Unidad Ejecutora 004 Gerencia Administrativa de Lambayeque — Res. 634-2021

Mediante Orden de Inspección N° 1267-2020-SUNAFIL/IRE-LAM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación respecto de la impugnante, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 154-2020-SUNAFIL/IRE-LAM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otra, de una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales y una (01) infracción muy grave en materia de la labor inspectiva.

Mediante Imputación de Cargos N° 211-2020-SUNAFIL/IRE-LAM/SIAI, del 20 de octubre 2020, y notificada 07 de enero de 20212 se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) de numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019- 2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final N° 48-2021/SUNAFIL/IRE-LAM/SIAI, a través del cual llega a la conclusión que se ha determinado la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador en su fase sancionadora y procediendo a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 193- 2021-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE, de fecha 18 de marzo de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 29,369.00 por haber incurrido, entre otra, en:

Con fecha 14 de abril de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 193-2021-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 147-2021-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE, de fecha 25 de agosto de 20213, la Intendencia Regional de Lambayeque declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, confirmando la Resolución de Sub Intendencia N° 193-2021-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 23 de septiembre de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Lambayeque el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 147- 2021-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE.

La Intendencia Regional de Lambayeque, admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 872-2021- SUNAFIL/IRE-LAM, recibido el 28 de septiembre de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299814, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299815, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo6 (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias” 9. 3.4 En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la UNIDAD EJECUTORA 004GERENCIA ADMINISTRATIVA DE LAMBAYEQUE, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 147-2021-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE, emitida por la Intendencia Regional de Lambayeque, en la cual se confirmó la sanción impuesta de S/ 29,369.00, por la comisión, entre otra, de dos (02) infracciones tipificadas como MUY GRAVES, previstas en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT y el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución10.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la UNIDAD EJECUTORA 004 GERENCIA ADMINISTRATIVA DE LAMBAYEQUE.

Como se señaló en el punto 2.1 de la presente resolución, mediante Ley N° 29981, promulgada el 15 de enero de 2013, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral11, entendida como la autoridad central y ente rector del Sistema de Inspección del Trabajo.12

Dentro sus funciones, la SUNAFIL supervisa y fiscaliza el cumplimiento del orden jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo13 en el ámbito del régimen laboral privado14 y bajo los alcances de la Ley N° 3113115 a nivel nacional, en su calidad de autoridad central de inspección del trabajo, disponiéndose para este fin la transferencia de los “órganos, unidades orgánicas y cargos del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, referidas a la supervisión y fiscalización del cumplimiento de la normativa sociolaboral”.16

Por ello, el Tribunal de Fiscalización Laboral, en su calidad de última instancia administrativa de la autoridad central de inspección del trabajo, encargada de la supervisión y fiscalización del ordenamiento jurídico sociolaborales, que comprende los derechos laborales, previsionales, de seguridad y salud en el trabajo y todos los que se derivan de la relación laboral. Por tanto, tiene potestad de conocer -a través del recurso extraordinario de revisión- las resoluciones de segunda instancia, emitidas por autoridades del Sistema de

En ese orden de ideas, junto con la creación de la SUNAFIL, la Ley N° 29981 modificó a la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, asignándose a éstos la competencia en la inspección respecto de aquellas microempresas17 bajo su ámbito de competencia territorial; posteriormente, mediante Ley N° 30814, Ley de fortalecimiento del Sistema de Inspección del Trabajo, se dispuso que de manera temporal se asignarían éstas competencias y funciones en materia de inspección del trabajo (de los Gobiernos Regionales) por un plazo de ocho (08) años contados a partir de la vigencia de dicha ley18 a la SUNAFIL, disponiéndose que en aquellos ámbitos de gobierno regional en donde se haya implementado una Intendencia Regional de la SUNAFIL, esta transferencia se efectuaría a partir de la vigencia de dicha ley y de manera progresiva, debiéndose implementar Intendencias Regionales en aquellos ámbitos en los cuales éstas no se habían implementado hasta el 31 de diciembre de 2020.

Es Importante señalar que las Intendencias Regionales a las que la Ley N° 30814 hace mención se encuentran descritas en el Reglamento de Organización y Funciones (ROF) de la SUNAFIL19 (y cuya redacción inicial tuvo un desarrollo posterior a través de la modificación del Decreto Supremo N° 009-2013-TR20), teniendo éstas la naturaleza de órganos desconcentrados encargados -entre otras funciones- de desarrollar y ejecutar las actuaciones inspectivas de fiscalización que le fueron otorgadas a la SUNAFIL como autoridad central del Sistema de Inspección del Trabajo, entendido este como un “sistema único, polivalente e integrado en dependencia técnica, orgánica y funcional directa de la Autoridad Central de la Inspección del Trabajo”21.

En este extremo, cabe recordar que los órganos desconcentrados son aquellos “que desarrollan funciones sustantivas para prestar bienes o servicios, y se crean para atender necesidades no cubiertas en el territorio”22, actuando en representación de la entidad de la cual forman parte, es decir, que la competencia de la SUNAFIL no se pierde o difumina

Teniéndose establecidos estos alcances, corresponde analizar lo expuesto por la impugnante en el recurso de revisión materia de autos, a la luz de los expedientes administrativos (inspectivo y sancionador) y lo señalado por la Intendencia Regional de Lambayeque en la resolución impugnada.

Acorde con la competencia atribuida a este Tribunal respecto de la revisión de las resoluciones emitidas en segunda instancia por las autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo a nivel nacional que sancionan las infracciones calificadas como muy graves en el RLGIT y sus modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que este se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descrita.

En el caso del inspeccionado, la UNIDAD EJECUTORA 004 GERENCIA ADMINISTRATIVA DE LAMBAYEQUE, las instancias inferiores le han impuesto una multa de S/ 29,369.00 (veintinueve mil trescientos sesenta y nueve con 00/100 soles), por la comisión, entre otra, de una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales, y una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva por incumplir la medida inspectiva de requerimiento.

En consecuencia, esta Sala se pronunciará sobre el extremo referido a las infracciones calificadas como muy graves, a fin de determinar la corrección jurídica del requerimiento y verificar si la impugnante estaba obligada o no a cumplir con él.

La impugnante señala que ha cumplido con acreditar sus obligaciones, puesto que mediante Resolución de Gerencia General N° 0008-2020-MP-FN-UEDFLAN se resuelve establecer la liquidación de beneficios sociales en favor del trabajado Luis Ángel Mesones Céspedes por S/. 6,349.35. Asimismo, acompañan a este documento el comprobante de pago N° 20535 del Banco de la Nación, de fecha 13 de octubre de 2020, y la nota de abono en cuenta de ahorros del Banco de la Nación N° 04-231-279674, de fecha 20 de octubre de 2020, a nombre de Luis Ángel Mesones Céspedes, por el importe de S/. 6,349.35 correspondientes al pago de beneficios sociales a favor del antes mencionado trabajador. Al respecto, mediante medida inspectiva de requerimiento, el inspector requiere al inspeccionado que adopte las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vigentes en materia de compensación por tiempo de servicios y vacaciones, por lo que deberá acreditar el pago de CTS y de vacaciones truncas a favor de trabajador Luis Ángel Mesones Céspedes, además dicha acreditación debió presentarse en un plazo de 3 días; es decir, hasta el 24 de agosto de 2020. Asimismo, dicha medida a pesar de ser válidamente notificada no fue contestada por el inspeccionado.

El Acta de Infracción N° 154-2020-SUNAFIL/IRE-LAM procedió a su finalización, en fecha 27 de agosto de 2020, señalado en el apartado de hechos constatados que el inspeccionado no cumplió con la medida inspectiva de requerimiento.

Con fecha 21 de octubre de 2020, se notifica al inspeccionado la imputación de cargos, y el Acta antes referida, otorgándole 5 días para presentar descargos. En dicho descargo

En mérito al numeral precedente, la Resolución de Intendencia N° 147-2021-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE señala que, conforme al artículo 49 de la RLGIT, una infracción será insubsanable cuando los efectos de la afectación del derecho o del incumplimiento de la obligación no pude ser revertido, en consecuencia, las infracciones a la labor inspectiva tienen el carácter de insubsanable, por ello no resulta causal de eximente.

Asimismo, en la resolución impugnada señala que los documentos presentados para acreditar el pago no se evidencia la firma del trabajador antes mencionado, conforme lo prevé el artículo 29 del D.S. N° 001-97-TR, lo que concluiría en que no se ha realizado el pago correspondiente por concepto de CTS y vacaciones truncas, pues no evidencia la materialización del mismo.

En el presente caso, y en mérito al principio jurídico laboral de primacía de la realidad, el mismo que hace prevalecer en caso de discordancia entre lo que ocurre en los hechos y lo que fluye de los documentos, debe darse preferencia a lo primero, en otras palabras, debe darse preferencia a lo que sucede en la realidad y habiéndose evaluado los documentos presentados como medio de pago: comprobante de pago N° 20535 del Banco de la Nación, de fecha 13 de octubre de 2020 por el importe de S/. 6,349.35, la Carta de Orden N° 20200111 (19.10.2020)24, y la nota de abono en cuenta de ahorros del Banco de la Nación N° 04-231-279674, de fecha 20 de octubre 202025, a favor de Luis Ángel Mesones Céspedes, se configurarían como medios de prueba suficientes para acreditar que el empleador realizó el pago de los beneficios sociales, entiéndase por el pago de vacaciones truncas y de CTS.

Asimismo, de los documentos de pago presentados por la inspeccionada, adjunta documento denominado dirigido al Banco de la Nación, en el que se hace referencia el abono que se realizará a favor Luis Ángel Mesones Céspedes a su número de cuenta N° 04- 231-279674, conforme la liquidación anexa a la Resolución de Gerencia General N° 0008- 2020-MP-FN-UEDFLAN en el cual se detalla los montos de CTS y vacaciones truncas, conforme a lo graficado a continuación:

Ahora bien, es oportuno señalar que el depósito en cuenta es una transacción bancaria de dinero a una persona determinada, que permite ser cobrado en cualquiera de las plazas o sucursales de la entidad financiera. Entonces, es un medio de pago válido de obligaciones económicas y un medio idóneo de acreditación del cumplimiento de dichas obligaciones, salvo prueba en contrario.

Debemos recordar que uno de los principios del procedimiento administrativo es la Presunción de Veracidad, preceptuado en el artículo IV del TUO de la LPAG26; por el cual la autoridad administrativa de trabajo debe presumir que los documentos y declaraciones formulados por los administrados, responden a la verdad de los hechos que ellos afirman. Cabe señalar, que en caso la documentación presentada no satisfaga la presunción de licitud27 y veracidad, se podrán adoptar las acciones correspondientes, al amparo de la LGIT, debiendo para dicho efecto motivar con hechos y pruebas la decisión.

De conformidad con la documentación presentada por la impugnante descrita en los considerandos 6.16 y 6.17 de la presente resolución, se debió tener por cierto su contenido, en concordancia del Principio de Verdad Material28. Por tanto, no es suficiente restar el mérito probatorio del documento de pago presentado, cuando el dinero salió de la esfera patrimonial de la inspeccionada para ser transferida a nombre del trabajador.

Este contexto adquiere mayor relevancia si de la revisión del expediente sancionador se observa que la fecha del cumplimiento de las obligaciones patrimoniales (13 y 20 de octubre de 2020) se efectuó en momentos previos a la imputación de cargos, tal y como obra en el expediente sancionador, según lo señalado en fundamento 1.2 de la presente resolución.

Por ello, es coherente lo sostenido por la impugnante en su oportunidad desde la presentación de sus descargos luego de la imputación de cargos, hasta lo alegado en el recurso de revisión: al cumplirse con la subsanación voluntaria de la conducta investigada, corresponde las consecuencias previstas en el artículo 257 del TUO de la LPAG:

Con relación al derecho o garantía de la motivación de las decisiones que afecten los intereses de la impugnante, es importante recalcar que el principio de debido procedimiento se encuentra relacionado con la exigencia de la debida motivación del acto administrativo. Lo anterior se desprende de la necesidad de que sea una garantía a favor de los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y producir pruebas y, a su vez, a obtener una decisión por parte de la autoridad administrativa motivada y fundada en derecho. Así, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:

En ese contexto, en el mencionado principio se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa29, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.

Partiendo de ello, resulta relevante traer a colación el requisito de la motivación de las resoluciones, señalado en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, en concordancia con el artículo 6 del citado instrumento; en virtud del cual, todo acto administrativo debe estar motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico.

Sobre el particular, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse en más de una ocasión estableciendo, incluso, criterios jurisprudenciales al respecto.

A este entender, el propio Tribunal Constitucional recopiló en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00312-2011-AA una serie de elementos vinculados a la motivación de los actos administrativos, resaltando la definición de la naturaleza jurídica de la motivación de actos administrativos: una garantía constitucional que busca evitar la arbitrariedad de la Administración. Señaló el Tribunal Constitucional, además, lo siguiente:

Así las cosas, la motivación deberá ser expresa a efectos de que el acto administrativo que sustenta sea emitido a partir de una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso y donde se expongan las razones jurídicas que justifiquen su adopción; no siendo admisibles como motivación las fórmulas que, por su contradicción, no resulten esclarecedoras para la motivación del acto.

En efecto, nuestro ordenamiento jurídico ha establecido algunos alcances sobre la exigencia de la motivación de las resoluciones en el ámbito de la actuación administrativa, siendo que, en los numerales 1.2 y 1.11 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG se establecen dos reglas generales vinculadas a la motivación: (i) la obligación de la motivación en las decisiones que tome la Administración Pública, conforme al principio del debido procedimiento; y, (ii) la obligación de verificar plenamente los hechos que sustentan la decisión adoptada por la Administración Pública, conforme al principio de verdad material anteriormente citado.

Respecto a la falta de motivación, en palabras de Guzmán Napurí30, se ha expresado lo siguiente:

En esta misma línea, el Tribunal Constitucional precisa lo siguiente en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00312-2011-PA/TC:

Del marco expuesto se concluye que la motivación exige que, en la justificación de la decisión adoptada por parte de la Autoridad Administrativa respecto a la determinación de responsabilidad por conductas contra el ordenamiento administrativo, se realice la

En ese sentido, no se evidencia que la Resolución de Sub Intendencia de Resolución N° 193- 2021-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE haya efectuado una correcta valoración de los medios probatorios presentados por la impugnante en los descargos de la imputación de cargos, ni que haya aplicado el criterio antes referido en el punto 6.22 de la presente resolución, incurriéndose en un supuesto de falta de motivación, y por ende en una vulneración al principio del debido procedimiento.

Por ello, a consideración de esta Sala, esta contravención de un principio ordenador del procedimiento administrativo contenido en el artículo IV del TUO de la LPAG, acarrea la nulidad del acto en cuestión, en concordancia con el artículo 10 del TUO de la LPAG:

Por ende, al vulnerarse el principio del debido procedimiento, contenido en el Título Preliminar del TUO de la LPAG, este Tribunal ha identificado que la emisión de la Resolución de Sub Intendencia de Resolución N° 193-2021-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE, de fecha 18 de marzo de 2020 se encuentra dentro del supuesto de hecho contemplado en el inciso 1 del artículo 10 de la norma en desarrollo, incurriéndose en un supuesto de nulidad.

El artículo 15° de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia.

Complementando lo antedicho, el artículo 14° del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”.

Precisa además que se sustenta en la “inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal”.

En el caso concreto, se han identificado vicios en el trámite del PAS que acarrean la nulidad de al menos un acto administrativo expedido por una autoridad del Sistema de Inspección del Trabajo.

Según se señaló previamente, es indispensable que esta Sala revise el cumplimiento de la normativa en materia sociolaboral -tanto adjetiva como sustantiva- así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos de las autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo.

Por tanto, al apreciar la vulneración de un principio del procedimiento administrativo, esta Sala se encuentra en la obligación de revisar el cumplimiento de esta normativa adjetiva en materia sociolaboral. Cabe resaltar que la normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujeto del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídica procedimental establecida en el marco del Sistema de inspección del Trabajo.

Como consecuencia de la revisión efectuada, se hace necesario no solo ejercer la potestad anulatoria que ostenta esta Sala fin de corregir la vulneración evidenciada, sino que, además, analizar los pronunciamientos de las autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo y establecer condiciones para garantizar su uniformidad, como sucede en el presente caso con la Resolución de Sub Intendencia de Resolución N° 193-2021- SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE, la cual corresponde ser declarada nula por parte de esta Sala, careciendo de objeto pronunciarse sobre los demás argumentos esgrimidos por la impugnante en su recurso de revisión.

Por ello, de conformidad con el numeral 1 del artículo 12 del TUO de la LPAG, los efectos de la declaración de nulidad retrotraen lo actuado hasta la fecha del acto declarado nulo, esto es, el 18 de marzo de 202132, siendo nulas actuaciones posteriores, de conformidad con el numeral 1 del artículo 13 de la norma en mención33, comprendiéndose dentro de éstas a la Resolución de Intendencia N° 147-2021-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE, de fecha 25 de agosto de 2021 y toda actuación posterior.

Finalmente, corresponde remitir los actuados al superior jerárquico del acto declarado nulo, a fin de que, de estimarlo conveniente, disponga hacer efectiva la responsabilidad del emisor, de acuerdo al TUO de la LPAG