Target HR Consulting S.A.C THR Consulting S.A.C — Res. 545-2022

Mediante Orden de Inspección N° 25744-2019-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, dado que la empresa ha sido denunciada por incumplimiento de liquidación o pago de beneficios sociales, gratificaciones, bonificaciones, compensación por tiempo de servicios, así como otros descuentos sin sustento. Las actuaciones inspectivas culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 4636-2019-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, al no haber asistido a la diligencia de comparecencia programada para el día 04 de diciembre de 2019.

Mediante Imputación de Cargos N° 1743-2020-SUNAFIL/ILM/AI1, de fecha 15 de octubre de 2020, notificada el 29 de octubre de 2020, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 1253-2020-SUNAFIL/ILM/AI1, de fecha 16 de diciembre de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de la conducta infractora imputada a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia de Lima Metropolitana, la que mediante la Resolución de Sub Intendencia N° 370-2021- SUNAFIL/ILM/SIRE2, de fecha 28 de mayo del 2021, notificada el 31 de mayo de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 3,234.00, por haber incurrido en la siguiente infracción:

Con fecha 11 de junio de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 370-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE2, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 1548-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 28 de setiembre de 20212, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, confirmando la Resolución de Sub Intendencia N° 370-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE2, por los siguientes argumentos:

Con fecha 19 de octubre de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 1548- 2021-SUNAFIL/ILM, solicitando informe oral.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorandum N° 002298-2021- SUNAFIL/ILM, recibido el 21 de diciembre de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que TARGET HR CONSULTING S.A.C THR CONSULTING S.A.C. presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1548-2021-SUNAFIL/ILM, que confirmó la sanción impuesta de S/. 3,234.00 por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 01 de octubre de 2021.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por TARGET HR CONSULTING S.A.C THR CONSULTING S.A.C.

El debido proceso ha sido reconocido en el numeral 3) del artículo 139 de la Constitución Política del Perú, como una garantía de la administración de justicia que se aplica a todo procedimiento. En esa misma línea, el Tribunal Constitucional, ha establecido, que “el derecho al debido proceso, y los derechos que contiene son invocables, y, por tanto, están garantizados, no solo en el seno de un proceso judicial sino también en el ámbito del procedimiento administrativo”9. En otra oportunidad, el máximo intérprete de la Constitución, ha señalado: “(...) en todo procedimiento administrativo resultan plenamente aplicables los criterios jurisprudenciales relacionados con el debido proceso, así como los derechos y principios que lo conforman” y que “toda autoridad administrativa se encuentra en la obligación de observar y respetar el contenido del derecho a la tutela procesal efectiva en cada una de las decisiones que adopte dentro de todo procedimiento administrativo”10.

El numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:

El Tribunal Constitucional, máximo intérprete de la Constitución, se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:

En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional, en el Fundamento Jurídico 5 de la Sentencia recaída en el Expediente N° 02098-2010-AA señaló que no solo existe base Constitucional o jurisprudencial para la configuración y desarrollo del derecho al debido procedimiento, sino que existe sustento Convencional, a saber:

Conforme a ello, dada la claridad expositiva del Tribunal Constitucional, así como de la norma contenida en el TUO de la LPAG, respecto de los alcances del derecho al debido procedimiento, debe analizarse el caso concreto en relación con las vulneraciones alegadas por la impugnante: vulneración al derecho a la defensa, la debida motivación de las resoluciones, el principio de legalidad, verdad material e impulso de oficio.

Con relación al derecho a la defensa, el propio Tribunal Constitucional en la misma Sentencia analizada previamente señala lo siguiente:

Con relación a ello, se evidencia que la impugnante tuvo acceso a una defensa técnica; es decir, al asesoramiento y patrocinio de un abogado defensor de su elección. Cabe precisar que dicho abogado defensor es quien suscribe el recurso de revisión materia de la presente Resolución.

No obstante, la dimensión material del derecho a la defensa ha sido objeto de alegaciones por parte del administrado, centradas en: a) no haber sido valorados los descargos por parte del inspector comisionado durante las actuaciones inspectivas, b) no haberse valorado los descargos presentados durante la segunda notificación del Informe Final de Instrucción; y, c) no haberse valorado los descargos presentados en las distintas actuaciones procedimiento.

Debe recordarse que sobre la Administración recae la obligación de dar a conocer los argumentos de hecho y de derecho que sustentan su decisión con relación a todos los extremos invocados por el administrado. Resulta relevante, además, acotar que existe una conexidad entre este aspecto del derecho de defensa y la alegación de la vulneración al principio de legalidad e impulso de oficio, conforme a lo invocado por la impugnante,

Con relación al derecho o garantía de la motivación de las decisiones que afecten los intereses de la impugnante, es importante recalcar que el principio de debido procedimiento se encuentra relacionado con la exigencia de la debida motivación del acto administrativo. Lo anterior se desprende de la necesidad de que sea una garantía a favor de los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y producir pruebas y, a su vez, a obtener una decisión por parte de la autoridad administrativa motivada y fundada en derecho.

En ese contexto, en el mencionado principio se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa11, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.

Partiendo de ello, resulta relevante traer a colación el requisito de la motivación de las resoluciones, señalado en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, en concordancia con el artículo 6 del citado instrumento, en virtud del cual todo acto administrativo debe estar motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico.

Sobre el particular, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse en más de una ocasión estableciendo, incluso, criterios jurisprudenciales al respecto.

A este entender, el propio Tribunal Constitucional recopiló en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00312-2011-AA una serie de elementos vinculados a la motivación de los actos administrativos, resaltando la definición de la naturaleza jurídica de la motivación de actos administrativos: una garantía constitucional que busca evitar la arbitrariedad de la Administración. Al respecto, el Tribunal Constitucional señaló lo siguiente:

Así las cosas, la motivación deberá ser expresa a efectos de que el acto administrativo que sustenta sea emitido a partir de una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso y donde se expongan las razones jurídicas que justifiquen su adopción, no siendo admisibles como motivación las fórmulas que, por su contradicción, no resulten esclarecedoras para la motivación del acto.

En efecto, nuestro ordenamiento jurídico ha establecido algunos alcances sobre la exigencia de la motivación de las resoluciones en el ámbito de la actuación administrativa, siendo que, en los numerales 1.2 y 1.11 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG se establecen dos reglas generales vinculadas a la motivación: (i) la obligación de la motivación en las decisiones que tome la Administración Pública, conforme al principio del debido procedimiento; y, (ii) la obligación de verificar plenamente los hechos que

Respecto a la falta de motivación, en palabras de Guzmán Napurí13, se ha expresado lo siguiente:

Del marco expuesto se concluye que la motivación exige que, en la justificación de la decisión adoptada por parte de la Autoridad Administrativa respecto a la determinación de responsabilidad por conductas contra el ordenamiento administrativo, se realice la exposición de la valoración de los medios probatorios y/o argumentos que el administrado formule durante el desarrollo del procedimiento administrativo sancionador, en aras de desvirtuarlos; ello como garantía del debido procedimiento administrativo.

Concordante a ello, la LGIT, desarrolla en su artículo 44, los principios generales del procedimiento sancionador, entre ellos: “(…) a) Observación del debido proceso, por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho (…)” (énfasis añadido).

El derecho a ofrecer y producir pruebas faculta a los administrados a presentar los medios de prueba que sean pertinentes para fundamentar sus argumentos, así como garantiza que la autoridad administrativa actúe y valore cada una de las pruebas admitidas antes de emitir una decisión en el procedimiento administrativo. Sobre esta garantía, el Tribunal Constitucional reconoce su carácter trascendental en la tramitación de los procedimientos administrativos sancionadores, señalando que “todo administrado, para la defensa de sus derechos, puede presentar pruebas de descargo, las cuales deben ser necesariamente valoradas por la Administración Pública para emitir una decisión final, es decir, para concluir si corresponde o no la imposición de una sanción administrativa”15.

Por su parte, el derecho a una decisión motivada y fundada exige a la Administración Pública que exteriorice las razones que sustentan su decisión. Ello implica que la autoridad administrativa consigne en sus resoluciones los hechos y las normas jurídicas que han determinado el sentido de su decisión. Cabe indicar que el Numeral 4 del Artículo 316 y el Artículo 617 del TUO de la LPAG, señalan que la motivación constituye un requisito de validez de los actos administrativos. La motivación debe ser expresa, indicando la relación concreta y directa entre los hechos probados y las normas jurídicas. Puede motivarse mediante la declaración de conformidad con los fundamentos y conclusiones de anteriores dictámenes, decisiones o informes obrantes en el expediente, a condición de que se les identifique de modo certero, y que por esta situación constituyan parte integrante del respectivo acto. No son admisibles como motivación, la exposición de fórmulas generales o vacías de fundamentación para el caso concreto o aquellas fórmulas que por su oscuridad, vaguedad, contradicción o insuficiencia no resulten específicamente esclarecedoras para la motivación del acto.

A criterio del Tribunal Constitucional, la exigencia de motivación suficiente de las resoluciones constituye una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa, “por ende, una vulneración del debido procedimiento administrativo”18.

Finalmente, debe considerarse que la producción y valoración de pruebas está vinculada a la motivación de las decisiones y al resultado del procedimiento administrativo, dado que su consideración definirá el sentido de la decisión final.

De la revisión de los actuados, se colige que sanción impuesta a la impugnante tiene sustento en la inasistencia que se habría dado lugar el día 04 de diciembre de 2019, fecha

Ahora bien, tal como se aprecia del escrito recursivo, la impugnante ha venido alegando reiteradamente ante las distintas instancias, que no habría sido debidamente notificado con el requerimiento de comparecencia de fecha 29 de noviembre de 2019, al referir que esta fue recepcionado por una persona que según refieren “nunca” habría formado parte de su empresa. Incluso adjuntaron, como se puede apreciar, en el escrito de descargos de fecha 19 de febrero de 202119, sendas documentales (Reportes R12 (RH), R4 (PERSONAL EN PLANILLA)- PLAME de enero a diciembre de 2019), con el fin de acreditar que la persona de Paul Sandro Curisinche Estrella, no habría tenido vínculo con la impugnante, y, por tanto, el requerimiento de comparecencia de fecha 29 de noviembre de 2019, no habría sido debidamente notificado a la impugnante.

No obstante, se aprecia de la Resolución de Sub Intendencia N° 370-2021- SUNAFIL/ILM/SIRE2, de fecha 28 de mayo del 2021, que la autoridad a cargo, no tomó en consideración tales argumentos, ni valoró los medios probatorios ofrecidos por la impugnante, limitándose a señalar, que la autoridad instructora determinó que el sujeto inspeccionado fue notificado con el requerimiento de fecha 29 de noviembre de 2019, y que este no se hizo presente a la diligencia, añadiendo que dicho requerimiento cumplió con el Principio de Predictibilidad, y concluyendo que la impugnante incurrió en infracción muy grave a la labor inspectiva tipificada en el numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT en perjuicio del ex trabajador Rafael David Banda Angeldones.

Por su parte, se advierte de la Resolución de Intendencia N° 1548-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 28 de setiembre de 2021, que si bien, la autoridad a cargo, expuso el alegato de la impugnante, esta y sus medios probatorios, no fueron contrastados o valorados, habiendo únicamente procedido a reiterar que con fecha 29 de noviembre de 2019 se le notificó el Requerimiento de Comparecencia al señor Curisinche Estrella Paul Sandro, identificado con DNI N° 095349035, en calidad de Asesor Externo del inspeccionado, y que ello acredita que la diligencia fue debidamente notificada, así como, que la inspeccionada tenía pleno conocimiento de dicha notificación.

En ese sentido, se advierte que tanto la resolución de primera instancia, esto es, Resolución de Sub Intendencia N° 370-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE2, de fecha 28 de mayo del 2021, como la resolución de segunda instancia, esto es, Resolución de Intendencia N° 1548-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 28 de setiembre de 2021; fueron emitidas sin valorar ni contrastar los argumentos y medios probatorios ofrecidos por la impugnante, vulnerando así, su derecho a ofrecer pruebas y a la debida motivación, como componentes del debido procedimiento sancionador.

En consecuencia, la contravención a los principios ordenadores del procedimiento administrativo contenidos en el artículo IV del TUO de la LPAG, acarrea la nulidad del procedimiento, de acuerdo con lo regulado en el artículo 10 de la norma antes acotada:

Estando a lo expuesto, este Sala ha identificado que tanto, la Resolución de Sub Intendencia N° 370-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE2, como la Resolución de Intendencia N° 1548-2021-SUNAFIL/ILM, incurren en vicios de nulidad y se encuentran dentro del supuesto de hecho contemplado en el inciso 1 del artículo 10 de la norma en desarrollo, por no haberse emitido con sujeción al debido procedimiento estipulado en el literal b) del artículo 44 de la LGIT, concordado con el numeral 2 del artículo 248 del TUO de la LPAG.

El artículo 15 de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. En ese sentido, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico

En el caso concreto, se han identificado vicios en el trámite del procedimiento administrativo sancionador que acarrean la nulidad de al menos un acto administrativo expedido por una autoridad del Sistema de Inspección del Trabajo.

Sobre el particular, el numeral 227.2 del artículo 227 del TUO de la LPAG, refiere que, constatada la existencia de una causal de nulidad, la autoridad, además de la declaración de nulidad, resolverá sobre el fondo del asunto, de contarse con los elementos suficientes para ello. Cuando no sea posible pronunciarse sobre el fondo del asunto, se dispondrá la reposición del procedimiento al momento en que el vicio se produjo.

En tal sentido, considerando que tanto, la Resolución de Sub Intendencia N° 370-2021- SUNAFIL/ILM/SIRE2, como la Resolución de Intendencia N° 1548-2021-SUNAFIL/ILM, han sido emitidas vulnerando el derecho al debido procedimiento administrativo, de conformidad con el numeral 12.1 del artículo 12 y el numeral 13.1 del artículo 13 del TUO de a LPAG; tales resoluciones carecen de efectos y, en consecuencia, corresponde declarar nulo el procedimiento desde la emisión de estos. Asimismo, dado que la impugnante ha formulado cuestionamientos a la notificación de la medida de requerimiento de fecha 29 de noviembre de 2019, y ha adjuntando documentación que debe ser valorada, contrastada o dilucidada por la autoridad competente, corresponde retrotraer el procedimiento administrativo, remitiendo los actuados a la autoridad sancionadora de primera instancia, a fin que resuelva el presente procedimiento conforme a ley y, en estricto cumplimiento de lo regulado en el artículo 248 del TUO de la LPAG.

Por tanto, corresponde acoger en parte lo alegado por la impugnante y declarar la nulidad de todo lo actuado en el presente expediente sancionador, desde la emisión de la Resolución de Sub Intendencia N° 370-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE2, de fecha 28 de mayo del 2021; careciendo de objeto pronunciarse sobre los demás argumentos esgrimidos por la impugnante en su recurso de revisión.

En consecuencia, se remiten los actuados al superior jerárquico del acto declarado nulo, a fin de que, de estimarlo conveniente, disponga hacer efectiva la responsabilidad del emisor, de acuerdo con el TUO de la LPAG.

Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG reconoce a los administrados el goce de los derechos y garantías del debido procedimiento administrativo, que comprende de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten.

Al respecto, el Tribunal Constitucional Peruano en la sentencia recaída en el Expediente N° 00789-2018-PHC/TC, en el literal d) del fundamento 9 señala que:

En similar sentido, mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2021-SUNAFIL/TFL, se ha determinado:

Por consiguiente, esta Sala considera que cuenta con elementos suficientes para resolver el caso, pudiendo prescindir del Informe Oral.