Tiendas Peruanas S.A — Res. 580-2022

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre la siguiente materia: Gestión interna en materia de seguridad y salud en el trabajo (estadísticas de seguridad y salud en el trabajo).

soft 20555195444 soft PAREDES MORALES Luis Gabriel FAU 20555195444 soft

- Una infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por la negativa del sujeto inspeccionado o sus representantes de facilitar al inspector auxiliar, la información y documentación necesaria para el desarrollo de sus funciones, respecto del requerimiento de información notificado el 15 de enero de 2021, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 231,132.00.

- Una infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por la negativa del sujeto inspeccionado o sus representantes de facilitar al inspector auxiliar, la información y documentación necesaria para el desarrollo de sus funciones, respecto del requerimiento de información notificado el 28 de enero de 2021, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 231,132.00.

- Durante la tramitación del procedimiento inspectivo que da origen al presente procedimiento sancionador, se vulneró nuestro derecho a una debida notificación y con ello nuestro derecho a un debido procedimiento, toda vez que SUNAFIL no cumplió con su obligación de comunicar a la empresa la notificación realizada en la casilla electrónica, debido a que dicha casilla no generó la alerta de notificación que debe emitirse cada vez que se notifica un documento bajo esta modalidad, impidiendo de esta manera que la empresa tome conocimiento oportuno de dichos requerimientos de información y proceda con el cumplimiento de los mismos.

- Se nos ha vulnerado el principio non bis in ídem, toda vez que se sanciona a la empresa dos veces por la supuesta comisión de una sola infracción, consistente en la negativa de brindar una misma documentación que fuera solicitada por el inspector del trabajo en forma reiterativa mediante dos requerimientos de información virtual, realizados en dos fechas distintas, cuando la información solicitada en ambas oportunidades fue

2 Notificada el 17 de mayo de 2021, por casilla electrónica.

exactamente la misma, pretendiendo arbitrariamente imponer una sanción por cada requerimiento no atendido, adoleciendo de un vicio de ausencia de motivación en el extremo referido a la inaplicación del principio del non bis in ídem.

- Vulneración de los principios de legalidad y tipicidad, referidos a calcular la multa en función a la totalidad de trabajadores de la empresa a nivel nacional, cuando debió ser calculada en función al número de trabajadores supuestamente afectados, esto es, teniendo en consideración únicamente a aquellos que laboran en la sucursal ubicada en la ciudad de Chiclayo.

- Se vulneran los principios de celeridad y razonabilidad con la que se ha actuado durante el presente procedimiento, pues en la misma fecha - 07 de enero del 2021 - se emiten tres (3) órdenes de inspección en contra de nuestra empresa, órdenes 16,17 y 18, a efectos de verificar el cumplimiento de obligaciones laborales, siendo que, incluso dos de las órdenes antes mencionadas - órdenes 17 y 18 - versan sobre la misma materia de seguridad y salud en el trabajo, evidenciándose un comportamiento de mala fe por parte de la Autoridad Inspectiva, no obstante el inferior en grado no emite pronunciamiento alguno respecto al pedido de acumulación al haber ignorado el escrito de descargos presentado por la empresa.

i. En el caso concreto, mediante Requerimiento de Información, la Inspectora Auxiliar solicitó a la inspeccionada documentación referida al periodo 2020 y a todos sus trabajadores, la cual debía ser presentada dentro del plazo máximo de cuatro (04) días hábiles posteriores a la notificación del requerimiento, encontrándose debidamente notificado con fecha 15 de enero del 2021. Del mismo modo, mediante Requerimiento de Información obrante a folios 23, la inspectora Auxiliar solicitó a la inspeccionada documentación referida al periodo 2020 y a todos sus trabajadores, la cual debía ser presentada dentro del plazo máximo de tres (03) días hábiles posteriores a la notificación del requerimiento, encontrándose debidamente notificado con fecha 28 de enero del 2021.

ii. Cabe precisar que ambos requerimientos fueron debidamente notificados vía casilla electrónica del administrado Tiendas Peruanas S.A., con RUC N° 20493020618, los días 15 y 28 de enero del 2021, de acuerdo al nuevo Cronograma de implementación a nivel nacional del Sistema Informático de Notificación Electrónica de la SUNAFIL,

3 Notificada el 06 de diciembre de 2021, vía casilla electrónica.

aprobado por Resolución de Superintendencia № 114-2020-SUNAFIL, siendo de aplicación a partir del día 31 de diciembre de 2020, para los Requerimientos de información efectuados en la fase de actuaciones inspectivas de investigación, siendo responsabilidad del empleador de revisar periódicamente su casilla electrónica, a efectos de tomar conocimiento de los documentos y/o actos administrativos que se le notifiquen, de conformidad con lo establecido en el numeral 8.1 del artículo 8 del Decreto Supremo N° 003-2020-TR mediante el cual aprueban el uso obligatorio de la casilla electrónica para efectos de notificación de los procedimientos administrativos y actuaciones de la SUNAFIL.

iii. Asimismo, el artículo 6 del citado Decreto establece que la SUNAFIL comunica al usuario cada vez que se le notifique un documento a la casilla electrónica a través de las alertas del Sistema Informático de Notificación Electrónica, en su correo electrónico y/o mediante el servicio de mensajería; es decir que, es el mismo Sistema el que emite dichas alertas a las que se refiere el administrado, siendo que la notificación se entiende válidamente efectuada con el depósito del documento en la casilla electrónica asignada al usuario, como ha ocurrido en el presente caso.

iv. De la valoración de todo lo actuado, se verifica que se ha venido respetando el debido procedimiento, tanto en la etapa de actuación inspectiva como en el procedimiento administrativo sancionador - fase instructora y sancionadora - al habérsele notificado debidamente con la imputación de cargos, a fin que efectúe sus descargos dentro de los plazos legalmente establecidos, así como habiéndosele notificado debidamente todas las actuaciones correspondientes al presente caso, otorgándosele la oportunidad conforme a su derecho, de presentar sus argumentos de defensa, así como de adjuntar los medios probatorios que considere pertinentes para sustentar su teoría del caso y estrategia de defensa, obteniendo una decisión motivada por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo, como es el caso de la expedición de la resolución cuestionada, encontrándose acorde a la normativa expuesta, al haber desarrollado un análisis jurídico y fáctico de las normas vulneradas, según los hechos constatados por el inspector comisionado y los descargos efectuados, desestimándose lo alegado por el impugnante en este extremo.

v. En el presente caso, se determina que no se ha vulnerado el principio non bis in ídem, puesto que no se ha configurado la triple identidad antes señalada, debido a que las infracciones detectadas por la Inspectora Auxiliar del Trabajo están referidas al incumplimiento de dos requerimientos de información efectuados en fechas distintas (15 y 28 de enero del 2021).

vi. En concordancia con lo estipulado en los artículos 46° de la LGIT y 54° del RLGIT, la resolución impugnada se encuentra debidamente fundamentada y motivada, sustentándose en razones de hecho y derecho que conllevaron a determinar la sanción impuesta, por lo que se comprueba que su contenido es claro, motivado y cierto.

vii. Teniendo en cuenta que el inspeccionado no cumplió con los requerimientos de información efectuados, dicha conducta no permitió a la Inspectora determinar la cantidad de trabajadores comprendidos en el centro laboral visitado; por lo que, al obtener la información de la Planilla Electrónica de trabajadores de Tiendas Peruanas S.A., se verificó que el inspeccionado contaba con un total de 2476 trabajadores, cantidad con la cual se efectuó el cálculo para determinar (a sanción propuesta en la etapa inspectiva, cumpliéndose con lo dispuesto en la normativa de la materia, desvirtuándose lo manifestado por el apelante en este extremo.

viii. Siendo así, en el presente caso, se puede verificar que la Autoridad Sancionadora ha tenido en cuenta para el cálculo del monto de la sanción impuesta, la Tabla de Cuantía y Aplicación de Sanciones regulada en el numeral 48.1 del artículo 48 del RLGIT, teniendo como parámetros establecidos la tabla denominada No Муре, así como la gravedad de las infracciones detectadas y el número de trabajadores afectados, (en este caso 2476). En ese sentido, se puede verificar que se ha cumplido con los parámetros regulados en la Tabla de Cuantía y Aplicación de Sanciones, así como los criterios generales y especiales de graduación de las sanciones, regulados en la LGIT y el RLGIT, resultando con ello razonable la sanción impuesta.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

4 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 5“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales

del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR7, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR8 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

Del Recurso De Revisión

Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)” 6 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 7“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. 8“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE TIENDAS PERUANAS S.A.

9 Artículo 14 del Decreto Supremo N° 016-2017-TR.

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Vulneración al principio de predictibilidad y confianza legítima: inaplicación del numeral 1.15 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG. - Vuestro Tribunal tuvo oportunidad de pronunciarse en el expediente sancionador 116- 2021 (OI 18-2021), en el cual señaló que corresponde declarar la nulidad de la resolución de primera instancia, pues ésta omite pronunciamiento alguno sobre el pedido de acumulación planteado por la empresa desde la presentación del primer escrito, siendo que a criterio de vuestro Despacho, la acumulación solicitada debió proceder. - Con fecha 5 de noviembre de 2021 pusimos en conocimiento de la Intendencia de Lambayeque la Resolución 457-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, solicitando que en aplicación de los principios de predictibilidad, celeridad y economía procesal se declare la nulidad de la resolución de primera instancia, no obstante, pese a estar frente a expedientes idénticos y que adolecen del mismo vicio que ya fue objeto de pronunciamiento por parte de vuestro Tribunal, que el órgano de segunda instancia omite pronunciamiento alguno sobre este pedido y procede a denegar el pedido de acumulación solicitado.

Vulneración a nuestro derecho a un debido procedimiento: No se toman en consideración los descargos presentados por la empresa, inaplicación del numeral 1.2 del artículo IV del TUO de la LPAG. - El Ad Quo ha emitido pronunciamiento en primera instancia bajo el supuesto de que la empresa no presentó descargo alguno en contra del Informe Final de Instrucción notificado el 21/4/2021. No obstante, la empresa si cumplió con presentar los descargos antes señalados el día 3 hábil del plazo de ley, esto es, el 26/4/2021, motivo por el cual, se vulnera nuestro derecho a un debido procedimiento al emitirse pronunciamiento sin haber tomado en consideración los argumentos y medios probatorios expuestos por nuestra empresa en el escrito de descargos ignorado por el inferior en grado. - Este error ha generado a su vez que la empresa se vea imposibilitada de refutar los cargos imputados (a título de cargo hasta antes de la emisión de la resolución de primera instancia), a exponer argumentos, a presentar alegatos y a ofrecer prueba. Error que debió generar la nulidad de la resolución de primera instancia y no ser convalidado por el superior jerárquico, pues implicaría una afectación a nuestro derecho a la doble instancia.

Vulneración a nuestro derecho a una debida notificación y a un debido procedimiento: inaplicación del numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar v del artículo 20.4 del TUO de la LPAG. - En línea con la necesidad del consentimiento expresado por el administrado para la validez de las notificaciones vía casilla electrónica exigido por el TUO de la LPAG, entre las disposiciones que regulan el uso de la casilla electrónica de SUNAFIL se estableció la necesidad de que los administrados completen el formulario de registro cuando ingresen a la casilla electrónica. El formulario de registro que deben completar los administrados contiene los datos requeridos para la asignación de la casilla electrónica. Si estos datos son requeridos para la asignación de la casilla, esto quiere decir que, mientras el administrado no haya proporcionado estos datos completando

el formulario de registro, no se habrá llevado a cabo la correcta asignación de la casilla electrónica. - Tenemos así que la casilla electrónica constituye domicilio digital obligatorio una vez asignada la casilla electrónica/ y la casilla electrónica solo queda asignada cuando el administrado completa el formulario de registro. Por tanto, la obligatoriedad de revisar la casilla electrónica periódicamente y de mantener operativo el correo electrónico, solo surte efectos cuando el administrado ya cuenta con una casilla electrónica asignada, antes no. - Así las cosas, SUNAFIL puede verificar en su sistema informático la fecha en que nuestra Empresa ingresó por primera vez a la casilla electrónica y completó el formulario de registro consignando el correo electrónico y el celular al que deben llegar las alertas de notificación como manda la legislación correspondiente, de manera que todas las notificaciones anteriores a la asignación de la casilla electrónica no son válidas y no surten efecto alguno. - De esta manera, en aplicación del principio de verdad material y buena fe procedimental, exhortamos al Tribunal a que cumpla con verificar esta información y tener por no efectuadas las notificaciones anteriores a la fecha del primer acceso de nuestra Empresa a la casilla electrónica (oportunidad en la que se le asignó correctamente la casilla electrónica).

Vulneración a nuestro derecho a una debida notificación y a un debido procedimiento: inaplicación numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG y del artículo 6 del DS 3-2020-TR. - En el supuesto negado que vuestro Tribunal considere que la casilla electrónica fue correctamente asignada a la empresa, pese a no contar con el consentimiento expreso del administrado que exige la Ley, demostraremos que se nos ha vulnerado nuestro derecho a un debido procedimiento, toda vez que los requerimientos de información cuyo incumplimiento se nos imputan fueron notificados en forma defectuosa, pues ha inobservado lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto Supremo 3-2020-TR, el mismo que exige a SUNAFIL enviar una alerta a la Empresa cada vez que es notificado un documento en la casilla electrónica asignada. - Conforme se podrá verificar de la revisión del sistema de notificaciones, en la fecha en que se realizan las notificaciones de los requerimientos de información cuyo incumplimiento se nos imputa, la casilla electrónica asignada a la empresa no se encontraba activa, pues, dicha casilla no generó la alerta de notificación que debe emitir cada vez que se notifica un documento bajo esta modalidad, impidiendo de esta manera que la empresa tome conocimiento oportuno de dichos requerimientos de información y proceda con el cumplimiento de los mismos. - En el presente caso deberán considerar que la empresa no tenía conocimiento de que SUNAFIL había iniciado un procedimiento inspectivo en nuestra contra, por tanto resulta desproporcionado pretender que una empresa a la cual no se le ha notificado

el inicio de un procedimiento inspectivo revise cada 2 o 3 días una casilla electrónica de la cual no tiene conocimiento que existe, pues nunca dimos el consentimiento expreso para su uso conforme exige la Ley y, en función a dicha motivación evidentemente aparente, pretender justificar la falta de alerta de notificación por parte de la Administración que la Ley exige.

Nunca existió negativa de entrega pe información por parte de la empresa: Aplicación indebida del artículo 46.3 del RLGIT - En el procedimiento inspectivo nunca hubo rechazo, oposición o respuesta negativa del sujeto inspeccionado, a uno o más requerimientos de información necesarios para lograr los fines de la visita inspectiva; lo que realmente ocurrió fue que no tuvimos oportunidad de participar en la inspección laboral y presentar la información solicitada en atención a un defecto en la notificación de los requerimientos de información.

Vulneración al principio de verdad material: inaplicación del numeral 1.11 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG - El inspector comisionado se limita a realizar dos requerimientos de información virtual con 5 días de diferencia entre ellos y, ante la falta de respuesta por parte de la empresa (por defectos en la notificación), da por finalizado el procedimiento inspectivo y concluye que la empresa se habría negado a entregar la información que fue solicitada virtualmente, cuando quedaba plazo más que suficiente para realizar otras actuaciones inspectivas como una visita al centro de trabajo o una citación a una medida de comparecencia para continuar con la inspección, más aún si a dicha fecha, las restricciones de movilidad, ya no eran tan estrictas como al inicio de la pandemia, al punto que la empresa se encontraba 100% operativa en forma presencial.

Vulneración del principio non bis in ídem: inaplicación del artículo 139 de la Constitución Política del Perú. - Tanto el día 28/1/2021 como el día 15/1/2021 el inspector solicitó a la empresa la presentación de exactamente la misma información. Siendo así, corresponde la aplicación del principio de Non Bis in ídem a la infracción derivada de su no presentación, pues al tratarse de una misma información solicitada de manera reiterada, el hecho reprochable por el ordenamiento jurídico es el mismo, al presentarse la triple identidad de sujeto, hecho y fundamento respecto de las dos multas que se nos impone.

La multa ha sido calculada en forma ilegal: aplicación indebida del artículo 48-c del RLGIT e inaplicación del principio de verdad material y presunción de veracidad. - La multa que nos ha sido impuesta ha sido calculada en forma ilegal, toda vez que esta ha tenido como base de cálculo el total de trabajadores de la empresa a nivel nacional, pese a no estar frente a una infracción por la cual se deba calcular la multa en función a la totalidad de la planilla y pese a que la empresa acreditó en forma fehaciente a la autoridad instructora y a la autoridad sancionadora de primera y segunda instancia la cantidad de trabajadores que laboran en la sede materia de inspección.

El actuar de SUNAFIL fue arbitrario: inaplicación del artículo 13 de la LGIT e inaplicación de los principios de celeridad y razonabilidad. - Solicitamos a vuestro Tribunal disponga la nulidad de todo lo actuado hasta el Informe Final de Instrucción y se ordene la acumulación de los expedientes administrativos sancionadores 41-2021-SUNAFIL/IRE-LAM (orden de inspección 16-2021), 158-2021- SUNAFIL/IRE-LAM (orden de inspección 17-2021, materia del presente recurso) y 116-

2021-SUNAFIL/IRE-LAM (orden de inspección 18-2021), con la finalidad de que sean ventilados en un solo procedimiento administrativo sancionador.

- Vuestro Tribunal ha establecido en reiterada jurisprudencia administrativa que la notificación será nula si el sistema de notificaciones no emite la alerta de depósito a la que hace referencia el artículo 6 del Decreto Supremo 3-2020-TR, encargado de regular la implementación de la casilla electrónica. Una de estas resoluciones es la 552-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala. En el presente caso estamos justamente frente a un supuesto como el descrito, pues la Empresa no recibió las alertas de notificación de los requerimientos de información cuyo incumplimiento se nos imputa, dado que hasta esa fecha no habíamos ingresado al sistema de casilla electrónica. En ese sentido, solicitamos la aplicación del criterio antes descrito y declarar la inexistencia de infracción, pues únicamente estamos frente a dos infracciones por no presentar la información que fue requerida mediante requerimientos de información que adolecen del vicio de notificación - Sin perjuicio de lo indicado, consideramos importante mencionar que estamos frente a uno de tres expedientes inspectivos idénticos que nacen el mismo día mediante la emisión innecesaria de 3 órdenes de inspección distintas, a cargo de un mismo inspector, subdividiendo innecesariamente 3 materias en órdenes de inspección diferentes cuando pudieron incluirse en un solo expediente (incluso 2 expedientes revisan temas de SST). De esta manera se generaron los siguientes expedientes inspectivos: (i)141-2021-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE (orden 16), (ii)158-2021-SUNAFIL/IRE- LAM/SIRE (orden 17) y (iii) 116-2021-SUNAFIL/IRE-LAM (Orden de Inspección 18). De los 3 expedientes antes mencionados, uno de ellos ya ha sido resuelto por vuestro Tribunal, en la Resolución 457-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala. En dicho pronunciamiento se declara nula la resolución de primera instancia por no pronunciarse sobre el pedido de acumulación solicitado por la Empresa, el cual a criterio del Tribunal debió proceder. En esa línea se solicita igual proceder para los 2 expedientes pendientes de resolver con idéntica problemática.

Análisis Del Recurso De Revisión

Sobre la presunta vulneración al debido procedimiento

una presunta vulneración al derecho a la correcta notificación, que, a su vez al derecho a la defensa, como elemento esencial del debido procedimiento10 (énfasis añadido).

“4. Este Tribunal ha tenido oportunidad de expresar su posición respecto a la motivación de los actos administrativos, expresando que:

“[…] El derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican. […]

La motivación de la actuación administrativa, es decir, la fundamentación con los razonamientos en que se apoya es una exigencia ineludible para todo tipo de actos administrativos, imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto respecto de actos emanados de una potestad reglada como discrecional.

10 “Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas (…)” (énfasis añadido). 11 Cfr. numeral 2 del artículo 248 del TUO de la LPAG. 12 Numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG “Los jueces interpretan y aplican las leyes o toda norma con rango de ley y los reglamentos según los preceptos y principios constitucionales conforme a la interpretación que resulte de las resoluciones del Tribunal Constitucional”.

El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional.

Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de derecho. A ello, se debe añadir la estrecha vinculación que existe entre la actividad administrativa y los derechos de las personas. Es indiscutible que la exigencia de motivación suficiente de sus actos es una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa.

En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por la Ley N.° 27444. Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa es por sí sola contraria a las garantías del debido procedimiento administrativo.” (STC 00091-2005-PA, fundamento 9, párrafos 3, 5 a 8, criterio reiterado en STC 294-2005-PA, STC 5514-2005-PA, entre otras).

Adicionalmente se ha determinado en la STC 8495-2006-PA/TC que: “un acto administrativo dictado al amparo de una potestad discrecional legalmente establecida resulta arbitrario cuando sólo expresa la apreciación individual de quien ejerce la competencia administrativa, o cuando el órgano administrativo, al adoptar la decisión, no motiva o expresa las razones que lo han conducido a adoptar tal decisión. De modo que, motivar una decisión no sólo significa expresar únicamente bajo qué norma legal se expide el acto administrativo, sino, fundamentalmente, exponer en forma sucinta –pero suficiente– las razones de hecho y el sustento jurídico que justifican la decisión tomada” (énfasis añadido).

motivación en las decisiones que tome la Administración Pública, conforme al principio del debido procedimiento; y, (ii) la obligación de verificar plenamente los hechos que sustentan la decisión adoptada por la Administración Pública, conforme al principio de verdad material13.

“El derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican”.

Sobre la notificación realizada mediante casilla electrónica

“(…) En efecto, conforme se podrá verificar de la revisión del sistema de notificaciones, en la fecha en que se realizan las notificaciones de los requerimientos de información cuyo incumplimiento se nos imputa, la casilla electrónica asignada a la empresa no se encontraba activa, pues, dicha casilla no generó la alerta de notificación que debe emitir cada vez que se notifica un documento bajo esta modalidad, impidiendo de esta manera que la empresa tome conocimiento oportuno de dichos requerimientos de información v proceda con el cumplimiento de los mismos. (…)”

13 “TUO de la LPAG Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo (…) 1.11. Principio de verdad material. - En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas. En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará facultada a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde a estas. Sin embargo, la autoridad administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al interés público”.

14 STC 00649-2002-AA/TC, 03793-2006-AA/TC, entre otras.

1. La obligatoriedad del uso de la casilla electrónica en los procedimientos administrativos y actuaciones de la SUNAFIL, independientemente del consentimiento del usuario para tal fin. 2. La validez y los efectos de la notificación, entendida ésta desde el depósito del documento en la casilla electrónica asignada al usuario en el SINEL-SUNAFIL; y, 3. La obligación del usuario de revisar periódicamente la casilla electrónica asignada.

15 Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.11. Principio de verdad material. - En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas. En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará facultada a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde a estas. Sin embargo, la autoridad administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al interés público. 16 Artículo 6.- Asignación de la casilla electrónica La Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL) asigna al usuario una casilla electrónica en el Sistema Informático de Notificación Electrónica, la cual se constituye en un domicilio digital obligatorio para la notificación de los actos administrativos y/o actuaciones emitidas en el marco de sus funciones y competencias que correspondan ser informadas al administrado. La Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL) comunica al usuario cada vez que se le notifique un documento a la casilla electrónica a través de las alertas del Sistema Informático de Notificación Electrónica, en su correo electrónico y/o mediante el servicio de mensajería (énfasis añadido).

“11.1 La notificación se entiende válidamente efectuada con el depósito del documento en la casilla electrónica asignada al usuario.

En consecuencia, por un lado, se establece que el sólo depósito equivale a notificación válida y, por otra, que el administrado tiene derecho a recibir una alerta que le indique la existencia de dicho depósito (segundo párrafo del artículo 6° de la misma norma, antes citado).

17 Cfr. GUASTINI, Riccardo. "Antinomia y lagunas." Jurídica. Anuario del Departamento de Derecho de la Universidad Iberoamericana, Nº. (1999): 437-450, p. 437. Ubicable en https://revistas- colaboracion.juridicas.unam.mx/index.php/juridica/article/view/11388/10435 18 LPAG, artículo 1.8. El énfasis es añadido.

tanto la administración como la jurisdicción están indiscutiblemente vinculadas a la Carta Magna, de modo que si ésta resuelve sobre asuntos de interés del administrado, y lo hace mediante procedimientos internos, no existe razón alguna para desconocer las categorías invocables ante el órgano jurisdiccional. (Cfr. STC 4889- 2004-AA)”19.

19 Citada por la sentencia del Exp. N° 8957-2006-PA/TC, fundamento jurídico 9. 20 Cfr. STC 00748-2012-PA/TC, fundamento jurídico 3. 21 Ibid. fundamento jurídico 4. 22 Loc. Cit. 23 Ley General del Procedimiento Administrativo General (LPAG), artículo 1.6. La importancia de este principio ha sido puesto de manifiesto por la Corte Suprema en la Casación N° 11434 – 2015 -CUSCO, fundamento jurídico 14. 24 STC 00020-2015-PI/TC, fundamento jurídico 19. 25 Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General

Figura 01: Acta de Infracción N° 95-2021-SUNAFIL/IRE-LAM de fecha 28/01/2021, Página 02

Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.8. Principio de buena fe procedimental.- La autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento, realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. La autoridad administrativa no puede actuar contra sus propios actos, salvo los supuestos de revisión de oficio contemplados en la presente Ley. Ninguna regulación del procedimiento administrativo puede interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procedimental. (énfasis añadido)

Figura 02: Acta de Infracción N° 95-2021-SUNAFIL/IRE-LAM de fecha 28/01/2021, Página 45

Figura 03: Constancia de notificación vía casilla electrónica de fecha 29/01/2021

Figura 04: Información brindada por la OGTIC de la SUNAFIL

De la potestad del Tribunal para declarar la nulidad de los actos emitidos por las autoridades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo

26 Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.2. Principio del debido procedimiento.- Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo. 27 Cfr. artículo IV del TUO de la LPAG 28 “Artículo 10.- Causales de nulidad Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes: 1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias. (…)”

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR.

SE RESUELVE:

PRIMERO.- Declarar, por mayoría, FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por TIENDAS PERUANAS S.A., y, en consecuencia, NULA la Resolución de Sub Intendencia N° 341- 2021-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE, de fecha 07 de mayo de 2021, emitida por la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Lambayeque, dentro del procedimiento sancionador recaído en el expediente sancionador N°158-2021-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE, y de los sucesivos en el procedimiento, ordenándose RETROTRAER el procedimiento sancionador a la fecha del acto precitado, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO. - Devolver todos los actuados a la Intendencia Regional de Lambayeque, para que proceda conforme a sus atribuciones y de acuerdo con lo señalado en el considerando 6.48.

TERCERO. - Notificar la presente resolución a Tiendas Peruanas S.A., y a la Intendencia Regional de Lambayeque, para sus efectos y fines pertinentes.

CUARTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

LUIS GABRIEL PAREDES MORALES

VOTO EN DISCORDIA DEL VOCAL LUIS ERWIN MENDOZA LEGOAS

Con el debido respeto por la opinión de mis colegas vocales, discrepo de la posición mayoritaria, con la que se cambia un importante criterio previamente adoptado por la Primera Sala del Tribunal de Fiscalización Laboral en torno a la obligatoriedad del uso de la casilla electrónica, para sujetarla a una condicionalidad no prevista en el Decreto Supremo Nº 003-2020-TR.

Sintetizo el sustento de mi posición en las siguientes consideraciones:

1. El objeto de controversia: la naturaleza esencial o accesoria de las alertas a las que se refiere el segundo párrafo del artículo 6º el Decreto Supremo Nº 003-2020-TR

El Tribunal de Fiscalización Laboral ha venido conociendo recursos de revisión en los que se han alegado diversos argumentos para cuestionar la validez de la notificación de las comunicaciones depositadas en la casilla electrónica. Esto motivó a que se examine en varios casos a la sistemática del Decreto Supremo Nº 003-2020-TR, norma que establece al menos seis reglas relevantes sobre la materia discutida:

a. El objeto del citado cuerpo normativo regula el uso obligatorio de la notificación vía casilla electrónica (artículo 1º). b. La casilla electrónica se constituye como un domicilio digital obligatorio para efectos de la notificación artículo 6º, primer párrafo). c. La SUNAFIL tiene la carga de comunicar al usuario cada vez que se le notifique un documento a través de alertas dirigidas al correo electrónico y/o mediante el servicio de mensajería (artículo 6º, segundo párrafo). d. Los usuarios tienen la obligación de revisar periódicamente la casilla electrónica asignada a efectos de tomar conocimiento de los documentos y/o actos administrativos que se les notifiquen (artículo 8.1º). e. El contenido de la notificación vía casilla electrónica debe contener cinco elementos, sin que —entre ellos— se haya previsto a la alerta referida antes (artículo 9º).

f. La validez de la notificación se produce con el depósito del documento en la casilla electrónica (artículo 11.1º)

Es objeto de discrepancia la naturaleza de la tercera regla enlistada. Para el voto mayoritario, esta es una norma que genera una expectativa justificada en el administrado de recibir una alerta adicional a la notificación, de manera que resultaría tutelable —al amparo de la buena fe procedimental— las alegaciones presentadas por administrados que atribuyen a la alerta el carácter de condición de validez del resto de obligaciones contenidas en el Decreto Supremo Nº 003-2020-TR. Para el voto en discordia que expreso, la interpretación sistemática de las reglas glosadas antes, los fines constitucionales relevantes del sistema de inspección del trabajo y la actuación de los principios de proporcionalidad y culpabilidad deberían conducir a afirmar la obligatoriedad del uso de la casilla electrónica.

2. Efectos de la resolución adoptada en mayoría que resultan contrarios al bloque de legalidad aplicable

Apelando a la interpretación sistemática de las normas glosadas, podemos afirmar que la alerta contemplada en el artículo 6º se comporta como una carga de la Administración Pública para mejorar el conocimiento y respuesta del administrado; pero no se observan fundamentos que permitan inferir que se trate de una condición de validez para las notificaciones practicadas vía casilla electrónica.

Por ello, el criterio adoptado por la mayoría de la Sala sobre el caso analizado, inevitablemente, produce al menos cinco efectos contra legem, a saberse:

i. La inoperatibilidad de la primera regla (al no ser obligatorio el uso de la casilla electrónica)

Como es sabido, el Decreto Supremo Nº 003-2020-TR establece, en su artículo 1º, a la casilla electrónica como medio válido para las notificaciones en los procedimientos del Sistema de Inspección del Trabajo.

Debe recordarse que el TUO de la LPAG establece, en el quinto párrafo del numeral 20.4 del artículo 20, que las entidades pueden asignar al administrado una casilla electrónica para notificarle actuaciones diversas, “siempre que cuente con el consentimiento expreso del administrado” y que, con la opinión favorable de la Presidencia del Consejo de Ministros y el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, “puede aprobar la obligatoriedad de la notificación vía casilla electrónica”. Esta alternativa a la voluntariedad ha sido satisfecha, conforme se describe en el quinto párrafo de la parte considerativa de la norma especial.

Entonces, son las entidades indicadas quienes, en ejercicio de sus competencias, han determinado la obligatoriedad de la casilla electrónica. No obstante, sobre la base de la buena fe procedimental, se matiza este componente preceptivo, al vincularlo a una expectativa justificada (y, por tanto, tutelable) de recibirse una alerta. Sin embargo, es notable que tal expectativa está —necesariamente— fundamentada en el efecto que el principio de publicidad de las normas otorga a una regla singular (precisamente, aquella referida a la generación de la alerta) que está contenida en el cuerpo normativo cuyo vigor termina siendo matizado.

No parece convincente el reconocer los efectos de la publicidad aisladamente a la parte que refiere a la alerta (precepto que generaría la “expectativa justificada”) y no a la regla que refiere al uso obligatorio de la casilla. Este último genera un componente obligacional por el que, cuando menos, queda claro que debe utilizarse y revisarse la casilla electrónica.

Por ello, a través de esta lectura distinta, el uso de la casilla obligatoria dejaría de ser “obligatorio” en los términos prescritos por la norma sectorial, y estaría supeditado a un comportamiento del sujeto inspeccionado o administrado, lo que resulta contrario al propósito de la instauración obligatoria de la casilla electrónica.

ii. La insuficiencia de la segunda regla (por tratarse de un domicilio digital que no es apto para albergar las notificaciones, si no fuera que vienen acompañadas de los avisos complementarios)

En la resolución adoptada ha primado una lectura de la que discrepo, pues su efecto es el de descartar la constitución del domicilio digital establecido, para los propósitos de la inspección del trabajo, conforme a lo establecido por mandato del Decreto Supremo Nº 003-2020-TR.

Es importante destacar que existen referencias explícitas —véanse los artículos 5.1 y primer párrafo del artículo 6º del citado Decreto Supremo— al sentido obligatorio de la casilla electrónica, conforme a la previsión contemplada en el numeral 20.4 del artículo 20 del TUO de la LPAG. En cambio, la alerta al correo electrónico o servicio de mensajería no está consagrada como elemento necesario o indispensable del acto de la notificación: perfecciona el conocimiento del sujeto inspeccionado o administrado, suponiendo una carga de naturaleza accesoria para la Administración Pública.

De forma ilustrativa, puede comprobarse que el artículo 55.3 del Decreto Supremo Nº 029-2021-PCM, “Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Decreto Legislativo N° 1412, Decreto Legislativo que aprueba la Ley de Gobierno Digital, y establece disposiciones sobre las condiciones, requisitos y uso de las tecnologías y medios electrónicos en el procedimiento administrativo”, especifica que “las alertas realizadas al correo electrónico personal, teléfono celular, llamadas telefónicas o similares no constituyen parte del procedimiento de notificación vía casilla única electrónica, tampoco afecta la validez de ésta ni de los actos administrativos o actos de administración que se notifican”.

Esta regulación, referida a un sistema en implementación, parte de una razonabilidad fundamental: no puede darse a lo accesorio la condición ni el

tratamiento de un elemento esencial. Así, un sistema de alertas o avisos complementarios impone una obligación a la SUNAFIL cuya inobservancia puede ser analizada desde la responsabilidad administrativa del servidor o funcionario que omite su cumplimiento; más no genera un vicio trascendente del acto administrativo o de administración que se quiera trasladar a conocimiento del sujeto investigado.

iii. La inexigibilidad de la cuarta regla (al poderse exonerar los usuarios de la obligación de revisar periódicamente la casilla electrónica)

Otra aplicación del principio de publicidad de las normas que es objeto de polémica en el presente caso es el que refiere a la obligación que los empleadores de revisar la casilla electrónica de forma periódica. Conforme con el artículo 8.1º de la norma sectorial bajo análisis, se enuncia claramente una obligación que recae en el comportamiento diligente exigible a todo sujeto inspeccionado o administrado: la revisión rutinaria de la casilla electrónica para determinar si se está siendo objeto de alguna solicitud o medida inspectiva, por parte de la SUNAFIL.

De esta forma, la citada obligación se relaciona estrechamente con el deber jurídico de colaboración con la inspección del trabajo (artículos 9º y 15º de la LGIT) y que satisface la aplicación de un sistema de responsabilidad subjetiva, conforme declara la recepción legal del principio de culpabilidad (artículo 248 numeral 10 del TUO de la LPAG). Este bloque de legalidad es, pues, consistente con un enfoque constitucional del ejercicio de las potestades públicas.

No obstante, para la resolución adoptada en mayoría este elemento es vinculado a la recepción de la alerta. Nuevamente, entonces, se somete la eficacia de las obligaciones legales establecidas en el cuerpo normativo a un acto de la administración consistente en la recepción de una alerta, cuestión meramente contingente respecto del vigor que la norma adquiere al producirse la condición de la publicación de la norma. No basta, pues, deducir una conexión entre la revisión periódica de la casilla electrónica y la notificación de la alerta correspondiente; por el contrario, resta explicarse si acaso tendría sentido que la norma jurídica imponga la obligación legal de verificar periódicamente la casilla electrónica si, en definitiva, la misma obligación legal deja de ser necesaria o hasta pertinente por ser prevalente la emisión de una alerta.

Siendo que la alerta y la revisión periódica de la casilla electrónica son componentes que deben compatibilizarse, no puede deducirse una colisión irrazonable entre dichos elementos. Por el contrario, la interpretación sistemática

y teleológica de la norma permite afirmar la existencia de una obligación legal de diligencia para el administrado (sobre el empleo del medio de notificaciones) y para la Administración (en tanto debe procurar el correcto funcionamiento del sistema de notificaciones y mejorar la posibilidad de conocimiento de las comunicaciones generadas a través de la alerta correspondiente).

iv. La modificación de la quinta regla (al generarse un requisito adicional a los cinco contenidos de la notificación vía casilla electrónica)

Junto a los argumentos sintetizados previamente, puede corroborarse, para mayor clarificación, que el artículo 9º del Decreto Supremo analizado establece el contenido de la notificación efectuada vía casilla electrónica, definiéndolo a través de elementos informativos que son parte del propio documento objeto de la notificación (texto del acto o actuación; identificación del procedimiento; órgano emisor; fecha de vigencia de la actuación y mención de si agota la vía administrativa) e información que garantiza el ejercicio del derecho de defensa (expresión de los recursos procedentes y el plazo de su interposición).

La elevación de la alerta, de naturaleza complementaria, al carácter de componente que condiciona la validez de la notificación confunde los aspectos esenciales de la comunicación y las cargas formales accesorias establecidas por la norma, que son de cargo y responsabilidad de la Administración Pública.

En particular, debe apreciarse además que esta apreciación no incide favorablemente en el derecho fundamental al debido proceso, sino que alivia una carga (de comportamiento diligente) normativamente impuesta a los administrados. Por otro lado, otorga a las cargas de la Administración una condición no prevista en la norma sectorial, modificándose entonces a los componentes requeridos por la norma para la adecuada formación y validez de la notificación.

v. La condicionalidad de la sexta regla (por relativizarse a la validez prevista por el reglamentador)

Finalmente, es importante resaltar que la norma sectorial ha previsto la validez y el efecto de la notificación en el artículo 11º numeral 1, estableciéndose que la modalidad de notificación comentada es plenamente apta para producir el efecto jurídico de su vigencia y exigibilidad cuando ocurre el depósito del documento en la casilla electrónica.

Nuevamente, estas normas interpretadas razonablemente generan convicción sobre aquello que es esencial para el efecto vinculante de la notificación vía casilla electrónica: no refieren a la alerta como un elemento ni indispensable ni (siquiera) necesario para que los efectos de la notificación se produzcan respecto de la esfera de derechos subjetivos del sujeto inspeccionado o administrado en la fiscalización laboral o procedimiento sancionador, respectivamente.

3. Sobre la aplicación efectiva del Principio de Publicidad de las normas

Queda claro que, para el voto en mayoría, la Administración del Trabajo debe notificar las notificaciones y dar aviso a los sujetos inspeccionados con alertas de la notificación; no obstante, lo que no resulta satisfactorio en esta opción interpretativa es la subyacencia una la regla de excepción al principio de publicidad de las normas.

Al excluirse a la obligatoriedad de la casilla electrónica y a la obligación de su revisión periódica por parte de los sujetos investigados, la resolución adoptada en mayoría termina enjuiciando no a una actividad singular de un inspector u órgano del procedimiento sancionador, sino que objeta a la obligación contenida en una norma estatal de carácter imperativo y que genera un régimen obligatorio bajo los parámetros convalidados por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos y la Presidencia del Consejo de Ministros, conforme con las reglas del TUO de la LPAG.

Esto ocurre debido a que, en la resolución aprobada, se pierde de vista en el análisis a la ineludible publicidad de la norma emitida por la Administración del Trabajo en su función reglamentaria. No parece satisfactorio el que se alegue que, a través de la alerta, se sustancie el efecto vinculante que trae el principio de publicidad de las normas, pues ello supondría que la Administración Pública tendría que notificar también a los sujetos inspeccionados de la emisión del Decreto Supremo Nº 003-2020-TR, publicado en el diario oficial El Peruano el día 14 de enero de 2020 y de su contenido.

Debe recordarse que el Decreto Supremo Nº 003-2020-TR emitió, en su primera disposición complementaria final, un cronograma para la implementación de la obligación de la casilla electrónica. El mismo fue aprobado a través de la Resolución de Superintendencia Nº 058-2020-SUNAFIL, e incluso fue modificado posteriormente por la Resolución de Superintendencia Nº 114-2020-SUNAFIL, ya en el marco de la presente emergencia sanitaria. Asimismo, se aprecia que la propia SUNAFIL ha procurado la difusión de esta obligación, lo que fluye por ejemplo de materiales instructivos que datan de julio de 2020,29 los que se han replicado en diversos otros medios, incluyendo las redes sociales. Así, el cumplimiento del deber estatal de dar publicidad a las normas se halla suficientemente cumplido, pues conforme ha anotado la doctrina:

“Sólo puede reputarse "publicitada" una norma cuando hay la posibilidad de que sea conocida por todos por haberse usado los medios necesarios para su divulgación. Esa posibilidad, precisamente, produce un efecto jurídico fundamental: el precepto se convierte en norma ya que por la "publicidad" (que

29 Consúltese en el enlace alojado en la cuenta de youtube de SUNAFIL: “Guía del usuario para el envío de respuestas a las cartas inductivas”, del 27 de julio de 2020: https://www.youtube.com/watch?v=ZvndX6G6yfE&t=2s

es el resultado, estado o calidad) el precepto alcanza, simultáneamente, "existencia" en el mundo del derecho”.30

Lamentablemente, con el cambio de criterio acogido por mayoría, se deja de lado que el artículo 51 de la Constitución reconoce al principio de publicidad, declarando su carácter “esencial para la vigencia de toda norma del Estado”. Sobre este principio basal del Sistema Jurídico, el Tribunal Constitucional —en la Sentencia del 28 de mayo de 2020, expediente 0001-2017-PI/TC— ha afirmado que tiene “naturaleza esencial” respecto de “todo Estado constitucional de derecho” (f.j. 6) y que “tiene una estrecha relación con la protección de los principios democrático-constitucionales de transparencia y seguridad jurídica” (f.j. 49).

Igualmente, cabe rescatar que el Alto Tribunal ha manifestado en la Sentencia del 1 de julio de 2021, expediente 01023-2021-PA/TC, lo siguiente:

“7. No cabe duda entonces que el requisito de la publicidad, tanto de las leyes como de las normas con rango de ley, tiene por objeto la difusión de su contenido de manera que todos tengan conocimiento de aquella y pueda exigirse su cumplimiento obligatorio, dentro del ámbito territorial correspondiente”.

Así también cabe recordar que, en la Sentencia del 22 de junio de 2011, expediente Nº 02098-2010-PA/TC —un caso referido al ejercicio de facultades sancionadoras, aunque de carácter disciplinario—, el Tribunal Constitucional ha resuelto lo siguiente:

“28. Ahora bien, el derecho al debido proceso en el ámbito administrativo sancionador garantiza, entre otros aspectos, que el procedimiento se lleve a cabo con estricta observancia de los principios constitucionales que constituyen base y límite de la potestad disciplinaria, tales como el principio de legalidad, tipicidad, razonabilidad y, evidentemente, el principio de publicidad de las normas. Estos principios garantizan presupuestos materiales que todo procedimiento debe satisfacer plenamente, a efectos de ser reputado como justo y, en tal sentido, como constitucional”.

4. La razonabilidad del uso de la casilla electrónica en el caso analizado

Es pertinente añadir, además, que se aprecia que la entrada en vigor de esta obligación no agrede a la razonabilidad, pues precisamente ocurre durante un tiempo de digitalismo que define a las actividades socioeconómicas y, en particular, se ha implementado durante la actual pandemia.

El contexto presente ha llevado a que actividades privadas y públicas se sirvan extensivamente de los medios tecnológicos disponibles para todo tipo de interacciones de contenido socioeconómico, por lo que no parece pertinente asumir que la imposición de la casilla electrónica tiene un carácter alienante sobre la esfera jurídica de los sujetos inspeccionados.

De esta forma, la proporción entre los medios. Y fines se encuentra corroborada, respondiendo a la satisfacción de su cometido (punto 1.4 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG).

30 PANIAGUA CORAZAO, Valentín (1987). “La publicidad y publicación de las normas del Estado. (El caso de los decretos supremos no publicados)” En Thémis núm. 6, p. 18.

5. Sobre aspectos concurrentes en el caso examinado:

De otro lado, esta obligatoriedad de la casilla electrónica no permite dejar de lado el que el proceder de los inspectores de trabajo debe estar sujeto al cumplimiento del principio de razonabilidad. Así, se observan casos en los que se deposita sucesivamente no una sino dos o hasta más requerimientos de información a una casilla electrónica sin que se tenga respuesta al primero de los depositados y sin procederse a generarse la alerta que el artículo 6º del Decreto Supremo Nº 003-2020-TR ha previsto. En tales casos —en la opinión del suscrito— no cabría amparar a la segunda sanción, por configurar un exceso de punición, ya que los inspectores de trabajo pueden acudir a una serie de medios amplios para asegurar el conocimiento del investigado que pudiera no haber habilitado su casilla electrónica (situación determinable a partir del análisis de la propia SUNAFIL, a través de su órgano competente).

En otro extremo que considero equivocado, la resolución sostiene que no existe una negativa de proporcionar información, conforme establece el artículo 46.3, y que no se aplica el artículo 45.2, que sanciona a los comportamientos contrarios al deber de colaboración. Esta lectura de las normas que sancionan los incumplimientos a la labor inspectiva es equivocado pues supone que el régimen de responsabilidad para este incumplimiento debe suponer dolo, necesariamente. No obstante, la responsabilidad administrativa bajo el principio de culpabilidad admite también a otros factores subjetivos de responsabilidad, tales como la falta de diligencia.31 Tal es el estándar que en este caso se debe establecer, al desacatarse una norma de orden público (revisar la casilla electrónica para cumplir con los diversos requerimientos que pudieran recibirse de parte de la inspección del trabajo).

Finalmente, no puede dejar de observarse que el examen sobre la validez del procedimiento sancionador emprendido contra la impugnante, a criterio del suscrito, no ha arrojado una irregularidad suficiente que permita desplegar un efecto nulificante.

Consecuentemente, con todo lo expuesto, en el caso materia de autos, se puede apreciar que se sanciona a la inspeccionada por dos infracciones a la labor inspectiva, una es por el incumplimiento de entrega de información solicitada mediante un primer requerimiento de información notificado a la inspeccionada vía casilla electrónica y la otra por el incumplimiento de entrega de información solicitada mediante un segundo requerimiento de información notificado a la inspeccionada vía casilla electrónica (tal como se ha mencionado en la presente resolución); ambos requerimientos de información se efectuaron en el marco de las actuaciones inspectivas desplegadas por el inspector comisionado en virtud de la misma orden de inspección.

31 Vid. MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS (2017). Guía práctica sobre el procedimiento administrativo sancionador. Guía para asesores jurídicos del Estado (segunda edición). MINJUS: Lima, p. 44.

En el presente caso, considero que al haber advertido el inspector actuante que no hubo respuesta del primer requerimiento de información, este debió ejercer más atribuciones que solamente el depositar requerimientos en la casilla electrónica en aquella segunda ocasión; es pertinente precisar que lo esbozado no implica que se trata de una notificación inválida, vía casilla electrónica, respecto del segundo requerimiento de información, siendo esta es válida conforme a lo desarrollado líneas arriba; sin embargo, no se puede soslayar que el personal inspectivo tiene más medios para poder procurar el conocimiento al administrado, lo cual no se advierte sobre el segundo requerimiento de información. Bajo estas consideraciones, debe confirmarse la sanción por la infracción por el primer requerimiento de información notificado a la inspeccionada, y revocarse la sanción por la infracción por el segundo requerimiento de información notificada a la inspeccionada.

Por las razones expresadas en estos fundamentos, mi voto es porque el recurso de revisión sea declarado FUNDADO EN PARTE, CONFIRMANDO la sanción por la infracción por el primer requerimiento de información notificado a la inspeccionada, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, y REVOCANDO la sanción por la infracción por el segundo requerimiento de información notificado a la inspeccionada, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT.

Presidente