nueve (9) meses y es computado desde la fecha de notificación de la imputación de cargos, es decir, con el inicio del procedimiento administrativo sancionador. Como ya se mencionó, este plazo es ininterrumpido y no se admite su suspensión. El cómputo del plazo de caducidad de un procedimiento sancionador comienza en la fecha de iniciación del procedimiento y no en la de su notificación al administrado. Por el contrario, el día final de ese plazo no es de la fecha de la resolución sancionadora, sino el de su notificación al administrado, dado que elementales razones de garantía impiden que se conceda efecto interruptor a una resolución no comunicada aún”.
No obstante, la norma admite la ampliación del plazo de caducidad por tres (3) meses, pero requiere de una resolución debidamente sustentada por parte del órgano competente, detallando las justificaciones de hecho y de derecho que conllevan a la necesidad de ampliar el plazo regular” 14.
Sobre el particular, la caducidad implica someter al procedimiento sancionador a un plazo máximo que, luego de transcurrido sin que se haya expedido resolución final, provoca el archivo del procedimiento. Cabe señalar que, la regulación expresa de dicha figura en el procedimiento administrativo sancionador peruano es relativamente nueva; así, de la exposición de motivos del Decreto Legislativo N° 1272, que incorpora la caducidad administrativa, se advierte que la voluntad del legislador al incorporar la caducidad en el TUO de la LPAG era establecer un plazo razonable a partir del cual se considerará que el procedimiento caducó.
Es oportuno referir que la caducidad es contemplada de diversas formas15: i) Caducidad carga que consiste esencialmente en la previsión de un plazo determinado para ejercer un derecho, como sucede con los plazos que establece la ley para interponer recursos administrativos; ii) Caducidad sanción que consiste en la pérdida de un derecho por el incumplimiento de alguna obligación prevista como requisito para conservar dicho derecho. A diferencia del caso anterior, no se trata de una restricción para ejercer el derecho, sino que se prevé para extinguir un derecho que ya se tiene; y, iii) Caducidad perención que es justamente la que se regula en el procedimiento sancionador peruano.
14 Morón Urbina, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444. Lima: Gaceta Jurídica S.A., Décimo Cuarta Edición, abril de 2019, Tomo 2, pp. 538 – 539. 15 Juan Carlos Morón diferencia entre caducidad de la acción, caducidad carga, caducidad sanción y caducidad perención. Morón, Comentarios a la Ley del Procedimiento…, 527.
En estos casos, el vencimiento del plazo que prevé el ordenamiento jurídico genera el archivo del procedimiento.
Cabe precisar que, el Tribunal Constitucional en el expediente N° 00156-2012-PHC/TC reconoce que en virtud del principio de razonabilidad las partes tienen derecho a ser investigados y juzgados dentro de un plazo razonable, lo cual resulta trasladable al ámbito administrativo. De esta manera, se otorga seguridad y confianza al administrado al disponer a la caducidad como una de las formas de conclusión del procedimiento motivada por el transcurso del tiempo. Asimismo, la eficacia es un principio que fundamenta la regla de caducidad, porque al establecer un lapso en que la administración debe resolver, se garantiza que actúe eficaz y eficientemente.
En el caso en particular, con fecha 24 de setiembre de 2019 se notificó la Imputación de Cargos N° 860-2019-SUNAFIL/ILM/AI2, dando inicio al procedimiento sancionador, el mismo que en primera instancia se emitió la Resolución de Sub Intendencia N° 342-2020- SUNAFIL/ILM/SIRE3, notificada el 09 de setiembre de 2020, esto es, habiendo transcurrido más de nueve (09) meses desde la notificación de la imputación de cargos.
SOBRE LA REGULACIÓN DEL ESTADO DE EMERGENCIA Y LA SUSPENSIÓN DE PLAZOS DE LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
Al respecto, se evidencia que, en consideración al estado de emergencia decretado por el Estado Peruano, en el marco de la pandemia global por el COVID-19, se emitió el Decreto Urgencia N° 029-2020 publicado el 20 de marzo de 2020, el mismo que establecía:
“Declárese la suspensión por treinta (30) días hábiles contados a partir del día siguiente de publicado el presente Decreto de Urgencia, del cómputo de los plazos de inicio y de tramitación de los procedimientos administrativos y procedimientos de cualquier índole, incluso los regulados por leyes y disposiciones especiales, que se encuentren sujetos a plazo, que se tramiten en entidades del Sector Público, y que no estén comprendidos en los alcances de la Segunda Disposición Complementaria Final del Decreto de Urgencia N° 026-2020; incluyendo los que encuentran en trámite a la entrada en vigencia del presente Decreto de Urgencia”. (el énfasis es añadido).
Dicha suspensión resultó de aplicación desde el 21 de marzo al 06 de mayo de 2020. Cabe señalar, que mediante Decreto de Urgencia N° 053-2020 de fecha 05 de mayo de 2020 y Decreto Supremo N° 087-2020-PCM de fecha 20 de mayo de 2020, se amplió los plazos de suspensión, en los mismos términos del Decreto Urgencia N° 029-2020, hasta el 10 de junio de 2020.
Del mismo modo, para en el caso particular de la SUNAFIL, se emitió la Resolución de Superintendencia N° 074-2020-SUNAFIL, que suspendía los plazos desde el 16 de marzo de 2020 al 06 de mayo de 2020, Resolución de Superintendencia N° 080-2020-SUNAFIL, que suspendía los plazos desde el 07 de mayo de 2020 al 27 de mayo de 2020, Resolución de Superintendencia N° 083-2020-SUNAFIL, que suspendía los plazos desde el 28 de mayo de 2020 al 10 de junio de 2020, y Resolución de Superintendencia N° 087-2020-SUNAFIL, que suspendía los plazos desde el 11 de junio de 2020 al 26 de junio de 2020.
En tal sentido, en atención a lo previsto en el Decreto Urgencia N° 029-2020, se verifica que el citado dispositivo legal no comprende o menciona en absoluto la suspensión del plazo de caducidad, pues solo se restringe de manera general, a hacer referencia a los
plazos de inicio y la tramitación de los procedimientos, mas no expresamente a la caducidad.
Sobre el particular es relevante recordar que existen consecuencias jurídicas al trascurso del tiempo, conforme recoge el Tribunal Constitucional en el Fundamento Jurídico 17 de la Sentencia recaída en el Expediente N° 00022-1996-AI, al señalar que:
“17. Señala Fernando Vidal Ramírez en su obra “Prescripción extintiva y caducidad” que “El tiempo y su transcurso es un hecho jurídico natural que en sí mismo o en ocurrencia con otros hechos, genera efectos de transcendental importancia. Para Messineo, el tiempo es hecho jurídico en su transcurrir, o sea, el sucederse en sus diversos momentos, enfatizando que desde el punto de vista jurídico es un hecho de orden natural que se contrapone a los hechos humanos.”
Así también señala en el Fundamento Jurídico 1 de la Sentencia recaída en el Expediente N° 00523-1996-AA, que:
1. Que, el transcurso del tiempo crea y extingue derechos, verbigracia: la institución jurídica de “usucapión” ó adquisición de propiedad por devenir del tiempo, la caducidad, el abandono en el derecho material y procesal etc.
Consecuentemente, la caducidad es una institución que se aplica como consecuencia jurídica al trascurso del tiempo, conllevando la aplicación -a pedido de parte o de oficio- del régimen previsto en el TUO de la LPAG.
Conforme se ha reiterado previamente, la regulación de la caducidad en el marco del procedimiento administrativo se encuentra contenido en la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General y compendiada en el TUO de la LPAG. Lo anterior supone que una modificación al plazo de caducidad requiere re una norma con rango de ley, conforme a la aplicación del principio de legalidad.
En dicho contexto, en aplicación del principio de legalidad16, piedra angular del derecho administrativo, ante la falta de regulación expresa de las normas (decretos de urgencia) antes citadas, se evidencia que la caducidad no se encuentra contemplada como parte de la suspensión de plazos establecida por el Decreto de Urgencia N° 029-2020.
16 TUO de la LPAG, “Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: 1.1. Principio de legalidad. - Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas.”
Admitir lo contrario implicaría vulnerar dicho principio de legalidad. Además, tal razonamiento es coherente con el principio del debido procedimiento17, pues de admitir la suspensión de la caducidad la misma resultaría afectando al administrado, debido a un hecho determinado por la propia autoridad administrativa. Asimismo, se afectaría el debido procedimiento ante una suspensión del plazo de caducidad que no se encuentra formal ni expresamente suspendido.
Cabe señalar, que la caducidad no admite ni suspensión ni interrupción18, siendo un plazo de obligatorio cumplimiento para la administración pública.
La caducidad impacta, además, en la competencia19, como requisito de validez del acto administrativo. Cabe resaltar que la competencia es una facultad por tiempo determinado; esto es, transcurrido dicho plazo el procedimiento debe caducar inexorablemente, salvo suspensión realizada expresamente por norma con rango de ley, en el sentido que la autoridad había perdido competencia para resolver20.
Asimismo, de la regla expresa contenida en el TUO de la LPAG se desprende que en materia administrativa se fija un plazo de caducidad de nueve (09) meses, con la posibilidad excepcional de ser ampliado como máximo por tres (03) meses adicionales, constituyendo requisito para dicha ampliación, la emisión de una resolución debidamente sustentada. Cabe destacar que este es un plazo que opera por defecto, ante la ausencia de una norma especial que prevea un plazo diferente. Así, se desprende que la intención del legislador es que cualquier regla que se establezca en referencia a la caducidad, ya sea modificación del plazo, posible suspensión, entre otros, deben estar expresamente contenidas en la ley.
Como se evidencia, la norma es clara al establecer la aplicación automática de la caducidad teniendo como consecuencia el archivo del procedimiento. Para dicho efecto la misma puede ser declarada de oficio, sin perjuicio que el administrado pueda también pedirla. Lo señalado determina la importancia de la caducidad como una regla de interés público, la misma que, al ser advertida, debe ser declarada de manera obligatoria, no pudiendo el administrado renunciar a la misma. Por tanto, ese carácter de interés público nos permite sostener nuevamente que la caducidad no puede suspenderse ni interrumpirse, salvo por una norma con rango de ley. Así, tampoco los casos de fuerza mayor pueden admitir la suspensión del plazo de caducidad, pues ello implica que dicho riesgo lo asuma el
17 TUO de la LPAG, “Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.2. Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. (…)” 18 Morón, Comentarios a la Ley del Procedimiento…, 528 19 TUO de la LPAG, “Artículo 3.- Requisitos de validez de los actos administrativos Son requisitos de validez de los actos administrativos: 1. Competencia. - Ser emitido por el órgano facultado en razón de la materia, territorio, grado, tiempo o cuantía, a través de la autoridad regularmente nominada al momento del dictado y en caso de órganos colegiados, cumpliendo los requisitos de sesión, quórum y deliberación indispensables para su emisión.” 20 Jaime Orlando Santofimio, Compendio de derecho administrativo. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2017,
administrado, cuando es la administración la que se encuentra en una mejor situación para enfrentar ese riesgo.
Por las consideraciones señaladas, la ausencia de una suspensión expresa de los plazos de caducidad tiene como consecuencia que estos sigan computándose, debiéndose verificar el exceso del plazo nueve (09) meses otorgados por la norma, no existiendo en el expediente documento que acredite la ampliación motivada de dicho plazo. Por tanto, mi voto es porque se declare la caducidad del procedimiento administrativo sancionador y se remitan los actuados a la Intendencia de Lima Metropolitana, con la finalidad de que se evalúe el inicio de un nuevo procedimiento administrativo sancionador, conforme a lo establecido en el numeral 4 del precitado artículo 259 del TUO de la LPAG.
Sin perjuicio de lo anterior, la mayoría del Tribunal ha desestimado este razonamiento y, consecuentemente, procedido con el análisis del expediente en cuestión. Es en este punto que se presenta un segundo momento de inflexión respecto al análisis que realiza el Tribunal, en relación con la aplicación del artículo 75° del TUO de la LPAG.
Consecuentemente, en el supuesto negado que el asunto materia de análisis no se encontrara enmarcado en un expediente sujeto a caducidad, y dada la línea de razonamiento expresada por la mayoría del Tribunal, es indispensable expresar los fundamentos de la discordia contenida en el presente voto, con relación a la forma de aplicación del antedicho artículo.
III. RESPECTO A LA INAPLICACIÓN DEL ARTÍCULO 75 DEL TUO DE LA LPAG POR PARTE DE LAS INSTANCIAS ANTERIORES
Sobre el particular, debe precisarse que la redacción establecida en el numeral 1 del artículo 75 del TUO de la LPAG establece la obligación –en la autoridad competente para la resolución del procedimiento administrativo– de remitir al órgano jurisdiccional una comunicación para conocer sobre las actuaciones realizadas; y recibida la comunicación (numeral 75.2), la autoridad administrativa verificará si existe identidad de sujetos, hechos y fundamentos, a fin de determinar su inhibición.
Asumir una interpretación distinta resultaría en una conducta contraria al numeral 1.8 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, a saber:
Principio de buena fe procedimental.- La autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento, realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. La autoridad administrativa no puede
actuar contra sus propios actos, salvo los supuestos de revisión de oficio contemplados en la presente Ley.
Ninguna regulación del procedimiento administrativo puede interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procedimental. (énfasis agregado)
Conforme se aprecia, la ausencia de análisis respecto de la afectación generada por la inaplicación del numeral 75.1 del artículo 75 del TUO de la LPAG, a pesar de las alegaciones formuladas por la impugnante; así como la actuación de la Administración optando por una de las alternativas sin motivar adecuadamente su decisión, constituye una vulneración al principio de buena fe procedimental dado que la autoridad administrativa ha realizado actuaciones interpretando la regulación contraria al administrado; sin motivar explicando la ponderación o razonabilidad de la medida.
La conducta antedicha supone una vulneración al principio de buena fe procedimental y, consecuentemente, una afectación al derecho de defensa del administrado21, como parte del derecho al debido procedimiento, al no haber sido valorados los argumentos de defensa durante el presente procedimiento administrativo sancionador, y principalmente una vulneración al principio de legalidad, al producirse el apartamiento del TUO de la LPAG pese a la redacción expresa señalada en el numeral 75.1 del artículo 75 del TUO de la LPAG
Conforme a ello, esta contravención de un principio ordenador del procedimiento administrativo contenido en el artículo IV del TUO de la LPAG, incurriéndose y en general a contenidos en el artículo IV del TUO de la LPAG, la nulidad de la misma se encuentra regulada en el artículo 10 de la norma en desarrollo, señalada en el numeral precedente y que a continuación se cita:
“Artículo 10.- Causales de nulidad Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes: 1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias. 2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el artículo 14. 3. Los actos expresos o los que resulten como consecuencia de la aprobación automática o por silencio administrativo positivo, por los que se adquiere facultades, o derechos, cuando son contrarios al ordenamiento jurídico, o cuando no se cumplen con los requisitos, documentación o tramites esenciales para su adquisición.
21 Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.2. Principio del debido procedimiento.- Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo.
4. Los actos administrativos que sean constitutivos de infracción penal, o que se dicten como consecuencia de la misma.”
Por ende, al vulnerarse los principios del procedimiento administrativo antes referidos, contenidos en el Título Preliminar del TUO de la LPAG, se identifican vicios en la emisión de la Resolución de Sub Intendencia e Intendencia, los cuales se encuentran dentro del supuesto de hecho contemplado en el inciso 1 del artículo 10 de la norma en desarrollo, al contravenir los principios de legalidad y derecho de defensa.
Por las consideraciones expuestas y de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR; mi voto es porque se DECLARE la caducidad del procedimiento administrativo sancionador, devolviendo los actuados a la Intendencia, procediendo conforme a ley.
Documento Firmado Digitalmente Luis Gabriel Paredes Morales
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