T & C Representaciones S R Ltda — Res. 1200-2024

Mediante Orden de Inspección N° 4497-2021-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 5406-2021- SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de dos (02) infracciones muy graves a la labor inspectiva, por la negativa a cumplir con los requerimientos de información de fechas 17/02/2021 y 24/02/2021.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 1038-2021-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 29 de noviembre de 2021, notificada el 02 de diciembre de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 075-2022-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 14 de enero de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Subintendencia de Sanción 3 de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Subintendencia N° 318-2022-SUNAFIL/ILM/SIRE3, de fecha 02 de marzo de 2022, notificada el 16 de marzo de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 23,144.00 por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 24 de marzo de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Subintendencia N° 318-2022-SUNAFIL/ILM/SIRE3, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 879-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 27 de mayo de 20222, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 06 de junio de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 879- 2022-SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana elevó el recurso de revisión y los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000578-2023-SUNAFIL/ILM, recibido el 20 de marzo de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que T & C REPRESENTACIONES S R LTDA, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 879-2022- SUNAFIL/ILM, que confirmó la sanción impuesta de S/ 23,144.00 por la comisión de dos (02) infracciones MUY GRAVES, a la labor inspectiva tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 31 de mayo de 2022.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por T & C REPRESENTACIONES S R LTDA.

Como parte de los alegatos del recurso de revisión, esta Sala ha identificado que la impugnante cuestiona una presunta vulneración la debida motivación como parte de la garantía del debido procedimiento. Por ende, corresponde en primer término, emitir pronunciamiento sobre esta causal, dado los efectos nulificantes que posee en caso de advertirse su inobservancia en el presente procedimiento administrativo.

En ese contexto, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa, como integrante del principio del derecho al debido procedimiento administrativo,

Conforme a lo establecido en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, “El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico”, motivación que deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a las anteriores justifican el acto adoptado, tal y como lo establece el artículo 6 del TUO de la LPAG. Asimismo, el contenido del acto administrativo mencionado, como requisito de validez, implica que aquel deba comprender todas las cuestiones de hecho y derecho planteadas por los administrados tal y como lo prescribe el numeral 5.4 del artículo 5 del TUO de la LPAG.

En esa línea argumentativa, esta Sala identifica, desde un análisis formal, de la Resolución de Intendencia N° 879-2022-SUNAFIL/ILM, que ha contemplado la argumentación y medios de prueba expuestas por la impugnante, advirtiéndose el cumplimiento de la garantía de la debida motivación.

Conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA/TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.

Habiendo examinado ello, en el presente caso no se advierte vulneración genérica por ausencia de motivación; toda vez que la diferencia de criterio que tenga la impugnante con la argumentación esbozada en la resolución impugnada no es una justificación válida para cuestionar la motivación expuesta, por tanto, la nulidad alegada por la impugnante no debe ser acogida al no evidenciarse que se haya incurrido en alguna causal de nulidad contemplada en el artículo 10 del TUO de la LPAG. Por tales razones, no corresponde amparar los argumentos expuestos en este extremo.

Con relación al argumento de la impugnante de que habría vicios en la notificación vía casilla electrónica ante la falta de la remisión de alertas, las cuales según el texto de la norma se debe comunicar al usuario por correo electrónico cada vez que se le notifique un documento en la casilla electrónica.

Es preciso indicar que las obligaciones contenidas en el Decreto Supremo N° 003-2020-TR —publicado en el Diario Oficial El Peruano el día 14 de enero de 2020— resultan una norma de carácter imperativo y genera un régimen obligatorio bajo los parámetros convalidados por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (en adelante, MINJUS) y la Presidencia del Consejo de Ministros (en adelante, PCM), conforme con las reglas del TUO de la LPAG.

En efecto, debe recordarse que el TUO de la LPAG establece, en el quinto párrafo del numeral 20.4 del artículo 20, que las entidades pueden asignar al administrado una casilla electrónica para notificarle actuaciones diversas, “siempre que cuente con el consentimiento expreso del administrado” y que, con la opinión favorable de la PCM y el MINJUS, “puede aprobar la obligatoriedad de la notificación vía casilla electrónica”. Esta alternativa a la voluntariedad ha sido satisfecha, conforme se describe en el quinto párrafo de la parte considerativa de la norma especial, el Decreto Supremo Nº 003-2020-TR.

En este punto, cabe precisar que el numeral 20.4 del artículo 20 del TUO de la LPAG no determina que se requiera de un consentimiento expreso del administrado para el uso del sistema de notificación mediante casilla electrónica, ya que, como se puede identificar del mismo numeral del TUO de la LPAG, la norma establece que, mediante decreto supremo del sector se puede aprobar la obligatoriedad de la notificación vía casilla electrónica, el cual se ha cumplido con la emisión del Decreto Supremo Nº 003-2020-TR.

Cabe señalar que, el Tribunal de Fiscalización Laboral ha venido conociendo recursos de revisión en los que se han alegado diversos argumentos para cuestionar la validez de la notificación de las comunicaciones depositadas en la casilla electrónica. Esto motivó a que se examine varios casos a la luz del Decreto Supremo Nº 003-2020-TR, norma que establece al menos seis reglas relevantes sobre la materia discutida:

Es también relevante para el análisis sobre la obligatoriedad de la casilla electrónica que el Decreto Supremo Nº 003-2020-TR, emitió, en su Primera Disposición Complementaria Final, un cronograma para su implementación. El mismo fue aprobado a través de la Resolución de Superintendencia Nº 058-2020-SUNAFIL e, incluso, fue modificado posteriormente por la Resolución de Superintendencia Nº 114-2020-SUNAFIL. Asimismo, se aprecia que la propia SUNAFIL ha procurado la difusión de esta obligación, lo que fluye por ejemplo de materiales instructivos que datan de julio de 20209, los que se han replicado en diversos otros medios, incluyendo las redes sociales. Así, el cumplimiento del deber estatal de dar publicidad a las normas se halla suficientemente cumplido, pues conforme ha anotado la doctrina:

En este extremo es preciso añadir que, el artículo 51 de la Constitución reconoce al principio de publicidad, declarando su carácter “esencial para la vigencia de toda norma del Estado”. Sobre este principio basal del Sistema Jurídico, el Tribunal Constitucional —en la Sentencia de fecha 28 de mayo de 2020 recaída en el Expediente 0001-2017-PI/TC— ha afirmado que tiene “naturaleza esencial” respecto de “todo Estado Constitucional de Derecho” (Fj. 6) y que “tiene una estrecha relación con la protección de los principios democrático- constitucionales de transparencia y seguridad jurídica” (Fj. 49).

Igualmente, cabe rescatar que el Alto Tribunal ha manifestado en la Sentencia de fecha 1 de julio de 2021 recaída en el expediente 01023-2021-PA/TC, lo siguiente:

Así también cabe recordar que, en la Sentencia de fecha 22 de junio de 2011 recaída en el expediente Nº 02098-2010-PA/TC —un caso referido al ejercicio de facultades sancionadoras, aunque de carácter disciplinario—, el Tribunal Constitucional ha resuelto lo siguiente:

Estando a lo señalado precedentemente, se advierte que las notificaciones por medio del sistema de casilla electrónica son válidas, en atención a lo dispuesto al Decreto Supremo N° 003-2020-TR. De esta forma, la proporción entre los medios y fines que persigue la Administración Pública, con la notificación por vía de la casilla electrónica, se encuentra corroborada, respondiendo a la satisfacción de su cometido (respetándose así al principio de razonabilidad del procedimiento administrativo, conforme está plasmado en el punto 1.4 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG).

Sobre el particular, el TUO de la LPAG establece que “la autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. La autoridad administrativa no puede actuar contra sus propios actos, salvo los supuestos de revisión de oficio contemplados en la presente Ley. Ninguna regulación del procedimiento administrativo puede interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procedimental”11 (énfasis añadido).

Del mismo modo, el numeral 15.1 del artículo 15 del RLGIT establece que, “durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas, los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas sociolaborales, prestarán la colaboración que precisen los inspectores del trabajo para el adecuado ejercicio de las funciones encomendadas, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 9 de la Ley”.

En ese sentido, de acuerdo con lo señalado en el artículo 9 de la LGIT: “los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los Supervisores-Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y, en cumplimiento de dicha obligación de colaboración, deberán: (...) e) Facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones”.

Cabe señalar que, conforme al artículo 1 de la LGIT, “las actuaciones inspectivas son las diligencias que la Inspección del Trabajo sigue de oficio, con carácter previo al inicio del procedimiento administrativo sancionador, para comprobar si se cumplen las disposiciones vigentes en materia sociolaboral y poder adoptar las medidas inspectivas que en su caso procedan, para garantizar el cumplimiento de las normas sociolaborales”. Asimismo, “la función inspectiva es entendida como la actividad que comprende el ejercicio de la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo”. En ese entendido, el comportamiento del inspector comisionado debe

Por su parte, en el numeral 3.1 del artículo 5 de la LGIT se establece que, “en el desarrollo de las funciones de inspección, los inspectores de trabajo que estén debidamente acreditados, están investidos de autoridad y facultados para proceder a practicar cualquier diligencia de investigación, examen o prueba que considere necesario para comprobar que las disposiciones legales se observan correctamente y, en particular, para requerir información, solo o ante testigos, al sujeto inspeccionado o al personal de la empresa sobre cualquier asunto relativo a la aplicación de las disposiciones legales, así como a exigir la identificación, o razón de su presencia, de las personas que se encuentren en el centro de trabajo inspeccionado”.

En similar sentido, el artículo 11 del mismo dispositivo legal establece que “las actuaciones inspectivas de investigación se desarrollan mediante requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica, visita de inspección a los centros y lugares de trabajo, mediante requerimiento de comparecencia del sujeto inspeccionado ante el inspector actuante para aportar documentación y/o efectuar las aclaraciones pertinentes o mediante comprobación de datos o antecedentes que obren en el Sector Público”. Esta disposición es concordante con el artículo 12.1 literal d) del RLGIT, que prescribe que, en cumplimiento de las órdenes de inspección recibidas, los inspectores o equipos designados iniciarás las actuaciones de investigación, entre otras, mediante un requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica.

En tal sentido, los requerimientos de información recaen sobre instrumentales exigibles a los administrados ya sea por su debe legal de resguardo documental en la relación de trabajo, o bien porque el empleador cuenta con los medios para presentar dicha información, conforme con el deber de colaboración.

En el presente caso, el personal inspectivo emitió un primer requerimiento de información denominado “REQUERIMIENTO DE INFORMACIÓN PARA LAS ACTUACIONES INSPECTIVAS DE INVESTIGACIÓN” notificado el 17 de febrero de 2021, en la que se precisa la información requerida y el apercibimiento en caso de incumplimiento, constituirá infracción a la labor inspectiva sancionable con multa; y la “Constancia de notificación vía casilla electrónica”

Sobre el segundo requerimiento de información, se aprecia el documento denominado “REQUERIMIENTO DE INFORMACIÓN PARA LAS ACTUACIONES INSPECTIVAS DE INVESTIGACIÓN” notificado en fecha 24 de febrero de 2021, en la que se precisa la información requerida y el apercibimiento en caso de incumplimiento constituirá infracción a la labor inspectiva sancionable con multa; y la “Constancia de notificación vía casilla electrónica” notificada en la casilla electrónica de la impugnante, con lo cual se deja constancia del depósito del referido documento, conforme se puede apreciar a continuación:

Al respecto, en aplicación del principio de verdad material13, consultando en el aplicativo14 de “Consulta de Notificaciones” implementado por la Oficina de Tecnologías de la Información y Comunicaciones (OTIC) de la SUNAFIL, que la impugnante había tenido accesos previos a la casilla, e incluso su primer acceso data de fecha 20 de agosto de 2020, fecha anterior a los requerimientos de información de fechas 17 y 24 de febrero de 2021.

Sin embargo, se verifica que la impugnante registró sus datos de contacto, recién el 14 de junio de 2021, conforme se aprecia a continuación:

De la verificación del referido aplicativo, se advierte que la impugnante registró sus datos de contacto con posterioridad a las notificaciones de los requerimientos de información antes señalados, y por tanto no se hizo posible remitir las alertas correspondientes junto con dichos requerimientos, dado que el sistema solo envía dichas alertas cuando hay un registro de contacto previamente inscrito, constituyendo responsabilidad de la impugnante la falta de registro de dicha información.

Mas aun si se verificó que si tuvo conocimiento de la utilización del sistema de casilla electrónica, no solo por la obligatoriedad determinada con la entrada en vigor del Decreto Supremo N° 003-2020-TR, sino también porque tuvo varios ingresos anteriores (véase imagen N° 03). Por lo que, la impugnante se encontraba en la obligación de efectuar la revisión de su casilla electrónica de manera periódica. Por tanto, no puede alegar la falta de agotamiento de mecanismos de notificación, desconocimiento de la existencia de la casilla electrónica, desconocimiento de las notificaciones efectuadas o falta de remisión de las alertas, pues no registró sus datos de contacto para efecto de la remisión de las alertas.

En la misma línea de lo señalado previamente, este Tribunal mediante Resolución de Sala Plena Nº 002-2023-SUNAFIL/TFL, publicada el 2 de febrero de 2023, que constituye precedente de observancia obligatoria, determinó:

Cabe recordar que la LGIT y el RLGIT, han otorgado especial importancia a la falta de colaboración a la labor inspectiva, al considerarla como una infracción muy grave de naturaleza insubsanable por cada hecho verificado; pues la finalidad es sancionar el incumplimiento de la obligación de colaboración a la labor inspectiva en la oportunidad requerida, en garantía de la eficacia del funcionamiento de la labor inspectiva en el marco de las facultades que la Ley confiere. A pesar de lo cual, la impugnante ha incumplido conforme consta en el Acta de Infracción, en los hechos constatados.

Por las razones expuestas precedentemente, los alegatos dirigidos a cuestionar esta infracción deben ser desestimados.

La Impugnante señala que en la resolución impugnada se ha interpretado incorrectamente el principio de proporcionalidad, dado que no se ha considerado mínimamente los criterios de graduación de la multa.

Sobre el particular, el numeral 3 del artículo 248 del TUO del LPAG, prescribe que:

Respecto a los criterios de razonabilidad y proporcionalidad, corresponde indicar que respecto a la infracción muy grave tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, no existe normativa que permita al personal inspectivo o sancionador graduar las multas con tales criterios aplicados al caso en concreto, ya que se trata de un sistema de multas tasada, el cual, según el artículo 38 de la LGIT determina que las multas se gradúan atendiendo a los siguientes criterios generales: a) gravedad de la falta cometida b) número de trabajadores afectados y c) tipo de empresa. En presente caso al haberse identificado dos infracciones a la labor inspectiva cada una se sanciona de forma independiente15, en función al número de trabajadores afectados.

Por tanto, de los actuados se verifica la observancia del principio de razonabilidad y proporcionalidad al momento de imponer la presente multa administrativa, obedeciendo la misma, a los parámetros legalmente establecidos por el ordenamiento de inspección de trabajo, siendo la medida punible más idónea y de menor afectación para la inconducta

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho y de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.