TLI Aduanas S.A.C — Res. 844-2022

Mediante Orden de Inspección N° 1699-2020-SUNAFIL/IRE-CAL, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 289-2020-SUNAFIL/IRE-CAL (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otra, de una (01) infracción muy grave a las relaciones laborales, por no cumplir con el pago de las vacaciones en perjuicio de 60 trabajadores; así como por la comisión de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento, en la cual se requirió acreditar, entre otras obligaciones, el pago de vacaciones que contemple una remuneración por el descanso vacacional adquirido y no gozado, y una indemnización equivalente a una remuneración por no haber disfrutado del descanso.

Que, mediante Imputación de cargos N° 092-2021-SUNAFIL/IRE-CAL/SIAI, del 16 de marzo de 2021, notificado el 18 de marzo de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 202-2021-SUNAFIL/IRE-CAL/SIAI-IF de fecha 14 de abril de 2021 (en adelante, el informe final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional del Callao, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 835-2021-SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE, de fecha 12 de noviembre de 2021, notificada el 15 de noviembre de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 127,495.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 06 de diciembre de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 835-2021-SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 002-2022-SUNAFIL/IRE-CAL, de fecha 04 de enero de 20222, la Intendencia Regional del Callao declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, confirmando la sanción impuesta, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 27 de enero de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional del Callao el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 002-2022- SUNAFIL/IRE-CAL.

La Intendencia Regional del Callao admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum-000075-2022- SUNAFIL/IRE-CAL, recibido el 02 de febrero de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017- TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que TLI ADUANAS S.A.C., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 002-2022-SUNAFIL/IRE-CAL que confirmo la sanción impuesta de S/ 127,495.00 por la comisión, entre otra, de dos (02) infracciones MUY GRAVES, tipificadas en el numeral 25.6 del artículo 25 y numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día siguiente hábil de la notificación de la citada resolución; el 07 de enero de 2022.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por TLI ADUANAS S.A.C.

Revisado el recurso de revisión interpuesto, es oportuno señalar que esta Sala solo es competente para evaluar las infracciones sancionadas como MUY GRAVES; por lo que, estando a los actuados, se evidencia que la resolución impugnada comprende una infracción GRAVE, así como infracciones MUY GRAVES, siendo materia de análisis sólo estas últimas. Por lo tanto, los argumentos tendientes a cuestionar la imposición de la sanción grave, son argumentos respecto de los cuales esta Sala no tiene competencia para pronunciarse, toda vez que respecto a la misma ya se ha agotado la vía administrativa.

Es oportuno señalar que, mediante Resolución de Sala Plena N° 003-2022-SUNAFIL/TFL, publicada el 17 de agosto de 2022, se estableció el precedente de observancia obligatoria, señalando que:

Lo anterior exige al administrado una mayor rigurosidad en la formulación de sus escritos de revisión, en la medida que, al tratarse de un recurso extraordinario, para que los fundamentos contenidos en este puedan ser conocidos y evaluados por el Tribunal, no basta que la resolución recurrida contenga la imposición de sanciones

Y es que, en ciertos casos, se aprecia la existencia de recursos de revisión donde, impugnándose una resolución que confirma la imposición de una sanción económica por la comisión de alguna infracción tipificada como muy grave en el RLGIT; no se cuestiona expresamente dicha infracción de forma directa o siquiera indirecta (cuando no se plantea algún razonamiento que pueda permitir deducir ello). Tal situación implica que tales recursos promueven asuntos fuera de la competencia material de este Tribunal, debiendo este órgano colegiado declarar la improcedencia, conforme a la normativa que rige su actuación.”

En ese entendido, en atención al recurso de revisión interpuesto, se evidencia que la impugnante alega la aplicación o interpretación errónea de algunas normas, así como también establece algunos fundamentos no vinculados sobre dichos extremos. Por lo tanto, solo será materia de análisis los aspectos relacionados con las alegaciones vinculadas a la aplicación o interpretación errónea de las normas laborales, toda vez que, respecto a los otros alegatos esta Sala carece de competencia.

La impugnante alega que se ha incumplido con los plazos administrativos. Sobre el particular, debemos señalar que, en la resolución de intendencia, la intendencia se ha pronunciado sobre dicho alegato, toda vez que el mismo fue planteado en el recurso de apelación, fundamentos con los cuales esta Sala coincide. Asimismo, cabe señalar que, el Tribunal Constitucional se ha pronunciado respecto de aquellos procesos en los cuales se exceda el plazo razonable, siendo una consecuencia de éste no la nulidad o la invalidez de la emisión del pronunciamiento o actividad esperada de acuerdo a derecho, sino que por el contrario; se exige que el órgano que conoce de la tramitación a actuar y cumplir con sus funciones de acuerdo a derecho en el plazo más breve posible, sin desmedro de las responsabilidades funcionales por la demora imputable al mismo.9

Debemos señalar que el artículo 15 del TUO de la LPAG señala que: “Los vicios incurridos en la ejecución de un acto administrativo, o en su notificación a los administrados, son

Por lo tanto, la inobservancia del plazo legal no impide que las autoridades competentes que están a cargo del trámite del procedimiento administrativo sancionador, realicen las actuaciones que sean necesarias a efectos que se proceda con la notificación del Acta de Infracción, máxime si la LGIT y el RLGIT no disponen como consecuencia jurídica la nulidad del acto administrativo por efectuar actuaciones fuera del plazo legal. Cabe señalar que, en general la demora en la tramitación del procedimiento administrativo sancionador ya se encuentra sancionado por el TUO de la LPAG a través de la figura de la caducidad, supuesto no configurado en el presento procedimiento administrativo sancionador. Por lo tanto, no resulta amparable dicho extremo del recurso.

La impugnada señala que la inspectora auxiliar comisionada, no tenía facultades para efectuar la inspección, agregando que se ha aplicado o interpretado erróneamente el artículo 6 y 28 de la LGIT y artículo 1 de la Resolución de Superintendencia Nº 189-2019- SUNAFIL. Al respecto, debemos señalar que la fundamentación expuesta por la impugnante en el recurso de revisión, fue materia de sustento del recurso de apelación, y sobre dicho extremo se ha pronunciado la autoridad de segunda instancia.

Sin perjuicio de lo señalado, debemos tener en cuenta el Anexo N° 1, de la Resolución de Superintendencia N° 189-2019-SUNAFIL, que “Aprueba los Criterios Técnicos para la determinación de las Inspecciones que se consideren complejas a que se refiere el Artículo 6 de la Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, modificado por Decreto Legislativo N° 1383, y aprueban el Listado de las Materias Sociolaborales y de Seguridad y Salud en el Trabajo que se consideran Complejas”, del cual se desprende las materias consideradas como complejas. En ese entendido, de la verificación del referido anexo no se advierte que las materias verificadas en el presente caso, constituyan materias complejas.

La misma resolución establece que “los criterios técnicos para la determinación de las inspecciones que se consideran complejas a que se refiere el artículo 6 de la LGIT, son: a) La complejidad de la materia o sub materia a inspeccionar; b) El número de materias o sub materias objeto de la orden de inspección: igual o superior a nueve (9); c) El número de trabajadores involucrados en la investigación: igual o superior a cien (100); y, d) Características del sujeto inspeccionado.”

En similar sentido, el Informe N° 121-2019-SUNAFIL/INII, establece que una “inspección compleja se define como aquella fiscalización laboral en la que se realizan actuaciones inspectivas en un contexto de especial dificultad debido a los conocimientos especializados requeridos y experiencia con los que debe contar el inspector del trabajo para su tratamiento, así como por la cantidad de materias y submaterias, cantidad de trabajadores involucrados en la investigación, entre otras características del sujeto inspeccionado”.

Cabe señalar, que el criterio técnico referido, deberá relacionarse con las características del sujeto inspeccionado, dependiendo de la situación concreta, materia de fiscalización. Por lo que, la decisión de considerar que las características específicas del sujeto inspeccionado generarían que la inspección tuviera una especial dificultad, y que para ello se requiere de los conocimientos y experiencia con los que cuenta el inspector del trabajo, debe encontrarse debidamente fundamentada. En tal sentido, la complejidad debe sustentarse en la especial dificultad de la inspección, que haga necesaria la aplicación de los conocimientos y experiencia con los que cuenta un inspector del trabajo.

En el caso en particular, de la verificación de la orden de inspección, se constata que las materias establecidas son: Remuneraciones, Jornada, horario de trabajo y descansos remunerados, las mismas que como se ha señalado no constituyen materias complejas. En tal sentido, en consideración al principio de tipicidad10, las actuaciones inspectivas se desarrollaron en consideración a las materias determinadas en la orden de inspección aperturada para dicho efecto11.

Asimismo, debemos tener en cuenta que el literal a) del artículo 6 de la LGIT, establece que los inspectores auxiliares están facultados para ejercer “funciones inspectivas de vigilancia y control de las normas, cuando las materias a ser inspeccionadas no revistan complejidad. Para este efecto, mediante Resolución de Superintendencia de SUNAFIL, se aprueban los criterios técnicos para la determinación de las inspecciones que se consideren complejas, pudiendo considerarse, entre otros, las características del sujeto inspeccionado” (el énfasis es añadido). Supuesto que en el presente caso no ha ocurrido, pues de la verificación de la Resolución de Superintendencia N° 189-2019-SUNAFIL, antes señalada, las materias por las que se ha generado la Orden de Inspección no se encuentran comprendidas expresamente como parte las materias complejas. Por tanto, de las actuaciones inspectivas, se evidencia que: i) Las materias consignadas en la orden de inspección, no se encuentran contempladas expresamente como materias complejas; ii) Las materias aperturadas solo son dos (02), siendo menor al requisito exigido en la

En tal sentido, considerando que las materias inspeccionadas no están comprendidas en el listado de materias complejas, así como el hecho que las características del sujeto inspeccionado, en conjunto, no permiten configurarla como compleja, la inspectora comisionada se encontraba debidamente facultado para ejercer sus funciones inspectivas, sin requerir la participación de un inspector de trabajo. Por tanto, no corresponde acoger dicho extremo del recurso de revisión.

Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:

El Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:

En esa línea argumentativa, esta Sala identifica, desde un análisis formal, que tanto la Resolución de Sub Intendencia como la Resolución impugnada han contemplado la argumentación y medios de prueba expuestas por la impugnante, advirtiéndose el cumplimiento de los requisitos referidos al cumplimiento del debido procedimiento como principio y derecho material, de los derechos de defensa y a la prueba, así como el cumplimiento de la garantía de la debida motivación.

Asimismo, conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA7TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.

Del examen efectuado por esta Sala sobre las resoluciones emitidas en el Procedimiento Sancionador, se puede observar que estos cuatro elementos pueden ser satisfactoriamente comprobados, por lo que, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador. Por lo tanto, no se evidencia vulneración al debido procedimiento ni al deber de motivación.

Cabe señalar que, de manera específica sobre la infracción por el incumplimiento de las vacaciones, tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, la Intendencia a efectuado una correcta motivación de la infracción imputada, así como la correcta verificación de los medios probatorios aportados; verificándose que la impugnante no ha acreditado el cumplimiento o la subsanación de dicha infracción. Cabe señalar que, pese a alegar haber cumplido con su obligación, a lo largo del desarrollo de las actuaciones, ante las instancias previas, no ha cumplido con acreditar su dicho. Por tanto, no corresponde acoger dicho extremo del recurso, confirmándose dicha infracción.

Respecto a la infracción a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Se verifica que en la resolución impugnada se efectuado una correcta motivación, determinando que la impugnante no ha cumplido con la medida inspectiva de requerimiento de fecha 10 de setiembre de 2020. Asimismo, es oportuno señalar que en la Resolución de Sala Plena N° 002-2022-SUNAFIL/TFL, publicado el 06 de mayo de 2022, se estableció como precedente de observancia obligatoria, los fundamentos 6.8, 6.9 y 6.10. Por lo que, en aplicación de la referida resolución, y verificado que en la medida inspectiva de requerimiento se solicitó la subsanación de una infracción grave, sobre la cual se ha agotado la vía administrativa, y atendiendo a la confirmación de la infracción muy grave a las relaciones laborales, señalada en la presente resolución, corresponde confirmar la referida sanción.

Respecto al extremo alegado por la impugnante, referente a que el plazo otorgado para cumplir con presentar la información fue demasiado corto. Debemos señalar que verificada la medida inspectiva de requerimiento, se advierte que se otorgó el plazo máximo de tres (03) días hábiles para el cumplimiento de la misma, solicitándose acreditar

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.