Unión de Concreteras S.A — Res. 146-2025

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Relaciones Colectivas (Submateria: Convenios Colectivos; Libertad sindical (licencia sindical, cuota sindical, entre otros). Luis Mendoza Legoas DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por incurrir en actos que vulneran el ejercicio de la libertad sindical, afectando a 372 trabajadores; tipificada en el numeral 25.10 del artículo 25 del RLGIT. 1.4. Con fecha 23 de septiembre de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 1044-2022-SUNAFIL/ILM/SISA2, argumentando lo siguiente:

i. Que, solicita la nulidad de la resolución debido a la vulneración del principio de verdad material, en tanto no verifican y comprueban los hechos que sustentan la decisión de desestimar la finalización de las actuaciones instructivas por la existencia de cuestión litigiosa en sede judicial, concluyendo se manera errónea que los hechos de proceso judicial no son los mismos de procedimiento administrativo es decir que no hay identidad. ii. Que, de acuerdo a la Directiva N°001-2020-SUNAFIL/INII, señala que la autoridad inspectiva en concordancia con el artículo 75 del TUO de la LPAG, se debe suspender el procedimiento hasta que se emita una decisión en el proceso judicial. iii. Que, es erróneo concluir que el aumento remunerativo obedece a la Política Salarial de la empresa, se ha dado como una extensión de beneficios colectivos pactados en un laudo arbitral, por cuanto lo que ha tenido lugar es un aumento remunerativo acorde a los lineamientos fijados en la Política salarial obreros lo que ha sido puesto en conocimiento y explicado a la organización sindical de acuerdo a las actas de fecha 5 y 16 de julio que han adjuntado. iv. Que, no es verdad que la extensión de beneficios colectivos deba ser considerada necesariamente una conducta antisindical ya que se sustenta en el principio de igualdad y en el respeto de la libertad sindical negativa. v. Que, en la Resolución N°394-2021-SUNAFIL/TFL- Primera Sala, ha señalado que la extensión del convenio colectivo de un sindicato minoritario es constitucional basada en la libertad de empresa y no perjudica a quien ejerce la libertad sindical negativa; además, en la Corte Supremo en el VIII pleno jurisdiccional supremo de materia laboral y previsional dispone que el empleador puede decidir unilateralmente extender los beneficios del convenio colectivo a los demás trabajadores cuando se refieren solamente a beneficios laborales más favorables al trabajador lo cual ocurrió entonces lo realizado es válido. vi. Que, recién en julio de 2022 se modifica el Reglamento de la Ley de Relaciones Colectivas que en su artículo 28 se indica que el empleador no puede extender de forma unilateral los alcances de la Convención Colectiva los trabajadores no comprendidos en su ámbito de aplicación entonces no es un hecho que pueda ser

discutido que antes de la emisión de este decreto el incremento a quienes no estén afectos era una práctica admitida por el ordenamiento; por lo que, si ahora está prohibido significa que antes si estaba permitido, entonces la resolución apelada no corresponde con la realidad de los hechos ni con el ordenamiento jurídico por la que se debe revocar ella. 1.5. Mediante Resolución de Intendencia N° 030-2023-SUNAFIL/ILM de fecha 12 de enero de 20232, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

i. La autoridad judicial no ha ordenado la inhibición de la autoridad administrativa de trabajo que le impide continuar con el presente procedimiento administrativo sancionador, por lo que no correspondía que el inferior en grado deje de pronunciarse por la propuesta de multa contenida en el Acta de Infracción. Asimismo, no se requiere un pronunciamiento previo del órgano jurisdiccional para determinar la responsabilidad de la inspeccionada. ii. El trabajador sindicalizado posee un estatus jurídico distinto al de un trabajador no sindicalizado que no amerita el trato igualitario, más aún si uno de los propósitos de la sindicalización es poder negociar colectivamente y lograr beneficios sociolaborales mayores a los que garantiza la ley o la voluntad unilateral del empleador, lo cual cuenta con respaldo constitucional, por lo que la inspeccionada no debió excluir a los trabajadores sindicalizados del otorgamiento remunerativo. iii. El principio de igualdad tutela a la categoría que recibe el tratamiento no favorable y sobre la cual recae el criterio prohibido de diferenciación, es decir, los trabajadores sindicalizados, y no sobre el grupo de no afiliados a la organización sindical, a los que se les ha favorecido con dicha liberalidad; por ello, lo resuelto por la Autoridad de primera instancia sobre este punto es correcto toda vez que toma como sujetos tutelados a los trabajadores sindicalizados por ser ellos ante quienes existe un trato no favorable a su empleador, al no otorgándose el incremento remunerativo dado únicamente a los trabajadores no sindicalizados. iv. Corresponde indicar que lo resuelto por el Tribunal de Fiscalización Laboral, es importante advertir que dicho criterio interpretativo emitido por el Tribunal no constituye precedente de observancia obligatoria conforme a lo dispuesto en los artículos 22 y 23 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral; por lo que, lo alegado en este extremo del recurso de apelación carece de sustento factico y jurídico. v. La infracción se encuentra relacionada a la extensión de beneficios del laudo arbitral a trabajadores que no se encontraban sindicalizados que, si bien podrían promover la desafiliación, atentaron contra la libertad sindical. En adición a ello, el señalar que no se encontraba la normativa modificada no es óbice para dejar de multar, máxime si la conducta realizada si se encontraba tipificada; y, en atención a lo antes expuesto, la

2 Notificada a la impugnante el 16 de enero de 2023.

conducta cometida por la inspeccionada se encuadra en el numeral 25.10 del artículo 25 del RLGIT; por lo que no se encuentra proscrita por el Principio de Tipicidad establecido en el numeral 4 del artículo 248 del TUO de la LPAG.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4 “Ley N° 29981, Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)”. 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6 “Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. 7 “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno.

Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

Del Recurso De Revisión

Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.” 8 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal.

para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE UNION DE CONCRETERAS S.A.

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 03 de febrero de 2023, la impugnante presenta recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 030-2023-SUNAFIL/ILM, señalando los siguientes alegatos:

i. Alegan que la Resolución de Intendencia adolece de motivación suficiente y tiene una motivación aparente, que el Tribunal Constitucional y la doctrina consideran lesivos del contenido esencial del derecho constitucional a la debida motivación; siendo que la Intendencia de Lima Metropolitana no ha comprobado la afectación al derecho a la libertad sindical de los trabajadores afiliados al sindicato. ii. Sostienen que pusieron en manifiesto que no existió un impacto negativo que conllevaría a que los trabajadores no se sindicalicen; siendo que, a mayo de 2021 se tenían 374 afiliados al sindicato y desde ese momento hasta el cierre de agosto de 2022, se han afiliado al sindicato 41 trabajadores más, un incremento de afiliación del 11%. iii. Refieren que se debe declarar nula la Resolución de Intendencia, siendo que ha incurrido en motivación aparente cuando se pronuncia sobre los elementos de la triple identidad regulada en el artículo 75 del TUO de la LPAG. iv. Manifiestan que la razón de ser de la regla contenida en el artículo 75 del TUO de la LPAG consiste en que, con la aplicación de sus consecuencias jurídicas, se evita la emisión de dos pronunciamientos contradictorios y/o discordantes lo que afectaría sin duda derechos y principios como el de seguridad jurídica, en tanto el ciudadano no tendría certeza del sentido de la decisión jurisdiccional al poder ser esta modificada por otro proceso o procedimiento que pueda estar siendo tramitado de manera paralela. En este sentido, señalan que el procedimiento sancionador debe suspenderse por estar pendiente un pronunciamiento definitivo en el proceso judicial iniciado en el Expediente N° 13261-2021-0-1801-JR-LA-84 20555195444 soft

v. Precisan que la Política Salarial de UNICON no hace más que reconocer un hecho incuestionable, que los sindicalizados cuentan con la negociación colectiva para mejorar su remuneración, mientras que los no sindicalizados carecen de dicha posibilidad; siendo que ello de ninguna manera implica que UNICON haya otorgado unilateralmente beneficios de manera arbitraria y discriminatoria, como equivocadamente sostiene la Intendencia de Lima Metropolitana; ´por lo cual existe una afectación al artículo 42 del TUO de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo, aprobado por D.S. N°010-2003-TR. vi. Refieren que considerar que la extensión de beneficios colectivos es antisindical o una conducta arbitraria carente de razonabilidad y mucho menos discriminatoria; siendo que varios pronunciamientos judiciales y administrativos sobre la materia, máxime si la extensión de beneficios sindicales se ampara en la protección de la libertad sindical negativa y la plena vigencia del principio – derecho de la igualdad.

Análisis Del Recurso De Revisión

Sobre el derecho al debido procedimiento administrativo sancionador 6.1. Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:

“Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo” (énfasis añadido)

“2. El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, conforme lo ha manifestado en reiterada y uniforme jurisprudencia, que el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender

adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo -como en el caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal” (énfasis añadido)

“Tal como ya lo tiene expresado este Tribunal en uniforme y reiterada jurisprudencia, el derecho al debido proceso tiene un ámbito de proyección sobre cualquier tipo de proceso o procedimiento, sea éste judicial, administrativo o entre particulares. Así, se ha establecido que el derecho reconocido en el inciso 3) del artículo 139 de la Constitución no sólo tiene un espacio de aplicación en el ámbito "judicial", sino también en el ámbito “administrativo" y, en general, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos lo ha sostenido, puede también extenderse a "cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, (el que) tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal, en los términos del artículo 8 de la Convención Americana". (Caso Tribunal Constitucional del Perú, párrafo 71). De igual modo la Corte Interamericana sostiene –en doctrina que ha hecho suyo este Colegiado en la sentencia correspondiente al Exp. Nº 2050-2002-AA/TC– que "si bien el artículo 8 de la Convención Americana se titula “Garantías Judiciales”, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a efectos de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos"(párrafo 69). (…)” (énfasis añadido)

con el artículo 6 del citado instrumento; en virtud del cual, todo acto administrativo debe estar motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico.

“4. Este Tribunal ha tenido oportunidad de expresar su posición respecto a la motivación de los actos administrativos, expresando que: “[…] El derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican. […] El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional. Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de Derecho. A ello, se debe añadir la estrecha vinculación que existe entre la actividad administrativa y los derechos de las personas. Es indiscutible que la exigencia de motivación suficiente de sus actos es una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa. En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por la Ley N° 27444. Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa es por sí sola contraria a las garantías del debido procedimiento administrativo.” (STC 00091-2005-PA, fundamento 9, párrafos 3, 5 a 8, criterio reiterado en STC 294-2005-PA, STC 5514-2005-PA, entre otras). Adicionalmente se ha determinado en la STC 8495-2006-PA/TC que: “un acto administrativo dictado al amparo de una potestad discrecional legalmente establecida resulta arbitrario cuando sólo expresa la apreciación individual de quien ejerce la competencia administrativa, o cuando el órgano administrativo, al adoptar la decisión, no motiva o expresa las razones que lo han conducido a

adoptar tal decisión. De modo que, motivar una decisión no sólo significa expresar únicamente bajo qué norma legal se expide el acto administrativo, sino, fundamentalmente, exponer en forma sucinta –pero suficiente– las razones de hecho y el sustento jurídico que justifican la decisión tomada” (énfasis añadido).

Sobre el conflicto de competencias por la tramitación del proceso judicial 6.13. El caso sometido a análisis de la Sala refleja una discusión jurídica en donde la administración del trabajo y la jurisdicción han sido activadas para la emisión de resoluciones de distinto fundamento jurídico. La primera, para la determinación de un comportamiento infractor de las normas sociolaborales, lo que da lugar, a su vez, a una competencia sancionadora de la Administración del Trabajo respecto de un sujeto administrado. La segunda, una competencia jurisdiccional para resolver un conflicto

intersubjetivo entre dos partes (iniciada por el Sindicato Nacional de Trabajadores Unión Concreteras contra la impugnante).

9 Constitución Política del Perú de 1993 “Artículo 139°. - Son principios y derechos de la función jurisdiccional: (…) 2. La independencia en el ejercicio de la función jurisdiccional. Ninguna autoridad puede avocarse a causas pendientes ante el órgano jurisdiccional ni interferir en el ejercicio de sus funciones. Tampoco puede dejar sin efecto resoluciones que han pasado en autoridad de cosa juzgada, ni cortar procedimientos en trámite, ni modificar sentencias ni retardar su ejecución. Estas disposiciones no afectan el derecho de gracia ni la facultad de investigación del Congreso, cuyo ejercicio no debe, sin embargo, interferir en el procedimiento jurisdiccional ni surte efecto jurisdiccional alguno”. 10 Ver: https://dle.rae.es/avocar 11 TUO de la LPAG, “Artículo 80.- Avocación de competencia 80.1 Con carácter general, la ley puede considerar casos excepcionales de avocación de conocimiento, por parte de los superiores, en razón de la materia, o de la particular estructura de cada entidad. 80.2 La entidad delegante podrá avocarse al conocimiento y decisión de cualquier asunto concreto que corresponda decidir a otra, en virtud de delegación.” 12 TUO de la LPAG Artículo 74.- Carácter inalienable de la competencia administrativa (…) 74.2 Solo por ley o mediante mandato judicial expreso, en un caso concreto, puede ser exigible a una autoridad no ejercer alguna atribución administrativa de su competencia.

uno y otro ámbito, esto es, entre el jurisdiccional y administrativo, al puede constituir un supuesto de declinación de la competencia administrativa.

13 “Decreto Supremo N° 017-93-JUS, Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial Artículo 4.- Cumplimiento obligatorio de las decisiones judiciales Toda persona y autoridad está obligada a acatar y dar cumplimiento a las decisiones judiciales o de índole administrativa, emanadas de autoridad judicial competente, en sus propios términos, sin poder calificar su contenido o sus fundamentos, restringir sus efectos o interpretar sus alcances, bajo la responsabilidad civil, penal o administrativa que la ley señala. Ninguna autoridad, cualquiera sea su rango o denominación, fuera de la organización jerárquica del Poder Judicial, puede avocarse al conocimiento de causas pendientes ante el órgano jurisdiccional. No se puede dejar sin efecto resoluciones judiciales con autoridad de cosa juzgada, ni modificar su contenido, ni retardar su ejecución, ni cortar procedimientos en trámite, bajo la responsabilidad política, administrativa, civil y penal que la ley determine en cada caso. Esta disposición no afecta el derecho de gracia. (…) Artículo 13.- Suspensión del procedimiento administrativo Cuando en un procedimiento administrativo surja una cuestión contenciosa, que requiera de un pronunciamiento previo, sin el cual no puede ser resuelto el asunto que se tramita ante la administración pública, se suspende aquel por la autoridad que conoce del mismo, a fin que el Poder Judicial declare el derecho que defina el litigio. Si la autoridad administrativa se niega a suspender el procedimiento, los interesados pueden interponer la demanda pertinente ante el Poder Judicial. Si la conducta de la autoridad

administrativa provoca conflicto, éste se resuelve aplicando las reglas procesales de determinación de competencia, en cada caso.” 14 “Constitución Política del Perú Artículo 139.- Principios de la Administración de Justicia (…) 2. La independencia en el órgano jurisdiccional: Ninguna autoridad puede avocarse a causas pendientes ante el órgano jurisdiccional ni interferir en el ejercicio de sus funciones. Tampoco puede dejar sin efecto resoluciones que han pasado en autoridad de cosa juzgada, ni cortar procedimientos en trámite, ni modificar sentencias ni retardar su ejecución. Estas disposiciones no afectan el derecho de gracia ni la facultad de investigación del Congreso, cuyo ejercicio no debe, sin embargo, interferir en el procedimiento jurisdiccional ni surte efecto jurisdiccional alguno.” 15 “TUO de la LPAG, Artículo 75.- Conflicto con la función jurisdiccional 75.1 Cuando, durante la tramitación de un procedimiento, la autoridad administrativa adquiere conocimiento que se está tramitando en sede jurisdiccional una cuestión litigiosa entre dos administrados sobre determinadas relaciones de derecho privado que precisen ser esclarecidas previamente al pronunciamiento administrativo, solicitará al órgano jurisdiccional comunicación sobre las actuaciones realizadas.”

16 “Ibídem, “(…) 75.2 Recibida la comunicación, y sólo si estima que existe estricta identidad de sujetos, hechos y fundamentos, la autoridad competente para la resolución del procedimiento podrá determinar su inhibición hasta que el órgano jurisdiccional resuelva el litigio”.

ídem. No es un asunto menor, pues ello preserva el adecuado ejercicio del deber de motivación de parte del servidor actuante (inspector, instructor o autoridad del procedimiento sancionador) a fin de valorar la triple identidad a la que dicho principio se refiere.

Figura N°01

“El principio non bis in ídem tiene una doble configuración: por un lado, una versión sustantiva y, por otro, una connotación procesal:

a) Desde el punto de vista material, el enunciado según el cual, “(...) nadie puede ser castigado dos veces por un mismo hecho (...)”, expresa la imposibilidad de que recaigan dos sanciones sobre el mismo sujeto por una misma infracción, puesto que tal proceder constituiría un exceso del poder sancionador, contrario a las garantías propias del Estado de Derecho. Su aplicación, pues, impide que una persona sea

17 El inciso 11 del artículo 248 del TUO de la LPAG señala que “no se podrán imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una sanción administrativa por el mismo hecho en los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento. Dicha prohibición se extiende también a las sanciones administrativas, salvo la concurrencia del supuesto de continuación de infracciones a que se refiere el inciso 7.” 18 Estos componentes son reiterados, entre otras, por la Sentencia del Tribunal Constitucional del 6 de marzo de 2018 recaída en el expediente 68849-2015-PA/TC, Fj.12.

sancionada o castigada dos (o más veces) por una misma infracción cuando exista identidad de sujeto, hecho y fundamento.

b) En su vertiente procesal, tal principio significa que “(...) Nadie pueda ser juzgado dos veces por los mismos hechos(...)”, es decir, que un mismo hecho no pueda ser objeto de dos procesos distintos o, si se quiere, que se inicien dos procesos con el mismo objeto. Con ello se impide, por un lado, la dualidad de procedimientos (por ejemplo, uno de orden administrativo y otro de orden penal) y, por otro, el inicio de un nuevo proceso en cada uno de esos órdenes jurídicos (dos procesos administrativos con el mismo objeto, por ejemplo)”.

“(…) en el presente caso, al estar ambos procesos en trámite -recurso de revisión en el procedimiento administrativo sancionador y en casación -en el proceso judicial-, el supuesto de ne bis in idem aún no se concreta, lo cual significa que la situación podría resolverse internamente en cada vía, sin necesidad de recurrir al proceso de amparo, ya que uno de los procesos aún podría ser anulado revocado por la instancia superior correspondiente, toda vez que la demandante en su

19 Mediante MEMORÁNDUM N°740-2023-SUNAFIL-PP de fecha 27 de septiembre de 2023, la Procuraduría Pública de SUNAFIL, informa al Tribunal de Fiscalización Laboral que la impugnante ha iniciado un proceso de amparo contra la SUNAFIL.

recurso de revisión ha postulado como pretensión la nulidad y conclusión del procedimiento administrativo sancionador. Siendo ello así, no se evidencia vulneración alguna a los derechos invocados por la demandante, motivo por el cual, la demanda debe ser desestimada”. (énfasis añadido)

20 https://www.pj.gob.pe/wps/wcm/connect/ffd9f5004075ba4fb70ff799ab657107/acuerdo_plenario_01- 2007_ESV_22.pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=ffd9f5004075ba4fb70ff799ab657107 21 Morón Urbina, J. (2019). Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo General. Tomo II., 14va edición, Lima: Gaceta Jurídica S.A., p. 467

Sobre la afectación a la libertad sindical consistente en hacer extensivos los beneficios económicos pactados mediante Convenio Colectivo a los trabajadores no sindicalizados 6.34. La igualdad salarial esgrimida por el impugnante, constituye un derecho que se desprende del artículo 2 inciso 21 y del artículo 26 inciso 12 de la Constitución Política del Perú, además del artículo 23 inciso 2 de la Declaración Universal de Derechos Humanos y el artículo 7 literal a) numeral i) del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales por vía de interpretación habilitada por la Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Constitución10.

22 “LGIT, Artículo 16.- Actas de Infracción Las Actas de Infracción por vulneración del ordenamiento jurídico sociolaboral, así como las actas de infracción por obstrucción a la labor inspectiva, se extenderán en modelo oficial y con los requisitos que se determinen en las normas reguladoras del procedimiento sancionador. Los hechos constatados por los inspectores actuantes que se formalicen en las actas de infracción observando los requisitos que se establezcan, se presumen ciertos sin perjuicio de las pruebas que en defensa de sus respectivos derechos e intereses puedan aportar los interesados. El mismo valor y fuerza probatoria tendrán los hechos comprobados por la Inspección del Trabajo que se reflejen en los informes, así como en los documentos en que se formalicen las medidas inspectivas que se adopten.” 23 Ibídem, “Artículo 47.- Carácter de las Actas de Infracción Los hechos constatados por los servidores de la Inspección del Trabajo que se formalicen en las Actas de Infracción observando los requisitos establecidos, merecen fe, sin perjuicio de las pruebas que puedan aportar los sujetos responsables, en defensa de sus respectivos derechos e intereses.”

"6. La aplicación, pues, del principio de igualdad no excluye el tratamiento desigual por ello no se vulnera dicho principio cuando se establece una diferencia de trato, siempre que se realice sobre bases objetivas y razonables.

7. Estas precisiones deben complementarse con el adecuado discernimiento entre dos categorías jurídico-constitucionales, a saber, diferenciación y discriminación. En principio; debe precisarse que la diferenciación esta constitucionalmente admitida, atendiendo a que no todo trato desigual es discriminatorio; es decir, se estará frente a una diferenciación cuando el trato desigual se funde en causas objetivas y razonables. Por el contrario, cuando esa desigualdad de trato no sea razonable ni proporcional, se está frente a una discriminación y, por tanto, frente a una desigualdad de trato constitucionalmente intolerable".

“27. Esta facultad se manifiesta en dos planos: el intuito persona y el plural. La libertad sindical intuito persona plantea dos aspectos: - Aspecto positivo: Comprende el derecho de un trabajador a constituir organizaciones sindicales y a afiliarse a los sindicatos ya constituidos. Dentro de ese contexto se plantea el ejercicio de la actividad sindical. - Aspecto negativo: Comprende el derecho de un trabajador a no afiliarse o a desafiliarse de una organización sindical. La libertad sindical plural plantea tres aspectos: - Ante el Estado: Comprende la autonomía sindical, la personalidad jurídica y la diversidad sindical. - Ante los empleadores:

24 Expediente N° 048-2004 PI/TC fundamento 62

Comprende el fuero sindical y la proscripción de prácticas desleales. - Ante las otras organizaciones sindicales: Comprende la diversidad sindical, la proscripción de las cláusulas sindicales, etc.”

25 LPAG, numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar que, “los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo, comprendiéndose entre estos el derecho a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten”.

Figura N°02

Figura N°03

Figura N°04

sindicalizados, incurriendo en la infracción tipificada en el numeral 25.10 del artículo 25 del RLGIT.

Información Adicional

N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y clasificación Relaciones Laborales Incurrir en actos que vulneran el ejercicio de la libertad sindical, afectando a 372 trabajadores Numeral 25.10 del artículo 25 del RLGIT MUY GRAVE

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;

SE RESUELVE: PRIMERO. – Declarar, por mayoría, INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por UNION DE CONCRETERAS S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 030-2023-SUNAFIL/ILM, de fecha 12 de enero de 2023, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento

administrativo sancionador recaído en el expediente N° 1830-2021-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestas en la presente resolución.

SEGUNDO. – CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 030-2023-SUNAFIL/ILM, en todos sus extremos. TERCERO. – Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.

CUARTO. - Notificar la presente resolución a UNION DE CONCRETERAS S.A. y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA

VOTO EN DISCORDIA DE LA VOCAL DESIRÉE BIANCA ORSINI WISOTZKI

Con el debido respeto por la opinión de mis colegas vocales, discrepo de la posición mayoritaria con la que se ha resuelto el recurso de revisión interpuesto por la impugnante. Fundamento el presente voto en las siguientes consideraciones:

1. La impugnante ha manifestado que se evidencia la existencia de un proceso judicial en el expediente judicial N° 13261-2021-0-1801-JR-LA-84. Por tanto, corresponde dilucidar si amerita la suspensión del presente PAS, de conformidad al ordenamiento administrativo de la materia. Al respecto, debe indicarse que el artículo 13 del Decreto Supremo N° 017- 93-JUS, Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial (en adelante, TUO de la LOPJ) establece que “cuando en un procedimiento administrativo surja una cuestión contenciosa, que requiera de un pronunciamiento previo, sin el cual no puede ser resuelto el asunto que se tramita ante la administración pública, se suspende aquel por la autoridad que conoce del mismo, a fin que el Poder Judicial declare el derecho que defina el litigio (…)”26

2. De esto último, Morón Urbina27 expresa que: “el supuesto de la cuestión judicial previa a la vía administrativa (...) se refiere a aquellos casos en los cuales la autoridad administrativa se convenza que una situación contenciosa surgida en el procedimiento que instruye no permita su resolución, se suspenda hasta que la autoridad judicial declare el derecho. Orientándose a preservar la función administrativa dentro de sus propios límites, sin asumir implicancias jurisdiccionales, es que ha desarrollado la figura contemplada en estas normas y que se conoce en la doctrina como la preadministratividad de la vía judicial o “carácter prejudicial civil ante la Administración”. Se suscita esta figura cuando, anticipadamente a la resolución administrativa sobre alguna materia de su competencia, resulta necesario obtener la decisión en la vía judicial sobre una cuestión litigiosa o contenciosa cuya competencia es natural del órgano jurisdiccional” (énfasis añadido).

3. De la misma manera, es importante analizar las implicancias del presente dispositivo a la luz de lo dispuesto en el artículo 75 del TUO de la LPAG sobre el conflicto con la función jurisdiccional, el cual establece que:

“Artículo 75.- Conflicto con la función jurisdiccional 75.1 Cuando, durante la tramitación de un procedimiento, la autoridad administrativa adquiere conocimiento que se está tramitando en sede

26 En igual sentido, tenemos el artículo 4 del TUO de la LOPJ, cuyo texto estipula que “ninguna autoridad, cualquiera sea su rango o denominación, fuera de la organización jerárquica del Poder Judicial, puede avocarse al conocimiento de causas pendientes ante el órgano jurisdiccional” 27 Morón Urbina, J. (2011), Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. 9na Ed., Lima: Gaceta Jurídica, p. 313

jurisdiccional una cuestión litigiosa entre dos administrados sobre determinadas relaciones de derecho privado que precisen ser esclarecidas previamente al pronunciamiento administrativo, solicitará al órgano jurisdiccional comunicación sobre las actuaciones realizadas. 75.2 Recibida la comunicación, y sólo si estima que existe estricta identidad de sujetos, hechos y fundamentos, la autoridad competente para la resolución del procedimiento podrá determinar su inhibición hasta que el órgano jurisdiccional resuelva el litigio”.

4. En el caso en particular, se evidencia que la impugnante pone en conocimiento que con fecha 24 de setiembre de 2021, el Sindicato Nacional de Trabajadores de Unión Concreteras interpuso una demanda en su contra, con la finalidad de que se indemnice por daños y perjuicios por incumplimiento de normas laborales por haber atentado contra la libertad sindical, conforme se aprecia del Sistema de Consultas de Expedientes Judiciales, reflejado en la siguiente imagen: Figura N° 01

5. Cabe señalar que, conforme lo dispone la Ley N° 27806 - Ley de Transparencia de Acceso a la Información Pública y el Decreto Supremo N° 060-2001-PCM, por el cual se crea “el Portal del Estado Peruano”, éste se constituye una herramienta informática, que facilita el acceso a la información sobre la gestión institucional a partir del cual, la ciudadanía puede tener acceso a una versión sencilla de la información de las entidades públicas, con definiciones en un lenguaje claro e iconografía manejable. Asimismo, el Poder Judicial cuenta con el Sistema Integrado Judicial (en adelante SIJ), que fue implementado a través de la Resolución Administrativa N° 245- 2009-CE-PJ, y la Resolución Administrativa N° 129-2021- CE-PJ, las cuales establecen la obligatoriedad del descargo de los actos procesales de todas las actuaciones judiciales en el SIJ, bajo responsabilidad.

6. De lo que se desprende que tales actuaciones se encuentran contenidas en el Sistema de Consultas de Expedientes Judiciales, al que tiene acceso la ciudadanía, tal como se colige de lo dispuesto en la Resolución Administrativa Nº 00020-2020-P-CSJLI-P, cuando precisa en su numeral 4.2, sobre la atención de consultas sobre el estado de expediente, que es la actividad relacionada a la verificación de sentencias y autos que pongan fin al proceso o

varíen situaciones jurídicas y cualquier otra información descargada por los órganos jurisdiccionales a través del SIJ - Expedientes, que pueden ser visualizados por los usuarios a través del Módulo de Consulta de Expediente Judiciales- CEJ.

7. Así las cosas, como se ha señalado previamente, en el portal del Poder Judicial, específicamente el sistema de consultas de expedientes judiciales, se puede apreciar todas las actuaciones realizadas en el expediente antes señalado, hasta la fecha. En ese entendido, es oportuno señalar que, de la verificación de los actuados, se advierte que la demanda referida fue interpuesta de manera previa a la emisión de la Acta de Infracción, de fecha 27 de octubre de 2021.

8. En dicho contexto, considerando que la acción judicial interpuesta por el Sindicato Nacional de Trabajadores de Unión Concreteras, tiene como materias el incumplimiento de normas laborales por atentar contra la libertad sindical, esto es, por lo cual, de ser el caso, la demanda podría no ser amparada, lo cual implicaría que no existió una vulneración al derecho a la libertad sindical, no existiendo así, la infracción imputada a la impugnante. Siendo esto así, el presente procedimiento administrativo sancionador, requiere necesariamente del pronunciamiento previo de la instancia judicial.

9. Por lo tanto, atendiendo que el proceso judicial se encuentra pendiente de ser resuelto, corresponde suspender el presente procedimiento administrativo sancionador, respecto del pronunciamiento del Tribunal, hasta que la sentencia que resuelve el expediente judicial en trámite tenga carácter de cosa juzgada. Así también, debe poner en conocimiento del órgano jurisdiccional lo dispuesto en la presente resolución y la necesidad de ser informados cuando el proceso judicial culmine. Por consiguiente, carece de objeto evaluar la procedencia de los demás argumentos del recurso de revisión.

Por estos fundamentos, mi voto es porque se declare la SUSPENSIÓN del presente procedimiento administrativo sancionador, respecto del pronunciamiento que debe emitir este Tribunal, hasta que la sentencia que resuelva el expediente judicial en trámite tenga calidad de cosa juzgada. Por lo tanto, deben quedar suspendidos los efectos de la Resolución de la Intendencia N° 030-2023- SUNAFIL/ILM, hasta que la Sala del Tribunal tome conocimiento de la resolución firme dictada en vía judicial, a fin de emitir pronunciamiento sobre el recurso de revisión interpuesto.

20250129LGN HR: 117232-2021