Telefónica del Perú S.A.A — Res. 613-2021

Mediante Orden de Inspección N° 1036-2020-SUNAFIL/IRE-SMA, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación respecto de la impugnante, por denuncia presentada por cinco sindicatos de trabajadores de la empresa, respecto de cinco supuestas vulneraciones al ordenamiento sociolaboral1. De allí que, las mencionadas actuaciones, tuvieron por objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral2, las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 034-2021- SUNAFIL/IRE-SMA (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de sólo una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales.

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 77-2021-SUNAFIL/IRE-SMA/SIAI, a través del cual se ha determinado la existencia de la conducta infractora imputada a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo que procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de San Martín, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 199-2021-SUNAFIL/IRE- SMA/SIRE de fecha 17 de junio de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 22,575.00 por haber incurrido en:

Con fecha 13 de julio de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 199-2021-SUNAFIL/IRE-SMA/SIRE, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia Regional N° 088-2021-SUNAFIL/IRE-SMA, de fecha 19 de agosto de 20213, la Intendencia Regional de San Martín declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, confirmando la Resolución de Sub Intendencia N° 199-2021-SUNAFIL/IRE-SMA/SIRE, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 14 de septiembre de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de San Martín el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia Regional N° 088-2021-SUNAFIL/IRE-SMA.

La Intendencia Regional de San Martín admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORÁNDUM-000446-2021- SUNAFIL/IRE-SMA, recibido el 23 de septiembre de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299814, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299815, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo6 (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR7, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR8 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”9.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que éste se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que TELEFÓNICA DEL PERÚ S.A.A. presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia Regional N° 088-2021- SUNAFIL/IRE-SMA, emitida por la Intendencia Regional de San Martín, en la cual se confirmó la sanción impuesta de S/ 22,575.00, por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE en materia sociolaboral, por no cumplir con las obligaciones relativas al descanso vacacional, tipificada en el numeral 25.6 del artículo del RLGIT, otorgándole un plazo de quince (15) días hábiles, computados a partir del día siguiente de la notificación de la citada resolución10.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por TELEFÓNICA DEL PERÚ S.A.A.

De conformidad con el artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, las autoridades administrativas “deben actuar con respecto a la Constitución, a la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas”.

Frente a la vulneración, desconocimiento o lesión de un derecho o interés legítimo, derivado del apartamiento de la conducta descrita en el numeral precedente11, el TUO de la LPAG faculta a los administrados a interponer los recursos administrativos previstos en el artículo 218 del TUO de la LPAG12 pudiendo incluso “solicitar la nulidad de los actos administrativos que les conciernan por medio de los recursos administrativos previstos en el Título III Capítulo II de la presente Ley”13 .

Al respecto esta Sala considera, que la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se realizará bajo la competencia del Tribunal, vinculada con las infracciones muy graves, e identificando si sobre éstas se ha producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del reglamento citado en el numeral precedente.

La impugnante cuestiona el hecho de que las actuaciones de investigación no se dieron dentro de los plazos establecidos, habiendo culminado el plazo otorgado para los mismos, al 23 de febrero de 2021, pero el Acta de Infracción fue emitida el 3 de marzo. Como consecuencia de ésta, el presente procedimiento administrativo se encuentra viciado de nulidad.

Sin embargo, el plazo otorgado para la realización de las actuaciones inspectivas de investigación fue de treinta y siete días, y se inició con la comprobación de datos, el 30 de diciembre del 202014. El inspector comisionado, con fecha 9 de febrero de 2021, solicitó la ampliación del plazo por siete días, el cual le fue autorizado por el Sub Intendente de actuación Inspectiva del órgano competente y puesto en conocimiento de la parte impugnante, conforme se aprecia del cargo de notificación de folios 92 del expediente

Por otro lado, el inspector consideró que la infracción tenía carácter insubsanable, por lo que no emitió medida de requerimiento, sino un Informe de Hechos Verificados (el 19 de febrero de 2021), el cual fue notificado a la impugnante en la misma fecha, documento con el cual se dio por finalizado las actuaciones de investigación. Por tanto, la presente investigación culminó antes del vencimiento del plazo. Y, al no haberse vulnerado los plazos de investigación, no cabe cuestionar la validez del Acta de Infracción ni de los actos administrativos del procedimiento.

Por las consideraciones antedichas, no cabe acoger este extremo del recurso de revisión.

El principio del procedimiento administrativo se encuentra regulado en el artículo IV numeral 1.2. del Título Preliminar del TUO de la LPAG15.

Por su parte, la Constitución Política del Estado, en su numeral 3 del artículo 139, se refiere a la tutela judicial efectiva y al debido proceso, como un derecho de todo justiciable. Pues, la tutela judicial efectiva se plasma en el derecho a poder recurrir a los Órganos Jurisdiccionales dentro del proceso a recibir una resolución fundada en derecho y que ésta sea cumplida.

Sobre el debido proceso, el Tribunal Constitucional, da las razones suficientes para extender este derecho a los procedimientos administrativos, por lo que su observancia es de obligatorio cumplimiento16.

Teniéndose establecidos estos alcances, corresponde analizar las interpretaciones efectuadas por la Intendencia Regional de San Martín, según lo expuesto por la impugnante, a la luz de los expedientes administrativos (inspectivo y sancionador) y el recurso de revisión interpuesto contra la resolución impugnada.

Para la impugnante, la Resolución de Intendencia parte de una interpretación errónea del artículo 17 del Decreto Legislativo N° 713, modificado por el Decreto Legislativo N° 1405, respecto al goce de los descansos vacacionales en forma fraccionada, ya que descarta la validez de los sistemas informáticos, al haber efectuado una valoración parcial de los medios probatorios ofrecidos durante el procedimiento (como es el caso de la Normativa de Vacaciones y el Manual de Gestión de Vacaciones), así como haber considerado que el programa Vacaciones para todos - VPT impone a los trabajadores el fraccionamiento de sus vacaciones.

Respecto a la motivación, la resolución materia de revisión ha indicado en el considerando 22 que, “conforme al análisis realizado por esta Intendencia Regional, se ha comprobado que, a través del Sistema de Gestión de Vacaciones (SGV), si bien, el trabajador es quien registra sus vacaciones; sin embargo, está sujeto a la aprobación del supervisor, prevaleciendo de esta forma la decisión del empleador. Y, en el caso del programa Vacaciones Para Todos, es el propio empleador quien impone a los trabajadores los días de descanso vacacional, prevaleciendo de esta forma también, la decisión del empleador. De otro lado precisó respecto al programa Vacaciones para todos, que “a través del programa Vacaciones Para Todos, los trabajadores no pueden expresar su disconformidad frente a las vacaciones planteadas por la Empresa; ya que, de los propios comunicados adjuntados por el administrado, se comprueba que, los colaboradores solo pueden señalar sus dudas y/o consultas frente a la medida planteada por la Empresa”. Y en cuanto a la presunta conformidad del trabajador que se ejerce al registrar la solicitud en SGV, para que su superior le otorgue aceptación la autoridad de segunda instancia señaló que “a través Sistema de Gestión de Vacaciones (SGV), es el trabajador quien procede al registro de sus vacaciones; pero, ello está sujeto a la aprobación del supervisor.

Por estas razones la Intendencia consideró que las razones por las cuales el inspector sustentó el incumplimiento en las obligaciones relacionadas al descanso vacacional eran suficientes para constituir una infracción muy grave en materia de relaciones laborales, conforme a lo establecido en el numeral 25.6 del artículo 25° del RLGIT.

Sin embargo, de los actuados se advierte que en el Manual de Gestión de Vacaciones —que si bien no se ha adjuntado al expediente, sí se han reproducido las partes pertinentes—, de acuerdo a lo declarado por el impugnante, el registro de los días de vacaciones sólo puede ser activado por el trabajador, quien de este modo manifiesta, antes del goce del descanso, su aceptación o su rechazo a cualquier invitación de la empresa al adelanto o fraccionamiento de sus vacaciones. Sólo después de ello, que el Supervisor o jefe respectivo tenga la potestad de aceptar la propuesta o modificar la fecha del goce del descanso es una facultad del empleador compatible con el sistema jurídico. Expresamente se reconoce esta potestad en el artículo 14 del Decreto Legislativo N° 713, el cual establece que la oportunidad del descanso se fija de común acuerdo entre el trabajador y el empleador, pero que a “falta de acuerdo decidirá el empleador en uso de su facultad directriz”. Por tanto, que el SGV de la empresa haya previsto que el jefe directo pueda no estar de acuerdo con la fecha propuesta por el trabajador para el adelanto de vacaciones o para su fraccionamiento, no vulnera derecho laboral alguno.

Una cuestión medular para determinar si existió una infracción consiste en determinar si el SGV de la impugnante garantiza la manifestación de voluntad del trabajador, antes del goce del descanso vacacional, teniendo en cuenta que es un medio virtual y que no sigue los cánones tradicionales de la forma escrita, al no existir documentos con las firmas de ambas partes que plasmen los acuerdos. En este orden de ideas es necesario tener tener en cuenta el principio de informalidad que rige los procedimientos administrativos, según el cual los derechos e intereses de los administrados no deben verse “afectados por la exigencia de aspectos formales”17. En similar sentido el Decreto Legislativo N° 1310 se orienta a la simplificación en la emisión, remisión y conservación de documentos laborales, mediante el empleo del uso de las tecnologías18. El avance de estas técnicas es cada vez mayor y los programas informáticos ofrecen plataformas, aplicaciones y otros medios, que simplifican aún más el acceso a la información y la toma de decisiones. La impugnante ha demostrado que, por el alto número de personal a su cargo a nivel nacional, era necesario implementar un sistema que facilitara, tanto a los trabajadores como a la empresa, el debido control del descanso vacacional. Y manifiesta que, de firmarse acuerdos de fraccionamiento con cada uno de los trabajadores, este hecho podría exigir la firma de hasta veintiocho mil documentos en sólo un año, lo cual es inoperativo19.

Por otro lado, a lo largo del procedimiento, la empresa ha insistido en que el SGV se emplea desde hace varios años, que es de conocimiento de todos los trabajadores y que no ha sido impugnado por éstos. Estas razones no son pertinentes para sostener su legalidad —habida cuenta de que el presente expediente tiene origen, precisamente, en una denuncia— por lo que es necesario analizar a la dinámica del sistema electrónico dispuesto por el empleador.

En esa línea de pensamiento, al analizarse las imágenes que grafican el procedimiento interno para concretar las fechas del descanso, que constan en el expediente sancionador para las vacaciones ordinarias, se muestra que es el trabajador quien ingresa las fechas de vacaciones y que no son programadas, ni modificadas desde la dirección de la empresa20. Estas afirmaciones no han sido desvirtuadas durante el procedimiento sancionador, en el que tanto la primera como segunda instancias han focalizado el análisis en la inexistencia de un documento escrito que sustente el acuerdo y en que es el empleador quien decide en última instancia la fecha del descanso vacacional.

Resulta innegable que el empleo de medios digitales acelera los procesos y simplifica los trámites. Sin embargo, es responsabilidad de los empleadores y de la Administración Pública utilizarlos garantizando los derechos de los trabajadores y en estricta observancia de la legislación vigente. Condición que, a criterio de esta Sala, se ha cumplido en el caso en que los trabajadores proponen unas fechas determinadas y la empresa las aprueba. En este caso, se emplea un nuevo mecanismo para asegurar que la manifestación de voluntad del trabajador no se encuentre viciada por vicio, dolo o intimidación, y que al goce de vacaciones ha precedido un acuerdo plasmado en la solicitud que presenta en la plataforma el trabajador y en la respuesta de la división de Recursos Humanos. Ésta, de acuerdo al SGV, si en el plazo de cinco días útiles no recibe indicación en contrario del jefe inmediato, convalida la solicitud y otorga las vacaciones. En caso de que no fuera autorizada se le comunica al trabajador, quien deberá coordinar la nueva fecha y, de llegar a un acuerdo, ingresará al sistema la nueva fecha acordada.

En el presente caso los acuerdos celebrados con los trabajadores han sido desmaterializados, de modo similar a como lo son los títulos valores, que no constan en un documento físico que les sirve de soporte. En estos casos existe un registro contable o documento informático, que se administra a través de los depósitos centralizados de valores. En el Perú estos títulos están regulados en la Ley 27687 que, en el primer acápite de su segundo artículo establece que los valores desmaterializados, para tener la misma naturaleza y efectos que los Títulos Valores que constan en documentos físicos, “requieren de su representación por anotación en cuenta y de su registro ante una Institución de Compensación y Liquidación de Valores”. En el presente procedimiento, la empresa ha podido demostrar que su SGV contiene acuerdos desmaterializados, que plasman la voluntad de las partes intervinientes, sin que una pueda alterar la de la otra, respecto a las vacaciones ordinarias, es decir, las que parten de la iniciativa del trabajador. Y que constan en un registro, que ha sido presentado en el expediente como medio de prueba, en el que se pueden identificar claramente las fechas de inicio y fin de vacaciones, así como el periodo laboral al que corresponden.

Si bien es cierto que aún no existe una norma que expresamente regule esta figura en el ámbito laboral, el Título Preliminar de la LPAG permite concluir su validez y legitimidad porque los principios que inspiran el procedimiento administrativo sirven de “criterio interpretativo para resolver las cuestiones que puedan suscitarse en la aplicación de las reglas de procedimiento, como parámetros para la generación de otras disposiciones administrativas de carácter general, y para suplir los vacíos en el ordenamiento administrativo”.

En virtud de estas consideraciones, en aplicación del principio de presunción de veracidad, según el cual, en la tramitación del procedimiento administrativo, se presume que los documentos y declaraciones formulados por los administrados responden a la verdad de los hechos que ellos afirman, salvo que se pruebe lo contrario21, se debe dar por cierto lo afirmado por la impugnante. Esta presunción de veracidad es invocable puesto que no resulta aplicable la presunción de certeza del acta de infracción ni de la imputación de responsabilidad que contiene, ya que no está sustentada (para el caso concretamente analizado) en una conducta infractora sustancial, puesto que, razonablemente, no es exigible la forma escrita, por su falta de idoneidad, al acreditarse el uso de herramientas digitales para la gestión de las relaciones de trabajo.

Al respecto interesa destacar que es cierto que en el comunicado se da a los trabajadores la posibilidad de dirigirse al Centro de Atención al Empleado (CAE), dentro de un plazo, en caso “de tener alguna duda o comentario” 22, debiendo poner copia a su “líder directo”. Sin embargo, por un lado, es distinto referirse a una duda o comentario, que al derecho del trabajador de manifestar su deseo de no fraccionar sus vacaciones. No obstante, la empresa ha afirmado continuamente que también en este caso, el SGV sólo se activa cuando el trabajador ingresa la solicitud, lo cual implica un acuerdo a la propuesta. A su vez, en las actuaciones inspectivas no se ha desvirtuado esta afirmación del administrado. Asimismo, los argumentos de las instancias inferiores se han centrado en la falta de documento escrito y en que es el empleador quien, finalmente, aprueba la procedencia o no del descanso, que, como hemos afirmado previamente, es un ejercicio adecuado del poder de dirección y que el SGV constituye un acuerdo desmaterializado del acuerdo celebrado.

En consecuencia, en aplicación del principio de presunción de veracidad23 —dentro de los parámetros establecidos en el considerando 6.23 de esta resolución— corresponde dar credibilidad a lo afirmado por la impugnante, ya que las normas vigentes no excluyen los medios informáticos para plasmar la voluntad de las partes y que, con las nuevas tecnologías, ese consentimiento es viable en el SGV implementado por la empresa. No se ha acreditado en el expediente que el administrado haya impuesto el goce de vacaciones a trabajadores que no estaban de acuerdo con el fraccionamiento, ni que el empleador sea quien active el derecho a gozar de ese beneficio en estos casos.

Sin embargo, en aras de que sea manifiesto el derecho de los trabajadores a aceptar o no la invitación de VPT, es conveniente que, a futuro, en la comunicación se indique expresamente que, si algún trabajador no quisiera fraccionar o adelantar sus vacaciones, se comunique con las instancias respectivas. El hecho de que se establezca un plazo para confirmar la aceptación del ofrecimiento hecho por la empresa es comprensible, por la necesidad de organizar el trabajo, y no vulnera derechos sociolaborales, ni fundamentales de los trabajadores, ya que de acuerdo a lo manifestado por la impugnante, si no se inscriben en la plataforma, no se les incluirá en dicho fraccionamiento.

La motivación de una resolución no tiene necesariamente que referirse a cada uno de los puntos planteados en el recurso: basta que sea suficiente para fundamentar su decisión. Por esta razón, la Sala considera que la argumentación desarrollada hasta el momento es suficiente para resolver el recurso de revisión.

Finalmente, la Sala es consciente que, con esta decisión, modifica el criterio sentado en la