Techint S.A.C — Res. 407-2021

Mediante Orden de Inspección N° 497-2020-SUNAFIL/IRE-MOQ, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación respecto de la impugnante, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 036-2021-SUNAFIL/IRE-MOQ. (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales.

Mediante Imputación de cargos N° 047-2021-SUNAFIL/IRE.MOQ/SIAI del 19 de marzo de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose

De conformidad con el numeral 53.2 del artículo 53° del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT), la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 066-2021-SUNAFIL/IRE- MOQ/SIAI-IF, a través del cual llega a la conclusión que se ha determinado la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador en su fase sancionadora y procediendo a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 083-2021-SUNAFIL/IRE.MOQ/SIRE de fecha 14 de mayo de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 11,572.00 por haber incurrido en:

Con fecha 15 de junio de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 083-2021-SUNAFIL/IRE.MOQ/SIRE, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 046-2021-SUNAFIL/IRE-MOQ., de fecha 09 de julio de 20212, la Intendencia Regional de Moquegua declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, confirmando la Resolución de Sub Intendencia N° 083- 2021-SUNAFIL/IRE.MOQ/SIRE, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 04 de agosto de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Moquegua el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 046-2021- SUNAFIL/IRE-MOQ.

La Intendencia Regional de Moquegua admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 710-2021- SUNAFIL/IRE-MOQ, recibido el 16 de agosto de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299814, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299815, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo6 (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR7, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR8 (en adelante, el Reglamento del

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

En esa línea argumentativa, el Reglamento del Tribunal define al recurso de revisión como el recurso administrativo destinado a contradecir las resoluciones emitidas en segunda instancia por la Intendencia de Lima Metropolitana y las Intendencias Regionales de Sunafil, así como por las Direcciones de Inspección del Trabajo u órganos que cumplan esta función en las Direcciones y/o Gerencias Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo, señalando de manera expresa que el recurso de revisión sólo procede por las causales taxativamente establecidas como materias impugnables en el artículo 14 de dicha norma, esto es: i) la inaplicación así como la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral; y, ii) El apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal de Fiscalización Laboral.

Así, el recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones calificadas como muy graves en el RLGIT y sus modificatorias; estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que éste se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que TECHINT S.A.C. presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 046-2021-SUNAFIL/IRE-MOQ., emitida por la Intendencia Regional de Moquegua, en la cual se confirmó la sanción impuesta de S/ 11,572.00, por la comisión de la infracción tipificada como MUY GRAVE, prevista en el numeral 25.6 del artículo 25 del citado cuerpo normativo, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día siguiente de la notificación de la citada resolución9.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por TECHINT S.A.C.

Con fecha 04 de agosto, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 046-2021-SUNAFIL/IRE-MOQ., señalando los siguientes alegatos:

Frente a la vulneración, desconocimiento o lesión de un derecho o interés legítimo, derivado del apartamiento de la conducta descrita en el numeral precedente10, el TUO de la LPAG faculta a los administrados a interponer los recursos administrativos previstos en el artículo 218 del TUO de la LPAG11, pudiendo incluso “solicitar la nulidad de los actos administrativos que les conciernan por medio de los recursos administrativos previstos en el Título III Capítulo II de la presente Ley”12, esto es, los recursos establecidos en el artículo 218 antes citado (con las limitaciones que se desarrollarán más adelante).

Así, respecto de la naturaleza del recurso de revisión, el artículo 218 del TUO de la LPAG establece que su interposición se faculta por Ley o Decreto Legislativo, en cuyo contenido debe establecerse de manera expresa tal facultad, encontrándose en la ley especial de la materia, la LGIT, el artículo 49 con la siguiente redacción:

En esa línea argumentativa, el artículo 55 del RLGIT establece que el recurso de revisión es un recurso de carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia, siendo desarrolladas su procedencia y requisitos de admisibilidad en el Reglamento del Tribunal, tal y como se señaló en el punto 3.4 de la presente resolución.

Respecto de la finalidad del recurso de revisión en específico, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que éste tiene por finalidad:

Entendiéndose, por parte de esta Sala, que la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se realizará bajo la competencia del Tribunal, vinculada con las infracciones muy graves, e identificando si sobre estas se ha producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del reglamento citado en el numeral precedente.

El principio de legalidad establecido en el numeral 1.1 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG establece que las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución Política del Perú, la ley y al derecho, dentro de las facultades que les sean atribuidas, y de acuerdo con los fines para los cuales les fueron conferidas.

De esta manera, “la Administración se sujeta especialmente a la Ley, entendida como norma jurídica emitida por quienes representan a la sociedad en su conjunto”13, siendo que su correcto funcionamiento se ampara bajo los cánones del interés público, lo que representa “aquello que beneficia a todos; por ende, es sinónimo y equivalente al interés general de la comunidad. Su satisfacción constituye uno de los fines del Estado y justifica la existencia de la organización administrativa”14.

Por ello, en virtud del interés público que orienta la finalidad de las actuaciones públicas, la facultad sancionadora del Estado debe perseguir el reproche de las inconductas cometidas en perjuicio del ordenamiento administrativo, pero observando los límites procesales impuestos.

En efecto, de acuerdo al artículo 254° del TUO de la LPAG, el procedimiento sancionador está caracterizado, entre otros, por:

Tal característica, la de evaluar los hechos constitutivos de infracción, según lo dispuesto en el numeral 3) artículo 253 del mismo cuerpo normativo, deberán ser tomadas en cuenta por el instructor al notificar la Imputación de Cargos, conforme se precisa a continuación:

En atención a ello, corresponde a esta Sala verificar si la construcción de la Imputación de Cargos realizada por el instructor respondió al interés público establecido por Ley, es decir, abarcando la totalidad de hechos constatados en el procedimiento de inspección.

De acuerdo al expediente sub examine, se ha determinado la existencia de responsabilidad de la impugnante por la infracción contemplada en el numeral 25.6 del artículo 25° del RLGIT, que sanciona como falta “muy grave” al incumplimiento de las disposiciones

Sin embargo, la Autoridad Instructora del presente PAS tuvo al alcance el contrato de trabajo celebrado entre la impugnante y la trabajadora Matilde Hermenegilda Colque Vilca (en adelante, trabajadora afectada), denominado “Contrato de Trabajo Sujeto a Modalidad por Obra Específica”, en la que se aprecia la siguiente cláusula:

De este modo, se advierte que la impugnante licuó el pago de la sobretasa por horas extras, a pesar de haber pactado antes que la remuneración básica era de 3,000.00 (Tres mil con 00/100 Soles) más la asignación familiar, por tanto, le correspondía que le hubieran pagado los sobretiempos sobre esa base y no realizar esta “compensación” que ha sido en desmedro de su remuneración. Este tipo de cálculo ha afectado también el pago de gratificaciones, la CTS y cualquier otro que, por concepto remunerativo, hubiera recibido la trabajadora.

Además, la empresa afirma que la trabajadora gozó de licencia sin goce de haber desde junio hasta diciembre de 2020, cuando ya no le renovaron el contrato de trabajo. Y que le hicieron un préstamo de S/. 1,000.00, precisamente en esas fechas, en las que se encontraban vigentes las disposiciones del D.U. 026-2020. Este préstamo fue descontado de sus beneficios sociales al momento del cese, con la afectación correspondiente.

En base a lo expuesto, esta Sala determina que la Imputación de cargos N° 047-2021- SUNAFIL/IRE.MOQ/SIAI del 19 de marzo de 2021 configura la causal de nulidad prevista en el numeral 1 del artículo 10° del TUO de la LPAG39, dado que ha omitido avocarse al total de infracciones detectadas en el procedimiento de inspección, lo que supone apartarse de la finalidad establecida por Ley respecto al interés del orden público.

En vista de los efectos del presente pronunciamiento, carece de objeto evaluar la procedencia de los demás argumentos del recurso de revisión.

El artículo 15° de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia.

Complementando lo antedicho, el artículo 14° del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”.

Precisa además que se sustenta en la “inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal”.

En el caso concreto, se han identificado vicios en el trámite del PAS que acarrean la nulidad de al menos un acto administrativo expedido por una autoridad del Sistema de Inspección del Trabajo.

Según se señaló previamente, es indispensable que esta Sala revise el cumplimiento de la normativa en materia sociolaboral -tanto adjetiva como sustantiva- así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos de las autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo.

Por tanto, al apreciar la vulneración de principios del procedimiento administrativo, general y sancionador, esta Sala se encuentra en la obligación de revisar el cumplimiento de esta normativa adjetiva en materia sociolaboral. Cabe resaltar que la normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujeto del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídico procedimental establecida en el marco del Sistema de inspección del Trabajo.

Como consecuencia de la revisión efectuada, se hace necesario no sólo ejercer la potestad anulatoria que ostenta esta Sala a fin de corregir la vulneración evidenciada, sino que, además, analizar los pronunciamientos de las autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo y establecer condiciones para garantizar su uniformidad, como sucede en el presente caso.

En ese sentido, dado que la Imputación de cargos N° 047-2021-SUNAFIL/IRE.MOQ/SIAI del 19 de marzo de 2021 ha sido emitida en perjuicio de la finalidad pública del PAS, es decir, apartándose del interés público, carece de efectos y, por tanto, no permite la determinación de responsabilidad administrativa, así como de la resolución impugnada, la que la confirmó en todos sus extremos.

Por consiguiente, al no haberse superado el plazo de 2 años contado a partir de la fecha en que haya quedado consentida la Imputación de Cargos N° 047-2021- SUNAFIL/IRE.MOQ/SIAI, de fecha 19 de marzo de 2021, estipulado en el artículo 213.3 del artículo 213 del TUO de la LPAG, corresponde a esta Sala declarar la nulidad de oficio dicha Imputación de cargos, dejándose a salvo el derecho de cualquiera de las partes para que lo haga valer en la vía legal que corresponda, debido a que el presente pronunciamiento incide en la tramitación del procedimiento, y no sobre el fondo del asunto.

Sin perjuicio de lo expuesto, se debe expresar que el presente pronunciamiento no agrava la situación jurídica actual de la impugnante, dado que -a través del presente pronunciamiento- se iniciará el trámite de un nuevo PAS bajo las garantías que conforman el ejercicio del derecho defensa y otros inherentes al debido procedimiento.

Cabe precisar que, como la declaración de nulidad de oficio en el presente caso no se trata de un acto administrativo favorable al administrado, no corresponde correr traslado a la impugnante, conforme lo dispuesto en el artículo 213.2 del artículo 213 del TUO de la LPAG.

De otro lado, corresponde remitir los actuados al superior jerárquico del acto declarado nulo, a fin de que, de estimarlo conveniente, disponga hacer efectiva la responsabilidad del emisor, de acuerdo al TUO de la LPAG.

Finalmente, por las consideraciones antes dichas, no corresponde pronunciarse sobre los otros alegatos planteados en el recurso de revisión.