Supervan S.A.C — Res. 678-2023

Mediante Orden de Inspección N° 2495-2020-SUNAFIL/IRE-CAL, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 375-2020-SUNAFIL/IRE-CAL (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de dos (02) infracciones muy graves a la labor inspectiva, por la negativa del sujeto inspeccionado o sus representantes de facilitar a los supervisores inspectores, los inspectores de trabajo o los inspectores auxiliares, la información y documentación necesaria para el desarrollo de sus funciones, requeridas para el 12 y 19 de noviembre de 2020.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 485-2021-SUNAFIL/IRE-CAL/SIAI-IC, de fecha 23 de agosto de 2021, notificada el 25 de agosto de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva,

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 550-2021/SUNAFIL/IRE-CAL/SIAI-IF, de fecha 17 de noviembre de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual, procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional del Callao, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N°932-2021- SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE, de fecha 10 de diciembre de 2021, notificada el 13 de diciembre de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 22,618.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 07 de enero de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N°932-2021-SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 048-2022-SUNAFIL/IRE-CAL, de fecha 16 de marzo de 20222, la Intendencia Regional del Callao declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 08 de abril de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional del Callao el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 048-2022- SUNAFIL/IRE-CAL.

La Intendencia Regional del Callao admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum -000502-2022- SUNAFIL/IRE-CAL, recibido el 04 de julio de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que SUPERVAN S.A.C., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 048-2022-SUNAFIL/IRE-CAL, emitida por la Intendencia Regional del Callao, que confirmó la sanción impuesta de S/ 22,618.00 por la comisión de dos (02) infracciones muy graves a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, desde el 21 de marzo de 2022.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por SUPERVAN S.A.C.

Sobre el particular, el artículo 44 inciso a) de la LGIT establece, como uno de los principios del procedimiento sancionador, la observancia al debido proceso, “por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho”.

Por su parte, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa, como integrante del principio del derecho al debido procedimiento administrativo, el “obtener una decisión motivada, fundada en derecho”. El principio al debido procedimiento tiene como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa9, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo, dentro del cual se encuentra el deber de motivación de los actos administrativos.

Conforme a lo establecido en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, “El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico”, motivación que deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a las anteriores justifican el acto adoptado, tal y como lo establece el artículo 6 del TUO de la LPAG. Asimismo, el contenido del acto administrativo mencionado, como requisito de validez, implica que aquel deba comprender todas las cuestiones de hecho y derecho planteadas por los administrados tal y como lo prescribe el numeral 5.4 del artículo 5 del TUO de la LPAG.

Debe señalarse que, conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA7TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho

Del examen efectuado, no se advierte vulneración genérica por ausencia de motivación, ni al debido procedimiento, ni al principio de informalismo; por tanto, no cabe acoger los argumentos expuestos en este extremo, debiendo ser desestimado; sin perjuicio de examinarse la motivación específica respecto del reproche administrativo, calificado como infracción muy grave.

Debiéndose precisar que la valoración distinta de los hechos constatados y del análisis del RLGIT, que pueda realizar esta Sala, no desvirtúa la legalidad ni la validez de las decisiones de las instancias anteriores, conforme lo dispone el segundo párrafo del numeral 6.3 del artículo 610 del TUO de la LPAG, pues, la apreciación distinta de este Tribunal sobre los hechos o aplicación del derecho del caso en revisión, no implica que se haya producido la afectación al debido procedimiento de la impugnante; en consecuencia, se debe desestimar la solicitud de nulidad invocada por la recurrente, pues no se verifica alguna causal de nulidad contemplada en el artículo 10 del TUO de la LPAG.

Sobre el particular, conforme al artículo 1 de la LGIT, “las actuaciones inspectivas, son las diligencias que la Inspección del Trabajo sigue de oficio, con carácter previo al inicio del procedimiento administrativo sancionador, para comprobar si se cumplen las disposiciones vigentes en materia sociolaboral y poder adoptar las medidas inspectivas que en su caso procedan, para garantizar el cumplimiento de las normas socio labórales”. Asimismo, “la función inspectiva, es entendida como la actividad que comprende el ejercicio de la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo”. En ese entendido, el comportamiento del inspector comisionado debe orientarse al cumplimiento de las funciones establecidas en la LGIT y su reglamento, tutelando el fin perseguido por dichas normas y debiendo adoptar medidas y acciones en el marco del principio de razonabilidad11.

Asimismo, en el numeral 3.1 del artículo 5 de la LGIT se establece lo siguiente: “en el desarrollo de las funciones de inspección, los inspectores de trabajo que estén debidamente acreditados, están investidos de autoridad y facultados para proceder a practicar cualquier diligencia de investigación, examen o prueba que considere necesario para comprobar que las disposiciones legales se observan correctamente y, en particular, para requerir información, solo o ante testigos, al sujeto inspeccionado o al personal de la empresa sobre cualquier asunto relativo a la aplicación de las disposiciones legales, así como a exigir la identificación, o razón de su presencia, de las personas que se encuentren en el centro de trabajo inspeccionado.” En similar sentido, el artículo 11 del mismo dispositivo legal establece que: “las actuaciones inspectivas de investigación se desarrollan mediante requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica, visita de inspección a los centros y lugares de trabajo, mediante requerimiento de comparecencia del sujeto inspeccionado ante el inspector actuante para aportar documentación y/o efectuar las aclaraciones pertinentes o mediante comprobación de datos o antecedentes que obren en el Sector Público” (énfasis añadido).

Por su parte, el numeral 12.1 del artículo 12 del RLGIT, establece:

Así pues, como parte de las actuaciones inspectivas, el inspector comisionado se encuentra en la facultad de requerir información a la inspeccionada, la misma que en el marco de su deber de colaboración12, se obliga a cumplir con la presentación de la misma, bajo apercibimiento de incurrir en infracción a la labor inspectiva.

Dicho ello, repárese que, de conformidad a lo establecido en los artículos 1613 y 4714 de la LGIT, los hechos constatados por los Inspectores de Trabajo que se formalicen en las Actas

Del mismo modo, numeral 15.1 del artículo 15 del RLGIT establece: “Durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas sociolaborales, prestarán la colaboración que precisen los inspectores del trabajo para el adecuado ejercicio de las funciones encomendadas, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 9 de la Ley”.

En ese sentido, de acuerdo con lo señalado en el artículo 9 de la LGIT, “Los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los Supervisores-Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: (...) e) Facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones”. Por lo que, queda entendido que constituye una obligación ineludible de los empleadores, el colaborar con el desarrollo de las actuaciones inspectivas, coadyuvando a que las mismas se logren desarrollar en atención a su finalidad, esto es, la verificación del cumplimiento de las normas sociolaborales y/o en materia de seguridad y salud en el trabajo.

Asimismo, el artículo 11 de la LGIT establece que “Las actuaciones inspectivas de investigación se desarrollan mediante requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica, visita de inspección a los centros y lugares de trabajo, mediante requerimiento de comparecencia del sujeto inspeccionado ante el inspector actuante para aportar documentación y/o efectuar las aclaraciones pertinentes o mediante comprobación de datos o antecedentes que obren en el Sector Público” (énfasis añadido).

Es pertinente recordar que el artículo 36 de la LGIT15 establece que el comportamiento subsumible dentro de las infracciones a la labor inspectiva “puede ser directo o indirecto,

El tipo administrativo contenido en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, está orientada a sancionar una negativa del sujeto inspeccionado o de sus representantes el facilitar la información y documentación necesaria; no una mera omisión o falta de respuesta, sino una conducta claramente establecida en la que la impugnante o su representante se niegan a entregar la información solicitada.

Así, corresponde analizar el cumplimiento del principio de tipicidad16. Sobre el particular, recuerda la doctrina que “el mandato de tipificación que este principio conlleva, no solo se impone al legislador cuando redacta el ilícito, sino a la autoridad administrativa cuando instruye un procedimiento sancionador y debe realizar la subsunción de una conducta en los tipos legales existentes”17.

En el caso en particular, del expediente inspectivo se verifica que:

Sin perjuicio de lo señalado, tomando en consideración que la conducta reprochable radica en una falta de colaboración por parte del sujeto inspeccionado, se puede apreciar que la imputación de responsabilidad, sustentada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, no resulta pertinente tomando en cuenta que no se aprecia de las actuaciones de la inspeccionada, una negativa expresa a remitir la información con la que cuenta y que fue requerida por el inspector actuante.

En efecto, conforme consta en el numeral 3.3.3 de la Resolución de Sub Intendencia Nº 932-2021-SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE:

En ese sentido, corresponde señalar lo dispuesto en la Resolución de Sala Plena N° 001- 2021-SUNAFIL/TFL, de fecha 30 de julio de 2021, que contiene el precedente administrativo de observancia obligatoria18 donde, entre otros, se fijó el criterio que se debe tener en cuenta para los casos de demora en la respuesta a un requerimiento de información efectuado por el inspector de trabajo y su subsunción en las normas sancionadoras contempladas en el numeral 45.2 o en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, según las circunstancias. Que en dicho criterio se estableció:

Por lo que, corresponde acoger el argumento del impugnante referido a que su conducta no constituye una negativa al deber de colaboración. No obstante, cabe señalar, que la entrega de información solicitada por el inspector comisionado, no es un asunto que pueda dejarse de lado por el inspeccionado, ya que es sabido que los inspectores deben realizar una serie de diligencias y actividades en el día, por lo que sus requerimientos deben ser tomados muy seriamente en el marco de las fiscalizaciones laborales. Sin embargo, no debe entenderse que la demora constituye necesariamente una negativa al deber de colaboración, más sí, configura un comportamiento sancionable por los efectos que produce en la labor inspectiva. Por ello, atendiendo los hechos producidos en el presente caso, se evidencia que el comportamiento de la impugnante no constituye una negativa, pero sí ha configurado un comportamiento sancionable.

En ese sentido, en estricta aplicación de los artículos 14 y 17 del reglamento del Tribunal, corresponde adecuar la infracción imputada en los siguientes términos:

UIT (*)

En consecuencia, la conducta se encontraría subsumida bajo los alcances del numeral 45.2 del artículo 45 del RLGIT, y la multa confirmada por la instancia inferior se adecuaría, siendo el monto total de S/ 6,751.00 (Seis mil setecientos cincuenta y uno con 00/100 soles).

Conforme consta en el numeral 6.17 de la presente resolución la impugnante fue notificada del requerimiento de información el 16 de noviembre de 2020, teniendo como plazo máximo para su atención el 19 de noviembre de 2020, sin embargo, conforme la constancia de actuaciones inspectivas incumplió con esta.

Sobre el particular, la impugnante alude como causa justificante el contexto de la pandemia y que el plazo de tres días fue muy breve; sin embargo, se debe valorar que este segundo requerimiento obedece a que, desde el 05 de noviembre de 2020, se había solicitado a la recurrente presentar cierta documentación, la cual no cumplió en su totalidad y es justamente la documentación restante, la que se le volvió a requerir. Por lo que, el argumento de la existencia de un plazo muy breve, debe ser descartado, así como el contexto de pandemia, pues, es debido a ello que se emplearon los medios electrónicos para facilitar las actuaciones inspectivas y el deber de colaboración de los sujetos inspeccionados con la inspección de trabajo.

Además, es de valorar que con relación a este segundo requerimiento la impugnante no remitió respuesta alguna, conforme consta a folios 20 del expediente inspectivo y en el numeral 4.6 del Acta de Infracción.

Así las cosas, se advierte que, se ha configurado el tipo infractor contenido en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, al no haberse cumplido con el requerimiento de información solicitado por la autoridad inspectiva para el 19 de noviembre de 2020, en los términos y plazo otorgado por este, conforme lo han determinado, adecuadamente, las instancias de mérito, al establecer la sanción a imponerse; en consecuencia, corresponde confirmar la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT y, en consecuencia, desestimar los argumentos dirigidos a cuestionar este extremo.

Sobre la entrega de información con fecha 01 de setiembre de 2021, conjuntamente con sus descargos a la imputación de cargos. Sobre el particular, debe indicarse que, el deber de colaboración con la labor inspectiva no es un asunto que debe tomarse con ligereza, pues, su importancia es tal que, cuya inobservancia se encuentra tipificada con una sanción de multa en sede administrativa, como el particular.

En efecto, así lo disponen la LGIT y su RLGIT; por tanto, el administrado no decide en qué momento o qué documentos ha de presentar a la inspección de trabajo, sino que es este quien debe colaborar con la administración y exhibir la información solicitada, dentro del plazo y en los términos dictados por la autoridad inspectiva, a fin de que esta pueda concluir el objeto de la inspección.

Por tales razones, no corresponde acoger los argumentos expuestos en este extremo, toda vez que, al presentar la información con su descargo a la imputación de cargos, esto es, ya iniciado el procedimiento sancionador, el inspector de trabajo no podía valorar dichos documentos, pues, la Orden de Inspección Nº 2495-2020-SUNAFIL/IRE-CAL, que motivó la emisión de dicho requerimiento de información, ya se encontraba cerrada, habiéndose frustrado la misma, conforme consta en el numeral 4.8 de los hechos constatados en el Acta de Infracción.

En este punto, cabe señalar lo dispuesto en la Resolución de Sala Plena Nº 008-2023- SUNAFIL/TFL, de fecha 11 de abril de 2023, cuando, entre otros, precisa el término “entrega tardía” en los requerimientos de información:

Finalmente, toda remisión de la información solicitada por los inspectores actuantes, en momentos posteriores al cierre de la orden de inspección constituye un supuesto de aplicación del artículo 46.3 del RLGIT.”

Por tales razones, debe desestimarse todos los argumentos expuestos por la recurrente en este extremo, así como el referido a una supuesta afectación a la Resolución Nº 134- 2019-SUNAFIL, ya que las infracciones a la labor inspectiva tienen naturaleza independiente, conforme, también, se ha señalado en la Resolución de Sala Plena N° 001- 2021-SUNAFIL/TFL, de fecha 30 de julio de 2021.

En cuanto al argumento referido a que no corresponde la imposición de una sanción en su contra por no existir una infracción laboral respecto de la materia objeto de inspección. Se debe indicar que en la Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL, de fecha 30 de julio de 2021, emitió precedente administrativo de observancia obligatoria donde, entre otros, se fijó el criterio sobre la naturaleza de las infracciones a la labor inspectiva:

Por tanto, para la configuración de una infracción a la labor inspectiva, no es requisito que se constituya, también, alguna infracción en materia sociolaboral, sino que se valoran los hechos, actuaciones y medios probatorios recogidos en el procedimiento administrativo para su determinación. En consecuencia, se deben desestimar los argumentos alegados en este extremo por la impugnante.

Sobre el particular, el numeral 1.4 del artículo IV del TUO de la LPAG19, es preciso traer a colación al artículo 38 de la LGIT, que establece los tipos de sanciones y criterios de la graduación de las sanciones:

En ese sentido, el artículo 47 del RLGIT, dispuso además de los criterios de graduación señalados en la LGIT, que la determinación de la sanción debe respetar los principios de razonabilidad y proporcionalidad según lo dispuesto por el artículo 248 numeral 3) del TUO de la LPAG. Considerando ello, en la resolución sancionadora, al determinarse la imposición de la sanción de multa, se ha realizado en base a lo sustentado y de acuerdo a la normatividad vigente; cabe indicar que, los montos de las multas contenidas en la tabla del RLGIT son fijas y predeterminadas, conforme lo dispuesto en los numerales 48.1 del artículo 48 del RLGIT, sin que la autoridad sancionadora pueda imponer otro valor distinto.

Por tales razones, se deben desestimar todos los argumentos dirigidos a cuestionar este extremo.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, la multa subsistente como resultado del procedimiento administrativo sancionador sería la que corresponde a la siguiente infracción:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.