Tribunal de Fiscalización Laboral · Resolución

Tiendas Peruanas S.A — Res. 457-2021

Servicios y otrosFundado en parteLABOR INSPECTIVA
Resolución N°0457-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala
Expediente sancionador116-2021-SUNAFIL/IRE-LAM
ProcedenciaINTENDENCIA REGIONAL DE LAMBAYEQUE
ImpugnanteTiendas Peruanas S.A
Acto impugnadoRESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 134-2021-
MateriaLABOR INSPECTIVA
RegiónLambayeque
Fecha25 de octubre de 2021
Sumilla. Se declara FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por TIENDAS PERUANAS S.A. en contra de la Resolución de Intendencia N° 134-2021-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE, de fecha 06 de agosto de 2021 y en consecuencia NULA la Resolución de Sub Intendencia N° 321-2021-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE de fecha 30 de abril de 2021

El fallo

SE RESUELVE:

PRIMERO.- Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por TIENDAS PERUANAS S.A. y, en consecuencia, NULA la Resolución de Sub Intendencia de Resolución N° 321-2021-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE, de fecha 30 de abril de 2021, emitida por la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Lambayeque dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente N° 116-2021-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE, ordenándose RETROTRAER el procedimiento administrativo sancionador al momento en que se produjo el vicio, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO.-. Devolver los actuados a la Intendencia Regional de Lambayeque para que proceda de acuerdo con sus atribuciones según lo señalado en el considerando 6.26 de la presente resolución.

TERCERO.- Notificar la presente resolución a TIENDAS PERUANAS S.A. y a la Intendencia Regional de Lambayeque, para sus efectos y fines pertinentes.

CUARTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

Documento Firmado Digitalmente

Documento Firmado Digitalmente Luis Erwin Mendoza Legoas

Desirée Bianca Orsini Wisotzki Presidente

Documento Firmado Digitalmente Luz Imelda Pacheco Zerga

Fuente oficial. Resolución pública del Tribunal de Fiscalización Laboral. Consulta el documento oficial en el portal de SUNAFIL.
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Texto de la resolución

1. ANTECEDENTES

1.1

Mediante Orden de Inspección N° 0018-2021-SUNAFIL/IRE-LAM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación respecto de la impugnante, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa en materia de Seguridad y Salud en el Trabajo1, las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 55-2021-SUNAFIL/IRE- LAM(en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de dos (02) infracciones muy grave a la labor inspectiva.

1.2

Mediante Imputación de cargos N° 119-2021-SUNAFIL/IRE-LAM del 23 de febrero de 2021 y notificada el 01 de marzo de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva,

1 Se verificó el cumplimiento sobre lo siguiente: Gestión Interna de Seguridad y Salud en el Trabajo (Registro de Accidentes de Trabajo e Incidentes). PACHECO ZERGA Luz Imelda FAU 20555195444 soft Erwin FAU 20555195444 soft 07:57:51-0500 remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal a) del inciso 2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

1.3

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 148-2021-SUNAFIL/IRE-LAM/SIAI, a través del cual llega a la conclusión que se ha determinado la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador en su fase sancionadora y procediendo a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia de Resolución N° 321-2021-SUNAFIL/IRE- LAM/SIRE de fecha 30 de abril de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 462,264.00 (Cuatrocientos sesenta y dos mil doscientos sesenta y cuatro con 00/100 soles) por haber incurrido en:

- Una infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por la negativa del sujeto inspeccionado o sus representantes de facilitar al inspector auxiliar, la información y documentación necesaria para el desarrollo de sus funciones, respecto del requerimiento de información notificado el 08 de enero de 2021, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT y con una sanción de S/ 231,132.00 (52.53 UIT).

- Una infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por la negativa del sujeto inspeccionado o sus representantes de facilitar al inspector auxiliar, la información y documentación necesaria para el desarrollo de sus funciones, respecto del requerimiento de información notificado el 15 de enero de 2021, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT y con una sanción de S/ 231,132.00 (52.53 UIT).

1.4

Con fecha 20 de mayo de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia de Resolución N° 321-2021-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE argumentando lo siguiente:

i. Se ha vulnerado el derecho a la debida notificación y con ello el derecho al debido procedimiento, impidiéndose de tomar conocimiento oportuno de los requerimientos emitidos, al no emitirse la alerta que advirtiese de la recepción de los documentos

ii. Se ha vulnerado el principio de non bis in ídem, toda vez que se sanciona dos veces por la supuesta comisión de una sola infracción, consistente en la supuesta negativa de brindar una documentación solicitada por el inspector de trabajo de forma reiterada dos (2) veces.

iii. Solicita la aplicación del principio de razonabilidad, a fin de que se imponga únicamente una infracción por la supuesta negativa de la empresa a presentar el registro de accidentes de trabajo e incidentes peligrosos.

iv. Finalmente, señala que el inferior en grado omite pronunciarse respecto de la vulneración de los principios de Legalidad y Tipicidad, referidos a calcular la multa

en función a la totalidad de los trabajadores de la empresa a nivel nacional, cuando ésta debió ser calculada en función al número de trabajadores supuestamente afectados, esto es, en la sucursal ubicada en la ciudad de Chiclayo.

1.5

Mediante Resolución de Intendencia N° 134-2021-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE, de fecha 06 de agosto de 20212, la Intendencia Regional de Lambayeque declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, confirmando la Resolución de Sub Intendencia de Resolución N° 321-2021-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE en las infracciones cometidas por considerar los siguientes puntos:

i. El artículo 9 de la LGIT regula el deber de colaboración con la inspección del trabajo por parte de los responsables del cumplimiento de las normas laborales, así en su liberal c) se señala que los empleadores deben de colaborar con los inspectores de trabajo y prestarles las facilidades para el cumplimiento de su labor.

ii. En similar sentido, el artículo 15 del RLGIT, a través del numeral 15.1 señala que durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas, los empleadores, trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas sociolaborales, prestarán la colaboración que precisen los inspectores del trabajo para el adecuado ejercicio de las funciones encomendadas, en concordancia con el precitado artículo 9 de la LGIT.

iii. Así, se observa que ambos requerimientos fueron debidamente notificados vía casilla electrónica, de acuerdo al nuevo Cronograma de implementación a nivel nacional del Sistema Informático de Notificación Electrónica de la SUNAFIL, aprobado por Resolución de Superintendencia N° 114-2020-SUNAFIL, siendo de aplicación a partir del día 31 de diciembre de 2020, para los requerimientos de información efectuados en la fase de actuaciones inspectivas de investigación, y contándose con la constancia de depósito de los requerimientos en la casilla de la impugnante.

iv. Sostiene que no se produjo la vulneración al principio de non bis in ídem, al no configurarse la triple identidad, dado que las infracciones detectadas están referidas al incumplimiento de dos requerimientos de información efectuados en fechas distintas (8 y 15 de enero de 2021).

v. Respecto de la supuesta falta de motivación, debe precisarse que de la revisión de la resolución impugnada se evidencia que ésta sí cuenta con la debida motivación,

2 Notificada a la inspeccionada el 11 de agosto de 2021. que se ha respetado los dispositivos legales y se ha tenido presente los descargos presentados.

vi. Respecto de la incongruencia entre el número de trabajadores afectados y el monto determinado por las infracciones, debe tenerse presente que los hechos materia de infracción constituyen el no facilitar la información solicitada hasta en dos oportunidades por el inspector de trabajo. Si bien el número de trabajadores sirve para la determinación de la multa, uno de los ítems solicitados por los inspectores de trabajo fue precisamente la lista de trabajadores, sin embargo, ésta no se entregó por lo que los Inspectores comisionados tuvieron que recurrir a la información disponible en los portales web de la SUNAT, REMYPE y Planilla Electrónica a fin de poder conocer el número total de trabajadores que estaban afectados., siendo determinado este número a través de las actuaciones inspectivas realizadas por los inspectores a través del acceso a estos portables web, determinándose que el número total de trabajadores afectados era de dos mil cuatrocientos setenta y seis (2476).

vii. Respecto al alegato referido a que existen otras órdenes de inspección a nombre de la misma empresa, se observa que éstas versan sobre materias distintas (Estadísticas de Seguridad y Salud en el Trabajo – Registros de Accidentes de trabajo e Incidentes).

viii. Sobre la presunta vulneración a los principios de razonabilidad, el monto de la multa ha sido establecida atendiendo los criterios de gravedad de la falta cometida, el número de trabajadores afectados y el tipo de empresas, aplicándose el cálculo de la Tabla de Sanciones para la “no MYPE” prevista en el numeral 48.1 del artículo 48 del RLGIT, no advirtiéndose vulneración alguna a estos principios.

1.6

Con fecha 27 de agosto de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Lambayeque el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 134- 2021-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE.

1.7

La Intendencia Regional de Lambayeque admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORÁNDUM-000756- 2021-SUNAFIL/IRE-LAM, recibido el 02 de septiembre de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

2. DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL

2.1

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”

2.2

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 15.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.” 3. DEL RECURSO DE REVISIÓN

3.1

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.

3.2

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

3.3

En esa línea argumentativa, el Reglamento del Tribunal define al recurso de revisión como el recurso administrativo destinado a contradecir las resoluciones emitidas en segunda instancia por la Intendencia de Lima Metropolitana y las Intendencias Regionales de Sunafil, así como por las Direcciones de Inspección del Trabajo u órganos que cumplan esta función en las Direcciones y/o Gerencias Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo, señalando de manera expresa que el recurso de revisión sólo procede por las causales taxativamente establecidas como materias impugnables en el artículo 14 de dicha norma, esto es: i) la inaplicación así como la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral; y, ii) El apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal de Fiscalización Laboral.

3.4

Así, el recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones calificadas como muy graves en el RGLIT y sus modificatorias; estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que éste se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

4. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE TIENDAS PERUANAS S.A.

4.1

De la revisión de los actuados, se ha identificado que TIENDAS PERUANAS S.A. presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 134-2021-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE, emitida por la Intendencia Regional de Lambayeque, en la cual se confirmó la sanción impuesta de S/ 462,264.00 (Cuatrocientos sesenta y dos mil doscientos sesenta y cuatro con 00/100 soles) por la comisión de las infracciones tipificadas como MUY GRAVES, previstas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT,

dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día siguiente de la notificación de la citada resolución8.

4.2

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el impugnante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por TIENDAS PERUANAS S.A.

5. FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE REVISIÓN

Mediante escrito de fecha 27 de agosto de 2021, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 134-2021-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE en términos similares al recurso de apelación, señalando los siguientes alegatos:

- Han visto vulnerado su derecho a una debida notificación, al no haberse seguido con lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto Supremo N° 03-2020-TR, la cual obliga a la administración a comunicar cada vez que notifica un documento mediante casilla electrónica.

- Se ha aplicado indebidamente el artículo 46.3 del artículo 46 del RLGIT, al no haber existido negativa, rechazo, oposición o respuesta negativa alguna por parte de TIENDAS PERUANAS S.A., sino que, por el contrario, ocurrió un supuesto de notificación defectuosa. Considera que tal hecho atenta contra el principio de tipicidad.

- Adicionalmente, sostiene que se ha inaplicado el principio de verdad material previsto en el numeral 1.11 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, así como el artículo 11 de la LGIT, toda vez que el inspector comisionado pese a estar obligado a agotar todas las medidas probatorias por ley, se limita a realizar requerimientos de información.

- Añade que se ha aplicado indebidamente el artículo 48-C del RLGIT, por considerar a la totalidad de los trabajadores como afectados, pues pese a ser una tienda en específico se considera al total de trabajadores a nivel nacional.

- Señala que se han vulnerado los principios de celeridad y razonabilidad, pues el 7 de enero de 2021 se emitieron órdenes de inspección consecutivas en contra de la empresa (órdenes 16, 17 y 18) a efectos de verificar el cumplimiento de una serie de

8 Iniciándose el plazo el 12 de agosto de 2021. obligaciones que pudo estar contenida en una sola orden de inspección, a cargo de la misma inspectora de trabajo, siendo que dos de las órdenes antes mencionadas (17 y 18) versan sobre la misma materia (seguridad y salud en el trabajo), considerando que “resulta innecesario generar tres órdenes de inspección para una sola empresa, cuando válidamente las materias a verificar pudieron estar contenidas en una sola, generando así una sola inspección y un solo procedimiento sancionador”. Señala que en reiteradas oportunidades se solicitó la acumulación de los expedientes.

- En esa línea, señala que la SUNAFIL ha sancionado a la empresa, entre los tres expedientes vinculados con estas órdenes de inspección, con una suma total de S/ 1,386,792.00 cuando de haberse emitido una sola Orden de Inspección conteniendo todas las materias a inspeccionar, la multa que Sunafil hubiera podido imponer habría estado sujeta al tope de 200 UIT según el artículo 39 de la LGIT, no superando esta multa a S/ 880,00.00.

- Finalmente sostiene que está ante expedientes idénticos que presentan los mismos errores de notificación descritos en los puntos precedentes, generando infracciones idénticas por supuestas negativas de entrega de información.

6. ANÁLISIS DEL RECURSO DE REVISIÓN

Sobre la naturaleza y finalidad del recurso de revisión

6.1

De conformidad con el artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, las autoridades administrativas “deben actuar con respeto a la Constitución, a la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas”.

6.2

Frente a la vulneración, desconocimiento o lesión de un derecho o interés legítimo, derivado del apartamiento de la conducta descrita en el numeral precedente9, el TUO de la LPAG faculta a los administrados a interponer los recursos administrativos previstos en el artículo 218 del TUO de la LPAG10, pudiendo incluso “solicitar la nulidad de los actos administrativos que les conciernan por medio de los recursos

9Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo 217. Facultad de contradicción 217.1 Conforme a lo señalado en el artículo 120, frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede su contradicción en la vía administrativa mediante los recursos administrativos señalados en el artículo siguiente, iniciándose el correspondiente procedimiento recursivo. (…) 10 “Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo 218. Recursos administrativos 218.1 Los recursos administrativos son: a) Recurso de reconsideración b) Recurso de apelación Solo en caso que por ley o decreto legislativo se establezca expresamente, cabe la interposición del recurso administrativo de revisión. 218.2 El término para la interposición de los recursos es de quince (15) días perentorios, y deberán resolverse en el plazo de treinta (30) días.”

administrativos previstos en el Título III Capítulo II de la presente Ley”11, esto es, los recursos establecidos en el artículo 218 antes citado.

6.3

Así, respecto de la naturaleza del recurso de revisión, el artículo 218 del TUO de la LPAG establece que su interposición se faculta por Ley o Decreto Legislativo, en cuyo contenido debe establecerse de manera expresa tal facultad, encontrándose en la ley especial de la materia, la LGIT, el artículo 49 con la siguiente redacción:

"Artículo 49.- Recursos administrativos Los recursos administrativos del procedimiento administrativo sancionador son aquellos previstos en el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 004- 2019-JUS.

El Recurso de revisión es de carácter excepcional y se interpone ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral. El Reglamento determina las demás condiciones para el ejercicio de los recursos administrativos.”

6.4

En esa línea argumentativa, el artículo 55 del RLGIT establece que el recurso de revisión es un recurso de carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia, siendo desarrolladas su procedencia y requisitos de admisibilidad en el Reglamento del Tribunal, tal y como se señaló en el punto 3.4 de la presente resolución.

6.5

Respecto de la finalidad del recurso de revisión en específico, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que éste tiene por finalidad:

“La adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley

11 Numeral 1 del artículo 11 del Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS. General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019- 2006-TR, y sus normas modificatorias”. (El énfasis es añadido).

6.6

Entendiéndose, por parte de esta Sala, que la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

Sobre la debida motivación de las resoluciones

6.7

Con relación al derecho o garantía de la motivación de las decisiones que afecten los intereses de la impugnante, es importante recalcar que el principio de debido procedimiento se encuentra relacionado con la exigencia de la debida motivación del acto administrativo. Lo anterior se desprende de la necesidad de que sea una garantía a favor de los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y producir pruebas y, a su vez, a obtener una decisión por parte de la autoridad administrativa motivada y fundada en derecho.

6.8

En ese contexto, en el mencionado principio se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa12, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.

6.9

Partiendo de ello, resulta relevante traer a colación el requisito de la motivación de las resoluciones, señalado en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, en concordancia con el artículo 6 del citado instrumento; en virtud del cual, todo acto administrativo debe estar motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico.

6.10

Sobre el particular, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse en más de una ocasión estableciendo, incluso, criterios jurisprudenciales al respecto.

6.11

A este entender, el propio Tribunal Constitucional recopiló en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00312-2011-AA una serie de elementos vinculados a la motivación de los actos administrativos, resaltando la definición de la naturaleza jurídica de la motivación de actos administrativos: una garantía constitucional que busca evitar la arbitrariedad de la Administración. Señaló el Tribunal Constitucional, además, lo siguiente:

“4. Este Tribunal ha tenido oportunidad de expresar su posición respecto a la motivación de los actos administrativos, expresando que:

“[…] El derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican. […]

La motivación de la actuación administrativa, es decir, la fundamentación con los razonamientos en que se apoya es una exigencia ineludible para todo tipo

12 Cfr. numeral 2 del artículo 248 del TUO de la LPAG.

de actos administrativos, imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto respecto de actos emanados de una potestad reglada como discrecional.

El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional.

Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de derecho. A ello, se debe añadir la estrecha vinculación que existe entre la actividad administrativa y los derechos de las personas. Es indiscutible que la exigencia de motivación suficiente de sus actos es una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa.

En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por la Ley N.° 27444. Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa es por sí sola contraria a las garantías del debido procedimiento administrativo.” (STC 00091-2005-PA, fundamento 9, párrafos 3, 5 a 8, criterio reiterado en STC 294-2005-PA, STC 5514-2005-PA, entre otras).

Adicionalmente se ha determinado en la STC 8495-2006-PA/TC que: “un acto administrativo dictado al amparo de una potestad discrecional legalmente establecida resulta arbitrario cuando sólo expresa la apreciación individual de quien ejerce la competencia administrativa, o cuando el órgano administrativo, al adoptar la decisión, no motiva o expresa las razones que lo han conducido a adoptar tal decisión. De modo que, motivar una decisión no sólo significa expresar únicamente bajo qué norma legal se expide el acto administrativo, sino, fundamentalmente, exponer en forma sucinta –pero suficiente– las razones de hecho y el sustento jurídico que justifican la decisión tomada”. (El énfasis es añadido).

6.12

Así las cosas, la motivación deberá ser expresa a efectos de que el acto administrativo que sustenta sea emitido a partir de una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso y donde se expongan las razones jurídicas que justifiquen su adopción; no siendo admisibles como motivación las fórmulas que, por su contradicción, no resulten esclarecedoras para la motivación del acto.

6.13

En efecto, nuestro ordenamiento jurídico ha establecido algunos alcances sobre la exigencia de la motivación de las resoluciones en el ámbito de la actuación administrativa, siendo que, en los numerales 1.2 y 1.11 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG se establecen dos reglas generales vinculadas a la motivación: (i) la obligación de la motivación en las decisiones que tome la Administración Pública, conforme al principio del debido procedimiento; y, (ii) la obligación de verificar plenamente los hechos que sustentan la decisión adoptada por la Administración Pública, conforme al principio de verdad material13.

6.14

Respecto a la falta de motivación, en palabras de Guzmán Napurí14, se ha expresado lo siguiente:

“La falta de motivación equivale a una falta de fundamentación y afecta la validez del acto, ya que la Administración Pública no puede obrar arbitrariamente. Las decisiones de las entidades deben expresar los motivos de hecho y de derecho que concurren para determinar la legitimidad del acto. Por dicha razón, la ausencia de motivación constituye un vicio trascendente, que no es susceptible de enmienda, no siendo posible la aplicación de la conservación del acto”15.

En esta misma línea, el Tribunal Constitucional precisa lo siguiente en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00312-2011-PA/TC:

“El derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican.” (El énfasis es añadido).

6.15

Del marco expuesto se concluye que la motivación exige que, en la justificación de la decisión adoptada por parte de la Autoridad Administrativa respecto a la determinación de responsabilidad por conductas contra el ordenamiento administrativo, se realice la exposición de la valoración de los medios probatorios y/o argumentos que el administrado formule durante el desarrollo del procedimiento administrativo sancionador, en aras de desvirtuarlos; ello como garantía del debido procedimiento administrativo.

13 “Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo (…) 1.11. Principio de verdad material. - En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas. En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará facultada a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde a estas. Sin embargo, la autoridad administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al interés público”. 14 GUZMÁN NAPURÍ, Christian. Manual del Procedimiento Administrativo General. 3era ed. Lima: Instituto Pacifico, 2017. p. 348. 15 El subrayado no es del original.

6.16

Estando a lo expuesto, de la revisión del expediente inspectivo, esta Sala identifica que la impugnante ha solicitado en los distintos recursos que ha presentado ante las autoridades sancionadoras la acumulación de los procedimientos administrativos iniciados en su contra.

6.17

Refiere de manera expresa que se vulneran los principios de razonabilidad y celeridad (y por ende al debido procedimiento) al emitirse el 7 de enero de 2021, tres (3) órdenes de inspección, estando dos de éstas referidas con la materia de seguridad y salud en el trabajo (N° 0017-2021-SUNAFIL/IRE-LAM y N° 0018-2021-SUNAFIL/IRE-LAM).

6.18

Así, la Resolución de Sub Intendencia de Resolución N° 321-2021-SUNAFIL/IRE- LAM/SIRE del 30 de abril de 2021 omite todo pronunciamiento sobre este pedido, señalando escuetamente en el fundamento ocho que “tomará en cuenta, únicamente los documentos y alegatos planteados por la administrada en su escrito de descargo, que resulten relevantes y congruentes respecto de las infracciones detectadas por los inspectores”, citando como apoyo de tal decisión el siguiente comentario de un reconocido autor nacional en la materia:

“El derecho a obtener una decisión motivada y fundada en Derecho consiste en el derecho que tienen los administrados a que las decisiones de las autoridades respecto a sus intereses y derechos hagan expresa consideración de los principales argumentos jurídicos y de hecho, así como de las cuestiones propuestas por ellos en tanto hubieran sido pertinentes a la solución del caso. No significa que la Administración quede obligada a considerar en sus decisiones todos los argumentos expuestos o desarrollados por los administrados, sino solo aquellos cuya importancia y congruencia con la causa, tengan relación de causalidad con el asunto y la decisión a emitirse”16.

A consideración de esta Sala, el pedido de acumulación sostenido por la impugnante sí era congruente con la propuesta de infracción contenida desarrolladas en los procedimientos sancionadores iniciados en contra de TIENDAS PERUANAS S.A., en tanto en los tres procedimientos iniciados, la propuesta infractora se encontraba vinculada con la falta de respuesta a los distintos requerimientos de información emitidos por los Inspectores comisionados.

16 MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Gaceta Jurídica. Lima, 2011. P.67 6.19 Como era de esperarse, en el recurso de apelación la impugnante nuevamente sostuvo el pedido de acumulación, añadiendo que el inferior en grado había omitido todo pronunciamiento sobre lo solicitado; teniéndose como respuesta por parte de la Intendencia el siguiente pronunciamiento:

Añadiéndose en el considerando 3.35 que al ser órdenes de inspección que contiene materias de investigación distintas, referidas las “Estadísticas de Seguridad y Salud en el Trabajo” y al “Registro de Accidentes de Trabajo e Incidentes”, se desestima lo alegado por TIENDAS PERUANAS S.A.

6.20

Esta Sala discrepa con lo señalado por las instancias antes citadas: Por un lado, la normativa faculta a la acumulación de procedimientos17, en estricto cumplimiento del principio de celeridad (reconocido también por el autor citado en primera instancia18), por lo que era razonable y legal lo solicitado por el administrado; y por otro lado, correspondía atender en base a argumentos acordes con el principio de legalidad, resolver lo pedido.

6.21

A consideración de esta Sala, esta contravención de un principio ordenador del procedimiento administrativo contenido en el artículo IV del TUO de la LPAG, incurriéndose y en general a contenidos en el artículo IV del TUO de la LPAG, la nulidad de la misma se encuentra regulada en el artículo 10 de la norma en desarrollo, señalada en el numeral precedente y que a continuación se cita:

“Artículo 10.- Causales de nulidad

17Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo 160.- Acumulación de procedimientos La autoridad responsable de la instrucción, por propia iniciativa o a instancia de los administrados, dispone mediante resolución irrecurrible la acumulación de los procedimientos en trámite que guarden conexión.” 18 Cfr MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Tomo I. Gaceta Jurídica Editores. 2019. P.743

Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes: 1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias. 2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el artículo 14. 3. Los actos expresos o los que resulten como consecuencia de la aprobación automática o por silencio administrativo positivo, por los que se adquiere facultades, o derechos, cuando son contrarios al ordenamiento jurídico, o cuando no se cumplen con los requisitos, documentación o trámites esenciales para su adquisición. 4. Los actos administrativos que sean constitutivos de infracción penal, o que se dicten como consecuencia de la misma”. (El énfasis es añadido).

6.22

Por ende, al vulnerarse los principios del procedimiento administrativo antes referidos, contenidos en el Título Preliminar del TUO de la LPAG, este Tribunal ha identificado que la emisión de la Resolución de Sub Intendencia de Resolución N° 321-2021-SUNAFIL/IRE- LAM/SIRE se encuentra dentro del supuesto de hecho contemplado en el inciso 1 del artículo 10 de la norma en desarrollo.

6.23

En ese sentido, corresponde dejar sin efecto la sanción impuesta por la Resolución de Sub Intendencia de Resolución N° 321-2021-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE y confirmada mediante Resolución de Intendencia N° 134-2021-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE.

6.24

De conformidad con el numeral 1 del artículo 12 del TUO de la LPAG, los efectos de la declaración de nulidad retrotraen lo actuado hasta la fecha del acto declarado nulo, esto es, el 30 de abril de 202119, siendo nulas actuaciones posteriores, de conformidad con el numeral 1 del artículo 13 de la norma en mención20.

6.25

Cabe precisar que, como la declaración de nulidad de oficio en el presente caso no se trata de un acto administrativo favorable al administrado, no corresponde correr

19 Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS “Artículo 12.- Efectos de la declaración de nulidad 12.1 La declaración de nulidad tendrá efecto declarativo y retroactivo a la fecha del acto, salvo derechos adquiridos de buena fe por terceros, en cuyo caso operará a futuro. (…)” 20 Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS “Artículo 13.- Alcances de la nulidad 13.1 La nulidad de un acto sólo implica la de los sucesivos en el procedimiento, cuando estén vinculados a él. (…)” traslado a la impugnante, conforme lo dispuesto en el numeral 213.2 del artículo 213 del TUO de la LPAG.

6.26

Por ello, corresponde remitir los actuados al superior jerárquico del acto declarado nulo, a fin de que, de estimarlo conveniente, disponga hacer efectiva la responsabilidad del emisor, de acuerdo con el TUO de la LPAG.

6.27

Finalmente, al ser nula toda actuación posterior a la citada resolución de Sub Intendencia, no corresponde pronunciarse en los otros extremos solicitados por la impugnante a través del recurso de revisión y consignados en el punto 5 de la presente resolución.

POR TANTO Por las consideraciones expuestas y de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;

SE RESUELVE:

PRIMERO.- Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por TIENDAS PERUANAS S.A. y, en consecuencia, NULA la Resolución de Sub Intendencia de Resolución N° 321-2021-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE, de fecha 30 de abril de 2021, emitida por la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Lambayeque dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente N° 116-2021-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE, ordenándose RETROTRAER el procedimiento administrativo sancionador al momento en que se produjo el vicio, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO.-. Devolver los actuados a la Intendencia Regional de Lambayeque para que proceda de acuerdo con sus atribuciones según lo señalado en el considerando 6.26 de la presente resolución.

TERCERO.- Notificar la presente resolución a TIENDAS PERUANAS S.A. y a la Intendencia Regional de Lambayeque, para sus efectos y fines pertinentes.

CUARTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

Documento Firmado Digitalmente

Documento Firmado Digitalmente Luis Erwin Mendoza Legoas

Desirée Bianca Orsini Wisotzki Presidente

Documento Firmado Digitalmente Luz Imelda Pacheco Zerga

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