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Mediante Orden de Inspección N° 0157-2022-SUNAFIL/IRE-LIB se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 192-2022-SUNAFIL/IRE-LIB (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otra, de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 678-2022-SUNAFIL/IRE-LIB/SIAI-IC, de fecha 13 de mayo de 2022, notificada el 30 de mayo de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 1064-2022/SUNAFIL/IRE-LIB/SIFN- IF, de fecha 21 de octubre de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Sanción de la Intendencia Regional de La Libertad, la cual mediante Resolución de Subintendencia N° 039-2023- SUNAFILSUNAFIL/IR-LL/SISA, de fecha 10 de enero del 2023, notificada el 12 de enero de 2023, multó a la impugnante por la suma de S/19,320.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 01 de febrero de 2023, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Subintendencia N° 039-2023-SUNAFILSUNAFIL/IR-LL/SISA, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 250-2023-SUNAFIL/IRE-LIB, de fecha 20 de julio de 20232, la Intendencia Regional de La Libertad, declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

La Intendencia Regional de La Libertad admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM N°1029- 2023-SUNAFIL/IRE-LIB, recibido el 23 de agosto de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

El artículo VI del Título Preliminar del TUO de la LPAG, dispone que aquellos actos administrativos que resuelven casos particulares, “interpretando de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación, constituirán precedentes administrativos de observancia obligatoria (…)”, constituyendo fuente de Derecho, de conformidad con el numeral 2.8 del artículo V de la norma en mención.

De igual forma, el Reglamento del Tribunal, mediante los artículos 3, 22 y 23, señala que constituye una competencia del Tribunal de Fiscalización Laboral – a través de su Sala Plena– el establecimiento de precedentes de observancia obligatoria, bajo los criterios establecidos por el TUO de la LPAG (interpretación de modo expreso y con carácter general), obligatorio para las entidades del Sistema de Inspección del Trabajo cuando así se precise expresamente, y siempre que una norma con rango de ley o decreto supremo no establezca lo contrario, entrando en vigencia al día siguiente de su publicación en el diario oficial El Peruano, salvo que el Tribunal expresamente disponga su vigencia diferida.

En esa línea argumentativa, mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022 SUNAFIL/TFL del 22 de abril de 2022, publicado el 06 de mayo de 2022 en el diario oficial El Peruano, se aprobaron los siguientes precedentes de observancia obligatoria, vigentes desde el día siguiente de su publicación:

En ciertos casos —como el que es objeto de la presente resolución—el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT10, pero las materias objeto de la medida de requerimiento son calificadas por la normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal. 6.10 De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia” (el resaltado es nuestro).

De igual modo, mediante Resolución de Sala Plena N° 003-2022-SUNAFIL/TFL de fecha 25 de julio de 2022, publicada el 17 de agosto en el diario oficial El Peruano, se resolvió establecer como precedentes administrativos de observancia obligatoria los siguientes criterios:

Lo anterior exige al administrado una mayor rigurosidad en la formulación de sus escritos de revisión, en la medida que, al tratarse de un recurso extraordinario, para que los fundamentos contenidos en este puedan ser conocidos y evaluados por el Tribunal, no basta que la resolución recurrida contenga la imposición de sanciones por infracciones muy graves, sino que su impugnación debe ceñirse estrictamente a los presupuestos básicos establecidos en el artículo 14 del Reglamento del Tribunal, esto es: 1) Debe cuestionar al menos una infracción tipificada y calificada como muy grave, en el RLGIT, o en caso de omisión, el razonamiento empleado es suficiente para deducir ello, y; 2) Este cuestionamiento debe sustentarse necesariamente, en la inaplicación, o

Y es que, en ciertos casos, se aprecia la existencia de recursos de revisión donde, impugnándose una resolución que confirma la imposición de una sanción económica por la comisión de alguna infracción tipificada como muy grave en el RLGIT; no se cuestiona expresamente dicha infracción de forma directa o siquiera indirecta (cuando no se plantea algún razonamiento que pueda permitir deducir ello). Tal situación implica que tales recursos promueven asuntos fuera de la competencia material de este Tribunal, debiendo este órgano colegiado declarar la improcedencia, conforme a la normativa que rige su actuación” (El resaltado es nuestro).

En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se realizará bajo la competencia del Tribunal, vinculada con la infracción muy grave, e identificando si sobre esta se ha producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del Reglamento del Tribunal.

Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:

El Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:

Respecto al alegato de la impugnante sobre el supuesto incumplimiento de plazos en la emisión del Informe Final de Instrucción y Resolución de Subintendencia, corresponde

En esa línea, cabe considerar lo establecido en la Directiva N.° 001-2017-SUNAFIL/INII, Versión 029, la cual precisa en su sub numeral 7.1.2.6 literal a) que el Informe Final de Instrucción se emite en un plazo no mayor de diez (10) días hábiles contados desde el día siguiente del vencimiento del plazo para presentar los descargos; y en el sub numeral 7.1.3.6 literal b) que la Resolución correspondiente debe emitirse en un plazo no mayor de quince (15) días hábiles luego de vencido el plazo para la presentación de los descargos por parte del sujeto inspeccionado. Si bien en el presente caso dichos plazos no se cumplieron estrictamente, ello no acarrea la nulidad de los actos emitidos, toda vez que la propia LPAG establece que la actuación administrativa fuera de término no queda afecta de nulidad, salvo disposición legal expresa que atribuya carácter perentorio al plazo, lo que no ocurre en la LGIT ni en su Reglamento. Por tanto, la demora advertida no invalida lo actuado en el procedimiento sancionador, correspondiendo únicamente exhortar a las instancias administrativas a observar con mayor rigor los plazos legales a efectos de garantizar la seguridad jurídica de los administrados y terceros.

En esa línea argumentativa, esta Sala identifica, desde un análisis formal, que tanto la Resolución de Subintendencia N° 039-2023-SUNAFILSUNAFIL/IR-LL/SISA, como la Resolución de Intendencia N° 250-2023-SUNAFIL/IRE-LIB, han contemplado la argumentación y medios de prueba expuestos por la impugnante, advirtiéndose el cumplimiento de los requisitos referidos al cumplimiento del debido procedimiento como principio y derecho material, de los derechos de defensa y a la prueba, así como el cumplimiento de la garantía de la debida motivación.

Conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 08 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA/TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se

Del examen efectuado por esta Sala sobre las resoluciones emitidas en el Procedimiento Sancionador, se puede observar que estos 4 elementos pueden ser satisfactoriamente comprobados, por lo que, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador.

Asimismo, se corrobora, de los actuados, que ni el procedimiento inspectivo ni el sancionador, contravienen a la Constitución, a los principios del procedimiento administrativo, ni a las leyes o normas reglamentarias, además contiene los requisitos de validez del acto administrativo relacionados a la competencia, objeto o contenido, finalidad pública y procedimiento regular. Además, es necesario reiterar que, la resolución impugnada se encuentra debidamente motivada, al exponer una relación concreta y directa de los hechos probados durante el desarrollo del presente procedimiento, no verificándose la vulneración a los principios invocados por la impugnante. Por lo que, corresponde no acoger los argumentos expuestos en este extremo del recurso.

Por tales razones, se debe desestimar la nulidad deducida por la impugnante, al no evidenciarse que, en el presente procedimiento, se haya incurrido en alguna causal de nulidad contemplada en el artículo 10 del TUO de la LPAG. Al haberse respetado el derecho al debido proceso administrativo de la recurrente. Por tanto, no cabe acoger este extremo del recurso.

En el ejercicio de la labor inspectiva, los inspectores de trabajo se encuentran facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, por lo que pueden adoptar acciones orientadas a ello, entre las que se encuentra la emisión de medidas inspectivas de requerimiento.

El artículo 14 de la LGIT establece lo siguiente, respecto de las medidas de requerimiento: “Las medidas inspectivas de advertencia y requerimiento se reflejarán por escrito en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, debiendo notificarse al sujeto inspeccionado a la finalización de las actuaciones de investigación o con posterioridad a las mismas. Cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas. En particular y en materia de prevención de riesgos laborales, requerirá que se lleven a cabo las modificaciones necesarias en las instalaciones, en el montaje o en los métodos de trabajo para garantizar el derecho a la seguridad y salud de los trabajadores. Los requerimientos que se practiquen se entienden siempre sin perjuicio de la posible extensión de acta de infracción y de la sanción que, en su caso, pueda imponerse” (énfasis añadido).

Por ello, la LGIT señala que la emisión de medidas de requerimiento constituye una potestad de los inspectores de trabajo10, con la finalidad de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización en aquellos supuestos en los que la autoridad determine que la vulneración o infracción del ordenamiento jurídico es subsanable dentro de un plazo razonable, calificándose como una infracción a la labor inspectiva el incumplimiento del mandato dictado por el inspector11.

Es decir, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva, cuyo objeto es revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado, de manera previa al inicio del procedimiento sancionador. Como ha sostenido la doctrina, estas medidas son actos administrativos que la ley faculta a la autoridad inspectiva ante la comprobación de actos irregulares, con el objeto de revertir los efectos nocivos producidos por las acciones u omisiones del empleador y restablecer la legalidad de su conducta (Morón Urbina, 2015, p. 138). Por tanto, su validez requiere observar el principio de legalidad —al estar normativamente habilitadas—, así como el principio de razonabilidad, de modo que exista una adecuada relación entre la medida dispuesta y el fin que se persigue. En consecuencia, en aquellos casos en los que el inspector tenga conocimiento de la insubsanabilidad de la conducta o de la imposibilidad del sujeto inspeccionado de cumplir con el requerimiento, su emisión —a consideración de esta Sala— podría atentar contra el Principio de Razonabilidad.

En ese sentido, como bien explica Elmer Guillermo Arce Ortíz en El desarrollo de la actuación inspectiva, la medida de requerimiento “es una segunda oportunidad en algunos casos. Es decir, cuando el inspector requiere y el empleador cumple el requerimiento en el plazo señalado, ya no hay necesidad de extender un acta de infracción. La razón: porque ya se subsanó el incumplimiento”. Así, el requerimiento no solo busca corregir una conducta irregular, sino también evitar la imposición de una sanción cuando el sujeto inspeccionado actúa diligentemente para restablecer la legalidad dentro del plazo otorgado.

Sin embargo, cuando el sujeto inspeccionado incumple injustificadamente la medida de requerimiento, como sucede en el caso en análisis, no solo se frustra la función orientadora de la inspección, sino que se configura una infracción autónoma por obstrucción a la labor inspectiva. En tal supuesto, la “segunda oportunidad” que brinda el requerimiento se malogra por inacción del inspeccionado, lo que habilita a la autoridad para imponer la correspondiente sanción administrativa, ya no por el incumplimiento original, sino por desobedecer una orden directa emitida en ejercicio de la función inspectiva.

Asimismo, cabe precisar que, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a las identificadas dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y de seguridad y salud en el trabajo, dada la naturaleza independiente de la infracción a la labor inspectiva, conforme a la Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL, de fecha 30 de julio de 2021, que contiene el precedente administrativo de observancia obligatoria donde, entre otros, se fijó el criterio sobre la naturaleza de la infracciones a la labor inspectiva:

En esa línea argumentativa, de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022 SUNAFIL/TFL del 22 de abril de 2022, publicado el 06 de mayo de 2022 en el diario oficial El Peruano, la evaluación de los alegatos relativos a las medidas inspectivas de requerimiento deben de encontrarse vinculadas bajo los siguientes aspectos:

En el presente caso, se aprecia que la medida inspectiva de requerimiento dictada el 02 de marzo de 2022, ordenó que la inspeccionada cumpla en el plazo de tres (03) días hábiles con acreditar, lo siguiente, bajo apercibimiento de constituir, en caso de incumplimiento, infracción a la labor inspectiva, sancionable con multa.

En este punto corresponde invocar el precedente administrativo aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 009-2023-SUNAFIL/TFL, publicado el 11 de junio de 2022 en el diario oficial El Peruano, referida a los elementos de la medida de requerimiento se dispuso:

De lo actuado, se aprecia que la medida inspectiva de requerimiento fue emitida al amparo del artículo 14 de la LGIT y conforme a lo dispuesto en el numeral 17.2 del artículo 17 del RLGIT, en el marco de la Orden de Inspección N° 0157-2022-SUNAFIL/IRE- LIB, orientada a verificar el cumplimiento de la normativa en materia de compensación por tiempo de servicios. En ese contexto, se otorgó a la empresa un plazo razonable para acreditar el pago íntegro de la CTS a favor del trabajador José Rengifo. Sin embargo, tal como se desprende del numeral 4.15 del Acta de Infracción, la inspeccionada no acreditó dicha obligación dentro de la fecha límite del 04 de marzo de 2022, configurándose el incumplimiento de la medida de requerimiento.

Cabe señalar que, conforme a lo establecido en la Resolución de Sala Plena N.° 009- 2023-SUNAFIL/TFL, la medida de requerimiento debe contener un mandato claro que precise tanto su ámbito subjetivo (los trabajadores afectados) como su ámbito objetivo (la obligación incumplida y la forma de subsanarla). En el presente caso, la medida cumplió con dichos requisitos al individualizar al trabajador afectado y establecer expresamente la obligación de acreditar documentalmente el pago de su CTS trunca dentro del plazo fijado. En consecuencia, la empresa contaba con un mandato claro y específico, el cual no fue cumplido oportunamente, configurándose válidamente la infracción imputada.

Asimismo, se advierte que tanto la autoridad inspectiva como la sancionadora evaluaron la documentación presentada por la inspeccionada durante el procedimiento, verificándose que, pese a los descargos, no se acreditó dentro del plazo el pago requerido. En efecto, conforme se consigna en el Acta de Infracción, la empresa presentó documentos, pero sin adjuntar la constancia de pago de la CTS exigida. En esa línea, no se aprecia una interpretación errónea de los artículos 5.3, 9 y 14 de la LGIT, dado que la inspeccionada incumplió lo ordenado por la autoridad inspectiva, configurando una infracción a la labor inspectiva tipificada como muy grave en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

En consecuencia, la autoridad administrativa actuó conforme al estándar probatorio exigible en el procedimiento sancionador, desvirtuando la presunción de licitud del administrado al constatar objetivamente el incumplimiento de la medida de requerimiento.

Por lo expuesto, corresponde confirmar la sanción impuesta por la infracción tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.