| Resolución N° | 0515-2023-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 530-2021-SUNAFIL/IRE-LAM |
| Procedencia | INTENDENCIA REGIONAL DE LAMBAYEQUE |
| Impugnante | TPS Semillas Sociedad Anónima Cerrada – TPS Semillas S.A.C |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 165-2022- |
| Materia | LABOR INSPECTIVA |
| Región | Lambayeque |
| Fecha | 05 de junio de 2023 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por TPS SEMILLAS SOCIEDAD ANONIMA CERRADA – TPS SEMILLAS S.A.C., en contra de la Resolución de Intendencia N° 165-2022- SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE, de fecha 09 de mayo de 2022, emitida por la Intendencia Regional de Lambayeque, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 530-2021-SUNAFIL/IRE-LAM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 165-2022-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa. CUARTO. - Notificar la presente resolución a TPS SEMILLAS SOCIEDAD ANONIMA CERRADA – TPS SEMILLAS S.A.C., y a la Intendencia Regional de Lambayeque, para sus efectos y fines pertinentes. QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
20230531MCR
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 1216-2021-SUNAFIL/IRE-LAM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa en materia de seguridad y salud en el trabajo (en adelante, SST)1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 466-2021-SUNAFIL/IRE-LAM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otra, de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva por el incumplimiento de la
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Gestión interna de seguridad y salud en el trabajo (Sub materia: Comité (o Supervisor) de Seguridad y Salud en el Trabajo; y, Libro de Actas de Comité de Seguridad y Salud en el Trabajo); Estándares de Higiene Ocupacional (Sub materia: Comedor – Vestuario – Servicios Higiénicos; y, Botiquín); Condiciones de Seguridad: en lugares de trabajo, instalaciones civiles y maquinaria (Sub materia: Condiciones de seguridad; y, Avisos y señales de seguridad); Planes y Programas de Seguridad y Salud en el Trabajo (Sub materias: Plan para la vigilancia, prevención y control de COVID-19 en el trabajo; y, Otros planes y programas de Seguridad y Salud en el Trabajo); Equipos de protección personal (Sub materia: Incluye todas); Formación e información sobre seguridad y salud en el trabajo (Sub materia: Incluye todas); e, Identificación de peligros y evaluación de riesgos (IPER) (Sub materia: Prevención de riesgos). 20555195444 soft Jessica Alexandra FAU 20555195444 soft 21:16:19-0500 20555195444 soft
medida inspectiva de requerimiento notificada el 19 de mayo de 20212; en mérito al “OPERATIVO DE FISCALIZACIÓN PERU RURAL SST LAMBAYEQUE MAYO 2021”.
Que, mediante Imputación de Cargos N° 533-2021/SUNAFIL/IRE-LAM/SIAI, de fecha 27 de agosto de 2021, notificada el 02 de septiembre de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final N° 558-2021/SUNAFIL/IRE-LAM/SIAI, de fecha 17 de septiembre de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Lambayeque, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 763-2021-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE, de fecha 20 de octubre de 2021, notificada el 25 de octubre de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 59,483.60, por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no acreditar haber instalado material aislante para el piso del comedor, a fin de garantizar la reducción del polvo, según lo señalado en el sub numeral 4.10 de los Hechos Constatados; tipificada en el numeral 27.9 del artículo 27 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 8,619.60.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir oportunamente con la medida inspectiva de requerimiento notificada en fecha 19 de mayo de 2021, conforme lo indica en el sub numeral 4.16 de los hechos constatados; tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 50,864.00.
Con fecha 16 de noviembre de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 763-2021-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE, argumentando lo siguiente:
i. Que, ante el requerimiento de instalación de material aislante para el piso del comedor que busca como objetivo garantizar la reducción del polvo, señala que su representada cumplió oportunamente con implementar otras alternativas que cumplen la misma finalidad, como es el riego del piso del comedor una hora antes del desayuno y/o almuerzo y los horarios rotativos del personal; por consiguiente, se cumplió con reducir el polvo en el comedor y eliminar la gravedad del riego. Consecuentemente, no existiendo infracción en materia de seguridad y salud en el trabajo, concluye que corresponde anularse la presunta infracción a la labor inspectiva. ii. Refiere que se ha vulnerado el principio de non bis in ídem, en el sentido que un mismo hecho ha generado dos infracciones, una en materia de seguridad y salud en el trabajo tipificada en el numeral 27.9 del artículo 27 del RLGT y otra en materia a la labor inspectiva tipificada en el numeral 46.7. del artículo 46 del RLGIT; consecuentemente,
2 Véase folio 26 del expediente sancionador.
ante la existencia de identidad de sujeto, hecho y fundamento, correspondería ser anulada.
Mediante Resolución de Intendencia N° 165-2022-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE, de 09 de mayo de 20223, la Intendencia Regional de Lambayeque, declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
i. Con relación a la aplicación de la reducción de multa, en los artículos 40 y 49 de la LGIT, se establecen los beneficios y su aplicación. Estando a ello y al criterio de la autoridad de primera instancia, se aplicó el beneficio de la reducción de la multa al 30% respecto a la infracción en materia de seguridad y salud en el trabajo, debido a que el administrado con fecha 08 de septiembre de 2021 acreditó la instalación de mallas arpilleras en el piso del comedor y señalización del distanciamiento; es decir, la subsanación se realizó con fecha posterior a la notificación de la imputación de cargos. ii. De las actuaciones inspectivas se evidencia que la inspectora comisionada emitió la medida de requerimiento el día 19 de mayo de 2021, con la finalidad que la impugnante cumpla con adoptar las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vigentes, dentro del plazo concedido. El sujeto inspeccionado con fecha 07 de junio de 2021 presentó información; no obstante, se verifica que la inspeccionada no presentó la información requerida en el modo y forma, es decir, no cumplió con presentar la información completa que acredite el cumplimiento de la normativa en materia de seguridad y salud en el trabajo. iii. En relación a la invocación del principio non bis in ídem, si bien la pretensión punitiva se ejerce contra el mismo sujeto; no obstante, los hechos tratan de una conducta contra la seguridad y salud en el trabajo y una a la labor inspectiva, sancionables en forma independiente. Asimismo, la obligación cuyo incumplimiento se sanciona no tiene los mismos fundamentos, en razón que las infracciones en materia de seguridad y salud en el trabajo corresponden al incumplimiento de estándares de higiene ocupacional, específicamente en el comedor; mientras que la obstrucción a la labor inspectiva corresponde a la falta del deber de colaboración en la inspección. iv. Asimismo, la impugnante refiere que ha vulnerado el debido proceso debido a la afectación al principio de non bis in ídem; sin embargo, como ha señalado el inferior en grado, no ha existido vulneración de dicho principio, pues los incumplimientos son distintos, así como los fundamentos jurídicos invocados.
Con fecha 03 de junio de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Lambayeque, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 165-2022- SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE.
3 Notificada a la impugnante el 13 de mayo de 2022, véase folio 147 del expediente sancionador.
La Intendencia Regional de Lambayeque admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000663-2022- SUNAFIL/IRE-LAM, recibido el 09 de junio de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299814, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299815, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo6 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR7, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR8 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
4 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 5 “Ley N° 29981, Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)”. 6 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 7 “Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 8 “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”9.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
9 Artículo 14 del Decreto Supremo N° 016-2017-TR.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE TPS SEMILLAS SOCIEDAD ANONIMA CERRADA – TPS SEMILLAS S.A.C.
De la revisión de los actuados, se ha identificado que TPS SEMILLAS SOCIEDAD ANONIMA CERRADA – TPS SEMILLAS S.A.C., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 165-2022-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE, emitida por la Intendencia Regional de Lambayeque, que confirmó la sanción impuesta de S/ 59,483.60, por la comisión, entre otra, de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 16 de mayo de 2022.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por TPS SEMILLAS SOCIEDAD ANONIMA CERRADA – TPS SEMILLAS S.A.C.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 03 de junio de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 165-2022-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE, señalando los siguientes alegatos:
i. Refieren que se cuestiona el principio de non bis in ídem, en razón que se les ha impuesto una doble sanción por un solo hecho que es propiamente la supuesta infracción grave a la seguridad y salud en el trabajo, que se materializa en no haber instalado material para el piso del comedor para garantizar la reducción de polvo, y respecto de la cual ya se ha fijado una sanción de multa. ii. Que, la resolución impugnada ha realizado de manera indebida una interpretación extensiva de lo regulado en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, que se refiere al incumplimiento de una norma laboral pero no al requerimiento en sí mismo, por cuanto las medidas de requerimiento constituyen actos administrativos y su incumplimiento no constituye el incumplimiento de una norma legal. iii. Cuestionan que se les ha atribuido la comisión de dos (2) infracciones cuando en los hechos sólo cabría que se sancione por una, debido a que ambas multas tratan sobre el incumplimiento del requerimiento de instalar material aislante para el piso del comedor para garantizar la reducción de polvo. iv. Sin perjuicio de lo señalado, precisan que habrían cumplido adecuadamente el requerimiento del 19 de mayo de 2021, al garantizar la reducción de polvo en el piso del comedor, mediante la medida alternativa del riego del piso y los horarios rotativos del personal para el uso del comedor. v. Señalan que el hecho que no hayan adoptado la medida indicada en el requerimiento, no significa que no hayan adoptado ninguna medida, al contrario, adoptaron medidas alternativas para garantizar la finalidad del requerimiento; situación diferente es que no se haya adoptado ninguna medida. vi. Asimismo, refieren que no cometieron la infracción grave a la seguridad y salud en el
trabajo, en razón que el objetivo que se persigue con la instalación de material aislante para el piso del comedor es garantizar la reducción del polvo; pues bien, para cumplir y garantizar la reducción de polvo aplicaron una alternativa adecuada que cumplió con dicha finalidad y que no perjudicó económicamente a la empresa, que es el riego del piso del comedor. Regándose una hora antes del desayuno y/o almuerzo e implementándose los horarios rotativos para que en el uso del comedor no haya aglomeraciones y se evite el levantamiento de polvo, son ambas acciones suficientes, lo que fue informado dentro del procedimiento de fiscalización. vii. Adicionalmente, señalan que no se han transgredido en estricto, normas de seguridad y salud en el trabajo, por el hecho de no colocar material aislante en el piso del comedor, en razón que en el numeral 27.9 del artículo 29 del RLGIT no se menciona expresamente tal obligación. viii. Durante el procedimiento de fiscalización nunca se realizó una inspección ocular de sus instalaciones; por lo que, los fiscalizadores no pudieron constatar de manera efectiva que se cumplió con garantizar la reducción del polvo en el comedor. ix. El supuesto incumplimiento a la seguridad y salud en el trabajo que consiste en no instalar el material aislante en el piso del comedor no ha derivado en un riesgo grave para la seguridad y salud de sus trabajadores, toda vez que mediante el riego han cumplido con garantizar la reducción del polvo. x. Cuestionan que no cometieron la infracción muy grave a la labor inspectiva, en tanto cumplieron con todos los requerimientos realizados el 19 de mayo de 2021. Considerar que habrían incumplido, por el hecho de no haber instalado material aislante para el piso del comedor, y proponer una multa, resulta un exceso de fiscalización, que vulnera los principios de razonabilidad y proporcionalidad, debido a que dicha medida, no sólo es una entre las más de 30 medidas cumplidas, sino que además no haberla ejecutado no constituye una infracción.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre la infracción grave
Se debe precisar que, de la verificación de la resolución impugnada, se advierte que se ha sancionado a la impugnante por la comisión de una (01) infracción grave en materia de seguridad y salud en el trabajo. Asimismo, por la comisión de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
Sobre el particular, debe observarse la naturaleza del recurso de revisión regulado en el artículo 218 del TUO de la LPAG, el cual establece que su interposición se faculta por Ley o Decreto Legislativo, en cuyo contenido debe establecerse de manera expresa tal facultad, encontrándose en la ley especial de la materia, la LGIT, la siguiente redacción:
"Artículo 49.- Recursos administrativos Los recursos administrativos del procedimiento administrativo sancionador son aquellos previstos en el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 004- 2019- JUS. El Recurso de revisión es de carácter excepcional y se interpone ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral. El Reglamento determina las demás condiciones para el ejercicio de los recursos administrativos”.
En esa línea argumentativa, el artículo 55 del RLGIT establece que el recurso de revisión es un recurso de carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia, siendo desarrolladas su procedencia y requisitos de admisibilidad en el Reglamento del Tribunal, tal y como se señaló en el punto 3.4 de la presente resolución.
Por otro lado, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal, establece que el recurso de revisión tiene por finalidad:
“la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias” (énfasis añadido).
Entendiéndose, por parte de esta Sala, que la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se realizará bajo la competencia del Tribunal, vinculada con la infracción muy grave, e identificando si sobre ésta se ha producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del reglamento citado, por lo que no corresponde que esta Sala se pronuncie por lo alegado por la impugnante en relación a la infracción grave tipificada en el numeral 27.9 del artículo 27 del RLGIT.
De la infracción a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT
Conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el numeral 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refieren los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.
A su vez, el numeral 20.3 del artículo 20 del RLGIT, ha establecido que las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas, por la inspección del trabajo, para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Así como que éstas pueden consistir en ordenar al empleador, siempre que se fundamente en el incumplimiento de la normatividad legal vigente, la paralización o prohibición inmediata de trabajo o tareas por inobservancia de la normativa sobre prevención de riesgos laborales, entre otras.
Como se evidencia de las normas glosadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento administrativo sancionador (PAS).
Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, prevista en el inciso 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral. Asimismo, cabe precisar que, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a las identificadas dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo.
En esa línea argumentativa, de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022- SUNAFIL/TFL, publicado el 06 de mayo de 2022 en el diario oficial El Peruano, la evaluación de los alegatos relativos a las medidas inspectivas de requerimiento deben de encontrarse vinculadas bajo los siguientes aspectos:
“6.8 Así, los expedientes sancionadores que se tramitan en el Sistema de Inspección del Trabajo no son, sin embargo, unos que permitan distinguir imputaciones que solamente contengan casos “muy graves”, “graves” o bien “leves”, siendo habitual que en los casos sometidos a este Tribunal se encuentren imputaciones que contemplen infracciones calificadas normativamente como “muy graves” y alguna o algunas más de distinto grado. Ante este tipo de plataformas impugnatorias, el Tribunal de Fiscalización Laboral se encuentra obligado a distinguir lo que es materia de su estricta competencia de aquello que no lo es, conforme con la normativa glosada. 6.9 En ciertos casos —como el que es objeto de la presente resolución—el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, pero las materias objeto de la medida de requerimiento son calificadas por la normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal.
De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia” (énfasis añadido).
Así, en la búsqueda del cumplimiento de la medida inspectiva, el inspector de trabajo le otorga al entonces inspeccionado un plazo razonable para su cumplimiento, tal como lo señalaba la entonces vigente “Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII - Directiva sobre el ejercicio de la función inspectiva”10:
Figura 4: Numeral 7.14.5 de la Directiva N° 001-2020-SUNAFIL
En similar sentido -y de manera referencial – la versión 2 de la Directiva N° 001-2020- SUNAFIL/INII, aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 216-2021-SUNAFIL, del 10 de agosto de 2021, mantiene el mismo enfoque al detallar los factores para el establecimiento del plazo de cumplimiento en el numeral 7.15.5.
En ese sentido, de la revisión de los actuados se observa que el inspector comisionado emite la medida inspectiva de requerimiento de fecha 19 de mayo de 2021 y otorga un plazo de trece (13) días hábiles a la impugnante para que cumpla con subsanar los incumplimientos, referidos a las siguientes materias:
“1. Gestión Interna de Seguridad y Salud en el Trabajo: Libro de Actas del Comité de Seguridad y Salud en el Trabajo; 2. Estándares de Higiene ocupacional: Comedor – Vestuario – Servicios Higiénicos; 3. Estándares de Higiene ocupacional: Botiquín; 4. Condiciones de Seguridad: En lugares de trabajo, instalaciones civiles y maquinaria - Avisos y Señales de Seguridad; 5. Planes y Programas de Seguridad y Salud en el Trabajo: Plan para la Vigilancia, Prevención y Control de COVID-19 en el trabajo; 6. Planes y Programas de Seguridad y Salud en el Trabajo: Otros Planes y Programas de Seguridad y Salud en el Trabajo; 7. Equipos de Protección Personal; 8. Identificación de Peligros y Evaluación de Riesgos (IPER): Prevención de Riesgos” (énfasis añadido);
10 Aprobada por Resolución de Superintendencia N° 031-2020-SUNAFIL, del 03 de febrero de 2020.
Debiendo acreditar con documentación idónea el levantamiento de las observaciones indicadas en los hechos verificados, advirtiéndose que el incumplimiento de dicha medida constituiría infracción a la labor inspectiva, sancionable con una multa. Sin embargo, conforme consta en los hechos constatados en el Acta de Infracción, la impugnante no cumplió en su totalidad con lo dispuesto en la medida de requerimiento.
Siendo que, se observa la razonabilidad, proporcionalidad y legalidad de la medida inspectiva de requerimiento, en tanto fue emitida dentro de las actuaciones inspectivas derivadas de la Orden de Inspección N° 1216-2021-SUNAFIL/IRE-LAM, y en relación a los hallazgos que posteriormente fueron consolidadas en el Acta de Infracción. Por tanto, corresponde declarar infundado el recurso de revisión en este extremo, en tanto la impugnante no acreditó el cumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, conforme lo han determinado las instancias de mérito, al evaluar y valorar todas las documentales presentadas; no obstante, cabe señalar que de lo expuesto por la impugnante en sus descargos a la Imputación de Cargos, la autoridad instructora advirtió el cumplimiento referido a Estándares de Higiene Ocupacional: Comedor-Vestuario-Servicio Higiénicos, al haber acreditado el haber efectuado la instalación de mallas arpilleras en el piso del comedor y las tomas fotográficas respecto a la señalización del distanciamiento en el comedor y señalización respecto de la COVID-19, en el punto de lavado de manos; es así que, al momento de la emisión del Informe Final ha considerado la reducción al 30% de la multa originalmente propuesta; quedando subsistente la infracción a la labor inspectiva, consistente en el incumplimiento a la medida inspectiva de requerimiento.
En tal sentido, debe mantenerse la sanción impuesta por la infracción tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT y desestimarse todos los argumentos dirigidos a cuestionar este extremo; por lo que se encontraba en el deber de cumplir con lo dispuesto por la autoridad inspectiva, al no evidenciarse una vulneración en la emisión de la medida inspectiva de requerimiento, que transgreda lo dispuesto por el artículo 14 de la LPAG y el numeral 17.2 del artículo 17 del RLGIT.
Por tanto, estando a que la autoridad administrativa cumplió con el estándar de prueba fijado para el procedimiento administrativo sancionador, desvirtuando el principio de licitud del administrado, al determinar las infracciones incurridas por parte del sujeto inspeccionado, luego de la valoración presentada en la fase inspectiva y sancionadora; correspondía al sujeto inspeccionado, en ejercicio de su derecho de contradicción y defensa, presentar los medios documentales que sustenten su alegato; sin embargo, no se aprecia el mismo. Siendo que, de los actuados, se advierte el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, la cual constituye una infracción a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
En ese sentido, corresponde confirmar la infracción tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT; en consecuencia, no acoger los argumentos expuestos en este extremo por parte de la impugnante.
Respecto a los alegado por la impugnante, en referencia a que durante el procedimiento de fiscalización no se realizó una inspección ocular de sus instalaciones para constatar de manera efectiva que se cumplió con garantizar la reducción del polvo en el comedor; sobre el particular, es necesario precisar que, las actuaciones inspectivas para verificar el cumplimiento de las materias comprendidas en la Orden de Inspección N° 1216-2021- SUNAFIL/IRE-LAM, se han desarrollado en el marco de la declaratoria de emergencia sanitaria nacional, ejerciéndose las funciones de manera virtual, mediante el uso de tecnologías de la información y comunicación electrónica, conforme se establece en el artículo 10 de la LGIT, y a fin de evitar el contagio del virus SARS COV-2, conforme lo establece la Resolución de Superintendencia N° 103-2020-SUNAFIL, que aprueba la versión 02 del Protocolo N° 005-2020-SUNAFIL/INII, denominado “PROTOCOLO SOBRE EL EJERCICIO DE LA INSPECCIÓN DEL TRABAJO, DENTRO DEL MARCO DE LA DECLARATORIA DE EMERGENCIA SANITARIA Y NACIONAL POR LAS GRAVES CIRCUNSTANCIAS QUE AFECTAN LAS ACTIVIDADES LABORALES Y ECONÓMICAS A CONSECUENCIA DEL CORONAVIRUS (COVID-19), EN EL TERRITORIO NACIONAL”; conforme se ha dejado constancia en todas las actuaciones inspectivas realizadas por el inspector comisionado, pudiéndose corroborar lo señalado en el numeral 4.2 de los hechos constatados del Acta de Infracción. Por lo tanto, no cabe acoger este extremo del recurso.
Del principio de non bis in ídem 6.20. Debemos precisar que el principio de non bis in ídem se encuentra regulado en el numeral 11 del artículo 248 del TUO de la LPAG, mediante la cual el Estado se encuentra impedido de imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una sanción administrativa por el mismo hecho en los casos que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento. 6.21. Por su parte, el máximo intérprete de la constitución, en las sentencias recaídas en los Expedientes N° 02704-2012-PHC/TC11 y N° 2050-2002-AA/TC12, remarca la triple identidad en que se sustenta este principio, que, en su aspecto material, no permite que el administrado sea sancionado dos veces por un mismo hecho y procesalmente no es permisible que nadie sea juzgado dos veces por un mismo hecho.
De manera explicativa, según Morón Urbina13, los presupuestos de operatividad de este principio rector se encuentran supeditado a los siguientes elementos:
a. Identidad Subjetiva. - Para que se configure este presupuesto el administrado debe ser el mismo en ambos procedimientos. b. Identidad Objetiva. - Los hechos constitutivos de la infracción deben ser los mismos en ambos procedimientos. c. Identidad causal o de fundamento. - Identidad entre los bienes jurídicos protegidos y los intereses tutelados por las distintas normas sancionadoras.
En consecuencia, si bien existe una identidad de sujeto; no obstante, los hechos que se atribuyen al administrado son distintos (contra la seguridad y salud en el trabajo, y contra
11 FJ. 3.3. 12 FJ. 19. 13 Morón Urbina, J.C. (2011). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. 9na Ed., Lima: Gaceta Jurídica S.A., pp.729-730.
la labor inspectiva), siendo ambas infracciones sancionables en forma independiente. En tanto que, la infracción en materia de seguridad y salud en el trabajo se encuentra tipificada en el numeral 27.9 del artículo 27 del RLGIT como una infracción grave; no obstante, la infracción a la labor inspectiva se encuentra tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del citado cuerpo normativo como infracción muy grave. Asimismo, no se cumple con la identidad de fundamentos, debido a que la infracción en materia de seguridad y salud en el trabajo está referida al incumplimiento de los Estándares de Higiene Ocupacional: Comedor-Vestuario-Servicio Higiénicos; sin embargo, la infracción a la labor inspectiva está referida a la falta del deber de colaboración en la inspección en razón del incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento.Por tales razones, este extremo del recurso debe ser desestimado.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:
N° Materia Conducta Infractora Tipificación legal y clasificación Seguridad y Salud en el Trabajo No acreditar haber instalado material aislante para el piso del comedor, a fin de garantizar la reducción del polvo, según lo señalado en el sub numeral 4.10 de los Hechos Constatados. Numeral 27.9 del artículo 27 del RLGIT
GRAVE Labor Inspectiva No cumplir oportunamente con la medida inspectiva de requerimiento notificada en fecha 19 de mayo de 2021, conforme lo indica en el sub numeral 4.16 de los hechos constatados. Numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT
MUY GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR; SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por TPS SEMILLAS SOCIEDAD ANONIMA CERRADA – TPS SEMILLAS S.A.C., en contra de la Resolución de Intendencia N° 165-2022- SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE, de fecha 09 de mayo de 2022, emitida por la Intendencia Regional de Lambayeque, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 530-2021-SUNAFIL/IRE-LAM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 165-2022-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa. CUARTO. - Notificar la presente resolución a TPS SEMILLAS SOCIEDAD ANONIMA CERRADA – TPS SEMILLAS S.A.C., y a la Intendencia Regional de Lambayeque, para sus efectos y fines pertinentes. QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
20230531MCR
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