| Resolución N° | 0232-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 051-2020-SUNAFIL/IRE-LIB |
| Procedencia | INTENDENCIA REGIONAL DE LA LIBERTAD |
| Impugnante | Unimaq S.A |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 070-2021- |
| Materia | LABOR INSPECTIVA |
| Región | La Libertad |
| Fecha | 23 de agosto de 2021 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar por mayoría FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por UNIMAQ S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 070-2021-SUNAFIL/IRE-LIB, de fecha 10 de junio de 2021, emitida por la Intendencia Regional de La Libertad dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente N° 051-2020-SUNAFIL/IRE-LIB, por los fundamentos expuestos en la presente resolución. SEGUNDO.- REVOCAR EN PARTE la Resolución de Intendencia N° 070-2021-SUNAFIL/IRE-LIB en el extremo referente a la determinación de la existencia de responsabilidad por el incumplimiento en materia de labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, dejando sin efecto la multa impuesta por dicha infracción.
TERCERO.- Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.
CUARTO.- Notificar la presente resolución a UNIMAQ S.A. y a la Intendencia Regional de La Libertad, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO.- Remitir los actuados a la Intendencia Regional de La Libertad.
SEXTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
Documento Firmado Digitalmente
Documento Firmado Digitalmente Luz Imelda Pacheco Zerga
Desirée Bianca Orsini Wisotzki
VOTO EN DISCORDIA DEL VOCAL LUIS ERWIN MENDOZA LEGOAS
Con el debido respeto por la opinión de mis colegas vocales, discrepo de la posición mayoritaria con la que se ha resuelto el recurso de revisión interpuesto por la impugnante en el extremo por el que se ha considerado que la entrega de la información solicitada por la inspección del trabajo puede ser entregada cuando la investigación ya concluyó y el expediente se encuentra en la etapa de instrucción. Sintetizo el sustento de mi posición en las siguientes consideraciones: 1. El caso sometido a análisis presenta el requerimiento de información fechado el 07 de enero de 2020 y se observa que no se ha procedido con uno de los extremos del mismo: la entrega de los registros de control de asistencia de los periodos 2014 al 2017. Dicho pedido se ajusta a la necesidad de dilucidar la existencia de horas extras a favor de la ex trabajadora
Patricia María Alcántara Quiñones, cuya denuncia motivó el inicio del expediente materia de evaluación.
2. De acuerdo a la normativa sociolaboral, el inspector solici
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 2768-2019-SUNAFIL/IRE-LIB, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación respecto de la impugnante, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 034-2020-SUNAFIL/IRE-LIB (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva.
Mediante Imputación de cargos N° 291-2020-SUNAFIL/IRE-LIB/SIAI-IC del 05 de noviembre de 2020, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal a) del inciso 2 del artículo 52 del Reglamento de
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Remuneraciones (sub materia: Gratificaciones), Jornada, Horario de Trabajo y Descansos Remunerados (sub materia: Horas Extras y Vacaciones), Compensación por Tiempo de Servicios (sub materia: Depósito de CTS) y Registro de Control de Asistencia (sub materia: incluye todas). Bianca FAU 20555195444 soft 19:18:19-0500 PACHECO ZERGA Luz Imelda FAU 20555195 20555195444 soft
la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el numeral 53.2 del artículo 53° del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT), la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 81-2021-SUNAFIL/IRE- LIB/SIAI, a través del cual llega a la conclusión que se ha determinado la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador en su fase sancionadora y procediendo a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 093-2021-SUNAFIL/IR-LL/SIRE de fecha 17 de marzo de 2021, multó, entre otros, a la impugnante por la suma de S/ 9,675.00 por haber incurrido en:
- Una infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con el pedido de información, de fecha 07 de enero de 2021, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT.
Con fecha 13 de abril de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 093-2021-SUNAFIL/IR-LL/SIRE, argumentando lo siguiente:
i. Se ha vulnerado el debido proceso, dado que no se ha considerado los descargos presentados.
ii. No existe una negativa a cumplir con el pedido de información, puesto que se solicitó a la empresa Easy Import & Services Perú E.I.R.L. el registro respectivo.
iii. Se ha vulnerado el principio de la non bis in ídem.
Mediante Resolución de Intendencia N° 070-2021-SUNAFIL/IRE-LIB, de fecha 10 de junio de 20212, la Intendencia Regional de Ica declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, confirmando la Resolución de Sub Intendencia N° 093-2021- SUNAFIL/IR-LL/SIRE, por considerar los siguientes puntos:
i. En primer lugar, se expresa que, a través de los considerandos 27 al 22 del acto que finaliza el presente procedimiento administrativo sancionador (PAS) se pronunció sobre los extremos de sus escritos de descargo, por lo que, no existe vulneración al debido procedimiento.
ii. Respecto a la negativa de cumplir con el pedido de información, se esbozó lo siguiente:
“25. (…) la imputación fue porque el registro de control de asistencia presentado, no contaba con los requisitos formales establecidos en ley, y, por tanto, no se sancionó a la inspeccionada por no contar con dicho registro. 26. Siendo así, y en tanto que, la presentación del registro de control de asistencia en donde se encuentre detallado las horas extras de los trabajadores, para su investigación, siendo necesario, para hondar al
2 Notificada a la inspeccionada el 16 de junio de 2021.
respecto; no obstante, la inspeccionada no cumplió con presentar, pese a que, como ya se ha dicho, la obligación de contar con el registro de control de asistencia, corresponde a la empresa empleadora, no pudiendo deslindar su responsabilidad”3.
iii. Finalmente, respecto al citado principio administrativo, en el numeral 27, se ha indicado lo siguiente:
“(…) no nacen las dos infracciones de un mismo hecho; en tanto que, en la primera, se determinó responsabilidad porque el registro de control de asistencia presentado no reunía los requisitos mínimos legales; y, el segundo, se evalúa la conducta de la inspeccionada, al no querer brindar y colaborar con del inspector de trabajo (…)”.4
Con fecha 07 de julio de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de La Libertad el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 070-2021- SUNAFIL/IRE-LIB.
La Intendencia Regional de La Libertad admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 430-2021- SUNAFIL/IRE-LIB, recibido el 09 de julio de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299815, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
3 Página 5 de la Resolución de Intendencia N° 070-2021-SUNAFIL/IRE-LIB. 4 Página 6 de la Resolución de Intendencia N° 070-2021-SUNAFIL/IRE-LIB. 5 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299816, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo7 (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR8, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR9 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia
6“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)” 7 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 8“Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 15.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 9“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
En esa línea argumentativa, el Reglamento del Tribunal define al recurso de revisión como el recurso administrativo destinado a contradecir las resoluciones emitidas en segunda instancia por la Intendencia de Lima Metropolitana y las Intendencias Regionales de SUNAFIL, así como por las Direcciones de Inspección del Trabajo u órganos que cumplan esta función en las Direcciones y/o Gerencias Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo, señalando de manera expresa que el recurso de revisión sólo procede por las causales taxativamente establecidas como materias impugnables en el artículo 14 de dicha norma, esto es: i) la inaplicación así como la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral; y, ii) El apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal de Fiscalización Laboral.
Así, el recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones calificadas como muy graves en el RGLIT y sus modificatorias; estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que éste se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE UNIMAQ S.A.
De la revisión de los actuados, se ha identificado que UNIMAQ S.A. presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 070-2021-SUNAFIL/IRE-LIB, emitida por la Intendencia Regional de La Libertad, en la cual se confirmó la sanción impuesta de S/ 9,675.00 por la comisión de la infracción tipificada como MUY GRAVE, prevista en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día siguiente de la notificación de la citada resolución10.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por UNIMAQ S.A.
10 Iniciándose el plazo el 17 de junio de 2021.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 07 de julio, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 070-2021-SUNAFIL/IRE-LIB, señalando los siguientes alegatos:
- De la motivación de los actos administrativos y el derecho de defensa
Precisa que las instancias inferiores han realizado una apreciación incorrecta sobre la documentación aportada en el procedimiento de inspección, omitiendo analizarlos al momento de fundamentar su decisión, lo que transgrede su derecho de defensa.
De esta manera, aduce que no existe un análisis lógico-jurídico sobre la determinación de infracciones administrativas, afectando el derecho a la motivación de los actos administrativos.
- De la vulneración del principio de non bis in idem
Manifiesta que, por un lado, se sanciona por no haber presentado el registro de control de asistencia con los requisitos mínimos legales, y, por otro lado, el no colaborar con el inspector de trabajo respecto al no otorgar el registro de control de asistencia, por lo que existe la imposición de dos multas sobre un mismo hecho.
Así, agrega que, ante la existencia de una triple identidad entre las dos (02) infracciones, se ha vulnerado el principio de non bis in ídem, dado que -en puridad- se pretende sancionar por el hecho de no haber entregado el registro de control de asistencia con los requisitos mínimos legales.
Asimismo, arguye que, en el supuesto de haber entregado dicha información, se hubiera dispuesto el archivo del procedimiento de inspección, es decir, sin la existencia de infracciones sociolaborales.
De esta manera, alega que, mediante la infracción en materia de labor inspectiva, el presente procedimiento de inspección se ha tornado en uno que persigue exclusivamente la punición.
- Del principio de razonabilidad
Por otro lado, manifiesta que, pese haberse reconocido la entrega del registro de asistencia, se ha impuesto una multa excesiva.
De esta manera, refiere que el inspector debió solicitar dicha información a Easy Import & Services Perú E.I.R.L., empresa tercera que contaba con dicho registro.
En base de lo expuesto, refiere que no se ha tomado que solicitó la entrega del referido registro a la empresa antes mencionada, en aras de cumplir con lo dispuesto por el inspector, no existiendo negativa en contra las actuaciones inspectiva.
Análisis Del Recurso De Revisión
De la creación de la SUNAFIL y sus competencias
Como se señaló en el punto 2.1 de la presente resolución, mediante Ley N° 29981, promulgada el 15 de enero de 2013, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral11, entendida como la autoridad central y ente rector del Sistema de Inspección del Trabajo.12
Dentro sus funciones, la SUNAFIL supervisa y fiscaliza el cumplimiento del orden jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo13 en el ámbito del régimen laboral privado14 y bajo los alcances de la Ley N° 3113115 a nivel nacional, en su calidad de autoridad central de inspección del trabajo, disponiéndose para este fin la transferencia de los “órganos, unidades orgánicas y cargos del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, referidas a la supervisión y fiscalización del cumplimiento de la normativa sociolaboral”.16
Por ello, el Tribunal de Fiscalización Laboral, en su calidad de última instancia administrativa de la autoridad central de inspección del trabajo, encargada de la supervisión y fiscalización del ordenamiento jurídico sociolaborales, que comprende los derechos laborales,
11 Iniciando funciones el 01 de abril de 2014, según lo dispuesto por el artículo 2 de la Resolución Ministerial N° 037-2014- TR. La transferencia de competencias del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo a la SUNAFIL, se realizó el 31 de marzo de 2014, según lo dispuesto en el artículo 1 de la resolución en mención. 12 Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección Del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Ley N° 29981 Artículo 18. Ente rector La SUNAFIL es la autoridad central del Sistema de Inspección del Trabajo a que se refiere la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo; y como ente rector de ese sistema funcional dicta normas y establece procedimientos para asegurar el cumplimiento de las políticas públicas en materia de su competencia que requieren de la participación de otras entidades del Estado, garantizando el funcionamiento del Sistema con la participación de los gobiernos regionales y de otras entidades del Estado según corresponda. 13 Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección Del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Ley N° 29981 Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias. 14 Considerar los alcances del literal “i” del artículo 4 de la Ley N° 29981, para aquellos trabajadores que presten servicios en entidades públicas sujetas al régimen laboral. 15 Mediante la Primera Disposición Complementaria Final de la Ley N° 31131, Ley que establece disposiciones para erradicar la discriminación en los regímenes laborales del Sector Público, se estableció que la fiscalización de las condiciones contractuales o convencionales, así como las condiciones legales de los trabajadores bajo el régimen del Contrato Administrativo de Servicios (CAS) estaría a cargo de la SUNAFIL. 16 Primera Disposición Complementaria Final de la Ley N° 29981
previsionales, de seguridad y salud en el trabajo y todos los que se derivan de la relación laboral. Por tanto, tiene potestad de conocer -a través del recurso extraordinario de revisión- las resoluciones de segunda instancia, emitidas por autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo dentro de los procedimientos administrativos sancionadores iniciados como consecuencia de las competencias que la Ley N° 29981 le asigna a la SUNAFIL.
En ese orden de ideas, junto con la creación de la SUNAFIL, la Ley N° 29981 modificó a la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, asignándose a éstos la competencia en la inspección respecto de aquellas microempresas17 bajo su ámbito de competencia territorial; posteriormente, mediante Ley N° 30814, Ley de fortalecimiento del Sistema de Inspección del Trabajo, se dispuso que de manera temporal se asignarían éstas competencias y funciones en materia de inspección del trabajo (de los Gobiernos Regionales) por un plazo de ocho (08) años contados a partir de la vigencia de dicha ley18 a la SUNAFIL, disponiéndose que en aquellos ámbitos de gobierno regional en donde se haya implementado una Intendencia Regional de la SUNAFIL, esta transferencia se efectuaría a partir de la vigencia de dicha ley y de manera progresiva; debiéndose implementar Intendencias Regionales en aquellos ámbitos en los cuales éstas no se habían implementado hasta el 31 de diciembre de 2020.
Es Importante señalar que las Intendencias Regionales a las que la Ley N° 30814 hace mención se encuentran descritas en el Reglamento de Organización y Funciones (ROF) de la SUNAFIL19 (y cuya redacción inicial tuvo un desarrollo posterior a través de la modificación del Decreto Supremo N° 009-2013-TR20), teniendo éstas la naturaleza de órganos desconcentrados encargados -entre otras funciones- de desarrollar y ejecutar las actuaciones inspectivas de fiscalización que le fueron otorgadas a la SUNAFIL como autoridad central del Sistema de Inspección del Trabajo, entendido éste como un “…sistema único, polivalente e integrado en dependencia técnica, orgánica y funcional directa de la Autoridad Central de la Inspección del Trabajo”21.
En este extremo, cabe recordar que los órganos desconcentrados son aquellos “que desarrollan funciones sustantivas para prestar bienes o servicios, y se crean para atender necesidades no cubiertas en el territorio”22, actuando en representación de la entidad de la cual forman parte, es decir, que la competencia de la SUNAFIL no se pierde o difumina por esta desconcentración, sino que ésta responde a un criterio organizativo, conservando sus competencias como autoridad central23.
Teniéndose establecidos estos alcances, corresponde analizar lo expuesto por la impugnante en el recurso de revisión materia de autos, a la luz de los expedientes administrativos (inspectivo y sancionador) y lo señalado por la Intendencia de Regional de Ancash en la resolución impugnada.
17 Segunda Disposición Complementaria Modificatoria de la Ley N° 29981, que modificó el literal f) del artículo 48 de la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales 18 A partir del 10 de julio de 2018, en tanto la referida ley fue publicada el 09 de julio de 2018 en el diario oficial El Peruano. 19 Aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR. 20 Decreto Supremo que modifica el Reglamento de Organización y Funciones de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL, publicado el 25 de octubre de 2013. 21 Artículo 18 de la Ley General de Inspección del Trabajo, Ley N° 28806. 22 Decreto Supremo que aprueba los Lineamientos de Organización del Estado, Decreto Supremo N° 054-2018-PCM 23 En ese sentido, el texto original del artículo 37 y el actual artículo 47 del ROF de la SUNAFIL establecen que las Intendencias Regionales dependen jerárquicamente del Despacho del Superintendente de la SUNAFIL.
Acorde con la competencia atribuida a este Tribunal respecto de la revisión de las resoluciones emitidas en segunda instancia por las autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo a nivel nacional que sancionan las infracciones calificadas como muy graves en el RGLIT y sus modificatorias; estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que éste se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descrita.
En el caso de UNIMAQ S.A., las instancias inferiores le han impuesto una multa total de S/ 10,664.00 (Diez mil seiscientos sesenta y cuatro con 00/100 soles), por la comisión de una (01) infracción leve en materia de relaciones laborales, y una (01) infracción muy grave en materia de labor inspectiva, conforme se muestran a continuación:
Tabla Única: Cuadro de infracciones determinadas N ° Conducta Norma Infringida Tipificac ión Calificac ión Número de trabajado res afectados Propuest a de monto de multa Incumplimi ento del Registro de Control de Asistencia. Artículo 1 y 5 del Decreto Supremo N° 004-2006-TR - Dictan disposiciones sobre el registro de control de asistencia y de salida en el régimen laboral de la actividad privada- (en adelante, D.S. N° 004-2006-TR). Numeral 23.7 del artículo del RLGIT Leve S/ 989.00
(0.23 UIT24) Relativa al incumplimi ento del pedido de información del 07 de Artículo 5 y 6 del RLGIT. Numeral 46.3 del artículo del RLGIT Muy grave S/ 9,675.00
(2.25 UIT)
24 UIT 2020: S/ 4,300.00
N ° Conducta Norma Infringida Tipificac ión Calificac ión Número de trabajado res afectados Propuest a de monto de multa enero de 2020. MONTO TOTAL DE LA MULTA (S/): 10,664.00 Elaboración: Tribunal de Fiscalización Laboral (TFL) 6.10 En consecuencia, esta Sala se pronunciará sobre el extremo referido a la infracción calificada como muy grave.
Respecto al incumplimiento al pedido de información 6.11 Dado que se ha cuestionado la presente imputación por no haber cumplido su finalidad atribuida por Ley, vale decir, por no encontrarse acorde al principio de tipicidad, corresponde a esta Sala verificar si los hechos constatados en el expediente de autos constituyen infracción en materia de labor inspectiva.
De conformidad al principio de tipicidad, regulado en el numeral 4 del artículo 248° del TUO de la LPAG25, sólo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía.
En esa medida, es posible afirmar que la observancia del principio en cuestión, constriñe a la Administración Pública a que, desde el inicio de un procedimiento administrativo sancionador, en la construcción de la imputación sea posible comprobar la correcta subsunción de una conducta del administrado con el hecho infractor tipificado como sancionable por el incumplimiento de la normativa sociolaboral.
La primera instancia ha determinado responsabilidad administrativa por infringir el numeral 46.3 del artículo 46° del RLGIT que sanciona “la negativa del sujeto inspeccionado o sus representantes de facilitar a los supervisores inspectores, los inspectores de trabajo o los inspectores auxiliares, la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones” (énfasis añadido).
La norma antes citada califica como conducta reprochable el rechazo, oposición o respuesta negativa del sujeto inspeccionado, a uno o más requerimientos de información necesarios para lograr los fines de la visita inspectiva.
25 TUO de la LPAG Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: (…) 4. Tipicidad.- Solo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley o Decreto Legislativo permita tipificar infracciones por norma reglamentaria.
A través de la tipificación de infracciones no se puede imponer a los administrados el cumplimiento de obligaciones que no estén previstas previamente en una norma legal o reglamentaria, según corresponda. En la configuración de los regímenes sancionadores se evita la tipificación de infracciones con idéntico supuesto de hecho e idéntico fundamento respecto de aquellos delitos o faltas ya establecidos en las leyes penales o respecto de aquellas infracciones ya tipificadas en otras normas administrativas sancionadoras.
Sin embargo, no debe perderse de vista que tales requerimientos pueden resultar lesivas a los administrados, dado los márgenes de discreción con que el Estado inevitablemente actúa, pero también, debido a la presencia de cláusulas generales e indeterminadas como el interés general o el bien común, que deben ser compatibilizados con otras cláusulas o principios igualmente abiertos a la interpretación, como son los derechos fundamentales o la propia dignidad de las personas26.
Por ello, indistintamente del sector, las actuaciones de investigación de las entidades de la Administración, ya sea a través de pedidos de información o exhibición de documentos, deberán ser compatibles al principio de legalidad27.
De esta manera, únicamente estas resultaran válidas si se fundamentan en aquella documentación y/o información que deba contar el administrado al momento del procedimiento de fiscalización, esto es, provenientes de una exigencia legalmente establecida.
Tal característica no puede resultar de otra manera, más aún en el plano sociolaboral, dado que los inspeccionados se encuentran subordinados al deber de colaboración frente las actuaciones inspectivas28, siendo, incluso, sujetos de sanción administrativa por la falta de observancia29.
Por lo expuesto, en opinión de este Tribunal, la legalidad en el fondo del pedido de información representa un elemento constitutivo del tipo infractor, porque sólo cabe perseguir administrativamente la oposición de presentar y/o exhibir aquella documentación que, en virtud de las normas sociolaborales, se encuentren los sujetos inspeccionados obligados en poseer.
26 Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente N° 2192-2004-AI/TC. Fundamento jurídico 17. 27 “TUO de la LPAG Artículo 240.- Facultades de las entidades que realizan actividad de fiscalización (…) 240.2 La Administración Pública en el ejercicio de la actividad de fiscalización está facultada para realizar lo siguiente: 1. Requerir al administrado objeto de la fiscalización, la exhibición o presentación de todo tipo de documentación, expedientes, archivos u otra información necesaria, respetando el principio de legalidad”. 28 RLGIT Artículo 15.- Deberes de colaboración con los inspectores del trabajo 15.1 Durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas sociolaborales, prestarán la colaboración que precisen los inspectores del trabajo para el adecuado ejercicio de las funciones encomendadas, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 9 de la Ley. 29 Como es el caso de la infracción materia de análisis.
Por tanto, corresponde analizar si, en el presente caso, la autoridad inspectiva ha solicitado información calificada como obligatoria para el ordenamiento que nos ocupa, en aras de determinar si el administrado ha incurrido en la infracción tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46° del RLGIT.
Del caso en concreto
De las actuaciones realizadas en el presente expediente, relativas en dilucidar la existencia de horas extras del periodo de servicios de la ex trabajadora Patricia María Alcántara Quiñones30, se evidencia que, el 07 de enero de 2020, el inspector comisionado emitió un pedido de información a la impugnante31, con la finalidad de que esta última cumpla con acreditar, entre otros, lo siguiente:
Figura Única: Fragmento del pedido de información
Como se aprecia, se requirió -bajo apercibimiento de multa- la entrega de los registros de control de asistencia por los periodos comprendidos desde febrero de 2014 a mayo de 2017; no obstante, ello no resulta compatible al deber del empleador de conservar dicho
30 De acuerdo a la denuncia del 21 de noviembre de 2019 (foja 04 del expediente de inspección). 31 Fojas 168 del expediente inspectivo.
instrumento hasta por un máximo de cinco (05) años, el cual se encuentra establecido por nuestro ordenamiento laboral32.
En efecto, al momento que se emitió el presente pedido de información (enero - 2020), únicamente cabía solicitar aquellos registros relacionados al periodo de 2015 y sucesivos, y no -como ocurrió en el presente caso- desde el 2014, a fin de que el requerimiento del inspector comisionado se ajuste al marco de legalidad al que se encuentra vinculado.
Por otro lado, es importante destacar que la empresa puso a disposición del inspector, los registros de asistencia del mes de mayo de 2017 al de agosto de 201933, dentro de la fecha requerida en el procedimiento de inspección34, lo que permitió -en el PAS- la determinación de responsabilidad administrativa por no haberlos elaborado bajo los requisitos mínimos que refiere la Ley (Imputación N° 1 de la Tabla Única de la presente resolución).
Dicho esto, esta Sala advierte que el no cumplimiento del presente pedido frustrara las actuaciones de fiscalización, siendo elemento constitutivo del ilícito que nos ocupa35.
Por esta razón, al no ajustarse a la esencia del tipo infractor que refiere el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, los hechos imputados en el procedimiento administrativo sancionador han vulnerado el principio de tipicidad, en consecuencia, la impugnante no ha cometido la infracción imputada.
Por tanto, corresponde que esta Sala revocar lo resuelto en la resolución impugnada, amparando en estos extremos el recurso de revisión.
En consecuencia, carece de objeto evaluar la procedencia de los demás argumentos del recurso de revisión.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley N° 29981 – Ley que crea la SUNAFIL, el artículo 41 de la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, los artículos 15 y 17 del Decreto Supremo N° 007-2013-TR – Reglamento de Organización
32 D. S. N° 004-2006-TR
Art. 6°. Archivo de los registros
Los empleadores deben conservar los registros de asistencia hasta por cinco (5) años de ser generados. 33 Ver fojas 152 al 166 del expediente de inspección. 34 El 26 de diciembre de 2019 (foja 168 del expediente de inspección). 35 Tal como ha sido expuesto en el fundamento 15 de la Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL del 30 de julio de 2021, establecido como precedente administrativo de observancia obligatoria por este Tribunal.
y Funciones de la SUNAFIL y sus modificatorias, y los artículos 2, 3 y 17 del Decreto Supremo N° 004-2017-TR – Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral,
SE RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar por mayoría FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por UNIMAQ S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 070-2021-SUNAFIL/IRE-LIB, de fecha 10 de junio de 2021, emitida por la Intendencia Regional de La Libertad dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente N° 051-2020-SUNAFIL/IRE-LIB, por los fundamentos expuestos en la presente resolución. SEGUNDO.- REVOCAR EN PARTE la Resolución de Intendencia N° 070-2021-SUNAFIL/IRE-LIB en el extremo referente a la determinación de la existencia de responsabilidad por el incumplimiento en materia de labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, dejando sin efecto la multa impuesta por dicha infracción.
TERCERO.- Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.
CUARTO.- Notificar la presente resolución a UNIMAQ S.A. y a la Intendencia Regional de La Libertad, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO.- Remitir los actuados a la Intendencia Regional de La Libertad.
SEXTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
Documento Firmado Digitalmente
Documento Firmado Digitalmente Luz Imelda Pacheco Zerga
Desirée Bianca Orsini Wisotzki
VOTO EN DISCORDIA DEL VOCAL LUIS ERWIN MENDOZA LEGOAS
Con el debido respeto por la opinión de mis colegas vocales, discrepo de la posición mayoritaria con la que se ha resuelto el recurso de revisión interpuesto por la impugnante en el extremo por el que se ha considerado que la entrega de la información solicitada por la inspección del trabajo puede ser entregada cuando la investigación ya concluyó y el expediente se encuentra en la etapa de instrucción. Sintetizo el sustento de mi posición en las siguientes consideraciones: 1. El caso sometido a análisis presenta el requerimiento de información fechado el 07 de enero de 2020 y se observa que no se ha procedido con uno de los extremos del mismo: la entrega de los registros de control de asistencia de los periodos 2014 al 2017. Dicho pedido se ajusta a la necesidad de dilucidar la existencia de horas extras a favor de la ex trabajadora
Patricia María Alcántara Quiñones, cuya denuncia motivó el inicio del expediente materia de evaluación.
2. De acuerdo a la normativa sociolaboral, el inspector solicitó información que la impugnante no se encontró obligada en preservar (registro de asistencia del periodo 2014); empero, dicho motivo sustantivo no altera la validez del presente pedido, dado que no existe impedimento jurídico respecto a los demás periodos (2015 - 2017).
3. Así, al no haberse proporcionado los registros antes dichos, la impugnante alteró el cauce natural de la función inspectiva, máxime si dicha documentación hubiera permitido determinar el cumplimiento de obligaciones fiscalizables de similar importancia a la antes comentada (observancia de la jornada máxima de trabajo, descansos semanales o feriados, entre otros).
4. Ello supuso desconocer el deber de colaboración (art. 9º de la Ley Nº 28806, Ley General de Inspección del Trabajo), configurando un accionar negligente frente a las actuaciones de la Autoridad de Trabajo (responsabilidad administrativa subjetiva).
5. En un caso como el analizado, entonces, la sanción administrativa es procedente. En todo caso, el comportamiento posterior a la comisión de la infracción del sujeto inspeccionado debe evaluarse desde las normas que pudieran ser invocadas para la reducción de la multa y no desde la subsanación, puesto que la inspección ya había culminado. En ese sentido, debe recordarse que el primer precedente de observancia obligatoria sentado por este Tribunal (a través de la Resolución Nº 001-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala): “(…) los actos o hechos que impiden o dificulten la labor inspectiva y que se consignan en el acta de infracción, constituyen infracciones que no tienen una naturaleza secundaria, adjunta ni dependiente respecto de posibles infracciones ocurridas y detectadas en la visita inspectiva, referentes a aspectos sustantivos objeto de control por la inspección del trabajo”.
Por estos fundamentos, mi voto es porque el recurso de revisión sea declarado INFUNDADO.
Documento Firmado Digitalmente Luis Erwin Mendoza Legoas Presidente
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