Telefónica del Perú S.A.A — Res. 1160-2022

Mediante Orden de Inspección N° 829-2021-SUNAFIL/IRE-JUN, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 269-2019- SUNAFIL/IRE-JUN (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otra, de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva; con ocasión de las actuaciones inspectivas realizadas debido a la solicitud interpuesta por el trabajador Ivan Franco Espinoza Gallegos.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 226-2019-SUNAFIL/IRE-JUN, de fecha 20 de marzo de 2019, notificado el 10 de abril de 2019, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 088-2019- GRJ/GRDS/DRTPEJ/SDIL/HYO, de fecha 16 de mayo de 2019 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Dirección de Inspección Laboral del Gobierno Regional de Junín, la que mediante Resolución Sub Directoral N° 359-2019- GRJ-GRDS-DRTPEJ-DIT-SDIL/HYO, de fecha 05 de diciembre de 2019, notificada el 08 de enero de 2020, multó a la impugnante por la suma de S/ 14,940.00 por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 24 de enero de 2020, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución Sub Directoral N° 359-2019-GRJ-GRDS-DRTPEJ-DIT-SDIL/HYO, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 26-2022-SUNAFIL/IRE-JUN, de fecha 22 de febrero de 20222, la Intendencia Regional de Junín declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 17 de marzo de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Junín el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 26-2022- SUNAFIL/IRE-JUN.

La Intendencia Regional de Junín admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 274-2022- SUNAFIL/IRE-JUN, recibido el 19 de marzo de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que TELEFONICA DEL PERU S.A.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 26-2022-SUNAFIL/IRE-JUN, que confirmó la sanción impuesta de S/ 14,940.00 por la comisión, entre otra, de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 25 de febrero de 2022.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por TELEFONICA DEL PERU S.A.A.

Al respecto, precisamos que en el numeral 8 de la Resolución de Intendencia N° 26-2022- SUNAFIL/IRE-JUN, el órgano sancionador de segunda instancia indica que al trabajador le correspondía el incremento de S/ 260.00, S/ 162.50 y S/ 290.00, tal como se visualiza a continuación:

Sobre el particular, cabe indicar que, de la revisión del Considerando Cuarto de los Hechos Verificados del Acta de infracción, se identifica que el personal inspectivo señala que el Sujeto inspeccionado no acreditó el pago íntegro del incremento remunerativo de S/ 290.00 y el pago del incremento diferencial de S/162.50, al trabajador afectado, tal como se aprecia a continuación:

En ese sentido, la falta imputada por el inspector comisionado versa sobre el incumplimiento de pago de dos incrementos remunerativos al trabajador por los montos antes mencionados, sin embargo, el órgano sancionador erróneamente señala en el numeral 8 de la Resolución de Intendencia N° 26-2022-SUNAFIL/IRE-JUN,que al señor Espinoza le correspondía 3 incrementos remunerativos, en las sumas de S/290.00, S/162.50 y S/260.00, conforme se visualiza:

No obstante, tal como se ha detectado, este hecho no es acorde a la realidad, evidenciándose el error en el que ha incurrido la Intendencia de Resolución.

Por tanto, ha quedado plenamente acreditado el error en el que incide la Autoridad sancionadora, puesto que, contempla que al señor Espinoza le corresponde un incremento que no estaba previsto en el Acta de infracción. En ese sentido, corresponde amparar lo alegado por la impugnante.

Al respecto, esta Sala se ha pronunciado en extenso respecto del contenido del Debido Procedimiento y sus alcances con los principios antes señalados, pudiéndose identificar a

Sobre el particular, debemos señalar que en el procedimiento administrativo se debe observar las reglas que lo informan y regulan, entre ellas la del debido procedimiento. Conforme ha precisado el Tribunal Constitucional Peruano, dicha obligación radica en la Constitución Política del Perú, que en su artículo 139 establece como un derecho de la función jurisdiccional, aplicable en sede administrativa, la “observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional”9.

Asimismo, el TUO de la LPAG es clara en señalar en el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar que los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo, comprendiéndose entre estos el derecho “a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten”.

La misma norma consagrado dicho derecho como un elemento de validez del acto administrativo, de modo que su ausencia determinaría su nulidad10, así como también lo consagra como uno de los principios rectores de toda actuación administrativa11.

De lo señalado, se desprende que la Administración tiene el deber de producir sus decisiones mediante el cumplimiento de las reglas que conforman el procedimiento, de modo que es flagrantemente violatorio de este principio, la producción de actos administrativos de plano o sin escuchar a los administrados”12.

Así, el principio del debido procedimiento se constituye como garante de una serie de derechos procesales de los administrados, dentro de los cuales se encuentra el derecho a ofrecer y producir pruebas, y que las mismas sean debidamente valoradas por la Administración. Como lo señala Ariano Deho, “el derecho a la prueba no se agota en la admisión y en la práctica de los medios probatorios. Se tiene, además, derecho a la valoración de la prueba”13.

De la revisión de los actuados, ha quedado evidenciado que el órgano sancionador de primera instancia no ha valorado de manera adecuada los documentos que obran en el expediente sancionador, vulnerándose el principio de debido procedimiento, toda vez que la autoridad sancionadora consideró erróneamente que al trabajador afectado le correspondían 3 incrementos remunerativos, pese a encontrarse debidamente identificado en el Considerando Cuarto de los Hechos Constatados del Acta de infracción que el señor Espinoza solamente tenía derecho a dos incrementos remunerativos, en las sumas de S/290.00 y S/162.50. Por tanto, se evidencia una vulneración al principio del debido procedimiento.

Por ello, a consideración de esta Sala, la contravención del principio del debido procedimiento contenido en el artículo IV del TUO de la LPAG, acarrea la nulidad del acto en cuestión, esto es, de la Resolución de Intendencia Nº 26-2022-SUNAFIL/IRE-JUN, en aplicación del numeral 1 del artículo 10 del TUO de la LPAG14.

Respecto del principio de verdad material, que resulta aplicable a cualquier procedimiento administrativo15, las autoridades públicas se encuentran obligadas en verificar plenamente los hechos que constituyen o motivan sus actos, lo cual resulta de especial relevancia dentro de la tramitación de los procedimientos administrativos sancionadores, cuyas consecuencias imponen multas u obligaciones a los administrados.

Bajo este principio, la autoridad administrativa debe de verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, pudiendo llevar a cabo actuaciones probatorias (“todas las medidas probatorias”) con la finalidad de esclarecer la controversia, a la luz del principio

En el presente caso, se advierte que la autoridad inspectiva tuvo acceso al expediente investigatorio y sancionador, en los cuales obra el acta de infracción, por tanto, de la revisión del mismo pudo identificar plenamente que el inspector comisionado detectó solamente el incumplimiento de pago de dos incrementos remunerativos en las sumas de S/290.00 y S/162.50, por parte del Sujeto inspeccionado al trabajador, sin embargo, el órgano sancionador erróneamente señala en la Resolución de Intendencia que al señor Espinoza le correspondía 3 incrementos remunerativos, en los montos de S/290.00, S/162.50 y S/260.00.

En ese entendido, correspondía a la administración, efectuar una adecuada valoración y revisión de los actuados en el procedimiento administrativo sancionador, que le permita emitir un acto administrativo conforme a ley, debiendo ser analizado bajo los alcances del principio de verdad material. Sin embargo, el órgano sancionador de segunda instancia no ha procedido de esta manera.

Por tanto, corresponde acoger el presente extremo del recurso de revisión.

El artículo 15 de la Ley N° 29981, señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. Asimismo, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”. Precisa, además, que se sustenta en la “inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal”.

En este procedimiento se han identificado vicios en el trámite del Procedimiento Administrativo Sancionador, que acarrean la nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo.

Según se señaló previamente, es indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento de la normativa en materia sociolaboral -tanto adjetiva como sustantiva- y vele por la uniformidad de los pronunciamientos de las autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo. Por tanto, al apreciar la vulneración de principios del procedimiento administrativo, según fue invocado por la impugnante, el Tribunal se encuentra en la obligación de revisar el cumplimiento de esta normativa adjetiva en materia sociolaboral. Cabe resaltar que la normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujeto del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídica procedimental establecida en el marco del Sistema de Inspección del Trabajo.

Por ende, el órgano sancionador de segunda instancia al no haber señalado adecuadamente los hechos que sirven de motivación a sus decisiones, la Resolución de Intendencia N° 26- 2022-SUNAFIL/IRE-JUN, de fecha 22 de febrero de 2022, se encuentra dentro del supuesto

En tal sentido, de conformidad con lo previsto en el numeral 227.2 del artículo 227 del TUO de la LPAG16 —y a la luz de los fundamentos de la presente resolución— corresponde retrotraer el procedimiento a la fecha de emisión de la Resolución de Intendencia N°26- 2022-SUNAFIL/IRE-JUN, de fecha 22 de febrero de 2022, a fin de que la autoridad evalúe conforme lo señalado en los fundamentos de la presente resolución, a efectos de garantizar el debido procedimiento. Asimismo, que dicha instancia emita una nueva decisión considerando los argumentos contenidos en la presente Resolución, conforme a lo prescrito en el numeral 12.1 del artículo 12 del TUO de la LPAG. En ese orden de ideas, carece de objeto pronunciarse sobre los demás argumentos esgrimidos por la impugnante en su recurso de revisión.

Finalmente, corresponde remitir los actuados al superior jerárquico del acto declarado nulo y de los sucesivos actos en el procedimiento sancionador, a fin de que, de estimarlo conveniente, disponga hacer efectiva la responsabilidad del emisor, en el marco de lo dispuesto en el TUO de la LPAG.