| Resolución N° | 0223-2025-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 452-2018-SUNAFIL/ILM |
| Procedencia | INTENDENCIA DE LIMA METROPOLITANA |
| Impugnante | Superintendencia Nacional de Bienes Estatales |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 1162-2022- |
| Materia | LABOR INSPECTIVA |
| Región | Lima Metropolitana |
| Fecha | 07 de marzo de 2025 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE BIENES ESTATALES en contra de la Resolución de Intendencia N° 1162-2022- SUNAFIL/ILM, de fecha 08 de julio de 2022, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 452- 2018-SUNAFIL/ILM por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 1162-2022-SUNAFIL/ILM en todos sus extremos.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa. CUARTO. - Notificar la presente resolución a SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE BIENES ESTATALES y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil)
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 13267-2017-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 265-2018 (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de, entre otras, una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva tipificada en el numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento, siendo afectada la extrabajadora Betty Elizabeth Bosleman Vera.
Que, mediante Imputación de Cargos N° 763-2020-SUNFIL/ILM/AI2, de fecha 31 de agosto de 2020, notificada el 14 de enero de 2022 y cédula a la Procuraduría Pública el 31 de enero de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Remuneraciones (Submateria: gratificaciones, pago de bonificaciones), Jornada, horario de trabajo y descansos remunerados (Submateria: vacaciones), Compensación por Tiempo de Servicios (Submateria: Depósito de CTS), Certificado de trabajo (Submateria: incluye todas). Luis Mendoza Legoas DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft
otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 314-2022-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 18 de febrero de 2018 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Subintendencia de Resolución 2 de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 377-2022-SUNAFIL/ILM de fecha 23 de marzo de 2022, notificada vía casilla electrónica el 25 de marzo de 2022 y vía cédula a la Procuraduría Pública el 04 de mayo de 2022 multó a la impugnante por la suma de S/ 9,112.50 por haber incurrido en la siguiente infracción:
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
Con fecha 25 de mayo de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 377-2022-SUNAFIL/ILM, argumentando lo siguiente:
i. Indican no se resolvió sus cuestionamientos de fondo al Informe Final, donde se solicitó la prescripción del procedimiento administrativo sancionador, señalan que han transcurrido más de cuatro años desde la emisión de la medida inspectiva hasta el inicio del procedimiento sancionador. ii. Mencionan que en el Acta se indica genéricamente que no se cumplió con la medida inspectiva de requerimiento, cuando si se remitió un escrito y no se analizó punto por punto la documentación adjunta, careciendo de proporcionalidad y razonabilidad al haber otorgado un plazo demasiado corto de cinco días. iii. Invocan la trasgresión del principio de non bis in ídem, dado que no procede la imposición de multa por esta supuesta infracción muy grave a la labor inspectiva, existiendo una identidad de sujetos, identidad de hechos imputados y fundamentos, pues se sanciona a la SBN por el incumplimiento de la normatividad laboral como es no acreditar consignar la real fecha de baja de la trabajadora en el T-Registro y el incumplimiento de la liquidación de beneficios sociales. iv. Cuestiona que el Informe Final tiene un defecto insubsanable, toda vez que no se determinó con precisión al presunto trabajador afectado, considerando que el numeral II del “Análisis Legal”, el trabajador afectado es la señora Betty Elizabeth Bosleman Vera, sin embargo, en el numeral III.3 párrafo 19, se señala que el trabajador afectado es el señor “Javier Ángel Aliaga Durand”. Por tanto, señala que no se ha determinado con precisión al presunto servidor afectado, por lo que no se puede realizar una defensa adecuada al no poderse determinar sobre qué hechos se procesa a la SBN.
Mediante Resolución de Intendencia N° 1162-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 08 de julio de 20222, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación y confirmó la sanción de multa, por considerar los siguientes puntos:
i. La nulidad no es invocable respecto del Informe Final al no ser un acto administrativo, sin perjuicio de ello, debe señalarse que, a la vista los actuados, se puede establecer
2 Notificada a la impugnante por casilla electrónica el 11 de julio de 2022. 20555195444 soft
que, durante el presente procedimiento, al sujeto inspeccionado se le notificó todo pronunciamiento emitido sobre el mismo, habiéndose recibido, por parte del apelante, los descargos y el presente recurso de apelación, en prueba fehaciente que su derecho a la defensa ha sido respetado durante todo el proceso. Por lo tanto, no existen elementos que permitan determinar que la existencia del error material haya conllevado una afectación de su derecho a la defensa. ii. No ha prescrito la facultad de la autoridad inspectiva para determinar la existencia de la conducta infractora instantánea consistente en no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento emitida el 27 de diciembre de 2017. iii. Durante las actuaciones inspectivas, el Inspector comisionado, mediante medida inspectiva de requerimiento de fecha 27 de diciembre de 2017 requirió a la inspeccionada, entre otros, que cumpla con consignar la fecha real de baja en el T- Registro, cumpla con el pago íntegro de las vacaciones y el pago íntegro de la compensación por tiempo de servicios. iv. En el Acta de Infracción al momento de establecer el cumplimiento o no de la medida inspectiva de requerimiento se ha merituado el escrito presentado por el apelante, de tal manera, que en el análisis de cada infracción se valoran los argumentos presentados por la inspeccionada, los mismos que no acreditan el cumplimiento íntegro de lo requerido por el Inspector de trabajo. Por tanto, debe considerarse que el sujeto inspeccionado no ha acreditado, para el presente procedimiento, el cumplimiento íntegro de lo requerido en la medida notificada por el inspector de trabajo v. Se sancionó un incumplimiento a la labor inspectiva, la infracción se configura cuando vencido el plazo, la inspeccionada no acredita haber cumplido con la adopción de las medidas dictadas por el personal a cargo del caso. Por ello, con independencia de la sanción por la comisión de cada incumplimiento en materia sociolaboral advertido, la ocurrencia del incumplimiento que vulnera el sistema inspectivo se ha configurado al vencimiento del plazo de la medida de requerimiento, encontrándose con ello sustentada la imposición de la sanción en dicho extremo. vi. Constituye un error de interpretación considerar que las infracciones a la labor inspectiva impuesta por incumplimiento a disposiciones en materia sociolaboral, determinadas por el inspector actuante, vulneran el principio del nen bis in ídem, estando a los fundamentos, no existe causal de nulidad que haya viciado el pronunciamiento de la resolución apelada.
Con fecha 02 de agosto de 2022 la impugnante3 presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 1162- 2022-SUNAFIL/ILM.
3 Representada por su Procurador Público Carlos Antonio Rodriguez Meléndez, quién con la presentación del recurso ha saneado cualquier vicio en la notificación conforme el artículo 27 del TUO de la LPAG.
La Intendencia de Lima Metropolitana elevó el recurso de revisión y los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-001000-2023-SUNAFIL/ILM, recibido el 21 de abril de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299814, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299815, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo6 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR7, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR8 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
4 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 5 “Ley N° 29981, Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)”. 6 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 7 “Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. 8 “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”9.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de
9 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal.
conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE BIENES ESTATALES 4.1. De la revisión de los actuados, se ha identificado que SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE BIENES ESTATALES, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1162-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 08 de julio de 2022, que confirmó la sanción de multa de S/ 9,112.50 por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE, a la labor inspectiva, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 12 de julio de 2022.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE BIENES ESTATALES.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 02 de agosto de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1162-2022-SUNAFIL/ILM, señalando los siguientes alegatos:
i. Indica que se ha inaplicado e inobservado el literal a) del artículo 44 de la Ley N° 28806, el cual establece la observación del debido proceso, señala que en el Acta se indica de manera genérica y sin motivación que no se cumplió la medida inspectiva de requerimiento, aun cuando se había presentado un escrito que no se analizó ii. Señala que carece de total proporcionalidad y razonabilidad al haber otorgado un plazo demasiado corto de cinco días para acreditar el cumplimiento. iii. Invoca que ha ocurrido una transgresión al principio de doble sanción por un mismo hecho, vulnerando el principio non bis in idem, existiendo una identidad de sujetos, hechos y fundamentos. iv. Indica que la resolución impugnada no resolvió los planteamientos de fondo presentados contra la Informe Final, dado que no se determinó con precisión al presunto trabajador afectado. v. Alega que han transcurrido mas de cuatro años desde la emisión de la medida inspectiva hasta el inicio del procedimiento sancionador.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre la supuesta vulneración al debido procedimiento
Como parte de los alegatos del recurso de revisión, esta Sala ha identificado que la impugnante insta una presunta vulneración al debido procedimiento relacionado a su derecho a la debida motivación. Por ende, corresponde en primer término, emitir pronunciamiento sobre esta causal, dado los efectos nulificantes que posee en caso de advertirse su inobservancia en el presente procedimiento administrativo.
El debido procedimiento administrativo se manifiesta en la necesidad de garantizar a las partes todos los derechos y garantías asociadas al procedimiento sancionador, de acuerdo con lo regulado en el numeral 1.2 del artículo IV. Principios del Procedimiento Administrativo del TUO de la LPAG, el principio del debido procedimiento implica que los
administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo más no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten.
En ese contexto, se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y de respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.
Sobre el particular, el artículo 44 inciso a) de la LGIT establece, como uno de los principios del procedimiento sancionador, la observancia al debido proceso, “por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho”.
Por otro lado, de acuerdo a lo establecido en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, “El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico”, motivación que deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a las anteriores justifican el acto adoptado, tal y como lo establece el artículo 6 del TUO de la LPAG. Asimismo, el contenido del acto administrativo mencionado, como requisito de validez, implica que aquel deba comprender todas las cuestiones de hecho y derecho planteadas por los administrados tal y como lo prescribe el numeral 5.4 del artículo 5 del TUO de la LPAG.
En esa línea argumentativa, esta Sala identifica, desde un análisis formal, que tanto la Resolución de Sub Intendencia N° 377-2022-SUNAFIL/ILM, como la Resolución de Intendencia N° 1162-2022-SUNAFIL/ILM, han contemplado la argumentación y medios de prueba expuestas por la impugnante, advirtiéndose el cumplimiento de los requisitos referidos al cumplimiento del debido procedimiento como principio y derecho material, de los derechos de defensa y a la prueba, así como el cumplimiento de la garantía de la debida motivación.
Conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA/TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo
que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.
Del examen efectuado por esta Sala sobre las resoluciones emitidas en el Procedimiento Sancionador, se puede observar que estos 4 elementos pueden ser satisfactoriamente comprobados, por lo que, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador, así como, no se advierte vulneración genérica por ausencia de motivación. Por tanto, no cabe acoger los argumentos expuestos en este extremo, debiendo ser desestimados; sin perjuicio de examinarse la motivación específica respecto de al reproche administrativo, calificado como infracción muy grave.
Por tales razones, no corresponde amparar los argumentos expuestos en este extremo del recurso de revisión.
Sobre la alegación de prescripción de las infracciones detectadas
Sobre lo argumentado en el recurso de revisión, resulta apropiado señalar que el TUO de la LPAG, recoge en el inciso 5 de su artículo 248°, el Principio de Retroactividad Benigna, según el cual, las disposiciones sancionadoras producen efectos retroactivos, en cuanto favorecen al presunto infractor o al infractor, tanto en lo referido a la tipificación de la infracción como a la sanción y a sus plazos de prescripción, incluso respecto de las sanciones en ejecución al entrar en vigor la nueva disposición.
El Decreto Supremo N° 015-2017-TR, publicado en el Diario Oficial El Peruano el 06 de agosto de 2017, modificó el artículo 51° del RLGIT, indicándose que la facultad de la autoridad inspectiva para determinar la existencia de infracciones prescribe, ya no a los cinco (5) años como antes estaba previsto, sino a los cuatro (4) años, y que esta determinación se realiza conforme a lo dispuesto en el artículo 252° del TUO de la LPAG.
Posteriormente, mediante Resolución de Superintendencia N° 218-2017-SUNAFIL, de fecha 31 de octubre de 2017, se aprueban los criterios normativos adoptados por el "Grupo de Trabajo de Análisis de Criterios en materia legal aplicables al Sistema lnspectivo”, entre los cuales se encuentra el criterio sobre prescripción administrativa:
TEMA VOTACION ACUERDO La prescripción Administrativa UNANIMIDAD El plazo de prescripción de cuatro (4) años para determinar la existencia de infracciones en materia sociolaboral, es aplicable para todos los hechos constitutivos de infracción, incluso si ocurrieron antes del 16 de marzo de 2017.
En atención al principio de retroactividad benigna y considerando que, actualmente, tal como lo establece el numeral 252.3 del artículo 252° del TUO de la LPAG, la autoridad debe evaluar de oficio la prescripción, asimismo, los administrados pueden plantear la prescripción por vía de defensa y la autoridad debe resolverla sin más trámite que la constatación de los plazos, por lo que corresponde en primer término, que esta Sala analice si al momento en que se emitió y notificó la Resolución de Sub Intendencia N° 377-2022- SUNAFIL/ILM, habría prescrito el plazo que tenía la autoridad de primera instancia para determinar cómo infracciones los incumplimientos constatados en la etapa inspectiva. Dicho plazo es de cuatro (4) años máximo, para lo cual se debe tener en cuenta las reglas de cómputo previstas en el numeral 252.2 del artículo 252° del TUO de la LPAG (sobre el inicio, la suspensión y la reanudación del plazo de prescripción).
Asimismo, es pertinente tener en cuenta el periodo de suspensión de los procedimientos administrativos especiales debido al estado de Emergencia Sanitaria de COVID-19, decretado mediante Decreto Supremo N°008-2020-SA y sucesiva prórrogas; así como el Decreto de Urgencia N°026-2020 y Decreto de Urgencia 029-2020, y posteriormente mediante Decreto Supremo N°076-2020-PCM y el Decreto de Urgencia N°053-2020 que prórroga el cómputo de plazo, siendo dichos prórrogas unificadas con el Decreto Supremo N°087-2020-PCM.
Es ese sentido, la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), emitió las Resoluciones de Superintendencia N°074-2020-SUNAFIL, N°80-2020-SUNAFIL, N°83- 2020- SUNAFIL y N°87-2020-SUNAFIL, mediante las cuales se dispuso la suspensión a nivel nacional del cómputo de plazos de las actuaciones inspectivas y procedimientos sancionadores.
Cabe tener en cuenta además que mediante Resolución de Superintendencia N°110-2019- SUNAFIL de fecha 15 de marzo de 2019, se han aprobado los criterios normativos adoptados por el "Comité de Criterios en materia legal aplicables al Sistema de Inspección del Trabajo de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL", donde se indica respecto al cómputo del plazo de prescripción lo siguiente: "(...) a efectos de determinar el dies a quo, es fundamental efectuar un análisis caso por caso para distinguir las diversas clases de infracción, para lo cual será necesario acudir a la norma que prevé la conducta infractora y examinar la acción o acciones concretas que se tipifican como ilícito administrativo, para precisar en qué momento se consuma la infracción y se inicia el cómputo de la prescripción. 1) La infracción instantánea se consuma con la conducta misma, sin que la situación ilícita sea permanente o duradera en el tiempo. Por lo tanto, el plazo de prescripción empieza a computarse desde la consumación de la infracción, esto es, desde la realización de la conducta infractora. 2) La infracción instantánea con efectos permanentes es aquella que, si bien se consuma en el mismo acto, produce un estado de cosas antijurídico permanente. En este caso, el plazo de prescripción se inicia desde que se ha consumado la infracción, esto es, desde que se ha creado la situación antijurídica (...)".
En el recurso de revisión la impugnante alega que la infracción muy grave a la labor inspectiva objeto de sanción en el presente procedimiento habría prescrito, ya que habrían transcurrido mas de cuatro (4) años desde la emisión de la medida inspectiva de requerimiento hasta el inicio del procedimiento administrativo sancionador.
De la revisión de actuados, se aprecia que la infracción muy grave a la labor inspectiva impugnada en el recurso de revisión, por el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento se configuró en fecha 05 de enero de 2018, que es la fecha donde se citó a la impugnante para la verificación del cumplimiento, y al tratarse de una infracción instantánea con efectos permanentes, el plazo de prescripción comienza a computarse desde la fecha misma en que se constató su incumplimiento, por lo que, para un mejor análisis del cómputo respectivo, se presenta a continuación un línea de tiempo del desarrollo del PAS. Figura N° 01: línea de tiempo
Verificación de la Medida ( Inicio del PAS) Fecha en que se Inspectiva de Inicio suspensión por Vencimiento del Notificación de Emisión notificó la Requerimiento Estado de Emergencia plazo de suspensión la Imputación de cargos del IFI RSI 05/01/2018 23/03/2020 26/06/2020 14/01/2022 18/02/2018 25/03/2022 ___I_____________________I____________I__________I__________I_________I
2 años, 2 meses y 17 días Suspensión 3 meses y 3 días 1 años 6 meses y 19 días No se reanudó el plazo (el trámite no se paralizó por más de
25 días hábiles)
Plazo transcurrido 3 años, 9 meses y 6 días
De la línea del tiempo detallada, se visualiza que desde la fecha de comisión de la infracción (05/01/2018) hasta el inicio del procedimiento administrativo sancionador (14/01/2022), habían transcurrido 3 años, 9 meses y 6 días, lo que evidencia que no se ha excedido el plazo de prescripción antes señalado. Por tanto, no corresponde acoger lo solicitado por la impugnante en dicho extremo.
Sobre el error material del Informe Final de Instrucción
La impugnante alega que la resolución impugnada no resolvió los planteamientos de fondo presentados contra la Informe Final, dado que no se determinó con precisión al presunto trabajador afectado.
Sobre el particular, de acuerdo a Morón Urbina10, los errores materiales para poder ser rectificados por la Administración Pública deben: i) evidenciarse por sí solos sin necesidad de mayores razonamientos, manifestándose por su sola contemplación y ii) el error debe ser tal que para su corrección solamente sea necesario un mero cotejo de datos que indefectiblemente se desprendan del expediente administrativo y que, por consiguiente, no requieran de mayor análisis.
Asimismo, en el numeral 210.1 del artículo 210 del TUO de la LPAG, se establece que los errores materiales en los actos administrativos pueden ser rectificados con efecto
10 Cfr. MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444. Tomo 11. Decimosegunda edición, 2017, Gaceta Jurídica, p. 146.
retroactivo, en cualquier momento, de oficio o a instancia de los administrados, siempre que no se altere lo sustancial de su contenido ni el sentido de la decisión.
En el presente caso, como el propio impugnante alega, hubo un error material en el Informe Final de Instrucción respecto al nombre de la trabajadora afectada, el cual fue rectificado en la resolución de sanción de primera instancia, lo cual no influye en el sentido de la resolución impugnada.
En tal sentido, como este error no conlleva a la nulidad del acto administrativo en tanto no constituye vicio que afecte al sentido de la decisión o la esencia del acto administrativo mismo, corresponde desestimar igualmente este extremo de la resolución impugnada.
Sobre el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento 6.25 En el ejercicio de la labor inspectiva, los inspectores de trabajo se encuentran facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, por lo que pueden adoptar acciones orientadas a ello, entre las que se encuentra la emisión de medidas inspectivas de requerimiento.
En ese orden de ideas, el artículo 14 de la LGIT, establece:
“Las medidas inspectivas de advertencia y requerimiento se reflejarán por escrito en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, debiendo notificarse al sujeto inspeccionado a la finalización de las actuaciones de investigación o con posterioridad a las mismas. Cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas. En particular y en materia de prevención de riesgos laborales, requerirá que se lleven a cabo las modificaciones necesarias en las instalaciones, en el montaje o en los métodos de trabajo para garantizar el derecho a la seguridad y salud de los trabajadores. Los requerimientos que se practiquen se entienden siempre sin perjuicio de la posible extensión de acta de infracción y de la sanción que, en su caso, pueda imponerse”.
En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2:
“Si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia, requerimiento, (…), según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización” (énfasis añadido).
Como se evidencia de las normas acotadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador.
Teniendo en cuenta la naturaleza jurídica de la medida de requerimiento, el Inspector de Trabajo le otorga al entonces inspeccionado un plazo razonable para su cumplimiento, tal como lo señalaba la entonces vigente “Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII - Directiva sobre el ejercicio de la función inspectiva”11:
Figura 2 Numeral 7.14.5 de la Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII
En similar sentido -y de manera referencial– la versión 2 de la Directiva N° 001-2020- SUNAFIL/INII, aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 216-2021-SUNAFIL, del 10 de agosto de 2021, mantiene el mismo enfoque al detallar los factores para el establecimiento del plazo de cumplimiento en el numeral 7.15.5.
Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral. Asimismo, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a las identificadas dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo.
En el presente caso, de la revisión de los actuados se observa que el personal inspectivo emitió la medida inspectiva de requerimiento de fecha 27 de diciembre de 2017, notificada en la misma fecha y otorga a la impugnante un plazo de cuatro (04) días hábiles a fin de que subsane los incumplimientos detectados, con la debida advertencia de que el incumplimiento de requerimiento constituirá una infracción a la labor inspectiva, sancionable con multa, conforme se puede apreciar a continuación:
11 Aprobada por Resolución de Superintendencia N° 031-2020-SUNAFIL, del 03 de febrero de 2020.
Figura 03
De acuerdo con el considerando décimo cuarto del Acta de Infracción, la impugnante no acreditó haber dado cumplimiento a lo dispuesto en la medida inspectiva de requerimiento; generando con ello una infracción a la labor inspectiva tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
En su recurso de revisión, la impugnante cuestiona la proporcionalidad y razonabilidad del plazo otorgado para cumplir la medida inspectiva de requerimiento, aduciendo que se trata de un pazo demasiado corto para acreditar documentalmente o con actos administrativos los requerimientos genéricos efectuados.
En este punto corresponde invocar el precedente administrativo aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 008-2023-SUNAFIL/TFL, publicado el 9 de mayo de 2023 en el
diario oficial El Peruano, en lo que se refiere a la medida inspectiva de requerimiento se determinó lo siguiente “23. Conforme se estableció en los criterios de observancia obligatoria aprobados en los fundamentos 6.8, 6.9 y 6.10 de la Resolución de Sala Plena N° 002-2022- SUNAFIL/TFL, las entidades, el análisis de las infracciones a la labor inspectiva tipificados en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT “… deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia. 24. Así, el análisis de la legalidad, razonabilidad y proporcionalidad de la medida inspectiva de requerimiento debe encontrarse estrictamente vinculado con su génesis y debe circunscribirse a la obligación material (reflejada en una infracción muy grave) que justifique su emisión. Todo esto debe comprobarse de la revisión de los actuados en la etapa de fiscalización. 25. Debemos señalar que, la legalidad, razonabilidad y proporcionalidad, deben ser analizadas en atención a los siguientes criterios, siguiendo dicho orden de prelación: 25.1. Legalidad. - Debe ser evaluada, partiendo del cumplimiento de lo dispuesto en el bloque de legalidad invocable, el cual está comprendido por los artículos 141 de la LGIT y 172 del RLGIT, sobre la medida inspectiva de requerimiento, estos deben haberse comprobado la existencia de una infracción y que la misma pueda ser objeto de subsanación. Siendo que, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador, tal y como se señaló en el considerando 6.7 de la Resolución N° 018-2021-SUNAFIL/ TFL- Primera Sala, del 08 de junio de 2021, recaída en el Expediente N° 1098-2016- SUNAFIL/ILM/SIRE4. 25.2. Razonabilidad. - El artículo IV3 Texto Único de la Ley del Procedimiento Administrativo General reconoce a la misma como un principio del procedimiento administrativo. Siendo que para satisfacer el principio de razonabilidad debe esta medida inspectiva mantener proporción entre los medios y fines, esto es, que dentro de los márgenes de discrecionalidad que tiene la autoridad inspectiva se debe elegir/optar por una que sea proporcional al fin perseguido por la administración. Por tanto, este aspecto debe ser evaluado desde el punto de vista de la mesura que se debe tener entre los medios utilizados y los fines perseguidos con la medida inspectiva de requerimiento. 25.3. Proporcionalidad. – Sobre el particular, el Tribunal Constitucional en la sentencia emitida en el expediente Nº 10-2002-AI/TC, fundamento jurídico 195, señaló: “El principio de proporcionalidad es un principio general del derecho expresamente positivizado, cuya satisfacción ha de analizarse en cualquier ámbito del derecho (…)”. En ese sentido, Baca Oneto precisa que: “Este principio opera en dos planos: en el normativo, por el que exige al legislador (o a la Administración, cuando dicta sus reglamentos) que las sanciones sean proporcionales a la gravedad de las infracciones tipificadas; y en el de aplicación, que exige que en el caso concreto la sanción aplicada, dentro de los márgenes establecidos en la norma, sea proporcional a la infracción realmente cometida. Mientras en el primer caso opera como un límite al legislador, en el segundo lo hace frente a la Administración titular de la potestad sancionadora, y exige, una vez establecida la necesidad de la sanción, “que la medida adoptada sea la más idónea y de menos
afectación posible a los derechos implicados en el caso” (SIC)4”. Por lo que, este aspecto debe ser evaluado en consideración al Test de proporcionalidad establecido por el Tribunal Constitucional- en las sentencias emitidas en los expedientes Nros 045-2004-PI/TC, 003-2005-AI/TC, 0045-2005 PI/TC, 579-2008- PA/TC-, es decir, el examen de: a) idoneidad; b) necesidad; c) ponderación o proporcionalidad en sentido estricto; determinando la legitimidad de los fines perseguidos por parte de la medida inspectiva de requerimiento, en atención a lo dispuesto en la LGIT y el RLGIT. 26. Por ello, conforme a la casuística emitida por este Tribunal (Resoluciones Nros 1070-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, 064-2023-SUNAFIL/TFL-Primera Sala) bajo un análisis de legalidad, por ejemplo, no se debería de analizar si correspondía o no la exigencia de una obligación legal cuyo incumplimiento se encuentra fuera de la competencia material del Tribunal (por ejemplo, dilucidar si le correspondía o no recibir el certificado de trabajo, el pago de gratificaciones, o cualquier otra conducta que derive en una infracción grave o leve).
Por otro lado, corresponde también tener en cuenta lo señalado en los considerandos 39, 40 y 41 del Acuerdo Plenario contenido en la Resolución de Sala Plena N° 002-2021- SUNAFIL/TFL publicado en el Diario Oficial El Peruano con fecha 18 de noviembre de 2021, sobre el principio de culpabilidad y disponibilidad presupuestal de entidades públicas:
39. Por tanto, las entidades públicas que acrediten, a través de documentos de gestión interna y, concurrentemente, de trámite ante otras entidades que resolvieran decisivamente sobre su asignación presupuestal, autorización de gasto y ejecución, podrán verse exceptuadas de la aplicación de la sanción administrativa originada por el incumplimiento de una norma laboral de contenido económico si, conforme con el numeral 1 del artículo 257 del TUO de la LPAG, se apreciase que han agotado todas las gestiones razonablemente exigibles para poder efectuar la provisión y/o el gasto necesario para cumplir con las obligaciones laborales. 40. En ese sentido, los órganos del Sistema de Inspección del Trabajo deberán evaluar el comportamiento del administrado (en este caso, entidad pública) conforme al principio de culpabilidad, estableciendo si, durante la etapa de la fiscalización, se ha proporcionado al inspector de trabajo medios probatorios adecuados respecto de las circunstancias mencionadas, en cumplimiento del deber de colaboración. 41. Finalmente, esta eximente se deberá apreciar de forma ponderada por la inspección de trabajo, cuando en el transcurso del tiempo, la entidad que se encontrase en la situación exculpante antes descrita no acredite el impulso, seguimiento o gestión para la aprobación de las autorizaciones aludidas en los párrafos anteriores.
En el presente caso, el mandato contenido en la medida inspectiva de requerimiento estuvo destinado a revertir los incumplimientos que identificó el personal inspectivo, al haberse constatado que la impugnante no habría cumplido con el pago de vacaciones, compensación por tiempo de servicios e intereses legales.
Al respecto, se observa razonabilidad y proporcionalidad de la medida inspectiva de requerimiento, ya que se le otorgó un plazo razonable para su cumplimiento y se trata de una (01) sola trabajadora, sin contar que fue emitida dentro de las actuaciones inspectivas derivadas de la Orden de Inspección N° 13267-2017-SUNAFIL/ILM, y en relación con los hallazgos que posteriormente fueron consolidados en el Acta de Infracción.
Por último, la entidad impugnante, en ningún momento acreditó que haya estado gestionando el pago de tales conceptos, por el contrario, por escrito presentado con fecha 05 de enero de 2018 se niega a cumplir lo requerido y pide se archive la orden de inspección en curso. Por lo cual, tampoco se aprecia ninguna causal de falta de culpabilidad respecto al incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento.
Siendo ello así, corresponde desestimar los agravios invocados en este extremo, y confirmar la sanción impuesta por la infracción muy grave referida al incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento prevista en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
Sobre el otro argumento del recurso de revisión 6.41 Con relación al argumento destinado a cuestionar la supuesta transgresión del principio non bis in ídem; resulta inoficioso hacer un mayor análisis al respecto; toda vez que, el sustento de la impugnante es señalar que hubo más de una sanción por un mismo hecho, aun cuando la Resolución de Intendencia impugnada solo lo sancionó por una (01) infracción a la labor inspectiva. Entonces, al haber quedado subsistente solo un hecho infractor, ya no hay fundamento para cuestionar la aplicación o inaplicación non bis in ídem.
Adicionalmente debe indicarse que, independientemente de que no se haya sancionado ningún incumplimiento a la normativa sociolaboral, ello no quiere decir que el incumplimiento a la medida inspectiva de requerimiento quede sin sanción, este razonamiento ha sido plasmado en la norma, en el numeral 13.7 del artículo 13 del RLGIT: “Las actuaciones inspectivas continúan hasta agotar los medios de investigación disponibles, que sean compatibles con las materias a inspeccionar, sin perjuicio que se hayan producido actos que supongan infracción a la labor inspectiva”. Así como, en el primer precedente sentado por el Tribunal de Fiscalización Laboral en la Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL, publicado el 8 de agosto de 2021, en donde se aprobó que las llamadas “infracciones a la labor inspectiva” tipificadas en los artículos 45 y 46 del RLGIT, constituyen faltas “que no tienen una naturaleza secundaria, adjunta ni dependiente, respecto de posibles infracciones ocurridas y detectadas en la visita inspectiva referentes a aspectos sustantivos objeto de control por la inspección del trabajo” (considerando 9). Siendo ello así, tampoco corresponde acoger dicho extremo del recurso.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:
N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y clasificación Labor Inspectiva
No cumplir con la medida inspectiva de requerimiento Numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT
MUY GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho y de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO:
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR; SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE BIENES ESTATALES en contra de la Resolución de Intendencia N° 1162-2022- SUNAFIL/ILM, de fecha 08 de julio de 2022, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 452- 2018-SUNAFIL/ILM por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 1162-2022-SUNAFIL/ILM en todos sus extremos.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa. CUARTO. - Notificar la presente resolución a SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE BIENES ESTATALES y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil)
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA
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