Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración… — Res. 89-2022

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Equipo de Protección Personal, Planes de programas de seguridad y salud en el trabajo, Formación e información sobre seguridad y salud en el trabajo, Condiciones de seguridad: En lugares de trabajo, instalaciones civiles y maquinaria (Sub materia: Condiciones seguridad) y Condiciones de seguridad: En lugares de trabajo, instalaciones civiles y maquinaria (Sub materia: Mantenimiento de locales). PACHECO ZERGA Luz Imelda FAU 20555195444 soft 20555195444 soft soft

comisión de una (01) infracción grave en materia de seguridad y salud en el trabajo y de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva.

- Una infracción GRAVE en materia de Seguridad y Salud en el Trabajo, por no acreditar la entrega de EPPs a favor de los trabajadores Ronald Eddy Rueda Regalado y Luis Antonio Palomares Córdova; tipificada en el numeral 27.9 del artículo 27 del RLGIT, con una multa ascendente a S/ 6,751.00.

- Una infracción MUY GRAVE contra la labor inspectiva, por no cumplir con medida inspectiva de requerimiento de fecha 20 de noviembre de 2020; tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, con una multa ascendente a S/ 11,309.00 soles.

i. Se ha vulnerado el principio de legalidad y de la debida motivación, pues la resolución apelada desconoce el acta de infracción y demás actos, los cuales nunca requirieron el acreditar una continuidad en entregar equipos de protección personal (en adelante, EPPs), solicitando únicamente se acredite la entrega del mes de mayo de 2020 al trabajador Ronald Rueda Regalado y del mes de julio 2020 al trabajador Luis Antonio Palomares Córdoba. Mediante el descargo a la imputación de cargos (véase anexo A), y el descargo al Informe Final (Véase anexo A), se acreditó la entrega de EPPs respecto a los dos citados trabajadores, adjuntando medios probatorios que no han sido valorados por las instancias inferiores, vulnerando no solo el derecho a la defensa sino a la debida motivación, debiéndose declarar nulo de oficio lo resuelto por la autoridad de instructora.

ii. Respecto a cumplir con la medida inspectiva de requerimiento de fecha 20 de noviembre de 2020, una vez más se deja en evidencia que las instancias inferiores resuelven en forma errada y sin valorar la documentación aportada en el procedimiento administrativo, encontrándose la intendencia regional con la facultad de valorar y sustentar su decisión así como los documentos o medios de prueba

presentados, debiendo la motivación ser expresa mediante una relación concreta y directa de los hechos relevantes.

iii. No se tuvo en cuenta al momento de graduar las sanciones que la LGIT establece los tipos de infracciones existentes, disponiendo criterios de graduación establecidos en el artículo 38, advirtiendo que el criterio de número trabajadores afectados sólo se aplica a las infracciones referidas a relaciones laborales, de seguridad y salud en el trabajo y de Seguridad Social, más no hace referencia a las infracciones a la labor inspectiva. Dicha diferencia se basa en que este tipo de infracciones el bien jurídico tutelado es el interés de la autoridad de trabajo y no de los trabajadores. Por lo que, no tiene sentido graduar la falta en base al número de total de trabajadores, sino tener en cuenta los principios de proporcionalidad y razonabilidad dispuestos en el artículo 47 del RLGIT.

iv. Se ha vulnerado el principio de no bis in ídem, el mandato contenido en el artículo 3 del Decreto Supremo N° 007-2017-TR, prohíbe a la autoridad de trabajo generar más de una orden de inspección originada en un mismo año, siendo su incumplimiento un evidente vicio en el que se incurre y crea la nulidad de las resoluciones. Sin perjuicio de ello, se advierte que también se han generado varios expedientes administrativos correspondiendo efectuar la acumulación de procedimientos, sobre todo si existe una norma expresa que lo dispone, caso contrario se estaría contraviniendo el debido procedimiento administrativo.

v. Las instancias de inferiores no se han pronunciado respecto al pedido de aplicar la norma más favorable correspondiendo aplicar la tabla de sanciones establecidas en el D.S. N° 015-2017-TR. Asimismo, no se ha tenido en consideración que SUNAFIL tenía la obligación de efectuar las coordinaciones con Servir en el caso de los servidores públicos sujetos al régimen privado, ya que no existe un traslado de competencias de supervisión y fiscalización de Servir hacia la SUNAFIL. siendo el caso que SUNAFIL sólo podrá ejercer su función fiscalizadora en materia de seguridad y salud en el trabajo fuera del ámbito de Lima Metropolitana y en tanto medie pedido expreso de Servir.

i. Sobre la documentación aportada referente a la entrega de EPPs, ésta debería reflejar el cumplimiento de lo previsto en el “Lineamiento para la vigilancia,

2 Notificada a la inspeccionada el 27 de septiembre de 2021.

prevención y control de la salud de los trabajadores con riesgo de exposición al COVID-19”, en el “Lineamiento 6 medidas de protección personal” y en el “Plan de vigilancia, prevención y control del COVID-19 en el trabajo”. No obstante, estando a los hechos constatados en el numeral 4.9 del acta de infracción, se advierte que a pesar de que les correspondía la entrega de los EPPs como mascarillas quirúrgicas o de lo contrario la combinación de mascarillas comunitarias con protectores faciales, los EPPs se acredita de forma parcial, no sustentando su cumplimiento. Alertando su falta de renovación razonable, que no sólo implica la entrega de mascarillas comunitarias. Asimismo, de los documentos adjuntos a los descargos durante el procedimiento sancionador, tampoco logran desvirtuar las infracciones incurridas, ya que sólo se precisa la entrega de mascarillas de tela a uno de los dos trabajadores afectados en la fecha 03/07/2020 y respecto del otro no acredita la cantidad entregada y menos señala el tipo de mascarilla.

ii. Respecto a la graduación de la multa se ha realizado con estricta observancia de los principios de razonabilidad y proporcionalidad respetando lo previsto en el artículo 38 de la LGIT, que indica que las sanciones a imponer por comisiones de infracciones se gradúan atendiendo los criterios tales como gravedad de la falta cometida, número de trabajadores y tipo de empresa. La multa propuesta fue aplicando el cálculo de la sanción según la tabla de sanciones para las No Mype, que se encuentra establecida en el numeral 48.1 del artículo 48 del RLGIT, y considerando lo previsto en el numeral 47.1 del artículo 47 del RLGIT. No vulnerándose ninguno de los citados principios.

iii. No se ha vulnerado el principio de non bis in ídem, ya que una misma conducta infractora puede generar varias infracciones independientes entre sí, como en el presente caso, en el que se generó una por no acreditar la entrega de EPPs a dos trabajadores, qué se configura como una infracción en materia de seguridad y salud en el trabajo y otra por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento de fecha 20 de noviembre de 2020, que resulta una infracción contra la labor inspectiva. Por lo que, claramente se observa que difieren en bienes jurídicos protegidos. Asimismo, respecto a la acumulación de procedimientos, estos deben guardar conexión entre sí para permitir pronunciamientos prolijos y no discordantes, por lo que, correspondiendo verificar la existencia de la conectividad entre ellos, que implica la identidad de los sujetos, hechos y fundamentos. En el presente caso no ocurrieron circunstancias disímiles con relación al momento en que se produjo la conducta infractora en materia de seguridad y salud en el trabajo, razón por la cual no corresponde el trámite de acumularlos.

iv. Sobre el principio de irretroactividad, se resuelve sancionar al impugnante aplicándose para el cálculo de la sanción la tabla que se encuentra establecida en el numeral 48.1 del artículo 48 del RLGIT, modificado por el Decreto Supremo N° 008- 2020-TR, el mismo que estaba vigente al momento de generarse la orden de inspección. Respecto a la competencia que tiene SUNAFIL, se advierte que ambas entidades no se contraponen ni mucho menos se limitan entre sí para el cumplimiento de sus funciones, las cuales están debidamente determinadas en el artículo 4 de la LGIT y respaldadas por el principio de legalidad. Más aún, en el contexto de Covid-19, donde la inspección del trabajo se considera una actividad esencial que no se encuentra restringida ni limitada en el ámbito de sus competencias.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), en adelante Sunafil, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de Sunafil Artículo 15.- Instancia Administrativa

y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), detallan el marco normativo vinculado a la competencia del Tribunal de Fiscalización Laboral.

Del Recurso De Revisión

El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.” 8 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, artículo 14

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE ADUANAS Y DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA- SUNAT

De Los Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 14 de octubre de 2021, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 044-2021-SUNAFIL/IRE-PUN, señalando los siguientes alegatos:

i) La resolución impugnada vulneró los principios de motivación y de legalidad, al incurrir en incongruencia por el precario fundamento que emite en el considerando

9 Iniciándose el plazo el 28 de septiembre de 2021.

ii) En el considerando 4.1 de la resolución apelada, se desconoce el acta de infracción y demás actos mediante los cuales nunca se le requirió a la impugnante acreditar la continuidad de entrega de EPPs a los dos trabajadores, por el contrario, sólo fue restringida a recabar información por el mes de mayo 2020 respecto del trabajador Ronald Ruedas Regalado y por el mes de julio 2020 respecto del trabajador Luis Antonio Palomares Córdoba, información que se acreditó mediante el anexo A del descargo al Informe Final de fecha 28 de junio de 2021. No obstante, no fue debidamente valorada por la autoridad de primera instancia. Asimismo, tampoco valoró la entrega de las EPPs según las especificaciones de la R.M. N° 135-2020- MINSA, acreditada con el registro de entrega conforme el anexo A del descargo de fecha 03 de febrero de 2021.

iii) Ni los organismos internacionales ni el propio Ministerio de Salud del Perú a través de las diversas normativas emitidas para mitigar el contagio de la COVID-19 han establecido una opinión técnica sobre la periodicidad con el que deben renovarse los EPPs, pretendiendo imponer una sanción sin estar regulado por la normativa específica y sin tener un conocimiento objetivo de ello, deviene una fundamentación errada, sobre todo sí se ha cumplido con entregar mascarillas comunitarias bajo el alcance de la Resolución Ministerial N° 972-2020-MINSA, cumpliendo con la debida garantía y especificación dada por la autoridad de salud, razón por la cual se debe dejar sin efecto la multa impuesta.

iv) No se ha aplicado el principio de presunción de licitud contemplado en el numeral 9 del artículo 248 del TUO de la LPAG, el mismo que se encuentra fundamentado en la presunción de inocencia, pues no sé considero que la impugnante en todo momento ha brindado colaboración en las actuaciones inspectivas y aportó suficientes medios probatorios que acreditan el cumplimiento de las normas de seguridad y salud en el trabajo, siendo impostergable la gran trascendencia que tiene una adecuada actuación del inspector y de las demás instancias administrativas, ya que la carga probatoria también recae sobre la autoridad de trabajo.

v) El mandato contenido en el artículo 3 del Decreto Supremo N° 007-2017-TR prohíbe a la autoridad de trabajo, la generación de más de una orden de inspección originada en un mismo año, siendo que la Intendencia Regional de Puno ha generado tres órdenes de inspección que versan sobre una misma materia qué es la de seguridad y salud en el trabajo, a fin de verificar la entrega de EPPs en la Sede de Puno, respecto al mismo sujeto inspeccionado qué es la SUNAT filial de Puno, conllevando a declarar la nulidad de las resoluciones administrativas. Sin perjuicio de ello, al haberse generado varios expedientes administrativos de conformidad con el artículo 160 del TUO de la LPAG, corresponde efectuar la acumulación de los procedimientos, teniéndose en cuenta que la referida norma expresa claramente que la autoridad responsable de la instrucción tiene la obligación de disponer la acumulación de procedimientos caso contrario se estaría contraviniendo el principio del debido

procedimiento. Peor aún, cuando es la propia SUNAFIL quien reconoce la duplicidad de trabajadores fiscalizados en el expediente sancionador N° 162-2020 y 164-2020.

vi) Mediante expediente sancionador N° 162-2020 se emitió una resolución de intendencia que declara fundado el recurso de apelación en contra de la resolución de primera instancia, siendo impostergable que el presente caso se resuelva conforme a derecho y respetando el debido procedimiento y la motivación de las resoluciones como en tal caso, no debiendo el Tribunal ser indiferente a lo evidente.

vii) En la actualidad no existe un traslado de la competencia de supervisión y fiscalización que tiene SERVIR hacia SUNAFIL, siendo necesario pronunciarse respecto a la séptima disposición complementaria transitoria de la Ley N° 29981, establece que en tanto se implementen las funciones SUNAFIL, se deberá observar que en la supervisión y fiscalización determinadas por el Decreto Legislativo N° 1023, la SUNAFIL coordina con SERVIR a fin de establecer los mecanismos para la aplicación de lo establecido en la presente Ley a las entidades públicas. A la fecha SERVIR a través de la gerencia de desarrollo del sistema de recursos humanos ha ejercido las facultades de supervisión y fiscalización en la SUNAT, con el fin de verificar el cumplimiento de las normas socio laborales y políticas en la materia de recursos humanos.

Del Análisis Del Recurso De Revisión

Sobre el debido procedimiento administrativo y la debida motivación

“Principio del debido procedimiento.- Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten.

La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo” (énfasis añadido).

estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:

“2. El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, conforme lo ha manifestado en reiterada y uniforme jurisprudencia, que el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo -como en el caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal” (énfasis añadido).

“4. Este Tribunal ha tenido oportunidad de expresar su posición respecto a la motivación de los actos administrativos, expresando que:

“(…) El derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican. (…)

10 Cfr. numeral 2 del artículo 248 del TUO de la LPAG.

La motivación de la actuación administrativa, es decir, la fundamentación con los razonamientos en que se apoya es una exigencia ineludible para todo tipo de actos administrativos, imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto respecto de actos emanados de una potestad reglada como discrecional.

El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional.

Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de derecho. A ello, se debe añadir la estrecha vinculación que existe entre la actividad administrativa y los derechos de las personas. Es indiscutible que la exigencia de motivación suficiente de sus actos es una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa.

En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por la Ley N.° 27444. Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa es por sí sola contraria a las garantías del debido procedimiento administrativo.” (STC 00091-2005-PA, fundamento 9, párrafos 3, 5 a 8, criterio reiterado en STC 294-2005-PA, STC 5514-2005-PA, entre otras) (énfasis añadido).

11 “TUO de la LPAG Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo

(…) 1.11. Principio de verdad material. - En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas. En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará facultada a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde a estas. Sin embargo, la autoridad administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al interés público”.

como acreditación o no de la entrega de los EPPs al trabajador Ronald Ruedas Regalado, a pesar que la impugnante reiteró ese pedido en sus escritos de descargos.

De la potestad del Tribunal para declarar la nulidad de los actos emitidos por las autoridades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas y de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la Sunafil, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;

SE RESUELVE:

PRIMERO.- Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE ADUANAS Y DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA-SUNAT y, en consecuencia, NULO el Informe Final de Instrucción N° 019-2021-SUNAFIL/IRE-PUN/SIAI-IF, de

12 Artículo 13 del TUO de la LPAG: Alcances de la nulidad. - 13.1 La nulidad de un acto sólo implica la de los sucesivos en el procedimiento, cuando estén vinculados a él.”

fecha 12 de febrero de 2021, emitida por la Autoridad Instructora de la Intendencia Regional de Puno, dentro del procedimiento sancionador recaído en el expediente sancionador N° 167- 2020-SUNAFIL/IRE-PUN, ordenándose RETROTRAER el procedimiento administrativo sancionador al momento en que se produjo el vicio, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO. - Devolver todos los actuados a la Intendencia Regional de Puno, para que proceda de acuerdo con sus atribuciones y conforme a lo señalado en el considerando 6.21 de la presente resolución.

TERCERO. - Notificar la presente resolución a la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE ADUANAS Y DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA-SUNAT y a la Intendencia Regional de Puno, para sus efectos y fines pertinentes.

CUARTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

Presidente

LUZ IMELDA PACHECO ZERGA