| Resolución N° | 0609-2023-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 068-2018-SUNAFIL/IRE-LAM |
| Procedencia | INTENDENCIA REGIONAL DE LAMBAYEQUE |
| Impugnante | Unidad Ejecutora 004 Gerencia Administrativa de Lambayeque |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 170-2022- |
| Materia | RELACIONES LABORALES |
| Región | Lambayeque |
| Fecha | 04 de julio de 2023 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar la CADUCIDAD del procedimiento administrativo sancionador seguido contra la UNIDAD EJECUTORA 004 GERENCIA ADMINISTRATIVA DE LAMBAYEQUE, recaído en el expediente sancionador N° 068-2018-SUNAFIL/IRE-LAM, de la Intendencia Regional de Lambayeque, por los fundamentos expuestos en la presente Resolución, disponiendo su archivo.
SEGUNDO.- Notificar la presente resolución a la UNIDAD EJECUTORA 004 GERENCIA ADMINISTRATIVA DE LAMBAYEQUE y a la Intendencia Regional de Lambayeque, para sus efectos y fines pertinentes. TERCERO.- Devolver los actuados a la Intendencia Regional de Lambayeque, con la finalidad de que proceda conforme a lo establecido en el numeral 4 del artículo 259 del TUO de la LPAG, de ser el caso y conforme a sus competencias. CUARTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA LUIS GABRIEL PAREDES MORALES
VOTO SINGULAR DEL VOCAL LUIS GABRIEL PAREDES MORALES
Con el debido respeto por la opinión de mis colegas vocales, si bien concuerdo con declarar la caducidad del procedimiento administrativo sancionador y por ello suscribo juntamente con ellos la Resolución, discrepo de la ausencia de análisis respecto del ámbito de competencia de la inspección del trabajo respecto de la denominada “UNIDAD EJECUTORA 004 GERENCIA ADMINISTRATIVA DE LAMBAYEQUE” en función a las normas de organización del Estado peruano.
Sobre el particular, conforme precisé durante la sesión respectiva, el procedimiento administrativo sancionador se inicia respecto de un sujeto del procedimiento, quien puede tener naturaleza privada o pública, conforme al estándar normativo previsto en la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General concordado con la Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo.
En este orden de ideas, ninguna instancia del procedimiento administrativo sancionador - incluyendo la mayoría del Tribunal- ha analizado si la denominada “UNIDAD EJECUTORA 004 GERENCIA ADMINISTRATIVA DE LAMBAYEQUE” resultaba uno de los “sujetos obligados o responsables del cumplimiento de las normas sociolaborales” de acuerdo con la definición provista por el artículo 4 de la Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, considerando que no corresponde ser calificada como una entidad de acuerdo a las normas en materia del sistema administrativo de modernización de la gestión pública ni de procedimiento administrativo general.
Dicha discusión y análisis respecto a la cualificación jurídica no es menor dado que supondría que el procedimiento administrativo se encuentra viciado de origen, co
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 191-2018-SUNAFIL/IRE-LAM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia sociolaboral2, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 071-2018-SUNAFIL/IRE-LAM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otras, de una (01) infracción muy grave a las relaciones laborales, por no registrar trabajadores en las planillas electrónicas; así como, por una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, por no cumplir la medida inspectiva de requerimiento de fecha 23 de marzo de 2018, por medio
1 Cabe precisar que la Unidad Ejecutora 004 GERENCIA ADMINISTRATIVA DE LAMBAYEQUE forma parte del Ministerio Público. 2 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Planillas o registros que la sustituyan (Sub materia: Registro trabajadores y otros en la planilla); Desnaturalización de la relación laboral. PAREDES MORALES Luis Gabriel FAU 20555195444 soft 20555195444 soft DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft
de la cual se solicitó a la impugnante acreditar, haber registrado en planilla electrónica al señor Edwin Vílchez. 1.2 Que, mediante Imputación de Cargos N° 072-2018/SUNAFIL/IRE-LAM/SIAI, de fecha 26 de junio de 2018, notificado el 18 de julio de 2018, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 079-2018/SUNAFIL/IRE-LAM/SIAI, de fecha 09 de agosto de 2018 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Lambayeque, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 661-2021-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE3, de fecha 01 de setiembre de 2021, notificada al procurador público, el 29 de marzo de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 18,675.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción MUY GRAVE a las relaciones laborales, por no acreditar el registro en la planilla electrónica de contrato a plazo indeterminado a favor del trabajador Vílchez Ñañez Edwin Luis, tipificada en el numeral 25.20 del artículo 25 del RLGIT. Imponiéndole una sanción ascendente a S/ 9,337.50.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la media de requerimiento de fecha 23 de marzo de 2018, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una sanción ascendente a S/ 9,337.50.
Con fecha 06 de octubre de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 661-2021-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE, argumentando lo siguiente:
i. Señala que existe una incorrecta interpretación al principio de primacía de la realidad, en el sentido que, el supuesto trabajador afectado se encontraba prestando labores subordinadas propias a su cargo bajo el régimen del Decreto Legislativo N° 1057, por tanto, no existe discordancia entre el hecho constatado y los documento exhibidos. En ese sentido, la SUNAFIL no resultaría competente para avocarse al presente procedimiento.
3 Mediante Resolución de Sub Intendencia N° 0066-2018-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE del 12 de noviembre de 2018, la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Lambayeque sancionó a la impugnante con la suma de S/ 18,675.00, por la comisión de dos infracciones muy graves, confirmándose dicha sanción mediante Resolución de Intendencia N° 013-2019-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE, del 01 de febrero de 2019. Posteriormente, mediante Resolución de Intendencia N° 035-2020-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE, de fecha 09 de marzo de 2020, se declaró la nulidad de oficio de la Resolución de Sub Intendencia N° 066-2018-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE así como de los actos administrativos posteriores, disponiéndose la reposición del procedimiento administrativo sancionador al acto de notificación del Proveído N° 0078-2018-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE con el Informe Final de Instrucción al domicilio del Procurador Público a cargo de la defensa jurídica del Ministerio Público. Así, mediante Proveído N° 723-2020-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE, del 28 de agosto de 2020, se dispuso efectuar el acto de notificación del Proveído N° 078-2018/SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE, con el Informe Final de Instrucción.
ii. Sobre la imposibilidad del cumplimiento de la medida requerimiento, no resulta aplicable acreditar el registro de un trabajador sujeto al régimen del Decreto Legislativo N° 1057 a plazo indeterminado, consecuentemente, resulta inviable su cumplimiento. En ese sentido, se ha vulnerado el principio del debido proceso, en el sentido que, no se puede imponer sanciones sin que se haya tramitado el procedimiento respectivo.
Mediante Resolución de Intendencia N° 170-2022-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE, de fecha 16 de mayo de 20224, la Intendencia Regional de Lambayeque declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
i. Durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas de investigación se concluye que el trabajador Edwin Luis Vílchez Ñañez inicialmente laboraba como asistente administrativo bajo la dirección de la impugnante (control de la prestación). Desde el 03 de febrero del 2014 hasta el 31 de marzo de 2014, bajo la modalidad de contrato administrativo de servicios (CAS) regulado por el Decreto Legislativo Nº 1057. Sin embargo, a partir del 01 de abril de 2014 hasta el 22 de febrero de 2018 (fecha de visita de inspección). se encontró al referido trabajador prestando servicios sin que la inspeccionada acredite la renovación o prórroga de su contrato bajo la modalidad de CAS. (continuidad del servicio). Asimismo, de la visualización de la planilla electrónica se puede evidenciar que el trabajador afectado percibía una remuneración permanente en forma mensual (pago de la remuneración).
ii. En aplicación del Principio de Primacía de la Realidad5, se configuran los elementos y condiciones de un contrato de naturaleza laboral, por tanto, el impugnante se encontraba en la obligación de reconocer los derechos laborales vulnerados, específicamente, reconocer la existencia de una relación laboral a plazo indeterminado bajo el régimen laboral de la actividad privada.
iii. En el caso particular, la SUNAFIL resulta competente para supervisar y fiscalizar el cumplimiento del orden jurídico sociolaboral en el trabajo en el ámbito del régimen laboral privado al que se encuentra adscrito la impugnante. Por tanto, corresponde desestimar el recurso de apelación.
iv. La Resolución de Sub Intendencia N° 661-2021-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE ha sido válidamente notificada al impugnante mediante casilla electrónica y notificación personal. Asimismo, que se ha cumplido con el sustento jurídico por el cual se ha determinado la sanción pecuniaria impuesta, siendo que además se ha detallado la conducta infractora, la norma vulnerada y la tipificación legal, así como se ha expresado claramente los hechos por los cuales se ha configurado la infracción descrita en dicha
4 Notificada al procurador público de la impugnante, el 17 de mayo de 2022, véase folio 276 del expediente sancionador.
resolución, mencionándose los motivos por los cuales la inspeccionada debe ser sancionada.
Con escrito de fecha 07 de junio de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Lambayeque el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 170-2022-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE.
La Intendencia Regional de Lambayeque admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum-000666-2022- SUNAFIL/IRE-LAM, recibido el 17 de junio de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299815, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299816, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo7 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR8, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR9 (en adelante, el Reglamento del
5 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 6“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 7 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 8“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 9“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno.
Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”10.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias,
Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.” 10 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, artículo 14
estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR LA UNIDAD EJECUTORA 004 GERENCIA ADMINISTRATIVA DE LAMBAYEQUE
De la revisión de los actuados, se ha identificado que la UNIDAD EJECUTORA 004 GERENCIA ADMINISTRATIVA DE LAMBAYEQUE, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 170-2022-SUNAFIL/IRE-LAMBAYEQUE, emitida por la Intendencia Regional de Lambayeque, que confirmó la sanción impuesta de S/ 18,675.00, por la comisión de dos (02) infracciones MUY GRAVES, tipificadas en el numeral 25.20 del artículo 25 y numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 18 de mayo de 2022.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la UNIDAD EJECUTORA 004 GERENCIA ADMINISTRATIVA DE LAMBAYEQUE.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 07 de junio de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 170-2022-SUNAFIL/IRE-LAMBAYEQUE, señalando los siguientes alegatos:
i. Aplicación errónea de una norma de derecho laboral: numeral 25.20 del artículo 25 del RLGIT. La facultad inspectiva de la Autoridad Administrativa de Trabajo respecto a la verificación del cumplimiento de normas socio laborales únicamente deben ceñirse al régimen laboral de la actividad privada del Decreto Legislativo N° 728; contrario sensu, queda vedada la intervención inspectiva en el marco de los regímenes laborales de la actividad pública, tales como: Decreto Legislativo N° 276 y Decreto Legislativo N° 1057.
ii. Se encuentra debidamente acreditado con el Contrato de Trabajo y el T-registro obrante en autos, que el servidor Edwin Luis Vílchez Ñañez se encuentra sujeto al régimen laboral público del Contrato Administrativo de Servicios (CAS) - Decreto Legislativo N° 1057.
iii. Aplicación errónea de una norma de derecho laboral: numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. La medida inspectiva de requerimiento, resulta de inviable cumplimiento, en razón que el ingreso de personal en la Administración Pública se efectúa a través de las reglas de acceso al servicio civil.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre la caducidad del procedimiento administrativo sancionador
El ejercicio de la potestad sancionadora por parte de la Administración Pública se encuentra sujeta –entre otras condiciones– a su tramitación dentro de un plazo preestablecido, sancionándose la superación de este con la figura de la caducidad.
Al respecto, el artículo 259 del TUO de la LPAG, establece lo siguiente respecto de la caducidad:
“Artículo 259.- Caducidad administrativa del procedimiento sancionador 1. El plazo para resolver los procedimientos sancionadores iniciados de oficio es de nueve (9) meses contados desde la fecha de notificación de la imputación de cargos. Este plazo puede ser ampliado de manera excepcional, como máximo por tres (3) meses, debiendo el órgano competente emitir una resolución debidamente sustentada, justificando la ampliación del plazo, previo a su vencimiento. La caducidad administrativa no aplica al procedimiento recursivo. Cuando conforme a ley las entidades cuenten con un plazo mayor para resolver la caducidad operará al vencimiento de este. 2. Transcurrido el plazo máximo para resolver, sin que se notifique la resolución respectiva, se entiende automáticamente caducado administrativamente el procedimiento y se procederá a su archivo. 3. La caducidad administrativa es declarada de oficio por el órgano competente. El administrado se encuentra facultado para solicitar la caducidad administrativa del procedimiento en caso el órgano competente no lo haya declarado de oficio (…)” (énfasis añadido).
Para Morón Urbina, “El plazo de caducidad del procedimiento administrativo sancionador es de nueve (9) meses y es computado desde la fecha de notificación de la imputación de cargos, es decir, con el inicio del procedimiento administrativo sancionador. (…) Por el contrario, el día final de ese plazo no es de la fecha de la resolución sancionadora, sino el de su notificación al administrado, dado que elementales razones de garantía impiden que se conceda efecto interruptor a una resolución no comunicada aún. No obstante, la norma admite la ampliación del plazo de caducidad por tres (3) meses, pero requiere de una resolución debidamente sustentada por parte del órgano competente, detallando las
justificaciones de hecho y de derecho que conllevan a la necesidad de ampliar el plazo regular”11.
Así, al identificarse un supuesto de caducidad, le corresponde a esta instancia excepcional efectuar el análisis correspondiente, relacionado con la caducidad del presente expediente administrativo sancionador.
Cabe precisar que la caducidad del procedimiento sancionador no se computa desde la fecha de emisión de la imputación de cargos, sino desde que se notifica la misma con la cual se da inicio al procedimiento sancionador. Por ende, una vez transcurrido el plazo para resolver sin que se haya notificado la resolución respectiva, se entiende automáticamente caducado el procedimiento.
Sobre el particular, se aprecia que el procedimiento administrativo sancionador se inició el 18 de julio de 201812, por lo que de conformidad con el numeral 1 del artículo 259 del TUO de la LPAG la autoridad sancionadora (Sub Intendencia de Resolución), tenía hasta el 18 de abril de 2019 para emitir y notificar la resolución de sanción. Para este fin, mediante Resolución de Sub Intendencia N° 0066-2018-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE, de fecha 12 de noviembre de 2018 y notificada el 22 de noviembre de 201813, se impuso sanción a la impugnante, en un plazo de cuatro (4) meses y cuatro (4) días.
No obstante, mediante Resolución de Intendencia N° 035-2020-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE, de fecha 09 de marzo de 202014, la Intendencia Regional de Lambayeque declaró la nulidad de oficio de la Resolución de Sub Intendencia N° 0066-2018-SUNAFIL/IRE- LAM/SIRE, por advertirse la vulneración al debido procedimiento, y dispuso la reposición del procedimiento hasta la notificación del Informe Final, el cual fue notificado inicialmente junto con el Proveído N° 0078-2018-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE.
Así, el plazo de cuatro (4) meses y veintiséis (26) días restantes para que transcurra la caducidad finalizaba el 08 de agosto de 2020; sin embargo, en consideración al Decreto de Urgencia N° 026-202015, Decreto de Urgencia N° 029-202016, Decreto de Urgencia No. 053- 202017 y el Decreto Supremo N° 087-2020-PCM18, se suspendió los plazos administrativos desde el 16 de marzo de 2020 hasta el 10 de junio de 2020. En específico, para el caso de la SUNAFIL a través de la Resolución de Superintendencia N° 074-2020-SUNAFIL (publicada el 24 de marzo de 2020), dispuso la suspensión de los plazos del Sistema de Inspección del Trabajo por treinta (30) días contados a partir del día siguiente de publicada la referida
11 Morón Urbina, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444. Lima: Gaceta Jurídica S.A., Décimo Cuarta Edición, abril de 2019, Tomo 2, pp. 538 – 539. 12 Folio 82 del expediente sancionador. 13 Folio 125 del expediente sancionador. 14 Notificada el 13 de marzo de 2020, ver folio 206 del expediente sancionador. 15 Decreto de Urgencia que establece diversas medidas excepcionales y temporales para prevenir la propagación del Coronavirus (Covid-19) en el territorio nacional, publicado el 15 de marzo de 2020 en el diario oficial El Peruano. 16 Dictan medidas complementarias destinadas al financiamiento de la micro y pequeña empresa y otras medidas para la reducción del impacto del Covid-19 en la economía peruana, publicado el 20 de marzo de 2020 en el diario oficial El Peruano. 17 Decreto de Urgencia que otorga un bono extraordinario al personal del Instituto Nacional Penitenciario, del programa nacional de centros juveniles, al personal del Ministerio de Defensa y al personal del Ministerio del Interior, por cumplir acciones de alto riesgo ante la emergencia producida por el Covid-19, y dicta otras disposiciones, publicada el 05 de mayo de 2020 en el diario oficial El Peruano. 18 Decreto Supremo que dispone la prórroga de la suspensión del cómputo de plazos regulada en el numeral 2 de la Segunda Disposición Complementaria Final del D.U. Nº 026-2020, ampliado por el Decreto Supremo Nº 076-2020-PCM y de lo dispuesto en el artículo 28 del Decreto de Urgencia Nº 029-2020, ampliado por el Decreto de Urgencia Nº 053-2020, publicado el 20 de mayo de 2020 en el diario oficial El Peruano.
3 meses 10 días resolución; prorrogándose dicha suspensión por doce (12) días hábiles a partir del 11 de junio de 2020, de acuerdo con la Resolución de Superintendencia N° 0087-2020-SUNAFIL, extendiéndose dicha suspensión hasta el 26 de junio de 2020.
Por lo tanto, a la luz de las normas señaladas, el plazo para resolver el procedimiento se cumplió el 05 de enero de 2021, sin que en esa fecha se haya notificado resolución de sanción alguna, conforme lo señala el numeral 2 del artículo 259 del TUO de la LPAG. Así, pese a que la nueva resolución de primera instancia (Resolución de Sub Intendencia N° 661- 2021-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE) fue emitida con fecha 01 de setiembre de 2021, su notificación recién se produjo el 29 de marzo de 202219. Para esa última fecha, el plazo para resolver el procedimiento había vencido, conforme se muestra en el gráfico adjunto:
Cabe precisar que, si bien, en base al Criterio N° 05 aprobado mediante Resolución de Superintendencia N° 110-2019-SUNAFIL del 15 de marzo de 2019 y emitido por el “Comité de Criterios en materia legal aplicables al Sistema de Inspección del Trabajo de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL”20, se determinó que “no correspondía aplicar el caso de caducidad a aquellas resoluciones que corresponden emitirse como resultado de la declaratoria de nulidad de la resolución de primera instancia en el procedimiento administrativo sancionador”.
Esta Sala discrepa respecto de tal interpretación, toda vez que el propio TUO de la LPAG establece a través del artículo II del Título Preliminar, la prohibición expresa de consignarse o imponerse condiciones menos favorables para los administrados, debiéndose entender que tal conducta (la limitación a las garantías del TUO de la LPAG) se encuentra proscrita a todo tipo de norma o disposición que regule los procedimientos especiales,
19 Folio 248 del expediente sancionador. 20 Creado mediante Resolución de Superintendencia N° 061-2019-SUNAFIL 18.07.2018 (Se notifica la Imputación de cargos y Acta de Infracción) 11.10.2018 Notificación del Proveído N° 0078-2018- SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE y el Informe Final de Instrucción 29.03.2022 Se notifica la RSI N° 661-2021- SUNAFIL/IRE- LAM/SIRE LL/SIRE Plazo transcurrido 2 meses, 23 días
Inicio del cómputo de plazo 05.01.2021 La caducidad operó (al día siguiente hábil del plazo máximo para resolver) 13.03.2020 La Intendencia declara nula la RSI N° 66-2018-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE y retrotrae el procedimiento a la etapa de notificación del Proveído N° 0078-2018-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE y el Informe Final de Instrucción. 16.03.2020 (inicio de suspensión de plazos) 26.06.2020 (fin de suspensión de plazos) Plazo transcurrido 7 meses, 5 días Plazo transcurrido 2 días
comprendiéndose dentro de estos alcances al referido Criterio N° 05 contenido en la Resolución de Superintendencia N° 110-2019-SUNAFIL.
En ese sentido, y de acuerdo con la competencia y facultades con las que cuenta esta Sala, la caducidad será declarada por este órgano de revisión; razón por la cual se ha evidenciado la configuración de la causal de caducidad al notificarse la Resolución de Sub Intendencia N° 661-2021-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE, luego de la fecha máxima que tenía para ser notificada, según los alcances del artículo 259 del TUO de la LPAG.
De esta manera, se puede concluir que, a la fecha de notificación de la Resolución de Sub Intendencia N° 661-2021-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE, de fecha 01 de setiembre de 2021, que impuso la sanción a la impugnante, notificada el 29 de marzo de 2022, ya había operado la caducidad dispuesta en el artículo 259° del TUO de la LPAG.
Al respecto, el ítem 7.1.1.6 del punto 7.1 del numeral 7 de la Directiva 001-2017- SUNAFIL/INII, Directiva que regula el Procedimiento Sancionador del Sistema de Inspección del Trabajo, aprobado mediante Resolución de Superintendencia N° 171-2017- SUNAFIL, y la versión 2 de la de la Directiva 001-2017- SUNAFIL/INII, aprobada mediante Resolución de Superintendencia Nº 190-2021-SUNAFIL21; disponen que la caducidad es declarada de oficio o a pedido de parte, siendo que en el supuesto que la infracción no hubiera prescrito, la autoridad competente evaluará el inicio de un nuevo procedimiento sancionador.
En ese sentido, corresponde declarar la caducidad del procedimiento administrativo sancionador recaído en el presente expediente sancionador, disponiendo su archivo; careciendo de objeto pronunciarse sobre los demás argumentos esgrimidos por la impugnante en su recurso de revisión.
Conviene precisar que la declaración de caducidad que efectuará la Sala no supone la nulidad de toda la actuación realizada por las instancias precedentes, sino que, en virtud al texto expreso de los numerales 4 y 5 del artículo 259° del TUO de la LPAG, determinadas actuaciones resultan subsistentes. De esta forma, la declaración de caducidad no deja sin efecto las actuaciones de fiscalización, así como los medios probatorios que puedan o no resultar necesarios ser actuados nuevamente.
Así también las medidas preventivas, correctivas y cautelares dictadas se mantienen vigentes durante el plazo de tres (3) meses adicionales en tanto se disponga el inicio del nuevo procedimiento sancionador, luego de lo cual caducan, pudiéndose disponer nuevas medidas de la misma naturaleza en caso se inicie el procedimiento sancionador. Además, la autoridad competente conforme al Sistema, en caso la infracción no hubiera prescrito, evaluará el inicio de un nuevo procedimiento sancionador.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL,
21 De fecha 28 de junio de 2021.
aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR; SE RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar la CADUCIDAD del procedimiento administrativo sancionador seguido contra la UNIDAD EJECUTORA 004 GERENCIA ADMINISTRATIVA DE LAMBAYEQUE, recaído en el expediente sancionador N° 068-2018-SUNAFIL/IRE-LAM, de la Intendencia Regional de Lambayeque, por los fundamentos expuestos en la presente Resolución, disponiendo su archivo.
SEGUNDO.- Notificar la presente resolución a la UNIDAD EJECUTORA 004 GERENCIA ADMINISTRATIVA DE LAMBAYEQUE y a la Intendencia Regional de Lambayeque, para sus efectos y fines pertinentes. TERCERO.- Devolver los actuados a la Intendencia Regional de Lambayeque, con la finalidad de que proceda conforme a lo establecido en el numeral 4 del artículo 259 del TUO de la LPAG, de ser el caso y conforme a sus competencias. CUARTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA LUIS GABRIEL PAREDES MORALES
VOTO SINGULAR DEL VOCAL LUIS GABRIEL PAREDES MORALES
Con el debido respeto por la opinión de mis colegas vocales, si bien concuerdo con declarar la caducidad del procedimiento administrativo sancionador y por ello suscribo juntamente con ellos la Resolución, discrepo de la ausencia de análisis respecto del ámbito de competencia de la inspección del trabajo respecto de la denominada “UNIDAD EJECUTORA 004 GERENCIA ADMINISTRATIVA DE LAMBAYEQUE” en función a las normas de organización del Estado peruano.
Sobre el particular, conforme precisé durante la sesión respectiva, el procedimiento administrativo sancionador se inicia respecto de un sujeto del procedimiento, quien puede tener naturaleza privada o pública, conforme al estándar normativo previsto en la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General concordado con la Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo.
En este orden de ideas, ninguna instancia del procedimiento administrativo sancionador - incluyendo la mayoría del Tribunal- ha analizado si la denominada “UNIDAD EJECUTORA 004 GERENCIA ADMINISTRATIVA DE LAMBAYEQUE” resultaba uno de los “sujetos obligados o responsables del cumplimiento de las normas sociolaborales” de acuerdo con la definición provista por el artículo 4 de la Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, considerando que no corresponde ser calificada como una entidad de acuerdo a las normas en materia del sistema administrativo de modernización de la gestión pública ni de procedimiento administrativo general.
Dicha discusión y análisis respecto a la cualificación jurídica no es menor dado que supondría que el procedimiento administrativo se encuentra viciado de origen, conforme a las normas en materia de derecho administrativo e inspección del trabajo aplicables.
Concuerdo, entonces, con los fundamentos relacionados al cómputo de plazo y la consecuencia jurídica de tal exceso de plazo: la caducidad del procedimiento administrativo, lo cual no supone convalidar de forma alguna la ausencia de análisis respecto a la cualificación jurídica del sujeto del procedimiento en este caso, la cual pudo haber sido realizado desde la primera instancia administrativa.
LUIS GABRIEL PAREDES MORALES
20230621CEC
¿Tu empresa enfrenta un caso parecido ante SUNAFIL?
Analizamos tu expediente y construimos la defensa hasta el Tribunal. Diagnóstico inicial sin costo.
Defensa SUNAFIL para empresas →Documento de carácter público reproducido con fines informativos y de análisis jurídico. Los datos de los trabajadores aparecen anonimizados por la propia autoridad. La fuente oficial y vinculante es la publicada por SUNAFIL.